城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動因、挑戰(zhàn)與適應(yīng)性變革

城市是新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的誕生地和實(shí)踐場，也是技術(shù)創(chuàng)新的重要策源地。近年來，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，政府加快了城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型落地，以此為破解城市治理難題提供新思路和新方法。盡管國外與國內(nèi)學(xué)者并沒有統(tǒng)一的關(guān)于城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的概念界定，但基本上達(dá)成了一個共識，即城市是最能發(fā)揮數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)價(jià)值的場域，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型是在智能城市、智慧城市發(fā)展基礎(chǔ)上的迭代更新和漸進(jìn)發(fā)展，是數(shù)字化轉(zhuǎn)型與城市治理創(chuàng)新的結(jié)合點(diǎn)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字化改革等提出了一系列戰(zhàn)略性、前瞻性、創(chuàng)造性的重要論述，為推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升城市治理水平指明了方向?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革。目前，上海市、深圳市、杭州市等城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“放管服、最多跑一次、一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”等轉(zhuǎn)型模式正在進(jìn)一步服務(wù)于民眾的多元化需求，轉(zhuǎn)型范圍也由局部單點(diǎn)創(chuàng)新、系統(tǒng)縱橫分割狀態(tài)延伸至覆蓋技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和社會各個領(lǐng)域的城市整體。本文主要以城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型動因和現(xiàn)實(shí)困境為出發(fā)點(diǎn)，探討新時(shí)期實(shí)現(xiàn)城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的適應(yīng)性變革策略，以期為數(shù)字城市治理效能的提升提供理論參考和實(shí)踐指導(dǎo)。

一、城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動因分析

城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型既是適應(yīng)信息技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)變革的歷史必然，也是推動城市永續(xù)發(fā)展的內(nèi)生邏輯，可以從環(huán)境、技術(shù)、制度等維度來系統(tǒng)解讀城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型動因。

（一）環(huán)境動因：經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變革需求的推動

城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型符合國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的判斷與發(fā)展階段的需求。自1986年德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克提出“全球進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會”的警示至今30多年來，全球城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，大國博弈、地緣沖突加劇，國際關(guān)系格局和國際秩序發(fā)生重大變化。據(jù)聯(lián)合國人居署發(fā)布的《2022年世界城市報(bào)告》指出，全球通脹壓力嚴(yán)峻、氣候異常、疫情大流行、地方武裝沖突加劇等不穩(wěn)定、不安全因素不斷涌現(xiàn)，城市之間發(fā)展的不均衡性和脆弱性凸顯。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程盡管推進(jìn)迅速，但城鎮(zhèn)化發(fā)展環(huán)境面臨巨大變化：國際形勢錯綜復(fù)雜，國內(nèi)城市之間競爭激烈，相對落后地區(qū)陷入低水平發(fā)展“陷阱”及相對領(lǐng)先地區(qū)陷入“城市病”，加劇了區(qū)域發(fā)展不平衡問題；被城鎮(zhèn)化、半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象凸顯，戶籍制度等“深水區(qū)”的改革尚未實(shí)現(xiàn)較大突破；公共服務(wù)供給和社會保障不足，城市社會面臨老齡化和低生育率的雙重挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提升，人民對物質(zhì)和精神的需求呈現(xiàn)多樣化、差異化的特征，城鎮(zhèn)化中的這些難點(diǎn)痛點(diǎn)問題亟須與之相適應(yīng)的數(shù)字技術(shù)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型方案。

（二）技術(shù)動因：信息技術(shù)變革的創(chuàng)新驅(qū)動

信息技術(shù)是商業(yè)創(chuàng)新和社會變革的重要驅(qū)動力量。信息技術(shù)憑借其高價(jià)值性、低污染性、低能耗性等優(yōu)勢廣泛滲透到經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了從產(chǎn)品、服務(wù)、業(yè)務(wù)形態(tài)到商業(yè)模式的創(chuàng)新變革，更大程度地激活了經(jīng)濟(jì)社會活力，推動企業(yè)生產(chǎn)從以供給為中心轉(zhuǎn)向以用戶需求為中心。信息技術(shù)在城市治理領(lǐng)域的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了對城市的全面感知、動態(tài)監(jiān)測、科學(xué)決策、廣泛協(xié)同、資源優(yōu)化配置和精準(zhǔn)服務(wù)，也推動了政府為企業(yè)、民眾提供良好的制度環(huán)境和便捷的公共服務(wù)，最大程度地滿足城市社會各主體的多元化需求。可以說，城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型是適應(yīng)信息技術(shù)進(jìn)步的客觀要求，是城市發(fā)展的大勢所趨。

（三）制度動因：制度賦能賦權(quán)助推數(shù)字化轉(zhuǎn)型

數(shù)字化已經(jīng)成為驅(qū)動生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)變革的關(guān)鍵力量。優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，完善數(shù)字治理規(guī)則，因勢驅(qū)動，培育創(chuàng)新、開放、公平公正的“生態(tài)土壤”，提高政府科學(xué)決策水平。不少城市將“全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型”作為“十四五”規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想之一，不斷升級數(shù)字化戰(zhàn)略部署，主動順應(yīng)和借助數(shù)字化帶來的新趨勢新機(jī)遇，深入踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督管理、考核激勵等政策措施，為推進(jìn)城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供契合、精準(zhǔn)的法律和制度保障。把人本身的需求、體驗(yàn)與發(fā)展視作數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心和終極目標(biāo)，技術(shù)“能不能”與技術(shù)“好不好”逐漸成為數(shù)字應(yīng)用的重要衡量準(zhǔn)則。城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政府、企業(yè)、社會三者缺一不可，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變革的需求推動、技術(shù)的創(chuàng)新驅(qū)動、制度的賦權(quán)賦能成為城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的三角，互相推進(jìn)。

二、城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)與挑戰(zhàn)

城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在從局部、子系統(tǒng)向整體、全系統(tǒng)推進(jìn)，以數(shù)字化推動產(chǎn)業(yè)變革、解決城市問題成為城市發(fā)展的必然趨勢。但不同城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型能力和程度不一，數(shù)字化轉(zhuǎn)型所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會價(jià)值不充足、不均衡，究其原因在于城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中存在諸多的難點(diǎn)與挑戰(zhàn)。

（一）城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型與既有制度框架之間存在沖突矛盾

工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府治理框架和制度安排與數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代對政府治理的新需求之間存在錯位與張力。前者服務(wù)于大規(guī)模機(jī)器生產(chǎn)，相應(yīng)的制度安排包括科層式的權(quán)力配置和經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的發(fā)展觀及績效考核觀，政府是主要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給主體，采取較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入控制和產(chǎn)權(quán)劃分。而數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代通過釋放個體創(chuàng)作力，形成大眾創(chuàng)新和大眾生產(chǎn)，時(shí)間、地域和行業(yè)領(lǐng)域不再是生產(chǎn)和服務(wù)的限制因素，條塊分割和碎片化的傳統(tǒng)行政體制難以滿足和適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相應(yīng)的新需求體現(xiàn)在激發(fā)更多的私人主體參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，“公開準(zhǔn)入、平等接入、平臺共治”應(yīng)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府治理變革的主要內(nèi)容。此外，各層級政府對數(shù)字化轉(zhuǎn)型認(rèn)知不一致，既有制度環(huán)境和思維觀念具有慣性與惰性，會阻礙城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，尤其是利益受損部門參與數(shù)字化變革的意愿不足，要改變政府固有思維模式、創(chuàng)新業(yè)務(wù)流程、培育數(shù)字文化具有相當(dāng)難度。

（二）數(shù)據(jù)共享開放與跨部門協(xié)作治理有待進(jìn)一步突破

我國數(shù)據(jù)要素市場還處于發(fā)展初期，尚未形成有效統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管體系；數(shù)據(jù)要素在供給、流通、使用等環(huán)節(jié)均存在體制機(jī)制障礙，數(shù)據(jù)確權(quán)、流通和交易等仍待破題；缺乏全國層面多層次數(shù)據(jù)要素市場的統(tǒng)籌布局，難以發(fā)揮全國統(tǒng)一大市場的聯(lián)動和規(guī)模效應(yīng)；數(shù)據(jù)供需壁壘、部門壁壘仍然牢固，公共部門之間及公、私領(lǐng)域之間的數(shù)據(jù)交互與共享不足、流通活力不足，開發(fā)利用不平衡、不充分；全網(wǎng)互聯(lián)、共享、共治的規(guī)范協(xié)同治理局面有待進(jìn)一步開拓，跨層級、跨地域、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)融合、技術(shù)創(chuàng)新和業(yè)務(wù)重組仍有待實(shí)質(zhì)性突破。

（三）技術(shù)賦能賦權(quán)和數(shù)字包容的良好生態(tài)尚未形成

當(dāng)前數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，在對效率與公平、經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會價(jià)值、賦能賦權(quán)與規(guī)范規(guī)制的關(guān)系處理上仍有值得反思的地方。在區(qū)域發(fā)展差異化及城市內(nèi)部主體多元化、異質(zhì)性顯著的背景下，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型“最大限度激發(fā)人類創(chuàng)造力”的潛能沒有得到充分挖掘，部分產(chǎn)品開發(fā)與服務(wù)場景建設(shè)，將以公眾為核心的社會主體排除在外，難以匹配和對接用戶實(shí)際需求。數(shù)字化轉(zhuǎn)型中常常遭遇各種非技術(shù)性的障礙，如滯后的觀念理念、體制機(jī)制、法規(guī)政策、流程方式、人員能力素養(yǎng)等，尤其當(dāng)數(shù)字化撞上老齡化、城鄉(xiāng)二元化、區(qū)域差距等難題，數(shù)字鴻溝的缺陷更加顯現(xiàn)，如果不能營造良好、包容的數(shù)字生態(tài)，讓公眾共享城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的紅利，則難以形成培育數(shù)字城市的內(nèi)生驅(qū)動力，也就難以形成韌性健康和可持續(xù)發(fā)展的城市系統(tǒng)。

（四）城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型中自身存在的風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是破解城市難點(diǎn)痛點(diǎn)、滿足人民對美好生活的需要、提升城市治理水平的良方，但社會問題的解決不能單純依靠技術(shù)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型本身可能增加新的矛盾與沖擊。喬治·薩頓（George Sarton）在對科技效應(yīng)的評論中斷言，就建設(shè)性而論，科技的精神是最強(qiáng)的力量；就破壞性而論，它也是最強(qiáng)的力量。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用中存在技術(shù)漏洞、算法黑箱和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的鄰避沖突等問題；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨技術(shù)性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和勞動風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)；社會和治理領(lǐng)域中的信息泄露、數(shù)字鴻溝、法律法規(guī)不完善、監(jiān)管缺失等問題不容忽視。數(shù)字技術(shù)只是一種賦能方式，可以輔助決策，規(guī)避人的有限性，但不能指望它解決所有治理問題。過度依賴數(shù)字技術(shù)或者簡化數(shù)字技術(shù)，都不利于城市問題的有效解決和城市的長遠(yuǎn)發(fā)展。

三、城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的適應(yīng)性變革

由于各城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)不一，不存在一種適用于所有城市的成功轉(zhuǎn)型路徑；不少城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型時(shí)間不長，傳統(tǒng)管理思維仍占據(jù)重要地位。本文從核心價(jià)值引領(lǐng)、多元主體協(xié)同、完善制度體系等方面提出適應(yīng)性變革策略。

（一）遵循以人為本的核心價(jià)值

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，必須以人為本，尊重人的主體性價(jià)值，為人民提供更好的發(fā)展機(jī)會和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人的自由、充分和全面發(fā)展。一是打造安全韌性城市。伴隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，數(shù)字技術(shù)逐漸與城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)、城市管理相融合，政府相關(guān)部門能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)測、感知風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)時(shí)傳遞各類設(shè)施和事務(wù)的發(fā)展態(tài)勢信息，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃與安全評估，在優(yōu)化資源配置和部門協(xié)同的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害防控的科學(xué)化、精準(zhǔn)化、高效化，增強(qiáng)城市系統(tǒng)的穩(wěn)健性。二是以需求和問題為導(dǎo)向。從社會民眾對美好生活的需求和城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求出發(fā)，拓寬數(shù)字技術(shù)應(yīng)用場景，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、安全、就業(yè)等，提高公共資源配置和調(diào)度效率，彌補(bǔ)民生短板。通過信息技術(shù)賦能政府組織和賦權(quán)社會公眾，對政府而言，是促進(jìn)政府內(nèi)部管理流程和外部業(yè)務(wù)流程的數(shù)字化重組與創(chuàng)新；對公眾而言，是提升訴求表達(dá)能力、參與城市管理和獲得自身成長的機(jī)會與權(quán)利。三是樹立智慧治理理念。通過數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和數(shù)字政府建設(shè)變革政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)與治理流程，以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支撐城市政府的感知、定位和跟蹤，以云計(jì)算增強(qiáng)對數(shù)據(jù)的收集挖掘和智能處理，以大數(shù)據(jù)技術(shù)提升決策的科學(xué)性和透明性，形成閉環(huán)的、全周期的、全方位的數(shù)字治理體系，推動城市治理更加科學(xué)智能、城市運(yùn)行更加敏捷高效、公共服務(wù)更加精準(zhǔn)專業(yè)。

（二）構(gòu)建全方位的多元協(xié)同格局

越是復(fù)雜的形勢與多樣化的需求，越需要發(fā)揮系統(tǒng)的協(xié)同效應(yīng)。城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一場從政府導(dǎo)向、生產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向公眾導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，融通生產(chǎn)、生活、治理領(lǐng)域的城市全方位自我革命。政府是核心主體、重要對象和關(guān)鍵行動者，政府通過自身的數(shù)字化改革，形成巨大的市場需求，刺激市場的供給變革；政府也是頂層設(shè)計(jì)、發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)規(guī)則的制定者，為營造和保障市場的正常運(yùn)行環(huán)境提供制度支撐。企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，積極應(yīng)對環(huán)境變化，提高產(chǎn)品適應(yīng)性和組織競爭力，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供技術(shù)支持和專業(yè)優(yōu)勢。社會公眾是數(shù)字化產(chǎn)品和公共服務(wù)的惠及對象，又通過建言獻(xiàn)策和廣泛參與助力數(shù)字化轉(zhuǎn)型。可以說，城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要形成價(jià)值共識和政府—市場—社會協(xié)作大平臺，快速響應(yīng)公眾訴求并適應(yīng)外部環(huán)境變化，實(shí)現(xiàn)以公眾為中心的產(chǎn)品與服務(wù)供給，提升公眾的獲得感與滿足感。通過持續(xù)強(qiáng)化共建共治共享的格局，最終實(shí)現(xiàn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型由被動走向主動、由偶發(fā)走向自覺、由局部走向整體。

（三）完善全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度體系

推進(jìn)城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于制度的優(yōu)化和有效供給。首先，要結(jié)合城市實(shí)際，識別城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的關(guān)鍵著力點(diǎn)，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)和遠(yuǎn)景規(guī)劃，建立組織構(gòu)架、明確職責(zé)分工，協(xié)調(diào)組織、資金、技術(shù)、人才和政策支持，為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供針對性的硬件支撐和服務(wù)支持。其次，統(tǒng)籌和整合數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開放共享公共數(shù)據(jù)資源。推進(jìn)跨層級跨部門的大數(shù)據(jù)開放共享平臺建設(shè)，破解“數(shù)據(jù)孤島”和數(shù)據(jù)資源“聯(lián)通難、共享難、協(xié)同難”的困局，激活數(shù)據(jù)要素資源；規(guī)范數(shù)據(jù)要素資源獲取、流通、交易和開發(fā)利用的原則、制度和機(jī)制，健全全流程數(shù)據(jù)安全管理制度，明晰數(shù)據(jù)責(zé)任、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)安全，提高數(shù)據(jù)治理能力。最后，要營造更為寬松的數(shù)字生態(tài)，構(gòu)建激勵創(chuàng)新、寬容失敗的實(shí)踐環(huán)境。最大程度地釋放企業(yè)和社會民眾的創(chuàng)造力，調(diào)動和激發(fā)各類參與主體的能動性與協(xié)作性，強(qiáng)化其應(yīng)對城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主動性、敏捷性和協(xié)作性。

四、結(jié)語

城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型是生活、生產(chǎn)和治理領(lǐng)域的全方位變革，與綠色、宜居、韌性、人文城市等發(fā)展目標(biāo)是有機(jī)融合的；也是新型城鎮(zhèn)化和城市高質(zhì)量發(fā)展的基本出發(fā)點(diǎn)和重要抓手，為解決社會治理難點(diǎn)痛點(diǎn)、貫徹“人民城市”理念和實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了創(chuàng)新思路與全新方案。城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要價(jià)值引領(lǐng)、技術(shù)支撐、制度護(hù)航、全員參與。但不同城市的數(shù)字化基礎(chǔ)和數(shù)字化程度不一，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的能力也有所差異，決定了城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是一蹴而就的，需要結(jié)合各城市實(shí)情特征動態(tài)適應(yīng)與逐步推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：張秋辰）