基于城市發(fā)展基本規(guī)律的城市高質(zhì)量發(fā)展路徑研究

摘要：尊重城市發(fā)展規(guī)律是做好城市工作的前提。在人類的發(fā)展歷程中，城市起了不可或缺的重要作用。在城市的成長發(fā)展過程中，也積累了自身的發(fā)展規(guī)律。這些規(guī)律客觀存在，指引著城市發(fā)展不斷取得新成就。我國城市發(fā)展進入新階段，總結(jié)梳理城市發(fā)展的基本規(guī)律，對新時代推動城市高質(zhì)量發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。

關鍵詞：城市發(fā)展規(guī)律；城市更新；城市文化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.06.009

城市是中國式現(xiàn)代化的主戰(zhàn)場，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興，城市工作至關重要。習近平總書記指出，做好城市工作，首先要認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導思想。城市發(fā)展是一個自然歷史過程，有其自身規(guī)律。城市工作中出現(xiàn)這樣那樣的問題，歸根結(jié)底是沒有充分認識和自覺順應城市發(fā)展規(guī)律。我國城市發(fā)展進入新時期，按城市發(fā)展客觀規(guī)律辦事，順應城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，才能保證我國城市發(fā)展在正確的方向上行穩(wěn)致遠。尊重城市發(fā)展規(guī)律，首先要認識城市發(fā)展規(guī)律，在認識規(guī)律基礎上做到按規(guī)律辦事。本文研究分析了城市發(fā)展的十大基本規(guī)律，進而分析了在尊重基本規(guī)律基礎上做好新時代城市工作的路徑選擇。

一、城市發(fā)展的十大基本規(guī)律探析

城市是人類歷史發(fā)展的重要載體，是人類文明的集中體現(xiàn)。在漫長的城市發(fā)展歷程中，城市發(fā)展呈現(xiàn)出諸多不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。人們在總結(jié)規(guī)律、順應規(guī)律的基礎上，推動城市發(fā)展不斷取得新成就，也引領人類社會不斷走向新高峰。

（一）從城市發(fā)展的表象看，城市發(fā)展是農(nóng)村人口向城市聚集、農(nóng)業(yè)用地按相應規(guī)模轉(zhuǎn)化為城市建設用地的過程

城市發(fā)展首先表現(xiàn)為城市人口的增長，最直接的就是農(nóng)村人口大量向城市聚集；城市建設則表現(xiàn)為城市建設用地擴大帶來的城市規(guī)模的顯著擴張，最顯著的標志就是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設用地。城市發(fā)展中，人口和用地要匹配，這是保證城市合理發(fā)展的必要條件。只追求城市面積的擴張，而人口無法匹配增長，城市的基礎設施、公共服務就會供大于求，造成資源浪費，城市也就沒有活力，而且已經(jīng)破壞的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也無法恢復。反之，只追求人口的增長，而城市面積無法匹配，就容易帶來公共資源、公共服務供不應求，引發(fā)社會秩序混亂、激發(fā)社會矛盾。同時，城市是社會分工的重要載體，還涉及一個結(jié)構的問題。就人口而言，需要不同職業(yè)的人口聚集來維持城市社會結(jié)構的平衡，從而有效發(fā)揮城市功能、保障城市運行。

（二）從城市發(fā)展的地域分布看，城市和人口主要集中在沿海（沿江、沿河）地區(qū)

從城市的起源、發(fā)展及布局看，全球主要城市及城市人口主要分布在沿海（沿江、沿河）地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，全球主要的大城市均主要分布在沿海平原和濱海地區(qū)；超過60%世界人口居住在距海岸100km以內(nèi)的沿海地區(qū)。從各國情況看，人口分布于沿海的現(xiàn)象也十分明顯，例如，美國的人口分布主要集中在兩大洋沿岸地區(qū)和五大湖區(qū)；巴西、澳大利亞的人口和城市也主要集中分布在該國的東南沿海地區(qū)，我國人口也主要集中在東部沿海地區(qū)?，F(xiàn)代社會，在經(jīng)濟全球化發(fā)展的沖擊下，得益于良好的自然環(huán)境、適宜的氣候、便利的交通運輸?shù)龋鞘醒睾６⒂欣诔鞘懈脜⑴c全球市場的資源共享、互聯(lián)互通。

（三）從城市發(fā)展的動力看，城市與經(jīng)濟發(fā)展相輔相成、相互促進

城市是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的主要載體，城市化是推動經(jīng)濟和社會發(fā)展的世界性潮流。城市是經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，城市發(fā)展帶動經(jīng)濟社會整體發(fā)展，是現(xiàn)代化建設的重要引擎。同時，經(jīng)濟發(fā)展為城市發(fā)展提供必要的資金、資源等要素支撐，是城市發(fā)展的基礎動力。從城市的產(chǎn)生、發(fā)展的歷史進程看，城市與經(jīng)濟是密不可分的，經(jīng)濟發(fā)展是城市發(fā)展的基礎，城市發(fā)展反過來又推動經(jīng)濟快速發(fā)展，二者相互作用、相互促進。城市經(jīng)濟發(fā)展，就業(yè)崗位增加、居民收入增長，引致消費需求增長，進而又促進經(jīng)濟進一步發(fā)展；同時，城市經(jīng)濟發(fā)展拉動城市基礎設施、公共服務、城市管理的供給需求，這些投入本身就是拉動經(jīng)濟增長的重要動力。

（四）從城市發(fā)展的體量看，城市規(guī)模要與資源環(huán)境承載能力相適應

從城市發(fā)展的最終結(jié)果看，城市的規(guī)模并非漫無邊際地增長的，城市發(fā)展總是要有一定的界限。城市的功能、定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展都要受到城市所在地區(qū)資源環(huán)境綜合承載力的約束。對于城市而言，產(chǎn)業(yè)和人口向城市集中是必然趨勢，但城市單體規(guī)模不可能無限擴張，總有個限度，對產(chǎn)業(yè)和人口的承接也有個限度。人們來到城市是為了生活；人民居住在城市，是為了生活得更好。城市發(fā)展如果突破了資源環(huán)境承載力的紅線，城市發(fā)展質(zhì)量必然受到影響，最終必將影響到人的生活宜居度。城市產(chǎn)業(yè)過度集中、功能過分拓展、人口過度聚集，需占用各種生活及自然資源，必然導致城市建設空間和生態(tài)空間失衡，破壞自然生態(tài)平衡，城市環(huán)境容量降低，最終將影響城市的可持續(xù)發(fā)展。

（五）從城市發(fā)展的內(nèi)涵看，城市具有歷史文化和精神屬性

城市是硬件、軟件的結(jié)合體。相較于城市硬件，文化是城市的靈魂，是更深層次的城市價值。就像一個民族有其民族精神一樣，一個城市也要有其城市精神。城市精神是城市文化的具體表象，彰顯著一個城市的特色風貌。城市根本上是一個民族文化和情感記憶的載體，城市活力和魅力的關鍵就在于城市的歷史文化。在漫長的歷史發(fā)展長河中，許多城市都有著自己獨特的、區(qū)別于其他城市的文化烙印，各有特色、多姿多彩。城市發(fā)展不應千篇一律，城市要秉承各自的歷史傳統(tǒng)、區(qū)域文化、時代要求，打造屬于自己的城市精神、城市文化，對外立形象，對內(nèi)聚人心。城市應像愛惜自己的生命一樣保護和傳承好城市歷史文化遺產(chǎn)，因為這是城市的根基，是新時代打造城市精神的必然要求。

（六）從城市發(fā)展的形態(tài)看，城市群是城市發(fā)展到成熟階段的高級空間組織形式

城市不是孤立發(fā)展的，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，逐步形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源，帶動經(jīng)濟效率快速提升，是城市發(fā)展的一般趨勢。城市群是城市協(xié)調(diào)融合發(fā)展的必然結(jié)果，是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，是參與全球競爭的戰(zhàn)略區(qū)域，也是統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構的重要平臺，是城市間經(jīng)濟和市場聯(lián)系不斷深化形成的，由共同的區(qū)域歷史文化支撐的，具有其發(fā)展的內(nèi)在邏輯。從世界城市發(fā)展特點看，某個超大城市周邊都分布有一批布局合理、層次分明、功能互補、規(guī)模適度的重要節(jié)點城市，與中心城市形成多中心、多層次、多節(jié)點的網(wǎng)絡型城市群結(jié)構，強有力的支撐著區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，形成城市空間組織形式，進而引領區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟增長極。

（七）從城市發(fā)展與鄉(xiāng)村的關系看，城鄉(xiāng)共生共存將長期存在

在現(xiàn)代化過程中，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，城市比例不斷上升，鄉(xiāng)村的比重下降是必然趨勢，但城市不可能漫無邊際發(fā)展，城市人口也不可能毫無限制增長。從世界各國城市化發(fā)展的結(jié)果看，無論城鎮(zhèn)化發(fā)展到什么程度，農(nóng)村不會永遠消亡，農(nóng)村將會一直存在，農(nóng)村人口都將保持一個相當大的規(guī)模。從我國發(fā)展實際看，我國城鎮(zhèn)化率已達到65.22%，絕大多數(shù)人口已經(jīng)居住在城市，但仍有大量人口居住在農(nóng)村。即使城鎮(zhèn)化率增長達到70%，我國仍將有幾億人繼續(xù)生活在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)仍需發(fā)展，鄉(xiāng)村仍會存在，城鄉(xiāng)共存的格局不會徹底消失。城鎮(zhèn)化不是要消滅城市，而是城鄉(xiāng)不斷實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，城鎮(zhèn)化發(fā)展不能以損害農(nóng)村、犧牲農(nóng)村為代價，更不能以消滅鄉(xiāng)村為目標，這是我們推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實依據(jù)，也是城鄉(xiāng)發(fā)展的基本規(guī)律。

（八）從城市發(fā)展的內(nèi)部機制看，城市內(nèi)部各要素要做到高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一

城市是一個復雜的巨系統(tǒng)，是生命體、有機體，涉及諸多系統(tǒng)、要素，只有各系統(tǒng)、各要素動態(tài)平衡，才能保障城市的正常運行。具體來看，城市內(nèi)部要素涉及道路系統(tǒng)、水系統(tǒng)、垃圾系統(tǒng)、電系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、園林綠化系統(tǒng)、建筑物系統(tǒng)等，各系統(tǒng)相互獨立又相互聯(lián)系、密不可分，任一個系統(tǒng)、任一個環(huán)節(jié)的停滯，都將影響城市的正常運行。因此，城市工作要樹立系統(tǒng)思維，從構成城市諸多要素、結(jié)構、功能等方面出手，對事關城市發(fā)展的重大問題進行周密部署，各部門高度協(xié)調(diào)，系統(tǒng)推進各方面工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理和生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各方面。同時，發(fā)揮好政府、社會、市民等各主體的作用，實現(xiàn)城市共建共享，形成合力，協(xié)力推動城市穩(wěn)定安全運行。

（九）從城市發(fā)展的競爭力看，城市發(fā)展具有不平衡性，要在發(fā)展中促進相對平衡

從某種角度來說，城市發(fā)展有個競爭力和吸引力的問題。城市之間存在競爭，城市發(fā)展也是不均衡的，不同城市由于資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展階段、城市發(fā)展定位的不同，城市間的發(fā)展水平和程度也存在差異。另外，從環(huán)境約束角度，還存在由自然條件決定的優(yōu)勝劣汰問題，有些城市會快速增長、有些則會緩慢增長、有些可能會不成長甚至會逐步走向萎縮，這是自然選擇，也是一個基本規(guī)律。當然，政府政策對城市的發(fā)展也具有重要影響，從城市的資源稟賦出發(fā)，符合城市的發(fā)展階段和城市功能的政策有利于促進城市發(fā)展；超出城市資源稟賦，超越城市發(fā)展階段，不符合城市發(fā)展定位的政策則會影響城市發(fā)展，即使帶來一時發(fā)展，終會影響城市的長遠發(fā)展。因此，要接受不同城市間的差異，注重城市的差異化、互補式發(fā)展。

（十）從城市發(fā)展的最終目的看，城市要為人民群眾提供高品質(zhì)生活的空間

城市的核心是人，城市發(fā)展的最終目的是不斷滿足城市居民的美好生活需要，以人為本、不斷提高群眾生活品質(zhì)，是城市發(fā)展一以貫之的目標。人們之所以來到城市，是為了更好的生活，城市只有不斷完善城市功能，不斷滿足人民對衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)的更高質(zhì)量的追求，為居住在城市里的人提供舒適、安全、宜居的生活環(huán)境，才能吸引更多的人來到城市、居住到城市。因此，城市工作，要順應人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以“人民城市人民建、人民城市為人民”為根本理念，堅持把為人民群眾創(chuàng)造高品質(zhì)生活的空間作為我們做好城市工作的根本出發(fā)點和落腳點。

二、城市發(fā)展規(guī)律下我國城市高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

城市的發(fā)展歷史就是人類不斷認識規(guī)律、利用規(guī)律的過程。尊重城市發(fā)展規(guī)律、順應城市發(fā)展趨勢，制定切實可行的政策措施是引領城市發(fā)展不斷取得新成就的重要前提。推進新時代城市高質(zhì)量發(fā)展，必須尊重規(guī)律、轉(zhuǎn)變思想，深刻認識新階段發(fā)展的城市定位、城市需求、人們期待，在更高的起點推進城市發(fā)展更高質(zhì)量發(fā)展。

（一）要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展思路，實施城市更新行動

習近平總書記指出，城市發(fā)展是一個自然歷史過程，有其自身規(guī)律；城市工作中出現(xiàn)這樣那樣的問題，歸根到底是沒有充分認識和自覺順應城市發(fā)展規(guī)律。城市發(fā)展規(guī)律是客觀存在的、不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移，必須充分認識、尊重、順應規(guī)律。當前，在經(jīng)歷了40多年的快速城鎮(zhèn)化之后，我國城市發(fā)展已經(jīng)進入了城市更新的重要時期，城市發(fā)展由過去大規(guī)模的增量建設逐步轉(zhuǎn)向存量的提質(zhì)改造和增量的結(jié)構調(diào)整并重，即城市發(fā)展從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。新的發(fā)展階段，城市發(fā)展更要逐步摒棄片面追求規(guī)模擴大、空間擴張的傳統(tǒng)建設模式，要緊緊抓住城市發(fā)展的階段性特征，從城市發(fā)展的內(nèi)涵式、集約式增長出發(fā)，制定符合城市發(fā)展實際的產(chǎn)業(yè)、土地、人口等政策措施，逐步轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，推動城市發(fā)展在新的起點不斷取得新的提高，推進城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮城市在支撐經(jīng)濟、改善民生中的重要作用，促進城市與經(jīng)濟良性互動和可持續(xù)發(fā)展。

（二）要大力提升城市治理能力，打造高品質(zhì)生活空間

城市治理是保障城市運行，提升城市宜居水平的重要手段。我國城市發(fā)展已經(jīng)進入更加注重城市治理的新階段，習近平總書記指出，城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，要大幅提升城市科學化、精細化、智能化治理水平，切實提高特大城市風險防控能力，以繡花功夫加強城市精細化管理。城市治理的根本目的是通過提升城市管理和服務水平，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，同時也是提升城市競爭力、活力、魅力的重要手段。隨著人們生活水平的提升，人們對高品質(zhì)生活空間的需求和愿望也逐步趨于強烈。打造高品質(zhì)生活空間要堅持系統(tǒng)思維，要保證城市運行安全，必須加強對風險的監(jiān)測預警，早預警、早預防、早發(fā)現(xiàn)、早處置；要生活便利，必須加強精準化服務供給，根據(jù)需求提供多樣化、個性化服務，這都需要通過運用新一代信息技術提升風險監(jiān)測能力、服務供給水平，讓城市運行更聰明、更智慧一些，讓人民群眾的生活更安全、更便利。

（三）要突出人民主體地位，打造共建共治共享城市

城市的主體是人，城市建設管理的最終目的是服務于城市居民，為城市居民打造宜居的生產(chǎn)生活工作空間。城市發(fā)展水平與人民群眾切身利益息息相關。要堅持以人民為中心，從人民群眾的急難愁盼問題出發(fā)，重視解決交通擁堵、環(huán)境污染等突出問題，不斷完善城市基礎設施和公共服務設施，改善人居環(huán)境，滿足人民群眾的多樣化需求，為全體人民群眾創(chuàng)造宜居宜業(yè)的美好城市。城市發(fā)展進入新階段，人民群眾參與城市建設管理的意愿越來越強烈。新時代的城市工作，要不斷適應滿足人民群眾的美好需求，必須積極發(fā)揮城市市民作為城市主人的積極性，激發(fā)全社會的活力，讓人民群眾充分參與城市工作，形成人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的良好局面，共同打造共建共享城市，讓城市更適應人民需求，實現(xiàn)城市與人友好相處、互促提升。

（四）要實施城市群發(fā)展戰(zhàn)略，打造城市集聚發(fā)展增長極

城市是國家之間競爭力的重要載體，隨著經(jīng)濟全球化的深度發(fā)展，單打獨斗的城市發(fā)展模式已經(jīng)不能適應新的競爭形勢，未來的城市競爭是區(qū)域的競爭、城市群的競爭。城市群內(nèi)城市之間的分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、資源互通，有利于在更廣范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，提高資源配置效率，培育新的城市增長極，帶動區(qū)域乃至整個國家競爭力的提升。發(fā)展壯大城市群和都市圈，推動城市區(qū)域一體化發(fā)展，是打造新的增長極、提升區(qū)域協(xié)同發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化的必由之路。我國已經(jīng)規(guī)劃了近20個城市群發(fā)展規(guī)劃，京津冀都市圈、長三角都市圈、大灣區(qū)都市圈、成渝都市圈等城市群都已經(jīng)快速成長，并發(fā)揮出強大的輻射帶動作用，已成為區(qū)域競爭力的強力支撐。新時代要繼續(xù)支持實施城市群發(fā)展戰(zhàn)略，為國家經(jīng)濟發(fā)展和競爭力提升增添新動能、打造經(jīng)濟增長新高地。

（五）要推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)融合發(fā)展

城鎮(zhèn)化無論發(fā)展到什么水平，鄉(xiāng)村都將永遠存在，城鄉(xiāng)共存將是永恒主題。鄉(xiāng)村不會消亡、鄉(xiāng)村只能振興。要把推動鄉(xiāng)村發(fā)展放在更加突出的位置，優(yōu)化政策措施，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶動鄉(xiāng)村全面振興，建設美麗宜居和美麗鄉(xiāng)村。要調(diào)整城市化發(fā)展戰(zhàn)略，從過去過度重視大城市發(fā)展向推進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，有效緩解大城市病，促進城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間均衡發(fā)展?？h城作為溝通城市與鄉(xiāng)村的重要節(jié)點，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵一環(huán)，在推動鄉(xiāng)村振興中具有顯著優(yōu)勢和重要作用，具有農(nóng)民進城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體優(yōu)勢，要推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，發(fā)揮縣城在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的樞紐作用，暢通城鄉(xiāng)之間的資源流通渠道，為城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興構筑強有力著力點。

（六）要推進歷史文化保護傳承，培育城市精神和城市文化

城市文化是一個城市的歷史記憶，是一個城市的靈魂，代表著這個城市的積淀和底蘊，是增強城市凝聚力和向心力的重要內(nèi)容。因此，必須重視挖掘培育城市文化價值，要薪火相傳、代代守護，延續(xù)城市歷史文化血脈，培育城市公共價值和文化，增強城市匯聚人心、增進共識的能力。城市的歷史文化建筑是城市文化的重要載體，是城市歷史的延續(xù)和文化的具體體現(xiàn)，是傳承歷史文化的寶貴遺產(chǎn)。重塑和培育城市精神、城市文化，有利于增強城市發(fā)展的內(nèi)生動力。要切實加強歷史文化保護傳承，在傳承中保護、在保護中傳承，讓歷史文化活起來。要挖掘歷史文化潛在價值，并賦予其時代價值、時代特色，讓城市歷史與現(xiàn)代化完美融合，讓城市不僅成為人民群眾生活的美麗場所，更要讓城市成為人民群眾的精神家園。

Research on the Path of High-Quality Urban Development Based on the Basic Law of Urban Development

Liu Feng

（Policy Research Center， Ministry of HURD of P.R.China， Beijing 100835， China）

Abstract： Respecting the law of urban development is the premise of doing a good job of urban work. In the course of human development， cities play an indispensable role. In the process of urban growth and development， the laws of development therein have also been accumulated. These laws exist objectively and guide the urban development to make new achievements. The urban development of our country has entered a new stage. It is of great practical significance to sum up the basic laws of urban development and promote the high-quality urban development in the new era.

Key words： urban development laws; urban renewal; urban culture

■責任編輯：許" 丹