我國(guó)教師法律身份：?jiǎn)栴}定位、歷史變遷與建構(gòu)路徑

［收稿日期］2024-06-04

［作者簡(jiǎn)介］王金萍（2002-），女，湖南衡陽(yáng)人，北京師范大學(xué)教育學(xué)部碩士生；主要研究方向：教育政策與教師管理。鄒夢(mèng)婕（2000-），女，山東青島人，北京師范大學(xué)教育學(xué)部碩士生；主要研究方向：教育政策與教師管理。

［摘 要］教師法律身份是教師基于法律賦予而形成的身份，決定了教師與不同責(zé)任主體的關(guān)系，以及教師自身的權(quán)利義務(wù)、準(zhǔn)入聘用、專(zhuān)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容，在法律層面上是個(gè)體或群體權(quán)益、責(zé)任和要求的集合，在社會(huì)層面上對(duì)社會(huì)或身份群體的心理期待與認(rèn)同產(chǎn)生直接影響。明確教師身份的重要性、厘清教師法律身份不僅是高質(zhì)量教師隊(duì)伍建設(shè)的應(yīng)有之義，也是為教師發(fā)展賦權(quán)增能的必然要求。通過(guò)對(duì)統(tǒng)籌界定、明確形成和新時(shí)代定位3個(gè)階段下教師法律身份的歷史變遷與國(guó)內(nèi)外關(guān)于教師法律身份建構(gòu)的不同觀點(diǎn)的分析，我國(guó)教師法律身份的建構(gòu)應(yīng)厘清不同類(lèi)別教師法律身份，加強(qiáng)對(duì)教師的分類(lèi)施策；明確教師法律身份的權(quán)責(zé)邊界，達(dá)成教師的社會(huì)角色共識(shí)；規(guī)定保障教師權(quán)利實(shí)現(xiàn)的責(zé)任主體，完善教師權(quán)益制度。

［關(guān)鍵詞］教師；法律身份；教師權(quán)益；教師管理；隊(duì)伍建設(shè)

［中圖分類(lèi)號(hào)］G451.4 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-5843（2024）06-0066-07

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2024.06.010

2018年1月，《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2018年《意見(jiàn)》”）立足于新時(shí)代作出的重大戰(zhàn)略決策，將教師隊(duì)伍建設(shè)與黨的政治決策高度結(jié)合在一起。在全國(guó)教育大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記又把教育提升到“國(guó)之大計(jì)、黨之大計(jì)”的高度^［1］，強(qiáng)調(diào)了教師在國(guó)家事業(yè)發(fā)展中的突出位置?！巴伙@教師職業(yè)的公共屬性，強(qiáng)化教師承擔(dān)的國(guó)家使命和公共教育服務(wù)的職責(zé)”，明確了教師職業(yè)身份應(yīng)承擔(dān)的公共性與公務(wù)性職責(zé)；“提升教師的政治地位、社會(huì)地位、職業(yè)地位”，體現(xiàn)了黨中央對(duì)教師地位前所未有的重視程度^［2］。當(dāng)今，我國(guó)比歷史上任何時(shí)期都更加需要知識(shí)和人才，教師的身份地位更是與民族復(fù)興和人民幸福緊密聯(lián)系在一起。教師法律身份反映了國(guó)家教育改革發(fā)展的路向和價(jià)值訴求^［3］，確定了新時(shí)代高質(zhì)量教師隊(duì)伍建設(shè)的前置性條件。結(jié)合教師職業(yè)的具體性質(zhì)來(lái)看，教師不僅要具備從事這一職業(yè)身份所需要的內(nèi)部特質(zhì)，如基本的師德師風(fēng)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)與專(zhuān)業(yè)能力，還需要一定的外部身份保障，包括明確的法律身份、健全的權(quán)利義務(wù)體系，以及與法律身份相符合的政治地位、社會(huì)地位、職業(yè)地位和經(jīng)濟(jì)地位等方面。可以說(shuō)，教師法律身份是新時(shí)代教師群體與公民個(gè)體安身立命的憑證。因此，明確教師身份的重要性、厘清教師法律身份不僅是高質(zhì)量教師隊(duì)伍建設(shè)的應(yīng)有之義，也是為教師發(fā)展賦權(quán)增能的必然要求。

一、教師法律身份問(wèn)題定位

進(jìn)入21世紀(jì)之后，“身份”“教師身份”“教師法律身份”一直是各界關(guān)注的重要話題。《現(xiàn)代漢語(yǔ)規(guī)范詞典》將“身份”定義為“人的出身、地位和資格”，反映了身份和地位在定義上的同頻性。在日常交往中，“身份”也被視為社會(huì)交往中識(shí)別不同個(gè)體或群體差異的標(biāo)志^［4］。最典型的兩個(gè)身份理論對(duì)身份的定位如下：社會(huì)身份理論認(rèn)為，人通過(guò)不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分自身和他者的身份，最終把社會(huì)群體劃分為內(nèi)、外群體，自身的舉止往往保持與內(nèi)群體的相似；認(rèn)同身份理論認(rèn)為，個(gè)體在與他者交往互動(dòng)時(shí)獲得了不同的角色感知，從而形成自我身份和自我角色要求，在不同情境下個(gè)體會(huì)依據(jù)身份和角色要求限定自身行為。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)“身份”一詞并沒(méi)有統(tǒng)一界定，但研究者大多認(rèn)為“身份”一詞具有較為豐富的內(nèi)涵，與“法律身份”的外延呈現(xiàn)包含關(guān)系還是交叉關(guān)系也各有異議。一方面，身份不僅包括行動(dòng)者所處地位的權(quán)利、義務(wù)與特權(quán)，還包括其角色規(guī)范和行為準(zhǔn)則，即身份是權(quán)利和責(zé)任的集合^［5］，體現(xiàn)了身份的地位、法律層面以及要求。另一方面，身份包含了身份認(rèn)同，是另一種彰顯政治共同體價(jià)值、情感認(rèn)同的聯(lián)結(jié)。法律身份旨在解決現(xiàn)實(shí)生活中不斷出現(xiàn)的矛盾與爭(zhēng)議，并對(duì)法律身份持有主體產(chǎn)生行為舉止的規(guī)約，維持現(xiàn)有的內(nèi)外群體結(jié)構(gòu)。教師法律身份則是教師身份中的一個(gè)重要問(wèn)題，呈現(xiàn)了教師在社會(huì)中處于什么樣的層級(jí)、決定了教師與不同責(zé)任主體的關(guān)系，以及教師自身的權(quán)利義務(wù)、準(zhǔn)入聘用、專(zhuān)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容，反映了一定的教師地位，在法律層面上是個(gè)體或群體權(quán)益、責(zé)任和要求的集合，在社會(huì)層面上也對(duì)社會(huì)或身份群體的心理期待與認(rèn)同產(chǎn)生直接影響。

后續(xù)不同理論背景的學(xué)者圍繞身份理論、法律身份的內(nèi)涵展開(kāi)了不同研究，為教師法律身份的探討提供了必要的前提性釋義，但始終將重點(diǎn)放在教師法律身份的“應(yīng)然”狀態(tài)，似乎越過(guò)了教師法律身份的“實(shí)然”情況，尤其缺乏對(duì)教師法律身份更為深入而系統(tǒng)的討論。教師法律身份有什么法理上的直接依據(jù)？不同時(shí)代背景教師法律身份的定位有什么不同？其歷史變遷反映了時(shí)代的何種價(jià)值？新時(shí)代的教育強(qiáng)國(guó)背景對(duì)教師法律身份提出了怎樣的訴求？這些仍是值得進(jìn)一步探討的話題?；诖?，本研究將主要結(jié)合文本分析法，聚焦教師法律身份的政策文本與時(shí)代關(guān)注重點(diǎn)，分析教師法律身份的歷史變遷軌跡，比照教師法律身份與教育高質(zhì)量發(fā)展及教師隊(duì)伍保障的內(nèi)在適切性，以期為新時(shí)代背景下教師法律身份的建構(gòu)路徑提供參考借鑒。

二、教師法律身份的歷史變遷

為提升教師隊(duì)伍質(zhì)量，響應(yīng)國(guó)家不同時(shí)期的教育戰(zhàn)略需求，增強(qiáng)教師隊(duì)伍管理和師資建設(shè)的合法性，我國(guó)在不同時(shí)期通過(guò)剛性的法律、政策制度對(duì)教師法律身份做出了不同規(guī)定。通過(guò)對(duì)不同時(shí)期教師政策的文本分析，可將教師法律身份的歷史變遷歸為統(tǒng)籌界定、明確形成和新時(shí)代定位3個(gè)階段，并且根據(jù)各個(gè)時(shí)期教師法律身份的內(nèi)涵、國(guó)家社會(huì)背景、價(jià)值導(dǎo)向、持續(xù)影響和尚存不足等方面展開(kāi)。一些代表性政策的決策與執(zhí)行是教師法律身份變遷階段的歸因。

（一）統(tǒng)籌界定：教師與其他事業(yè)單位、政府工作人員統(tǒng)稱(chēng)為國(guó)家干部

1949年到改革開(kāi)放期間，遵循“國(guó)家優(yōu)先發(fā)展教育”^［6］的原則，我國(guó)教育改革和民族發(fā)展依照一條自上而下的推行之道。新民主主義與社會(huì)主義教育方針、教育目的、教育工作指示等都以國(guó)家為主導(dǎo)，各種教育活動(dòng)的開(kāi)展實(shí)施都遵循國(guó)家的垂直式、權(quán)威性管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)社會(huì)試圖探索一種消滅生產(chǎn)資料和財(cái)富私人占有的無(wú)階級(jí)情形，社會(huì)分層制度主要包括“身份制”“單位制”“行政制”。在這種制度背景下，社會(huì)成員以市場(chǎng)為機(jī)制、以職業(yè)為基礎(chǔ)進(jìn)行分化，分化形成的不同群體身份界限清晰，并受到城鄉(xiāng)二元分割戶(hù)籍制度的限制與影響。1953年11月，中共中央出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，確立了在中央及各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央及各級(jí)黨委的組織部統(tǒng)一管理下的分部分級(jí)管理干部的制度，明確規(guī)定文教工作干部由黨委的宣傳部負(fù)責(zé)管理^［7］。在此階段，我國(guó)教師被認(rèn)定為國(guó)家干部，屬于從事國(guó)家公務(wù)的人員群體^［8］，在貫徹德才兼用的標(biāo)準(zhǔn)下由中央及各級(jí)黨委及其組織部統(tǒng)一審查培養(yǎng)。教師和政府部門(mén)的工作人員、其他事業(yè)單位的工作人員一并界定為“國(guó)家干部”，在獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降、調(diào)配、待遇、考核等方面長(zhǎng)期遵循國(guó)家干部管理的準(zhǔn)則^［9］，作為“國(guó)家干部”的教師服從政府用人的“任用制”，與政府構(gòu)成任用的人事法律關(guān)系。教師“國(guó)家干部”的法律身份體現(xiàn)了國(guó)家教育戰(zhàn)略的鮮明導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)了教育在國(guó)家民族事業(yè)中的重要性。這種法律身份定位也有益于國(guó)家人事行政部門(mén)對(duì)包括教師在內(nèi)的各類(lèi)國(guó)家干部采用行政計(jì)劃式的調(diào)配，人盡其才，使得作為“國(guó)家干部”的教師可以專(zhuān)注于為社會(huì)主義服務(wù)，為國(guó)家建設(shè)和民族發(fā)展服務(wù)。

（二）明確形成：教師為專(zhuān)門(mén)從事教育教學(xué)工作的專(zhuān)業(yè)人員

改革開(kāi)放之后，我國(guó)從政策層面逐步區(qū)分教師與其他人員的法律身份。1993年10月頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)教師法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“1993年《教師法》”）指明“教師是指在各級(jí)各類(lèi)學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專(zhuān)門(mén)從事教育教學(xué)工作的專(zhuān)業(yè)人員”。同年實(shí)施的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中，教師并不包含在“國(guó)家公務(wù)員”之內(nèi)，教師失去了原有的身份歸屬。1993年《教師法》不僅明確了教師“專(zhuān)業(yè)人員”的法律身份，也提出了關(guān)于教師權(quán)利和義務(wù)、資格和任用、培養(yǎng)和培訓(xùn)等方面的要求^［10］。

教師法律身份的明確使教師的經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)地位和專(zhuān)業(yè)地位得到進(jìn)一步重視和提升。在教師經(jīng)濟(jì)地位上，1993年《教師法》及后續(xù)不同政策法規(guī)對(duì)教師工資水平、晉級(jí)增薪、績(jī)效工資、特殊崗位補(bǔ)助津貼等方面提供保障。在工資收入方面，1993年《教師法》對(duì)教師的工資薪酬設(shè)定了對(duì)照體，規(guī)定“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高”^［11］。2006年修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2006年《義務(wù)教育法》”）中，教師工資水平的規(guī)定被再次重申^［12］。為強(qiáng)化師資建設(shè)，促進(jìn)國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展，2009年起，義務(wù)教育學(xué)校開(kāi)始實(shí)施績(jī)效工資制度^［13］。在特殊待遇方面，2006年《義務(wù)教育法》明確規(guī)定特殊教育教師享有特殊崗位補(bǔ)助津貼，在民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)工作的教師享有艱苦貧困地區(qū)補(bǔ)助津貼^［14］。2012年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，提出到2020年“中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)要以農(nóng)村教師為重點(diǎn)，采取傾斜政策”，以實(shí)現(xiàn)“教師地位待遇不斷提高”，著力改善農(nóng)村地區(qū)的教師經(jīng)濟(jì)待遇^［15］。

教師的“專(zhuān)業(yè)人員”的法律身份突出了其職業(yè)群體的特殊性與必要性。在教師社會(huì)地位上，尊師重教歷來(lái)就是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。先人將“師”的身份地位與“天”“地”“父”并齊，不僅以法度的形式規(guī)定了教師身份、職責(zé)、作用等方面，還依照入仕等級(jí)秩序設(shè)立了尊師重道的各項(xiàng)禮儀制度，對(duì)后世尊師重教社會(huì)風(fēng)氣的延續(xù)與教師制度的發(fā)展、衍變產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響^［16］。作為我國(guó)重要的身份制度類(lèi)型，編制是國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位及其人員進(jìn)行管理的一種組織人事制度。具有身份象征的在編人員與非在編人員在職業(yè)穩(wěn)定性、福利性以及由職業(yè)帶來(lái)的隱形社會(huì)地位與文化屬性上具有顯著差異^［17］。19世紀(jì)80年代，我國(guó)逐步實(shí)施具備差異化特征的教師編制制度。1984年12月，教育部《關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》制定了中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定以校為單位、按班核算，并區(qū)分了城鄉(xiāng)差異。1993年《教師法》中對(duì)社會(huì)尊師的呼吁以及每年教師節(jié)的規(guī)定，標(biāo)志著教師群體為國(guó)家發(fā)展事業(yè)、社會(huì)主義教育事業(yè)承擔(dān)的使命與做出的貢獻(xiàn)得到了廣泛尊重與認(rèn)可，突出了教師在各職業(yè)群體中的特殊社會(huì)地位。除此之外，為鼓勵(lì)廣大教師投身于教育事業(yè)，政府著力加大教師表彰力度，推動(dòng)教師隊(duì)伍中的“全國(guó)模范教師”“全國(guó)優(yōu)秀教師”“教書(shū)育人楷?！薄白蠲澜處煛钡确矫娴臉s譽(yù)體系建設(shè)，在全社會(huì)營(yíng)造優(yōu)良的尊師重教風(fēng)尚。

教師的“專(zhuān)業(yè)人員”法律身份規(guī)定了其教書(shū)育人的本職工作，決定了教師職業(yè)的專(zhuān)業(yè)權(quán)利。教師的專(zhuān)業(yè)權(quán)利，一般表現(xiàn)為教師職業(yè)各方面的自由和自主權(quán)。根據(jù)1993年《教師法》的規(guī)定，我國(guó)教師具有以下權(quán)利：教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、學(xué)生管理權(quán)、獲取報(bào)酬待遇權(quán)、民主管理權(quán)和進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)^［18］。這些教師專(zhuān)業(yè)權(quán)利基本為滿(mǎn)足教師從事專(zhuān)業(yè)活動(dòng)的需求而生。在教師專(zhuān)業(yè)地位上，1995年12月《教師資格條例》明確了教師資格分類(lèi)與適用、條件、考試及認(rèn)定^［19］，教師資格制度使教師有了準(zhǔn)入門(mén)檻。為持續(xù)提高教師專(zhuān)業(yè)地位，2010年《教育部財(cái)政部關(guān)于實(shí)施“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”的通知》以教師隊(duì)伍整體素質(zhì)提升為重點(diǎn)，對(duì)中小學(xué)教師和中西部農(nóng)村骨干教師進(jìn)行分類(lèi)、分層、分崗、分科培訓(xùn)，培養(yǎng)了無(wú)數(shù)“種子”教師，為義務(wù)教育的均衡發(fā)展和基礎(chǔ)教育改革推進(jìn)提供了師資保障^［20］。

在教師“專(zhuān)業(yè)人員”法律身份明確形成的階段，教師承擔(dān)著“教育者”“受教育者”“勞動(dòng)者”等多重身份，教師隊(duì)伍建設(shè)涉及的組織集體也超越了教育部門(mén)的權(quán)責(zé)范圍。教師準(zhǔn)入資格、待遇保障、編制管理、榮譽(yù)體系等方面需要多元制定主體的協(xié)商與配合，逐步建立健全分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與的開(kāi)放性教師教育管理體制^［21］。一方面，教師“專(zhuān)業(yè)人員”的法律身份克服了曾經(jīng)任用制下地方、學(xué)校用人自主權(quán)小、教師系統(tǒng)內(nèi)部活力不高等問(wèn)題，反映了教育變革的價(jià)值導(dǎo)向。但另一方面，此階段“專(zhuān)業(yè)人員”這一法律身份僅僅體現(xiàn)了教師的職業(yè)特點(diǎn)，并不能解決教師在職業(yè)權(quán)益獲得以及教育活動(dòng)開(kāi)展中發(fā)生的侵權(quán)問(wèn)題。例如，教師崗位聘任的標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程與條件缺乏法定程序與制度規(guī)范，教師在決定教育教學(xué)內(nèi)容、自主管理、權(quán)益維護(hù)等方面都面臨著現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)；此階段民辦教師待遇權(quán)益并未給予官方話語(yǔ)權(quán)下的保障，在政策執(zhí)行過(guò)程中與公辦教師的實(shí)際地位存在一定差異；學(xué)前階段教師的法律身份依舊處于不明朗的現(xiàn)狀，在一定程度上學(xué)齡前教育仍未引起足夠重視。

（三）新時(shí)代定位：公辦中小學(xué)教師歸屬于從事公職事務(wù)的國(guó)家公職人員

2018 年《意見(jiàn)》第五條指出，公辦中小學(xué)教師要切實(shí)履行作為國(guó)家公職人員的義務(wù)^［22］。2021年修正的《中華人民共和國(guó)教師法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2021年《教師法》”）征求意見(jiàn)稿明確規(guī)定，公辦中小學(xué)教師是國(guó)家公職人員，依據(jù)規(guī)范公職人員的相關(guān)法律規(guī)定，享有相應(yīng)權(quán)利，履行相應(yīng)義務(wù)。公職人員是指具有國(guó)家公職身份或其他從事公職事務(wù)的人員，核心工作就是“履行公職”。新時(shí)代的“國(guó)家公職人員”法律身份定位進(jìn)一步明確了教師的使命和擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)調(diào)了教師承擔(dān)著為黨育人、為國(guó)育才，立德樹(shù)人，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的崇高使命，也對(duì)教師們提出了在師德、教育內(nèi)容、學(xué)歷水平等方面更高、更具體的職業(yè)要求。

目前，我國(guó)教育事業(yè)不斷取得歷史性突破性成就，人民對(duì)高質(zhì)量教育的需求日益強(qiáng)烈。公辦中小學(xué)教師被定位為“國(guó)家公職人員”，既體現(xiàn)了新時(shí)代教育高質(zhì)量發(fā)展對(duì)教師職業(yè)的新期待，也體現(xiàn)了教師職業(yè)的公共性和公務(wù)性特點(diǎn)，體現(xiàn)了對(duì)教師實(shí)現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、為社會(huì)主義建設(shè)與教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)添磚加瓦的時(shí)代需求和必然要求。然而，從法理上而言，現(xiàn)有對(duì)各級(jí)各類(lèi)教師法律身份的定位以及對(duì)中小學(xué)教師的特殊定位并非法律身份的完整表述。教師聘用退出、權(quán)益維護(hù)等方面仍存在很多管理難題，實(shí)際問(wèn)題的解決也不盡如人意^［23］。教師聘用與解聘、職務(wù)晉升、工資待遇的權(quán)利自主性較為集中在地方或?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)者手中，職業(yè)保障缺乏直接的法律依據(jù)。權(quán)利救濟(jì)渠道不暢、福利待遇保障不足等影響教師合法權(quán)益的因素成為制約新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的因素。這些問(wèn)題使得現(xiàn)階段吸引優(yōu)秀人才長(zhǎng)期留任從教的長(zhǎng)效機(jī)制有待完善，優(yōu)秀人才爭(zhēng)相從教、教師人人盡展其才、好教師不斷涌現(xiàn)的教育圖景尚未形成。因此，目前仍然亟需思考并研究教師法律身份的重新建構(gòu)，為高質(zhì)量教師隊(duì)伍建設(shè)提供后備支撐，從而為新時(shí)代教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)做出更大貢獻(xiàn)。

三、教師法律身份建構(gòu)路徑

（一）教師法律身份建構(gòu)的不同觀點(diǎn)

1993年《教師法》頒布后，有關(guān)重新建構(gòu)教師尤其是中小學(xué)教師法律身份的問(wèn)題在我國(guó)學(xué)術(shù)界也引發(fā)了重大關(guān)注。西方對(duì)教師法律身份的規(guī)定主要有以下類(lèi)別：第一，“公務(wù)員”或“教育公務(wù)員”；第二，“政府雇員”；第三，“學(xué)校雇員”^［24］。受?chē)?guó)際經(jīng)驗(yàn)的啟示，當(dāng)前國(guó)內(nèi)已有研究對(duì)教師法律身份的定位主要有以下3類(lèi)觀點(diǎn)。第一，“公務(wù)員”“教育公務(wù)員”的法律身份。2018年修訂的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員^［25］。從1993年《教師法》和2021年《教師法》的各項(xiàng)具體規(guī)定看，義務(wù)教育階段教師職業(yè)在公職履行的必要性以及工資福利的財(cái)政承擔(dān)力度上符合此規(guī)定。將義務(wù)教育階段的教師身份定位為“公務(wù)員”，便于確立政府與教師的行政法律關(guān)系，為政府調(diào)配教師，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育的均衡發(fā)展提供法律依據(jù)。而新型的教育公務(wù)員制度，能在維系職業(yè)公共性和公務(wù)性特征的同時(shí)，充分保障教師職業(yè)區(qū)別于其他職業(yè)的獨(dú)特性。將義務(wù)教育階段教師定位成“教育公務(wù)員”，可以保障教師承擔(dān)的國(guó)家使命責(zé)任的落實(shí)，也可以提升其社會(huì)地位，使其工資、福利待遇得到保障。第二，“國(guó)家工作人員”的法律身份。此提議源自2017年《中華人民共和國(guó)刑法》。國(guó)家工作人員，是指國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員和事業(yè)單位委派到其他機(jī)構(gòu)、團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論。公立教師的法律身份可以被歸于此處，“國(guó)家工作人員”的法律身份可以保障教師來(lái)自國(guó)家授權(quán)和社會(huì)、家庭委托的教育權(quán)利。第三，“公務(wù)雇員”或“具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)的雇員”的法律身份。從法治的視角分析，將教師作為勞動(dòng)者適用于《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》，體現(xiàn)了法律面前人人平等的法治原則^［26］。同時(shí)，將教師作為“公務(wù)雇員”或“具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)的雇員”來(lái)定位，可以明確教師與公務(wù)員在任用方式、職責(zé)、權(quán)利義務(wù)等方面的差異，賦予教師一定的“自主權(quán)”，在法律許可的范圍內(nèi)發(fā)揮教育的創(chuàng)造性。

上述觀點(diǎn)結(jié)合我國(guó)歷史發(fā)展進(jìn)程、不同時(shí)期對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)的價(jià)值訴求，借鑒國(guó)外教師法律身份規(guī)定經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)教師法律身份進(jìn)行探討，豐富了我國(guó)教師法律身份理論，但研究對(duì)象主要聚焦為義務(wù)教育教師或公辦學(xué)校教師，并且大多結(jié)合教師“能為”“應(yīng)為”進(jìn)行法律身份的探討，對(duì)教師應(yīng)當(dāng)享受何種身份的權(quán)益保障鮮有提及或處于次級(jí)考慮范疇。

（二）教師法律身份建構(gòu)的路徑選擇

就教師法律身份的歷史變遷脈絡(luò)和目前教師法律身份建構(gòu)路徑選擇的特殊性，不同類(lèi)別教師都承擔(dān)了服務(wù)于國(guó)家教育事業(yè)的責(zé)任義務(wù)，且都享有一定的教師職業(yè)權(quán)益。一方面，在我國(guó)將中小學(xué)教師法律身份界定為“國(guó)家公職人員”的基礎(chǔ)上，突出教師職業(yè)的公務(wù)性和公共性的必要不言而喻。另一方面，也可結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障體系，進(jìn)一步思考各類(lèi)教師法律身份在法理上的定位，并根據(jù)建構(gòu)的教師法律身份建立健全各項(xiàng)教師管理制度，保障教師權(quán)利義務(wù)，維護(hù)教師合法權(quán)益，綜合提升教師的政治地位、社會(huì)地位、職業(yè)地位。

1.厘清不同類(lèi)別教師法律身份，加強(qiáng)對(duì)教師的分類(lèi)施策。黨的十八大以來(lái)，黨中央遵循2011年《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的設(shè)計(jì)和要求，統(tǒng)籌部署大力推進(jìn)事業(yè)單位改革。政策區(qū)分了承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研等基本公益服務(wù)的公益一類(lèi)與承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)的公益二類(lèi)及其對(duì)應(yīng)的政府支持方式^［27］。義務(wù)教育與高等教育的差異性決定了國(guó)家應(yīng)實(shí)施不同的教師管理制度，而除義務(wù)教育、高等教育之外其他學(xué)段的教師管理立足于何處同樣引人深思。關(guān)于中小學(xué)、幼兒園教師和高校教師、其他教育機(jī)構(gòu)教師是否一道立法，2021年《教師法》修訂時(shí)也存在廣泛熱議。目前依舊采用了統(tǒng)一立法模式，但對(duì)不同類(lèi)別教師的法律身份缺乏明確規(guī)定。按照事業(yè)單位的劃分依據(jù)以及國(guó)家經(jīng)費(fèi)投入與支持的方式，對(duì)于不同公益、公共、公務(wù)屬性類(lèi)別學(xué)校的教師可以以不同標(biāo)準(zhǔn)重新規(guī)范與教師法律身份相應(yīng)的管理制度。如果過(guò)于片面地定位教師法律身份，將會(huì)對(duì)整個(gè)人事編制和管理體系造成巨大沖擊，立法成本過(guò)高，在現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)施，且無(wú)法突出教師職業(yè)的特殊性與專(zhuān)業(yè)性^［28］。因此，對(duì)教師法律身份的界定應(yīng)參考不同類(lèi)別的教師職業(yè)特性及不同類(lèi)別的法律身份定位屬性。公立義務(wù)教育階段教師可參照公務(wù)員制度進(jìn)行管理，歸入專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員序列或另辟教育公務(wù)員序列，后者的立法空間和實(shí)質(zhì)執(zhí)行余地相對(duì)較大，也能進(jìn)一步提升教師地位；公立幼兒園、高中及其他公立學(xué)校教師參照公務(wù)雇員制度進(jìn)行管理，在法律支持上賦予教師更多的自主權(quán)；公立高校教師的法律身份可參照國(guó)家事業(yè)單位工作人員制度進(jìn)行管理，既體現(xiàn)高校教師職業(yè)的第二類(lèi)公益屬性，也能充分保障高校教師從事科研學(xué)術(shù)的倫理和自由；民辦學(xué)校教師可參照雇員制度進(jìn)行管理，凸顯學(xué)校和市場(chǎng)在教師管理中的主導(dǎo)作用，保障教師應(yīng)有的勞動(dòng)權(quán)益。對(duì)不同類(lèi)別教師應(yīng)實(shí)施分類(lèi)施策，維護(hù)教師權(quán)益、穩(wěn)定教師隊(duì)伍，促進(jìn)教師隊(duì)伍高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化與教育高質(zhì)量發(fā)展。

2.明確教師法律身份權(quán)責(zé)邊界，達(dá)成教師的社會(huì)角色共識(shí)。2019年，《關(guān)于減輕中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)進(jìn)一步營(yíng)造教育教學(xué)良好環(huán)境的若干意見(jiàn)》在教師工作上給予以下規(guī)定：規(guī)范部署扶貧任務(wù)，支持教育扶貧工作；合理安排專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)、城市創(chuàng)優(yōu)評(píng)先任務(wù)、街道社區(qū)事務(wù)；科學(xué)安排有關(guān)教育宣傳活動(dòng)；堅(jiān)決杜絕強(qiáng)制攤派無(wú)關(guān)事務(wù)^［29］。這次中小學(xué)教師減負(fù)的政策體現(xiàn)了政府決策者對(duì)中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)情形的密切關(guān)注，也反映了國(guó)家話語(yǔ)體系對(duì)立足于國(guó)家事務(wù)開(kāi)展教育教學(xué)工作的教師的關(guān)照。此后，2021年《教師法》更是強(qiáng)調(diào)，除特殊、緊急情況外，不得安排教師到與教育教學(xué)無(wú)關(guān)場(chǎng)所開(kāi)展相關(guān)工作，不得安排教師從事學(xué)校以外的執(zhí)法、執(zhí)勤或者其他與教師職責(zé)無(wú)關(guān)的工作。然而近年來(lái)，在實(shí)際的政策執(zhí)行中，有關(guān)教師工作負(fù)擔(dān)過(guò)重的新聞報(bào)道頻繁進(jìn)入公眾視野，引起廣泛熱議。教師負(fù)擔(dān)過(guò)重，主要表現(xiàn)為教師角色“邊界模糊”和承擔(dān)任務(wù)“超過(guò)負(fù)荷”兩個(gè)維度^［30］。究其背后的深層次原因是教師法律身份缺乏明確的法理規(guī)定，教師權(quán)責(zé)邊界受到社會(huì)各界傳統(tǒng)期待和新時(shí)代要求的影響而不斷地?cái)U(kuò)展至法律文本的模糊地帶。教師尤其是基層教師在國(guó)家公職事務(wù)上與其他公職人員或公務(wù)人員存在一定的職能交叉和職責(zé)重疊的情況。由于教師權(quán)責(zé)邊界不明，教師工作空間很容易由于各種層層下達(dá)的特殊、緊急情況被延伸至與教育教學(xué)無(wú)關(guān)的場(chǎng)所，與教師密切聯(lián)系的家庭、社區(qū)便成了更廣泛的工作地帶。在各類(lèi)防災(zāi)減災(zāi)、消防安全、防艾等專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)中，在上街執(zhí)勤等社會(huì)治理活動(dòng)和教育宣傳活動(dòng)之中，教師承擔(dān)起越來(lái)越多的非教育教學(xué)任務(wù)。在教師承擔(dān)不同責(zé)任使命的情況下，多重任務(wù)的委派下發(fā)使教師身份反復(fù)游離于“專(zhuān)門(mén)從事教育教學(xué)工作的專(zhuān)業(yè)人員”與“其他人員”之間，給廣大教師帶來(lái)了超負(fù)荷的工作。疲于應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期的超負(fù)荷工作，教師無(wú)法保證高質(zhì)量教育活動(dòng)的開(kāi)展。這些問(wèn)題直接制約了教師隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致優(yōu)秀人才難以在教師隊(duì)伍中潛心教書(shū)育人?，F(xiàn)有政策法律體系規(guī)定了與教師身份相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，而對(duì)其在教育實(shí)踐中的實(shí)施和保障上仍存在不足。理順厘清教師法律身份相應(yīng)的權(quán)責(zé)邊界，不僅關(guān)系到教師教學(xué)自主權(quán)的權(quán)利保障和實(shí)施效果，還影響到社會(huì)各界對(duì)教師責(zé)任和工作職能的認(rèn)識(shí)及達(dá)成對(duì)教師角色的共識(shí)。同時(shí)，依據(jù)教師權(quán)責(zé)邊界建立健全各地教師減負(fù)清單，暢通包含教師在內(nèi)的群體參與教師事務(wù)管理和減負(fù)治理的渠道，為教師賦予拒絕“超出權(quán)責(zé)邊界之外、非教育教學(xué)事務(wù)的不當(dāng)指派”的權(quán)利，為教師教育教學(xué)本職工作的實(shí)施提供制度保障。除此之外，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)教師的工作職責(zé)與時(shí)間進(jìn)行清晰界定，形成界定科學(xué)、權(quán)責(zé)清晰、統(tǒng)籌開(kāi)展的教師減負(fù)管理制度體系和長(zhǎng)效工作機(jī)制，讓全社會(huì)都認(rèn)識(shí)到“辦學(xué)有規(guī)律，學(xué)校有主業(yè)，教師有主責(zé)”^［31］，凝聚社會(huì)合力，營(yíng)造寬松、寧?kù)o的教育教學(xué)環(huán)境，以此保障教師的合法工作權(quán)利與健康工作方式，確保教師潛心教書(shū)、靜心育人。

3.規(guī)定保障教師權(quán)利實(shí)現(xiàn)的責(zé)任主體，完善教師權(quán)益制度。在維持“現(xiàn)行財(cái)政管理體制不變、地方保障主體責(zé)任不變、資金分配權(quán)限不變”的前提下，明確建立教師法律身份保障體制，強(qiáng)化不同類(lèi)別教師在教育戰(zhàn)略規(guī)劃、師資管理、財(cái)政保障與監(jiān)督問(wèn)責(zé)等方面的省級(jí)統(tǒng)籌與地方治理。以財(cái)政保障與監(jiān)督問(wèn)責(zé)為例，保障在教師薪資待遇上的財(cái)政投入是解決教師發(fā)展權(quán)益與待遇保障問(wèn)題的源頭，教育財(cái)政投入應(yīng)更多向教師傾斜，針對(duì)地方政府無(wú)法落實(shí)教師福利待遇的情況應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的追責(zé)條款和扶持策略，避免法律規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中落空。同時(shí)，對(duì)各類(lèi)教師平等享受工資、住房、福利、醫(yī)療以及退休等待遇予以明確規(guī)定，并擴(kuò)大津貼內(nèi)容，以補(bǔ)償教師在特殊緊急情況下的勞動(dòng)消耗及額外支出，包括從事各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)、社會(huì)治理活動(dòng)和教育宣傳活動(dòng)應(yīng)獲得的津貼補(bǔ)助等。參考公務(wù)員管理，在工資待遇方面，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》明確規(guī)定公務(wù)員“工資制度貫徹按勞分配的原則，體現(xiàn)工作職責(zé)、工作能力、工作實(shí)績(jī)、資歷等因素”^［32］，目前現(xiàn)有教師相關(guān)法律僅規(guī)定了教師分類(lèi)工資待遇保障機(jī)制，可在教師正常晉級(jí)增薪制度之上進(jìn)一步細(xì)化工資增長(zhǎng)條例，并保障教師按時(shí)足額獲取工資收入。此外，無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，救濟(jì)機(jī)制是教師權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要保障，完善教師權(quán)益救濟(jì)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)教師權(quán)益保障的應(yīng)有之義。一方面，公務(wù)員管理中協(xié)議工資、人事?tīng)?zhēng)議仲裁、申訴訴訟等制度對(duì)處理因身份及其對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)不明而造成的法律爭(zhēng)議具有重要作用。另一方面，公務(wù)員工資、懲戒、退休等具體條例對(duì)保障身份主體的權(quán)益作了進(jìn)一步補(bǔ)充說(shuō)明，權(quán)益救濟(jì)的效力則更加具體明顯。為全面落實(shí)教師合法權(quán)益，應(yīng)進(jìn)一步健全教師權(quán)益保障制度，可在校內(nèi)救濟(jì)和外部救濟(jì)兩條救濟(jì)路徑中，依照教師法律身份建立教師的協(xié)議工資、人事?tīng)?zhēng)議仲裁、申訴訴訟等權(quán)益救濟(jì)機(jī)制，明確不同法律身份教師的法律救濟(jì)情形和具體途徑。從“法律上的權(quán)利”到“實(shí)際上的權(quán)利”有一段漫長(zhǎng)的路程，但對(duì)教師法律身份建構(gòu)不同路徑的選擇嘗試足以彰顯，教師身份權(quán)益保障及高質(zhì)量教師隊(duì)伍建設(shè)已在路上。

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（責(zé)任編輯：姜佳宏）

Teachers’ Legal Identity in China： Problem Positioning， Historical Changes and Constructive Paths

WANG Jinping ， ZOU Mengjie

（Beijing Normal University， Beijing 100875，China）

Abstract： Teachers’ legal identity is the identity of teachers based on the law， which determines the relationship between teachers and different subjects of responsibility， as well as teachers’ own rights and obligations， access to employment， professional development and so on. It is a collection of individual or group rights and interests， responsibilities and requirements on the legal level， and has a direct impact on the psychological expectations and identity of the society or identity groups on the social level. Defining the importance of teacher identity and clarifying the legal identity of teachers is not only the proper meaning of the construction of a high-quality education force， but also an inevitable requirement for the empowerment of teachers’ development. By analyzing the historical changes of teachers’ legal identity in the three stages of comprehensive definition， clarifying formation and new era orientation， and the different views on the construction of teachers’ legal identity at home and abroad， the construction of teachers’ legal identity in our country should clear the legal identity of different categories of teachers， and strengthen the classification of teachers; clarify the boundaries of the rights and responsibilities of the legal identity of teachers， and reach a consensus on the social roles of teachers; stipulate the main responsible body for guaranteeing the realization of teachers’ rights， and improve the system of teachers’ rights and interests.

Key words： "teachers; legal identity; teachers’ rights; teachers’ management; team building