“兩商銜接”何以推動基層治理有效

摘要：在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，基層協(xié)商民主扮演著關(guān)鍵角色。L縣“兩商銜接”的實踐，有效融合政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商，促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。該模式依托組織架構(gòu)創(chuàng)新、議題精準(zhǔn)選定和功能明確定位，構(gòu)建起松散耦合的組織結(jié)構(gòu)，既保持制度的規(guī)范性，又賦予實踐的靈活性，充分匹配基層社會的治理復(fù)雜情境，有效發(fā)揮政協(xié)委員的自身優(yōu)勢，提升協(xié)商質(zhì)量，推動基層社會的有效治理。L縣的實踐為基層協(xié)商民主的深入發(fā)展和治理能力提升提供了新思路和實踐經(jīng)驗，對實現(xiàn)社會主義協(xié)商民主的系統(tǒng)性優(yōu)勢具有重要參考價值。

關(guān)鍵詞：兩商銜接；基層治理；松散耦合；政協(xié)委員

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.06.007

一、問題的提出

黨的二十大報告將“基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為我國到2035年發(fā)展的總體目標(biāo)之一，如何推動國家治理現(xiàn)代化成為新征程上的重要命題。基層協(xié)商作為社會主義協(xié)商民主向基層的拓展與延伸，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的手段。[1]因此，探討基層協(xié)商在國家治理現(xiàn)代化發(fā)展中所發(fā)揮的功能及其作用機(jī)制，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。在經(jīng)驗層面，諸如“民主懇談會”“黨群議事會”“四議兩公開”“村民說事”等多種基層協(xié)商形式在實踐中取得了良好的效果，農(nóng)村基層社會逐漸形成了多元主體互動合作和民主共治的良性態(tài)勢。[2]但是也有研究發(fā)現(xiàn)，基層協(xié)商也存在協(xié)商不規(guī)范、形式化、[3]被動參與等多種問題，[4]基層協(xié)商民主難以真正發(fā)揮有效作用。[5]

人民政協(xié)作為我國基本政治制度中的重要力量，其在基層協(xié)商民主中的作用近年來受到高層的充分重視。[6][7]全國各省市區(qū)政協(xié)積極推動政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接，探索政協(xié)協(xié)商與基層社會治理相結(jié)合的有效途徑和方法，創(chuàng)新打造出了許多富有地方政協(xié)特色的履職品牌。[8]整體而言，政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商銜接的討論已經(jīng)開始逐步深入，但是相關(guān)研究側(cè)重于分析政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的意義、[5]有效路徑等，[9]較少有研究對政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商銜接的組織特征進(jìn)行分析，對政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的銜接推動基層社會治理的機(jī)制也缺乏應(yīng)有的關(guān)注。

由于政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商分屬兩種不同的協(xié)商形式，無論是主體、內(nèi)容、過程還是結(jié)果方面，兩者都有著很大的區(qū)別，[10]相互獨立又相互影響的政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商如何實現(xiàn)有效銜接，兩者的銜接會形成何種組織特征，以及這種組織特征如何賦能基層協(xié)商，實現(xiàn)基層社會的治理有效？本研究將利用安徽省L縣的案例，對以上議題進(jìn)行初步探討。作者團(tuán)隊于2021年11月對L縣進(jìn)行了實地調(diào)研，期間訪談了L縣“兩商銜接”的主要策劃者，后期在該縣政協(xié)的支持下，作者團(tuán)隊對該縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行了走訪、座談，并獲得了大量的田野調(diào)查素材。

二、文獻(xiàn)綜述

基層協(xié)商民主制度是我國全過程人民民主制度體系的重要組成部分，也是回應(yīng)基層治理困境、提升基層治理效能的有效方式。[4]在實踐中，基層協(xié)商民主無論是對基層矛盾糾紛的化解，還是對基層社會公共利益的塑造都有著重要意義。基層協(xié)商民主在取得重大成就的同時也面臨著一些問題和挑戰(zhàn)，如協(xié)商主體參與意識不強(qiáng)、[11]協(xié)商能力欠缺、[12]協(xié)商制度不健全等，[13]這些問題在一定程度上限制了基層協(xié)商民主的發(fā)展活力。如何有效推動基層協(xié)商民主的發(fā)展，并充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢并賦能基層治理，是我國協(xié)商民主實踐無法回避的基本命題。自黨的十八大以來，隨著我國社會主義協(xié)商民主理論的不斷深化，逐步強(qiáng)化各種協(xié)商渠道之間的協(xié)調(diào)與配合，已成為完善社會主義協(xié)商民主體系的核心環(huán)節(jié)。政協(xié)協(xié)商作為專門的協(xié)商平臺，具有制度完備、形式成熟、聯(lián)系廣泛、位置超脫等特點，使得政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商銜接的實踐推進(jìn)相對顯著，而在推動社會治理重心向基層下移的新時代，兩種協(xié)商的優(yōu)勢與不足又有較清晰的互補(bǔ)性。[7]因此，政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接成為全社會高度關(guān)注的議題。

目前學(xué)術(shù)界有關(guān)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的研究主要集中在兩個層面。第一個層面是從理論層面對政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接進(jìn)行分析。從必要性上來看，政協(xié)協(xié)商向基層拓展是全過程人民民主的基層實踐和探索。[14]作為專門的協(xié)商平臺，政協(xié)協(xié)商“一方面是唯一能與國家政權(quán)和公民社會直接產(chǎn)生制度化聯(lián)結(jié)的協(xié)商形式，在協(xié)商民主體系建設(shè)中起到模式示范作用；另一方面在制度層面引領(lǐng)著協(xié)商民主體系的成長”。[15]因此，在新時代背景下，面對經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型和基層社會利益多元化的挑戰(zhàn)，政協(xié)協(xié)商銜接基層協(xié)商是政協(xié)協(xié)商發(fā)揮其專門協(xié)商平臺優(yōu)勢，打通民主協(xié)商“最后一公里”，找到“最大公約數(shù)”的需要。對基層協(xié)商而言，政協(xié)協(xié)商所具有的制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢以及地位優(yōu)勢為引領(lǐng)基層協(xié)商民主建設(shè)提供了政治保障，[16]同時，人民政協(xié)在參與基層協(xié)商民主建設(shè)的過程中，能夠?qū)⒏鞣N公共治理領(lǐng)域重大關(guān)系（要素）控制在合理的范圍內(nèi)，促進(jìn)多元互動、多方互助、多層合作，這對于推動基層決策科學(xué)化民主化，規(guī)范基層群眾的協(xié)商行動等具有積極意義。[17]

第二個層面的研究則主要是通過案例分析的方式，對政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商銜接的實踐及其治理效果進(jìn)行考察。對于人民政協(xié)是否能夠提升基層治理水平，目前學(xué)界存在一定爭議。

一種觀點認(rèn)為，人民政協(xié)可以通過調(diào)整自身融入基層的方式提升基層治理效能。例如，有學(xué)者深入剖析了某市“有事好商量”的協(xié)商機(jī)制，指出人民政協(xié)通過與黨政部門通力合作，有效地生產(chǎn)社會治理空間、塑造共同的場域情景機(jī)制、規(guī)范社會治理主體行為，從而提高了基層治理效能。[18]另有學(xué)者對某省“有事來協(xié)商”平臺的實踐進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)政協(xié)通過搭建協(xié)商平臺、廣泛征集協(xié)商議題、明確協(xié)商程序，發(fā)揮了政協(xié)在基層社會治理中的積極作用。[19-20]還有學(xué)者對宜昌市人民政協(xié)的經(jīng)驗做法進(jìn)行了深入研究，指出人民政協(xié)可以通過搭建載體、建立群眾參與制度以及完善群眾反饋機(jī)制三個方面實現(xiàn)自身向基層延伸，進(jìn)而化解基層矛盾，提升基層治理效能。[21]

另一種觀點指出，盡管理論上通過創(chuàng)新人民政協(xié)融入基層治理的方式能夠提升治理效能，但是受到現(xiàn)實因素的限制，其功能的發(fā)揮面臨部分受阻的情況。例如，有學(xué)者從技術(shù)論的角度出發(fā)，分析了某市政協(xié)“碼上議”的運行機(jī)制，發(fā)現(xiàn)以信息技術(shù)為手段創(chuàng)新政協(xié)開展基層協(xié)商的方式，能夠?qū)崿F(xiàn)對協(xié)商民主運行全過程的有效賦能，但也存在著“數(shù)字鴻溝”“沉默的螺旋”等信息技術(shù)帶來的負(fù)面效應(yīng)。[22]另有學(xué)者考察了某市“社會治理網(wǎng)格化+政協(xié)云”的實踐，指出合法性機(jī)制、賦能機(jī)制、內(nèi)驅(qū)機(jī)制構(gòu)成了技術(shù)強(qiáng)化人民政協(xié)介入社會治理的獨特機(jī)制，這些機(jī)制對人民政協(xié)能否運用技術(shù)介入社會治理，以及介入社會治理的深度與廣度產(chǎn)生直接影響，但是技術(shù)融入政協(xié)履職的限度問題、頂層設(shè)計問題、技術(shù)有效性問題等仍是制約政協(xié)職能有效發(fā)揮的障礙。[23]此外，還有學(xué)者對某縣人民政協(xié)“協(xié)商在一線”的治理實踐進(jìn)行了研究，認(rèn)為基層人民政協(xié)在國家治理現(xiàn)代化中具有重要價值，但是仍存在“組織懸浮”“中梗阻”“老齡化”以及過度“精英化”等困境，導(dǎo)致其在參與基層治理時無法發(fā)揮預(yù)期效用。[24]

通過以上的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究充分肯定了政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商銜接的必要性，但依然具有進(jìn)一步推進(jìn)的空間。首先，已有研究在探討政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的必要性時，往往忽視了這種銜接背后深層的作用機(jī)制。雖然認(rèn)識到政協(xié)協(xié)商向基層拓展是全過程人民民主的基層實踐和探索，但對于政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的具體實踐路徑和操作細(xì)節(jié)，研究仍然不足。其次，現(xiàn)有文獻(xiàn)中對政協(xié)委員在基層協(xié)商民主建設(shè)中的作用分析不夠深入。盡管政協(xié)委員作為人民政協(xié)履職的主體，具有廣泛的外部聯(lián)系、多元化的交往渠道以及豐富的信息資源，但其在基層治理中的具體角色和作用尚未得到充分挖掘。本研究將通過對L縣“兩商銜接”的實踐考察，分析兩種不同的協(xié)商形式如何有效銜接以推動基層社會的有效治理。其中本研究將特別關(guān)注的有效銜接的組織特征，并探討這種在這種組織特征之下，政協(xié)委員在基層協(xié)商中的作用、形式。

三、L縣“兩商銜接”實踐

L縣為A省A市的下轄縣，全縣共有128個村（社區(qū)），人口約為65萬。隨著L縣社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，L縣基層治理情境也日益復(fù)雜化。L縣在水利灌溉、人居環(huán)境、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及中心村建設(shè)等方面矛盾頻發(fā)。特別是近些年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推行，大量資本進(jìn)入基層，基層社會治理日益復(fù)雜化，其中部分問題可以通過基層協(xié)商民主的形式予以妥善解決，但是部分問題因涉及跨村協(xié)調(diào)或者涉及專業(yè)性的知識，或者因基層缺乏有效的資源。因此，如何協(xié)調(diào)關(guān)系、引導(dǎo)主體有序參與基層治理成為亟待解決的難點問題。在此背景下，L縣于2020年出臺《關(guān)于推進(jìn)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的意見》，通過廣泛開展“兩商銜接”，搭建協(xié)商議事平臺，創(chuàng)新性地引導(dǎo)政協(xié)委員參與基層治理，政協(xié)委員通過自身專業(yè)的能力與廣泛的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，賦能基層協(xié)商民主，推動了L縣基層社會的有效治理。

自L縣開展兩商銜接工作以來，建立了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)協(xié)商議事平臺11個，村社區(qū)協(xié)商議事平臺128個。按照“眾人的事眾人商量”原則，各級各類協(xié)商議事會議圍繞多層次多方面的議題先后開展了370余次協(xié)商議事活動，解決了包括土地流轉(zhuǎn)、河流治理、招商引資、土地開發(fā)、鄉(xiāng)風(fēng)評議等一批事關(guān)發(fā)展、民生和事關(guān)群眾切身利益的問題。L縣“兩商銜接”工作的有效開展，為實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化，鞏固拓展脫貧攻堅成果，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有效銜接提供了有力支撐。同時這一創(chuàng)新路徑也大幅提升了群眾獲得感、幸福感和安全感。下面本文將從組織架構(gòu)設(shè)計、協(xié)商議題選定、功能定位三個方面對L縣兩商銜接實踐進(jìn)行深入分析。

（一）組織架構(gòu)設(shè)計

“兩商銜接”首先要解決的問題是銜接的方式問題。如圖1所示，L縣在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，成立全縣基層協(xié)商民主建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，小組下設(shè)“兩商銜接”指導(dǎo)委員會。其中，基層協(xié)商民主建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭搭建基層“兩商銜接”平臺——基層協(xié)商議事會議，主要職責(zé)為：聯(lián)絡(luò)各類基層協(xié)商主體、組織開展各級各類協(xié)商議事活動、平等協(xié)商轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)；“兩商銜接”指導(dǎo)委員會的主要職責(zé)為規(guī)劃、指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、企事業(yè)單位開展協(xié)商民主建設(shè)工作，對基層協(xié)商力量進(jìn)行有效培訓(xùn)，對基層協(xié)商推進(jìn)情況進(jìn)行考核調(diào)度。

政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的銜接涉及兩個不同治理組織的聯(lián)合。這兩個組織都具有獨立的身份、功能和利益追求?！皟缮蹄暯印弊鳛橐粋€治理整體，部分地統(tǒng)合了兩個組織共同的功能優(yōu)勢、利益目標(biāo)，又保持了各自在原有組織的身份與工作方式。L縣按照“不建機(jī)構(gòu)建機(jī)制”的工作思路，創(chuàng)設(shè)委員履職小組、各種協(xié)商平臺等載體，將政協(xié)委員納入整個基層治理的結(jié)構(gòu)之中。在這個過程中，L縣“兩商銜接”的組織安排并沒有破壞政協(xié)原有的組織結(jié)構(gòu)，因此政協(xié)并沒有失去其身份的獨立性，在不需要進(jìn)行協(xié)商議事活動時，人民政協(xié)的身份是政協(xié)指導(dǎo)組、政協(xié)活動組，只有在需要開展協(xié)商議事活動時，政協(xié)委員才作為協(xié)商成員介入基層協(xié)商。并且在政協(xié)履職過程中，政協(xié)協(xié)商并不是替代基層協(xié)商，而是依賴政協(xié)自身優(yōu)勢為基層協(xié)商進(jìn)行助力和搭臺。也就是說，政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商雖然在協(xié)商過程中保持合作，但是二者在協(xié)商活動外是分離的，這使得政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的銜接具有一定的相對獨立性。

從另一方面看，人民政協(xié)與基層的合作是一種組織行為，它需要發(fā)揮組織整體的優(yōu)勢和力量。因此在組織架構(gòu)上，二者需要建立穩(wěn)定且持續(xù)的聯(lián)系樞紐。L縣的“兩商銜接”按照“請上來、走下去”的工作思路，積極推動政協(xié)委員下基層。在L縣的案例中，“請上來”指的是邀請基層代表參加政協(xié)的協(xié)商活動，使其能夠充分表達(dá)基層民眾的意見和訴求；“走下去”則是推動政協(xié)委員深入基層，了解民生民意，為基層提供有針對性的建議和支持。通過這種“請上來、走下去”的工作方式，政協(xié)與基層的協(xié)作不僅能夠加強(qiáng)雙方的聯(lián)系，還能夠為基層的發(fā)展提供有力的支持。

（二）協(xié)商議題選定

政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的銜接，在處理基層矛盾的過程中，通過劃分責(zé)任邊界，在保持各自獨立性的同時又能夠在適時的場域進(jìn)行合作。二者在各自擅長的協(xié)商領(lǐng)域進(jìn)行組織安排，在維持銜接組織本身穩(wěn)定性的同時又能夠最大程度發(fā)揮協(xié)商組織效能。

在協(xié)商議題的選擇方面，L縣政協(xié)協(xié)商聚焦于跨村、跨組、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層協(xié)商無法解決的問題，而對于村民間的私人糾紛等基層協(xié)商能夠解決的矛盾則不屬于基層協(xié)商議事會議的議題范疇。這也就是說，“兩商銜接”所針對的議題主要是公共事務(wù)而非私人事務(wù)的協(xié)商。

為確保協(xié)商議題的精準(zhǔn)實施，L縣政協(xié)協(xié)商工作報告提出，在調(diào)研協(xié)商過程中，遵循“六議、五不議”的協(xié)商工作原則?！傲h”包括：群眾反映強(qiáng)烈，迫切需要解決的熱點、難點問題；公共設(shè)施的使用管理問題；困難群眾、弱勢群體的幫扶救助問題、重點工作的落實問題；群眾利益之間產(chǎn)生矛盾的問題；集體資產(chǎn)的管理使用問題；其他涉及多數(shù)居民利益的重要的公共事務(wù)和公益事業(yè)問題?！拔宀蛔h”是指：法規(guī)政策不能議；職責(zé)內(nèi)容不需議；已成共識不用議；家長里短不要議；無理事由不提議。

人民政協(xié)參與基層協(xié)商的意義及其參與方式在L縣的協(xié)商議題的選擇過程中得到了充分體現(xiàn)。從中我們可以看出，政協(xié)并非介入所有基層協(xié)商的事項，而是有針對性地、有選擇地參與。在協(xié)商涉及基層自身難以解決的問題時，政協(xié)的介入顯得尤為關(guān)鍵。從協(xié)商議題的選擇來看，“兩商銜接”的協(xié)商議事會議議題呈現(xiàn)出“有所議，有所不議”的特點。

（三）功能定位

在“兩商銜接”的過程中，政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商之間秉持著“政協(xié)搭臺，基層唱戲”的協(xié)同關(guān)系?！罢f(xié)搭臺，基層唱戲”概括了L縣政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商銜接過程中雙方的功能定位?！罢f(xié)搭臺”指的是人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，利用其組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和地位優(yōu)勢來搭建協(xié)商平臺，為基層協(xié)商提供制度保障和支持。而“基層唱戲”則意味著基層組織和群眾在這個平臺上發(fā)揮主體作用，參與到協(xié)商民主過程中，解決實際問題。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有設(shè)立政協(xié)組織，因此在L縣“兩商銜接”的過程中，人民政協(xié)的功能發(fā)揮并不是通過組織的整體下沉，而是將協(xié)商權(quán)力交給基層自身。人民政協(xié)的作用在于搭建“兩商銜接”平臺，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商議事會議，其功能在于為基層協(xié)商工作訂立發(fā)展規(guī)劃、組織協(xié)商活動、指導(dǎo)協(xié)商工作，推動基層協(xié)商活動規(guī)范化。例如，L縣協(xié)商議事會議的協(xié)商主體包括協(xié)商的議事會成員、利益相關(guān)方代表，以及與議題有關(guān)的其他人員，在政協(xié)的指導(dǎo)下，其各類協(xié)商主體都按照規(guī)范化的程序被生產(chǎn)。

協(xié)商議事會議成員由組織推薦、聯(lián)名推薦、自薦等形式產(chǎn)生，經(jīng)同級黨組織審核通過，原則上在15—30人之間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、企事業(yè)單位協(xié)商議事會議成員產(chǎn)生要履行書面報批程序，推薦人選要有推薦意見和同級黨組織審批意見；利益相關(guān)方代表由各利益相關(guān)方推薦或委托，報同級協(xié)商議事會議審定。每次協(xié)商議事活動，利益相關(guān)代表人數(shù)不少于總?cè)藬?shù)的50%；與協(xié)商議題有關(guān)的其他人員，由同級協(xié)商議事會議指定，或報上級協(xié)商民主建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組邀請相關(guān)專家及職能部門人員參加。

在我國社會發(fā)展的過程中，基層矛盾的復(fù)雜性日益凸顯，涉及民生、治理、服務(wù)等方方面面。基層協(xié)商是我國民主政治的重要組成部分，其功能主要在于圍繞當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝娴墓彩聞?wù)和公益事業(yè)開展深入?yún)f(xié)商。作為對基層群眾需求掌握最精確、信息最完備的層級，基層協(xié)商能夠針對性地解決當(dāng)?shù)貙嶋H問題。面對居民反應(yīng)強(qiáng)烈、迫切需要解決的實際困難問題和矛盾糾紛，基層組織者和參與者能夠充分運用自身優(yōu)勢，促使各方利益在協(xié)商中達(dá)到均衡。

四、L縣“兩商銜接”中的松散耦合結(jié)構(gòu)

本研究認(rèn)為，L縣“兩商銜接”之所以能夠有效推動鄉(xiāng)村治理，是因為其設(shè)定的制度框架使政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商形成了一種松散耦合的組織結(jié)構(gòu)。這種松散耦合結(jié)構(gòu)具有制度化與靈活性兩個層面的特征，使其能夠根據(jù)鄉(xiāng)村治理特定的情境進(jìn)行匹配。

已有研究指出，當(dāng)基層矛盾涉及多個部門、多個領(lǐng)域，僅僅依賴政協(xié)協(xié)商無法化解時，人民政協(xié)往往通過松散耦合的介入模式參與基層事務(wù)。[25]可見，松散耦合理論為我們提供了一種獨特的視角來考察政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的銜接機(jī)制。進(jìn)一步的研究揭示，人民政協(xié)介入基層協(xié)商后，具有聚合分散化群體利益訴求能力、專業(yè)人士的智力優(yōu)勢以及為民眾意見發(fā)表與平等交流打造公共平臺的能力。[26]“松散耦合”這一概念源自行為科學(xué)，后來被引入心理學(xué)和組織行為學(xué)領(lǐng)域，成為組織學(xué)的主流理論。[27]學(xué)者R.BeeKun指出，松散耦合是一種強(qiáng)調(diào)關(guān)系模式的概念工具。[28]松散耦合關(guān)注的是元素之間相互依賴關(guān)系的松散性，其重點在于關(guān)系變動的過程而不是事物本身。[29]具體而言，松散耦合理論表明，在組織系統(tǒng)中某些元素之間既相互依存又相對獨立。其中“松散”是指其要素之間會自發(fā)地進(jìn)行改變因而能夠產(chǎn)生靈活性；“耦合”是指其要素之間相互鏈接因而能夠產(chǎn)生穩(wěn)定性。這種松散耦合的結(jié)構(gòu)使得組織既能夠靈活應(yīng)對外部變化，又同時保持內(nèi)部的穩(wěn)定性和連貫性，形成了一種動態(tài)平衡的狀態(tài)。[30]也就是說制度化與靈活性是松散耦合結(jié)構(gòu)的主要特征。

L縣政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接，推動了鄉(xiāng)村社會有效治理。從制度化的角度來看，L縣相對完整的組織架構(gòu)與協(xié)商流程，構(gòu)成了松散耦合結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。L縣通過明確政協(xié)和基層協(xié)商的功能定位，建立了一套既相互獨立又相互協(xié)作的組織架構(gòu)。這一架構(gòu)允許政協(xié)在保持自身獨立性的同時，有效地介入基層協(xié)商，提供必要的指導(dǎo)和支持。

在協(xié)商流程方面，L縣制定了詳細(xì)的協(xié)商規(guī)則和程序，確保協(xié)商活動有序進(jìn)行。這些規(guī)則涵蓋了協(xié)商議題的選擇、協(xié)商主體的確定、協(xié)商過程的組織以及協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)（表1）。

通過這些制度化的設(shè)計，L縣確保了協(xié)商活動的規(guī)范性和有效性，同時也為政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接提供了保障。這一方面能夠使政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的銜接有了合法性的保障，另一方面保證了政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的常態(tài)化，而非基于個別委員的不定期走訪等。

靈活性是松散耦合結(jié)構(gòu)的另一重要特征。L縣在實踐中展現(xiàn)了高度的靈活性，能夠根據(jù)鄉(xiāng)村社會治理的實際需求和具體情況，調(diào)整協(xié)商議題和協(xié)商方式。這種靈活性不僅體現(xiàn)在對協(xié)商議題的快速反應(yīng)上，還體現(xiàn)在協(xié)商方式的創(chuàng)新上。L縣鼓勵基層協(xié)商主體根據(jù)實際情況，采取靈活多樣的協(xié)商方式，如座談會、研討會、聽證會等，以提高協(xié)商的實效性和參與性（表2）。

例如，Y鎮(zhèn)在推進(jìn)土地整治項目時，由于涉及多個村民小組的利益分配，項目推進(jìn)遭遇阻力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部迫切需要找到一個各方均能接受的方案。為了解決這個問題，Y鎮(zhèn)利用“兩商銜接”平臺，采取靈活協(xié)商方式，組織了一系列的小組討論和現(xiàn)場調(diào)研活動，讓村民能夠直觀地了解項目的好處，并參與到?jīng)Q策過程中。最終，通過靈活的協(xié)商方式，項目得以順利推進(jìn)，村民的利益得到了妥善照顧，同時也為鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)。

五、松散耦合結(jié)構(gòu)下政協(xié)委員參與基層協(xié)商的角色比較

政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的銜接是人民政協(xié)以跨部門合作的方式引領(lǐng)基層治理變遷的一種新型治理模式。那么L縣的“兩商銜接”的實踐究竟如何推動了鄉(xiāng)村社會的治理有效？本研究認(rèn)為，其中的關(guān)鍵是“兩商銜接”的松散耦合結(jié)構(gòu)的制度化與靈活性，一方面保證了政協(xié)委員常態(tài)化的履職，另一方面也使得政協(xié)委員能夠以更為靈活的方式參與到基層協(xié)商中，充分發(fā)揮政協(xié)委員自身的專業(yè)特長與優(yōu)勢資源，為基層治理賦能。這充分體現(xiàn)L縣“兩商銜接”實施以來政協(xié)委員在基層協(xié)商中所扮演的不同角色。

（一）中立的第三方：維持利益主體信任平衡

L縣基層協(xié)商議事會議的進(jìn)行需要利益相關(guān)方代表、協(xié)商議事會成員以及與協(xié)商議題有關(guān)的其他人員共同參與。其中政協(xié)委員作為協(xié)商議事會成員，承擔(dān)客觀中立的第三方職責(zé)，在協(xié)商過程中保持中立的第三方立場，對基層協(xié)商過程進(jìn)行指導(dǎo)與評估。已有研究肯定了第三方在整合群眾利益訴求、向民眾解釋政府政策以及提升民眾對政府政策認(rèn)同度的作用，第三方模式已經(jīng)被視為社會矛盾化解的新型路徑。[31]基層矛盾產(chǎn)生的重要原因之一個體與組織之間缺乏有效的對話機(jī)制。政協(xié)作為中立的第三方，它適時的介入能夠促進(jìn)沖突雙方的有效溝通，提高雙方對沖突方案的承諾和滿意程度。[32]對于個體與組織的關(guān)系而言，一方面，分散的個體利益需求需要被吸納進(jìn)統(tǒng)一的評判體系下，通過秩序化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式進(jìn)行研判。另一方面，對于組織制定方案的過程、目的、依據(jù)，需要向個體以在地化的方式解釋，提升個體對組織本身的認(rèn)同感，從而達(dá)到相互理解的目的。

例如，LQ鄉(xiāng)的愛國主義軍事教育基地建設(shè)項目已經(jīng)被外包給某科技有限公司，但是項目建設(shè)涉及兩個村民組的土地、山場以及墳地等問題，一時難以解決，村黨總支研究決定到鄉(xiāng)協(xié)商議事會議共同協(xié)商解決。在協(xié)商時，政協(xié)委員就愛國主義軍事教育基地落戶的意義、對鄉(xiāng)村兩級的貢獻(xiàn)以及前期征求群眾及雙方代表意見和形成的解決方案進(jìn)行了說明，最終協(xié)商達(dá)成一致。

從身份關(guān)系來看，政協(xié)委員是村民與承包商利益對立關(guān)系外的其他人員，是代表客觀中立立場的第三方。但是，并不是任何一個對立關(guān)系外的第三方都能獲得信任與認(rèn)可。政協(xié)委員有其自身獨特的身份優(yōu)勢，其扮演的角色是信任的傳遞者。在村民看來，政協(xié)委員是切實為村民考慮的，是站在村民一邊的上級，因此比較信任政協(xié)委員。在外包公司看來，政協(xié)委員是解決企業(yè)面臨問題、訴求的幫扶人，是對他們工作的支持者，因此愿意信任政協(xié)委員。在協(xié)商過程中，政協(xié)委員一方面將獲得的村民信任傳遞給外包公司，另一方面將獲得的外包公司的信任傳遞給村民。由此，政協(xié)委員作為中立的第三方，將原本互不信任的外包公司和村民鏈接在一起，共同促成了協(xié)商議題的解決，維持了協(xié)商議題涉及主體的利益平衡（圖2）。

（二）技術(shù)專家：助推協(xié)商提質(zhì)增效

提升基層治理效能需要提升基層協(xié)商的質(zhì)量，而基層協(xié)商質(zhì)量的提升需要鞏固包括協(xié)商主體、協(xié)商程序、協(xié)商規(guī)則在內(nèi)的協(xié)商系統(tǒng)的搭建。[33]已有研究從協(xié)商資本的培育角度出發(fā)，通過分析干部、專家介入基層協(xié)商的案例發(fā)現(xiàn)，干部、專家的參與基層協(xié)商能夠讓居民更充分地參與發(fā)言、提問、溝通等協(xié)商環(huán)節(jié)，在這個過程中，居民的觀點也更能夠得到主持人或政府的關(guān)注，并影響參與者的投票和決策形成。[33]由此可見，專家的介入對于提升基層協(xié)商的質(zhì)量具有積極效用。而政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商銜接的松散耦合特性正是賦予了政協(xié)委員的技術(shù)專家身份，使政協(xié)委員能夠在基層協(xié)商中發(fā)揮規(guī)劃、指導(dǎo)、培訓(xùn)、考核的作用，從而提升基層協(xié)商的有效性和可行性。

首先，在規(guī)劃層面，作為技術(shù)專家的政協(xié)委員能夠結(jié)合自身專業(yè)知識和行業(yè)經(jīng)驗，對基層協(xié)商的發(fā)展制定出更具針對性和可行性的規(guī)劃。這不僅有助于提高基層發(fā)展的效率，還能確保規(guī)劃的實施質(zhì)量。其次，在指導(dǎo)層面，政協(xié)委員的技術(shù)專家身份使得他們能夠為基層工作提供專業(yè)指導(dǎo)。在實際操作中，他們可以發(fā)現(xiàn)并解決技術(shù)難題，推動基層工作的順利進(jìn)行。再者，在培訓(xùn)層面，政協(xié)委員可以利用自身的技術(shù)優(yōu)勢，為基層工作人員提供專業(yè)培訓(xùn)。這將提高基層工作隊伍的整體素質(zhì)，為基層發(fā)展儲備人才。最后，在考核層面，政協(xié)委員作為技術(shù)專家，能夠?qū)鶎庸ぷ鞯某晒M(jìn)行科學(xué)、客觀的評估。這有助于激發(fā)基層工作者的積極性，同時為后續(xù)工作提供有益的反饋。L縣SX村WT組村民與土地承包商Y關(guān)于土地承包發(fā)生矛盾。WT組村民先以口頭協(xié)議的形式，將土地以每畝300元的價格承包給Y8年，但是未滿8年的情況下，WT組村民又以合同制形式將土地以每畝500元的價格承包給土地承包商H，因與Y的口頭協(xié)議難以指證和租金增加，多方爭執(zhí)不下。L縣政協(xié)和村兩委對此事高度關(guān)注，決定就此議題開展民主協(xié)商。政協(xié)在協(xié)商前期，安排協(xié)商議事會議成員，為協(xié)商活動開展做好各項準(zhǔn)備和調(diào)查工作，包括組織WT組村民召開小組會，綜合群眾意見，并選出村民代表參加協(xié)商議事會；二是聯(lián)合村兩委人員、鄉(xiāng)國土所人員共同對WT組土地承包情況進(jìn)行了全面核實清理；三是邀請鄉(xiāng)派出所、司法所負(fù)責(zé)同志解讀相關(guān)法律法規(guī)。最終協(xié)商各方圍繞各自利益展開協(xié)商，并達(dá)成一致意見。協(xié)商完成后，政協(xié)委員持續(xù)跟進(jìn)協(xié)商成果的落實，確保土地在播種黃金期前全部耕種完成。

從上述案例中，我們可以看出，政協(xié)委員在協(xié)商前期進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)劃，對協(xié)商過程中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行預(yù)判和防范。在協(xié)商后期，政協(xié)委員能夠跟蹤工作落實情況，并進(jìn)行考核。政協(xié)委員作為協(xié)商技術(shù)專家介入基層協(xié)商，有效提升了基層協(xié)商的規(guī)范性和科學(xué)性，進(jìn)而推動基層協(xié)商質(zhì)量的提升以及協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化和落實。

（三）資源鏈接者：構(gòu)建基層治理生態(tài)圈

協(xié)商作為一種重要的決策方式，各方面的協(xié)商資源支持對于提高決策實施的效率和質(zhì)量具有重要意義。人民政協(xié)作為廣泛聯(lián)系社會各界的重要組織，其履職過程就是人才資源、信息資源和智慧資源統(tǒng)合發(fā)力的過程。[34]政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的松散耦合意味著政協(xié)委員并不是代替基層進(jìn)行協(xié)商，而是為基層協(xié)商打造通道。政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的銜接目的在于通過政協(xié)的助力，基層協(xié)商的過程能夠更加科學(xué)高效。這就促使政協(xié)委員在基層協(xié)商的過程中發(fā)揮自身鏈接資源的優(yōu)勢，從而實現(xiàn)為基層協(xié)商助力的目的。也就是說，政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的松散耦合特性賦予了政協(xié)委員資源鏈接者的身份，從而為基層協(xié)商的順利進(jìn)行搭橋牽線。

例如，L縣TL村在6000畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的項目施工期間，村民組與施工方因為一條總長400米的壩頂路高度問題存在意見分歧。該道路是兩個自然村的交通要道，關(guān)乎兩個自然村所有村民的出行問題。現(xiàn)在因施工方挖機(jī)平整時未準(zhǔn)確掌握高度，導(dǎo)致壩頂高度低于原定基準(zhǔn)。施工方認(rèn)為道路硬化后能夠達(dá)到原定基準(zhǔn)，不愿增加土方總量。這導(dǎo)致施工方與村民各持己見，僵持不下，嚴(yán)重影響了項目的施工進(jìn)度。通過“兩商銜接”平臺，政協(xié)委員發(fā)揮了資源鏈接者的重要作用，通過一系列精心策劃的行動，有效地推動了項目爭議的解決。面對壩頂路高度的分歧，政協(xié)委員迅速行動，不僅邀請了具有相關(guān)專業(yè)知識的委員參與協(xié)商，為道路建設(shè)和水利工程提供了寶貴的專業(yè)意見，還積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，確保項目符合政策要求，并爭取到了必要的政策支持和資源。此外，政協(xié)委員還組織了一場多方參與的協(xié)商會議，邀請村民代表、施工方、鎮(zhèn)水利站和公路站等相關(guān)部門共同參與，為解決分歧搭建了一個開放而有效的溝通平臺。

基層協(xié)商是一項復(fù)雜的工作，涉及的利益方眾多且利益關(guān)系復(fù)雜，僅僅依靠基層自身的能力，可能會面臨缺乏專業(yè)知識和資源，無法充分了解問題的各個方面和影響因素等困境。相較于基層，政協(xié)委員具有豐富的資源和專業(yè)知識，能夠提供更全面的信息和意見。從上述案例中我們可以看出，政協(xié)作為一個綜合性組織，還擁有廣泛的社會聯(lián)系和資源渠道，通過邀請協(xié)商委員、群眾代表、施工方、相關(guān)部門等各方參與協(xié)商，有助于實現(xiàn)不同利益方之間的多方溝通與鏈接?？傊?，政協(xié)委員在參與政治決策、貢獻(xiàn)智慧的同時，還能夠充分發(fā)揮自身資源鏈接者的優(yōu)勢，有效整合各方資源，為基層協(xié)商和基層治理構(gòu)建良好的生態(tài)圈。

（四）政協(xié)委員在基層協(xié)商中的多重角色與作用比較

在L縣的“兩商銜接”實踐中，政協(xié)委員通過松散耦合結(jié)構(gòu)的制度化與靈活性，有效地參與了基層協(xié)商，推動了鄉(xiāng)村社會治理。本節(jié)將對政協(xié)委員在基層協(xié)商中的三種主要角色進(jìn)行詳細(xì)闡述，并比較它們的特點（表3）。

政協(xié)委員作為中立的第三方，其角色定位是客觀中立的協(xié)調(diào)者，主要作用是促進(jìn)沖突雙方有效溝通，維持信任平衡。在實施方式上，他們通過協(xié)商調(diào)解，作為信任的傳遞者。目標(biāo)導(dǎo)向是解決矛盾，達(dá)成共識。例如，在LQ鄉(xiāng)愛國主義軍事教育基地建設(shè)協(xié)調(diào)案例中，政協(xié)委員發(fā)揮了關(guān)鍵作用，通過協(xié)商解決了村民與承包商之間的利益沖突。

政協(xié)委員作為技術(shù)專家，其角色定位是專業(yè)知識的提供者，他們的主要作用是提供專業(yè)指導(dǎo)，提升協(xié)商質(zhì)量。實施方式包括規(guī)劃、指導(dǎo)、培訓(xùn)和考核。目標(biāo)導(dǎo)向是提高決策的科學(xué)性和有效性。在SX村土地承包矛盾案例中，政協(xié)委員利用自身專業(yè)知識，為村民和承包商提供了法律與政策指導(dǎo)，有效推動了問題的解決。

政協(xié)委員作為資源鏈接者，其角色定位是資源整合與鏈接者，主要作用是構(gòu)建治理生態(tài)圈，提高決策效率。實施方式涉及搭建協(xié)商平臺，組織多方會議。目標(biāo)導(dǎo)向是構(gòu)建多方參與的治理網(wǎng)絡(luò)。在TL村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目中，政協(xié)委員通過鏈接各方資源，為項目的政策協(xié)調(diào)與資源爭取提供了重要支持。

通過上述分析，我們可以看到政協(xié)委員在基層協(xié)商中發(fā)揮了不可或缺的作用。他們不僅作為中立的第三方協(xié)調(diào)利益沖突，還作為技術(shù)專家提供專業(yè)指導(dǎo)，以及作為資源鏈接者構(gòu)建治理生態(tài)圈。這些角色通過松散耦合結(jié)構(gòu)的制度化與靈活性運作，精準(zhǔn)地匹配了鄉(xiāng)村社會高度復(fù)雜的治理情境，從而有效推動了鄉(xiāng)村社會的治理（表3）。

六、總結(jié)與討論

本研究通過對L縣政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商銜接的實踐進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，“兩商銜接”之所以能夠推動基層社會有效治理，其關(guān)鍵在于“兩商銜接”所形成的松散耦合結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)既保持了政協(xié)協(xié)商的制度優(yōu)勢，又賦予了基層協(xié)商必要的靈活性。松散耦合結(jié)構(gòu)通過制度化確保了協(xié)商活動的規(guī)范性和有序性，通過靈活性則確保了協(xié)商活動能夠適應(yīng)鄉(xiāng)村治理的具體情境，從而有效賦能基層協(xié)商。政協(xié)委員在這一結(jié)構(gòu)中扮演了中立的第三方、技術(shù)專家和資源鏈接者的多重角色，這些角色的發(fā)揮顯著提升了基層協(xié)商的質(zhì)量和治理效能。

基于本文的研究，L縣政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商銜接的松散耦合特性體現(xiàn)在以下方面：首先，組織架構(gòu)設(shè)計是松散耦合系統(tǒng)形成的基礎(chǔ)。兩商銜接在組織架構(gòu)設(shè)計上“和而不同，親而有間”的特征，考慮了政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的關(guān)聯(lián)性和獨立性，保證了在組織整體協(xié)調(diào)的前提下，政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商又能獨立運作。其次，協(xié)商議題的選擇是松散耦合系統(tǒng)中各部分協(xié)同工作的關(guān)鍵。在協(xié)商議題的選擇時，協(xié)商議事會“有所議，有所不議”的特征，一方面注重針對性和實用性，確保議題能夠切實解決實際問題；另一方面還考慮到政協(xié)與基層的專業(yè)領(lǐng)域和特長，最大化利用兩者在議題討論中的優(yōu)勢，為組織整體目標(biāo)的實現(xiàn)貢獻(xiàn)力量。最后，功能定位是松散耦合系統(tǒng)能否順利運作的重要保障。兩商銜接“政協(xié)搭臺，基層唱戲”的功能定位特征，一方面明確了政協(xié)與基層的職責(zé)和權(quán)限，使其在組織中發(fā)揮特定的作用；另一方面也注重組織內(nèi)外部資源的整合，充分利用各方優(yōu)勢，從而提高組織整體的運作效率。這種松散耦合結(jié)構(gòu)賦予了政協(xié)委員的多重身份，包括中立的第三方身份、技術(shù)專家身份、資源鏈接者身份。這三種身份可以在不同的場域下各自發(fā)揮作用，也可以在同一場域下同時存在并產(chǎn)生交互作用，從而提升基層協(xié)商的質(zhì)量與水平。政協(xié)委員作為中立的第三方，能夠在原本互不信任的組織或個人之間搭建起信任的橋梁，從而促使協(xié)商更加有效，進(jìn)而維護(hù)參與協(xié)商的各個利益主體的實際利益。政協(xié)委員作為技術(shù)專家，可以結(jié)合自身專業(yè)知識和行業(yè)經(jīng)驗為基層協(xié)商提供專業(yè)的指導(dǎo)和建議，提升協(xié)商的科學(xué)性和有效性。政協(xié)委員作為資源鏈接者，可以有效整合各方資源，為基層協(xié)商與基層治理構(gòu)建良好的生態(tài)圈。基于政協(xié)委員三種身份的作用，政協(xié)協(xié)商能夠充分賦能基層協(xié)商，從而實現(xiàn)基層的有效治理。

協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式。它所具有的廣泛性、多層性的特征，使得如何協(xié)調(diào)不同的渠道，發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的系統(tǒng)性優(yōu)勢以實現(xiàn)社會治理有效，成為當(dāng)前全過程人民民主在實踐過程中需要解決的重要問題。在協(xié)商民主中，基層協(xié)商具有特殊地位，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商。”人民政協(xié)是“社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”，充分發(fā)揮其優(yōu)勢作用，以適當(dāng)方式介入基層協(xié)商，有利于推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)，完善我國基層治理體系，提升治理能力現(xiàn)代化水平。如何實現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有機(jī)銜接、推動協(xié)商民主建設(shè)向縱深發(fā)展，是當(dāng)前一個值得深入研究的新課題。本研究對L縣“兩商銜接”實踐的考察也正是這一方向的努力，未來需要更精細(xì)的理論探討與實踐分析，以期為我國更為廣泛協(xié)商民主體系建設(shè)提供理論支撐與實踐參考。

說明：本文系國家社科基金一般項目“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的聯(lián)村發(fā)展模式與基層生產(chǎn)共同體研究”（24BSH049）、安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院研究生科研項目（SZCXSHS202404）的階段性研究成果。

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How Does the \"Two Consultations Connection\" Promote Effective Grassroots Governance—A Case Study of L County's Practice

Hu Wenjing， Jin Wenlong

（Anhui University， Hefei 231200， China）

Abstract： In the process of advancing national governance system and governance capacity modernization， grassroots democratic consultation plays an essential role. The practice of \"Two Consultations Connection\" in L County， relying on innovative organizational structure， precise selection of topics， and clear positioning of functions， has built a loosely coupled organizational structure that maintains institutional standardization while also providing practical flexibility， fully matching complex governance circumstances at grassroots level. The practice in L County has proven that the Two Consultations Connection can fully leverage the multiple roles of CPPCC members， enhancing the quality of consultation and promoting effective governance at the grassroots level. This model offers new ideas and practical experience for the in-depth development of grassroots consultative democracy and the enhancement of governance capabilities， and has significant reference value for realizing the systemic advantages of socialist consultative democracy.

Key words： Two Consultations Connection; grassroots governance; loose coupling; CPPCC Members

■責(zé)任編輯：王明洲