多元統(tǒng)籌視角下產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的治理轉(zhuǎn)型

摘要：城市高質(zhì)量發(fā)展要求產(chǎn)業(yè)園區(qū)對存量低效產(chǎn)業(yè)用地進行更新與轉(zhuǎn)型，但由于存在主體缺乏動力、整體難以引導、市場意愿不足、過程協(xié)商復雜、技術(shù)缺乏統(tǒng)籌等問題，很大程度上制約了園區(qū)轉(zhuǎn)型的有序推進與高效實施?；诙嘣y(tǒng)籌的視角，提出“主體、地塊、環(huán)節(jié)”三位一體的產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的治理框架。以上海市高橋某產(chǎn)業(yè)片區(qū)轉(zhuǎn)型為例，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標與空間優(yōu)化導向，探索主體、地塊、環(huán)節(jié)三個維度的治理統(tǒng)籌，提出平臺賦能與政策引導、一地一策與空間彈性設(shè)計、過程聯(lián)動與全生命周期管理等治理策略。研究認為：產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新應(yīng)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃模式向多元統(tǒng)籌的新模式轉(zhuǎn)變，有助于優(yōu)化園區(qū)內(nèi)各主體之間的統(tǒng)籌協(xié)作，更好地促進規(guī)劃策劃與實施運營的銜接，提升更新轉(zhuǎn)型項目的財務(wù)可持續(xù)水平，保障園區(qū)轉(zhuǎn)型全面高效落地。

關(guān)鍵詞：多元統(tǒng)籌；產(chǎn)業(yè)園區(qū)；園區(qū)轉(zhuǎn)型；城市更新；治理創(chuàng)新

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.06.010

一、緒論

（一）研究背景

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，對經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量、效率和動能方面提出了更高的要求。黨的二十大報告強調(diào)，堅持把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上。因此，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型也受到了更多的關(guān)注。上海作為高質(zhì)量發(fā)展的橋頭堡，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間的特色化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)用地資源的高效率利用刻不容緩。2021年，《上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級“十四五”規(guī)劃》提出，規(guī)劃建設(shè)一批代表上海參與全球產(chǎn)業(yè)競爭的特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，著力打響具有全球影響力的園區(qū)品牌。2023年，《上海市推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展三年行動計劃（2023—2025年）》進一步提出以五個新城為重點，在“2+3+6+4+5”產(chǎn)業(yè)體系引領(lǐng)下，全面提升工業(yè)用地效能，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標。2024年，《上海市產(chǎn)業(yè)用地“兩評估、一清單、一盤活”專項行動工作方案》進一步對產(chǎn)業(yè)低效用地處置、更新盤活等工作進行統(tǒng)一謀劃安排。當前，作為產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型得到政府、企業(yè)、學界的廣泛關(guān)注。如何通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城市更新的有機結(jié)合，更新盤活低效產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的高質(zhì)量利用，是本研究的重點所在。

（二）研究綜述

針對這一主題，既有的研究主要從兩個方面展開。一是針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究，重點關(guān)注轉(zhuǎn)型問題、轉(zhuǎn)型目標和轉(zhuǎn)型策略等。當前，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要面臨低效用地難退出、實施主體缺動力、空間治理缺引導、用地供后缺監(jiān)管等轉(zhuǎn)型問題。[1]為此，更新轉(zhuǎn)型需要堅持區(qū)域、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、治理等多元價值導向。[2]在發(fā)展策略上，關(guān)注產(chǎn)城融合、創(chuàng)新賦能、數(shù)字綠色轉(zhuǎn)型等維度。首先，產(chǎn)城融合的用地與空間優(yōu)化需要通過技術(shù)方案和政策制度來實現(xiàn)；[3]其次，利用“園區(qū)+創(chuàng)新”“創(chuàng)新+園區(qū)”模式，堅持創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈“雙鏈”融合，推進創(chuàng)新生態(tài)服務(wù)建設(shè)；[4]再次，通過補齊產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施短板、強化數(shù)實融合應(yīng)用、提升信息安全防護，賦能園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。[5]二是關(guān)于城市更新的相關(guān)研究，在更新對象上，相關(guān)研究主要聚焦城中村、舊城改造等，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的研究相對較少；在更新機制上，有研究認為，城市更新轉(zhuǎn)型需要更加科學地引導“目標—主體—過程”匹配互促的系統(tǒng)性邏輯；[6]有研究則認為，需要建構(gòu)“主體—空間—資金”相適配的系統(tǒng)化更新規(guī)則；[7]有研究從增強動力、暢通路徑、厘清權(quán)責、完善制度和創(chuàng)新方法5個方面探索轉(zhuǎn)型路徑；[8]有研究則認為需要搭建行動目標、治理結(jié)構(gòu)、配套政策、實施機制和規(guī)劃指引等5個體系。[9]盡管各自的視角有所不同，但這些研究都強調(diào)通過建立一個合理的治理框架來推動更新項目的實施。

事實上，由于涉及各類存量產(chǎn)業(yè)主體的更新問題，產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型本質(zhì)上也是一個治理問題。目前相關(guān)的學術(shù)研究聚焦在園區(qū)發(fā)展問題、定位、策略層面，較少從治理范式視角對產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型進行分析，尤其在更高要求的產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展背景下，更需要從機制維度統(tǒng)籌地去看待“產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新”這一命題。

（三）研究思路

本文以“產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新”為研究對象，結(jié)合上海市浦東新區(qū)高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的規(guī)劃實踐，針對當下產(chǎn)業(yè)園區(qū)多元主體并存、權(quán)屬狀況復雜、更新轉(zhuǎn)型流程較長等特征，從多元統(tǒng)籌視角切入，力求提出相應(yīng)的治理策略。選擇高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行個案分析，主要基于以下原因：一是更新的迫切性，該園區(qū)的區(qū)位條件優(yōu)越，位于長江入?？?，臨近黃浦江，是上?！耙唤缓印敝匾獞?zhàn)略地區(qū)，但現(xiàn)狀仍有大量的低效用地，園區(qū)形象及產(chǎn)業(yè)能級與未來“一江一河”的要求尚有差距，更新轉(zhuǎn)型需求尤為迫切；二是用地的代表性，園區(qū)由于部分用地長期服務(wù)于外高橋港區(qū)，除了工業(yè)之外，還有大量倉儲物流等用地，基本囊括了當前上海和全國各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)多數(shù)的用地類型；三是規(guī)劃的戰(zhàn)略性，該園區(qū)在上位規(guī)劃中被定位為高橋未來的地區(qū)中心，將以研發(fā)和商辦為主，而現(xiàn)有具有法定效力的控規(guī)為2006年編制的版本，其中仍以工業(yè)、倉儲為主，與未來發(fā)展要求不相適應(yīng)。如何更好地實現(xiàn)用地和功能的調(diào)整，需要從策劃、規(guī)劃、招商、運營等多維度進行統(tǒng)籌考量。通過高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)城市更新策略的探索，力求更有效地為全市其他產(chǎn)業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型提供相應(yīng)經(jīng)驗。

二、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新存在的問題

通過在高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型存在以下幾點問題。

（一）企業(yè)主體缺乏更新動力

對于園區(qū)企業(yè)來說，權(quán)利人更新意愿不足，原因有以下三個方面：一是由于現(xiàn)狀廠房出租收益可觀、更新投入產(chǎn)出比低等因素，無法驅(qū)動原權(quán)利人進行更新；二是自主更新能力薄弱，原權(quán)利人實施更新的資金、資源、能力不足；三是“產(chǎn)權(quán)惰性”，原權(quán)利人純粹等著到期收儲，既不愿更新，也不愿退出。根據(jù)調(diào)研，該園區(qū)90%以上的企業(yè)有這樣的想法，尤其一些倉儲用地用于堆放外高橋港區(qū)的箱體，收入穩(wěn)定，企業(yè)難有更新意愿。

（二）整體轉(zhuǎn)型難以有效引導

由于園區(qū)大量土地早期已完成出讓，大量土地權(quán)屬歸企業(yè)所有，園區(qū)管理方難以直接決定企業(yè)去留，尤其在企業(yè)所在地塊運行低效后難以清退，園區(qū)管理方對園內(nèi)企業(yè)的管理職能難以落實。在高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前僅有5%不到的土地掌握在園區(qū)管理方手中，在新的產(chǎn)業(yè)導向下，原有倉儲用地業(yè)主難以受到園區(qū)管理方的控制而被清退，園區(qū)更新難以推進。

（三）市場主體參與意愿不足

當前各類市場主體參與園區(qū)更新項目的程度還不高。一是園區(qū)類項目回報普遍較低，投資周期較長、相對風險較大，市場主體總體持謹慎投資態(tài)度。二是園區(qū)方、園內(nèi)企業(yè)、市場主體三方的合作機制尚不完善，園區(qū)更新的利益共享與風險共擔機制尚未健全。訪談相關(guān)意向選址于高橋園區(qū)的企業(yè)，均表示高橋園區(qū)的區(qū)位不錯，但受到上位規(guī)劃、合作機制、投資回報等因素制約，投資決策尚未實施。

（四）更新實施協(xié)商過程復雜

部分地塊權(quán)屬存在歷史遺留問題，產(chǎn)權(quán)歸集路徑復雜；部分地塊還受到戰(zhàn)略留白限制，目前政策仍是以維持現(xiàn)狀為主，新增或改擴建類項目較難實施，難以實現(xiàn)相關(guān)企業(yè)的更新訴求；部分地塊使用上也存在多級租賃關(guān)系，多次租賃后的地塊往往產(chǎn)出效率更差，租賃企業(yè)績效（地均稅收）僅有自營企業(yè)的1/15（表1），在更新中如何處理租約問題，需要與權(quán)利主體等協(xié)商解決。顯然，現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)用地權(quán)屬、租賃、規(guī)劃等情況較為復雜，導致園區(qū)難以整體更新，需要一個長周期的逐個擊破的協(xié)商過程。

（五）更新過程缺乏技術(shù)統(tǒng)籌

結(jié)合當前園區(qū)整體更新的要求，需要涉及規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營等不同環(huán)節(jié)，背后需要規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)策劃、建筑設(shè)計、地產(chǎn)開發(fā)、資金測算、運營管理等不同專業(yè)技術(shù)團隊的整合與技術(shù)統(tǒng)籌，各個專業(yè)團隊應(yīng)當在園區(qū)管理方以及企業(yè)的合力統(tǒng)籌下，緊密配合協(xié)作。然而，在這個過程中，由于缺乏技術(shù)統(tǒng)籌，前期整體策劃與后端落地實施較易脫節(jié)。例如，產(chǎn)業(yè)策劃往往從較為理想的層面提出產(chǎn)業(yè)導向，但在后端的更新實施過程中卻較難實現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)引進往往不受產(chǎn)業(yè)導向控制，策劃的價值也隨之流失。因此，前期策劃內(nèi)容應(yīng)當更加貼合現(xiàn)狀實際，通過全生命周期伴隨式的配合投資、招商、運營環(huán)節(jié)，才能真正推動園區(qū)更新和相關(guān)項目的落地。

三、多元統(tǒng)籌視角下的園區(qū)更新治理框架

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新往往是一種基于產(chǎn)業(yè)導向的園區(qū)規(guī)劃策略，是一種線性的規(guī)劃策劃，更強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃性，但卻容易忽略園區(qū)更新的落地性，特別是存量產(chǎn)業(yè)用地的更新問題。而在現(xiàn)有高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的更新不但要關(guān)注規(guī)劃的問題，更應(yīng)當關(guān)注產(chǎn)業(yè)園區(qū)全生命周期項目的管理與落地。因此，基于多元統(tǒng)籌的視角，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資、規(guī)劃、運營可持續(xù)為治理目標，搭建起“主體（權(quán)責）、地塊（空間）、環(huán)節(jié)（過程）”三個維度的治理框架（圖1），從而實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)各個主體、各個地塊、各更新環(huán)節(jié)的綜合統(tǒng)籌，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量更新的治理轉(zhuǎn)型。

（一）多元統(tǒng)籌視角的治理目標

多元統(tǒng)籌視角下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的內(nèi)在邏輯是通過園區(qū)各主體、各地塊、各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，來保障產(chǎn)業(yè)項目從規(guī)劃到更新，再到開發(fā)的全面高效推進。更新轉(zhuǎn)型不只是規(guī)劃設(shè)計，而是將其視為一種投資、設(shè)計、運營的綜合行為，才能更好地實現(xiàn)園區(qū)財務(wù)、產(chǎn)品、管理的合理化和可持續(xù)。多元統(tǒng)籌視角下產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的治理目標就是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資、規(guī)劃、運營的可持續(xù)發(fā)展。

一是投資可持續(xù)。投資可持續(xù)指的是以投資目標實現(xiàn)為主線，利用經(jīng)濟模型測算等方式，以投入產(chǎn)出經(jīng)濟效益協(xié)調(diào)統(tǒng)籌整體的項目指標和進度，確保產(chǎn)業(yè)園區(qū)中的各個項目整體收益目標的實現(xiàn)以及項目風險可控，實現(xiàn)項目全生命周期資金投資管理。

二是規(guī)劃可持續(xù)。規(guī)劃可持續(xù)指的是圍繞產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新“一張藍圖”，以市、區(qū)規(guī)資及產(chǎn)業(yè)主管部門為主要的業(yè)務(wù)指導部門，明確各方工作職責，共同推進項目規(guī)劃設(shè)計工作，重點在上位規(guī)劃、園區(qū)控規(guī)、方案設(shè)計等環(huán)節(jié)進行綜合管控。

三是運營可持續(xù)。運營可持續(xù)作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)全生命周期閉環(huán)管理的最終環(huán)節(jié)，是對園區(qū)土地資源招商、運營管理、后期評估等環(huán)節(jié)進行的全過程統(tǒng)籌。通過對各類產(chǎn)業(yè)用地的有效運作、經(jīng)營和管理，保障園區(qū)產(chǎn)業(yè)價值的實現(xiàn)，同時注重企業(yè)發(fā)展目標的達成，體現(xiàn)園區(qū)更新的長期收益。

（二）產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的治理框架

構(gòu)建多元統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新治理框架，主要從主體、地塊、環(huán)節(jié)三個維度進行解析，通過“全主體、全地塊、全環(huán)節(jié)”的治理創(chuàng)新，統(tǒng)籌權(quán)責、空間和過程，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在更新轉(zhuǎn)型中的高質(zhì)量發(fā)展與高效能治理。

1.主體維度的權(quán)責治理

參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的主體包括政府、園區(qū)管理方、園區(qū)企業(yè)和社會資本等。其中，政府起到產(chǎn)業(yè)準入與監(jiān)管作用；園區(qū)管理方行使園區(qū)管理職責，為園區(qū)提供配套服務(wù)；各企業(yè)以園區(qū)為載體，實現(xiàn)生產(chǎn)研發(fā)功能；社會資本是園區(qū)更新的中堅力量。各類主體應(yīng)各司其職，完善各自職能，實現(xiàn)主體維度的權(quán)責治理。

2.地塊維度的空間治理

空間治理主要聚焦“房地”要素?！暗亍币匕烁黝惍a(chǎn)業(yè)地塊的區(qū)位、面積、用地性質(zhì)、容積率等，這些要素決定了地塊的價值，“房”要素包含地塊上建筑的尺寸、層高、承重等，是產(chǎn)業(yè)實際的物理承載空間。通過空間背后各類主體對上述房地要素的合理管控，實現(xiàn)土地空間資源的高效利用，將原有存量低效的用地轉(zhuǎn)化為高產(chǎn)出、高價值的產(chǎn)業(yè)資源，這也是產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新要實現(xiàn)的重要目標。

3.環(huán)節(jié)維度的過程治理

產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新主要包含規(guī)劃策劃階段和開發(fā)實施階段，規(guī)劃策劃階段作為方向性引領(lǐng)，由規(guī)劃、策劃、設(shè)計構(gòu)成，主要解決“園區(qū)干什么”的問題；開發(fā)實施階段作為落地實施，由“開發(fā)（更新）、投資、運營”等構(gòu)成，主要解決“園區(qū)怎么干”的問題。環(huán)節(jié)維度的過程治理力求突破原有線性時間維度的開發(fā)邏輯，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型開發(fā)的過程視為前后端相互影響的各類過程治理，各環(huán)節(jié)之間需要不同專業(yè)團隊和政府部門相互配合，才能實現(xiàn)目標（圖2）。

四、多元統(tǒng)籌視角下的高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新策略

（一）戰(zhàn)略引領(lǐng)：明確園區(qū)發(fā)展總體方向

多元統(tǒng)籌視角下，明確高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的方向，是產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型得以成功的前提條件，至少需要明確產(chǎn)業(yè)定位與空間布局兩個方面。在此基礎(chǔ)上，園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的實施落地才有明確方向可循。在高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)，上位規(guī)劃已明確未來該地區(qū)向研發(fā)型產(chǎn)城融合區(qū)進行轉(zhuǎn)型，結(jié)合園區(qū)周邊區(qū)域的資源稟賦，進一步實現(xiàn)“創(chuàng)新、生產(chǎn)、服務(wù)、綜合”的產(chǎn)業(yè)共榮圈（圖3）。

在產(chǎn)業(yè)定位上，高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)結(jié)合發(fā)展趨勢和外部機遇、當?shù)禺a(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)條件，提出在原產(chǎn)業(yè)園區(qū)新材料定位的基礎(chǔ)上，進一步探索未來材料的發(fā)展方向，形成“1”個主導產(chǎn)業(yè)+“Χ”類拓展導向。其中，1個主導方向是新材料產(chǎn)業(yè)，并進一步向未來材料等方向延展；“Χ”類拓展強調(diào)產(chǎn)業(yè)向綠色、數(shù)字、服務(wù)的拓展，促進新材料和綠色低碳高度融合，助推新材料企業(yè)數(shù)字化躍升，持續(xù)發(fā)力檢驗檢測、金融服務(wù)、法律服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)重點領(lǐng)域。在發(fā)展策略上，一方面，以新材料產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，進一步做大做強，重點培育新材料研發(fā)中試平臺和基地，積極建設(shè)成為以新材料研發(fā)和應(yīng)用為主的“新材料研發(fā)創(chuàng)新園”；另一方面，近期重點聚焦新材料四大板塊，產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)發(fā)力研發(fā)端與應(yīng)用端，推進交通設(shè)備、前沿材料、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等四大領(lǐng)域布局；中遠期則聚焦發(fā)力新材料向未來材料產(chǎn)業(yè)突破，拓展新材料Χ個領(lǐng)域轉(zhuǎn)型升級。

在空間布局上，高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)結(jié)合城市空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自身需求，進一步夯實形成“一核、兩軸、四大片區(qū)”，其中，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動核主要依托地鐵站來輻射周邊產(chǎn)業(yè)板塊，并形成區(qū)域產(chǎn)城聯(lián)動軸和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展軸，以及未來材料創(chuàng)新引領(lǐng)片區(qū)、新材料綠色轉(zhuǎn)型片區(qū)、新材料數(shù)字智慧片區(qū)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)片區(qū)等。同時，結(jié)合上位規(guī)劃導向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求與區(qū)域環(huán)評要求，進一步完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化用地布局，通過清退倉儲，提高工業(yè)研發(fā)用地比重，合理配套生活功能，打造產(chǎn)城融合的地區(qū)中心。

（二）主體統(tǒng)籌：平臺賦權(quán)與政策引導

1.賦予園區(qū)管理平臺主導更新權(quán)能

高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)因早期的大量出讓土地，導致土地產(chǎn)權(quán)分散，大量產(chǎn)權(quán)歸私人業(yè)主所有，園區(qū)管理平臺僅持有少量土地，對園區(qū)更新的推進造成了較大阻礙。為更好地實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)園區(qū)既有各類主體在更新轉(zhuǎn)型中的全面統(tǒng)籌，應(yīng)以產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理平臺為抓手，落實《上海市城市更新條例》中關(guān)于區(qū)域更新與統(tǒng)籌主體賦權(quán)賦能的相關(guān)要求，將園區(qū)管理平臺作為園區(qū)更新的統(tǒng)籌主體，賦予相應(yīng)的主導權(quán)能。例如，獲取收儲后土地的優(yōu)先權(quán)，或者可以通過定向掛牌方式獲取園區(qū)土地的實際控制權(quán)，或是通過金融手段，設(shè)立園區(qū)更新發(fā)展基金，對更新項目進行投資開發(fā)，逐漸扭轉(zhuǎn)因早期地塊出讓造成地塊產(chǎn)能低效、多手轉(zhuǎn)租的窘境，使得園區(qū)從原有產(chǎn)權(quán)分散的格局逐漸向園區(qū)管理平臺歸攏，逐步實現(xiàn)以園區(qū)管理平臺為主導的園區(qū)更新轉(zhuǎn)型。在統(tǒng)籌主體的統(tǒng)一引導下，各類主體（包括各企業(yè)原權(quán)利人、集體經(jīng)濟組織等）可以采取自主更新、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、以房換地等靈活方式參與園區(qū)更新。

2.加強政府端多元政策供給與引導

實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)園區(qū)各類主體的統(tǒng)籌，需要積極的政策供給。為此，以區(qū)、鎮(zhèn)為核心，加強對產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新在政府端的政策供給與引導，通過規(guī)劃功能、招商引商、配套服務(wù)、土地儲備等方面的政策創(chuàng)新，更好地支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型。在規(guī)劃功能方面，鑒于高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)在單元規(guī)劃中被定位為地區(qū)中心，與現(xiàn)行控規(guī)差別較大。從政府端來說，應(yīng)注重上位規(guī)劃向控規(guī)的傳導，允許園區(qū)主體在符合規(guī)劃基本要求的基礎(chǔ)上適當增加建筑容量。通過研發(fā)、生產(chǎn)、辦公及租賃住房等多元功能注入，實現(xiàn)豐富的功能配套，相應(yīng)的水、綠指標在區(qū)域中統(tǒng)籌平衡；同時，還應(yīng)考慮進一步啟動控規(guī)修編，加強對園區(qū)的規(guī)劃引導與控制，豐富產(chǎn)業(yè)功能，明確招商正負面清單，完善服務(wù)配套。在招商引商方面，可針對區(qū)域的產(chǎn)業(yè)定位、招商原則、產(chǎn)業(yè)準入等維度形成正負面清單，完善政府端的監(jiān)督與指導，助力園區(qū)產(chǎn)業(yè)導向的構(gòu)建。在配套服務(wù)方面，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有支撐作用的公共設(shè)施、公益項目，可賦予園區(qū)主體申請立項、建設(shè)并運營的權(quán)能，區(qū)政府通過采購服務(wù)或者從土地出讓金中安排相應(yīng)的資金抵扣予以補償。在土地儲備方面，通過制定政策，提高收儲公信力。搭建合作框架，探索以政府為引領(lǐng)，多元主體聯(lián)合的收儲開發(fā)機制。政府收儲后再定向掛牌給園區(qū)管理方或市場實施主體，形成有效的資金可持續(xù)模式。

（三）地塊統(tǒng)籌：“一地一策”與空間彈性

1.構(gòu)建“一地一策”更新實施路徑

在園區(qū)更新目標引領(lǐng)下，高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)綜合考慮產(chǎn)業(yè)用地評估、產(chǎn)業(yè)布局引導、用地性質(zhì)調(diào)整、企業(yè)更新意愿和成片轉(zhuǎn)型操作等因素，制定近期行動計劃，以地塊為單位，形成園區(qū)“一地一策”更新實施方案，指導具體地塊更新轉(zhuǎn)型工作。具體可以分為保留現(xiàn)狀經(jīng)營、存量改建提容、國資物業(yè)供給、市場主體參與、收儲重新出讓、零星工業(yè)轉(zhuǎn)型、集中成片收儲7大轉(zhuǎn)型路徑。各類更新路徑應(yīng)因地制宜，因地施策。其中，保留現(xiàn)狀經(jīng)營為現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)企業(yè)提質(zhì)升級；存量改建提容為對存量產(chǎn)業(yè)用地項目，通過工業(yè)上樓、技術(shù)改造升級、建設(shè)標準廠房等方式，使其滿足自用或經(jīng)批準后出租給符合發(fā)展需求的企業(yè)；國資物業(yè)供給為國資屬性的園區(qū)管理平臺，利用自有存量產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)優(yōu)質(zhì)低價的標準廠房和通用研發(fā)類物業(yè)，經(jīng)批準實施容積率提升而增加使用面積的標準廠房、通用研發(fā)類物業(yè)，在滿足企業(yè)自用以外，可以用于支持科技型初創(chuàng)企業(yè)入駐；市場主體參與為具有招商資源和運營經(jīng)營的園區(qū)開發(fā)運營企業(yè)、社會資本等各類市場主體，通過收購、與土地原權(quán)利人合作等方式，參與存量產(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)建設(shè)、園區(qū)的運營管理等活動；收儲重新出讓為根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，依法對存量產(chǎn)業(yè)用地進行收儲，重新進行產(chǎn)業(yè)用地出讓，針對零散用地，政府通過回購，把低價值的土地化零為整二次出讓等；零星工業(yè)轉(zhuǎn)型為工業(yè)用地，可以通過補繳土地出讓金，經(jīng)依法批準調(diào)整為研發(fā)用地；集中成片收儲為選取成片、相對完整區(qū)域的存量產(chǎn)業(yè)用地，劃定集中成片更新區(qū)域，制定實施方案，通過集中收儲等方式推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)結(jié)合近、中、遠期更新實施時序，制定了完整的“一地一策”7大更新實施路徑項目清單，并在此基礎(chǔ)上，形成了包含近10幅地塊的近期更新項目清單，共計390.5畝，為園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的實施落地提供了路徑支撐。

2.提升地塊調(diào)整彈性與復合使用

除了對產(chǎn)業(yè)園區(qū)各個更新地塊開展“一地一策”外，實現(xiàn)地塊統(tǒng)籌的關(guān)鍵，在于政府對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的土地政策能予以充分的彈性，主要在規(guī)劃用途調(diào)整、開發(fā)強度調(diào)整、用地混合設(shè)置等三個方面進行探索。一是加強規(guī)劃用途調(diào)整的彈性。規(guī)劃用地類型的設(shè)置，應(yīng)當以提升園區(qū)綜合發(fā)展水平為導向，重點結(jié)合背后兩本資金賬進行校核驗證，一方面是政府端的一級開發(fā)賬，涉及土地收儲成本和出讓收入的平衡，另一方面是企業(yè)的二級開發(fā)賬，涉及拿地成本和未來收益的平衡。因此，規(guī)劃用途的調(diào)整應(yīng)當以實現(xiàn)政府端、企業(yè)端的兩本平衡賬為前提，保留用地類型調(diào)整的彈性，總體實現(xiàn)投資管控的目標。二是加強開發(fā)強度調(diào)整的彈性。通過考量企業(yè)的產(chǎn)業(yè)方向、投資額度、稅收情況等因素，評定一些優(yōu)質(zhì)的園區(qū)更新項目。針對這些優(yōu)質(zhì)更新項目，給予提高容積率、建筑高度的創(chuàng)新政策，同時探索因提容造成的土地價款補繳減免政策，促使有改擴建需求的企業(yè)進行更新。三是用地混合設(shè)置的彈性。結(jié)合目前上海產(chǎn)業(yè)用地M0管理辦法的相關(guān)政策，將工業(yè)、研發(fā)、配套服務(wù)等多種功能業(yè)態(tài)混合設(shè)置，為更新地塊增加功能混合性，實現(xiàn)水平、垂直維度的功能復合利用。高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)在更新轉(zhuǎn)型中，正在通過規(guī)劃用地和開發(fā)強度的調(diào)整，明確園區(qū)未來發(fā)展導向，同時對產(chǎn)業(yè)用地疊加M0的管理辦法進行探索，力求為研發(fā)企業(yè)增加小試、中試環(huán)節(jié)，從而進一步豐富地區(qū)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，為地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展注入活力。

（四）環(huán)節(jié)統(tǒng)籌：過程聯(lián)動和全生命周期管理

1.加強“規(guī)建管運”各環(huán)節(jié)緊密聯(lián)動

環(huán)節(jié)統(tǒng)籌是更好地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型落地的關(guān)鍵。為此，需要厘清更新中各環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)邏輯，實現(xiàn)園區(qū)更新過程三大聯(lián)動。一是規(guī)劃調(diào)整與資金底賬的聯(lián)動。通過規(guī)劃指標的設(shè)定，明確區(qū)域開發(fā)體量，可供各類主體測算后續(xù)投入產(chǎn)出情況；反過來，資金測算結(jié)果又可以倒推規(guī)劃調(diào)整。兩者實現(xiàn)雙向聯(lián)動，有利于地區(qū)實現(xiàn)更新的可持續(xù)發(fā)展。二是產(chǎn)業(yè)策劃與招商投促的聯(lián)動。產(chǎn)業(yè)策劃應(yīng)以地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色為前提，結(jié)合實際市場需求，通過土地招商、物業(yè)招商、空間招商等投促模式，導入符合產(chǎn)業(yè)體系的企業(yè)；三是園區(qū)投入與運營管理的聯(lián)動。園區(qū)管理平臺以重資產(chǎn)的投資方式獲取土地，后期通過項目公司股轉(zhuǎn)、租賃等方式，實現(xiàn)資產(chǎn)的增值和資金的回籠。在高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實踐中，園區(qū)平臺公司將投資底賬作為主線，結(jié)合單元規(guī)劃，對園區(qū)控規(guī)修編提出調(diào)整意見；在招商環(huán)節(jié)緊扣地區(qū)產(chǎn)業(yè)導向，引入專業(yè)領(lǐng)域龍頭企業(yè)；在后續(xù)運營環(huán)節(jié)發(fā)揮園區(qū)平臺優(yōu)勢，保障持有資產(chǎn)價值提升。

2.完善全生命周期管理平臺監(jiān)管

除了保障項目落地各環(huán)節(jié)聯(lián)動外，高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)還以園區(qū)管理平臺為抓手，探索編制《園區(qū)更新管理手冊》以加強對園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地的全生命周期的更新監(jiān)管，從組織機制、流程管理、轉(zhuǎn)讓規(guī)范等方面，努力保障后續(xù)園區(qū)低效存量用地更新轉(zhuǎn)型的實施。一是園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地更新應(yīng)當按照土地使用權(quán)出讓等有償使用的約定和批準的規(guī)劃建設(shè)條件使用土地，確保產(chǎn)業(yè)用地更新后用于產(chǎn)業(yè)。二是優(yōu)化有償使用合同，對轉(zhuǎn)讓和出租行為予以規(guī)范。根據(jù)產(chǎn)業(yè)準入條件、規(guī)劃和土地管理要求，明確功能業(yè)態(tài)、運營管理、節(jié)能環(huán)保、物業(yè)持有、產(chǎn)業(yè)績效、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、土地退出等要求，保障其使用權(quán)、不得違反約定擅自整體或分割轉(zhuǎn)讓。若更新企業(yè)有需求轉(zhuǎn)讓，需列明產(chǎn)業(yè)準入要求、價格水平、回購方式和退出機制等。若更新企業(yè)有需求出租，列明產(chǎn)業(yè)準入要求價格水平和退出機制等。三是加強對更新企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、實際使用等方面的聯(lián)合核查監(jiān)管機制，全面提升存量產(chǎn)業(yè)用地更新的長效管理水平。

五、結(jié)論與思考

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的更新轉(zhuǎn)型與提質(zhì)增效是當前面向存量時代打造新質(zhì)生產(chǎn)力、推進高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。本研究結(jié)合高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的實踐經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新普遍存在企業(yè)主體缺乏更新動力、整體轉(zhuǎn)型難以有效引導、市場主體參與意愿不足、更新實施協(xié)商過程復雜、更新過程缺乏技術(shù)統(tǒng)籌等問題。解決上述問題很難依賴于原有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃策劃的邏輯，而是要在尊重產(chǎn)業(yè)園區(qū)既有多元主體利益格局的基礎(chǔ)上，從多元統(tǒng)籌的視角切入，搭建起“主體、地塊、環(huán)節(jié)”三個維度的治理框架，力求通過權(quán)責治理、空間治理和過程治理，努力實現(xiàn)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型中投資、規(guī)劃、運營可持續(xù)的目標。高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的典型，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位與空間布局優(yōu)化方向，目前正在探索通過政策引導、平臺賦能、空間彈性、一地一策、過程聯(lián)動和長效管控等治理手段，來實現(xiàn)高質(zhì)量的園區(qū)更新轉(zhuǎn)型，力求也為其他產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型提供經(jīng)驗借鑒。

放開來看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新的治理轉(zhuǎn)型還有兩個重要的實務(wù)方向可以探索。一是數(shù)字化轉(zhuǎn)型與管理效率提升，當下數(shù)字化技術(shù)、人工智能等已深入到城市治理的方方面面，本研究中所提及的權(quán)責治理、空間治理和過程治理，事實上后續(xù)也可以與數(shù)字化緊密結(jié)合，面向政府管理、園區(qū)平臺、企業(yè)以及社會大眾的實際需求，可嘗試研制產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新轉(zhuǎn)型的數(shù)字化治理平臺，在資金、規(guī)劃、土地、管理等維度，利用“主體、地塊、環(huán)節(jié)”多元統(tǒng)籌的治理體系，通過可視化的方式實現(xiàn)包含項目庫、政策庫、管理庫等內(nèi)容的園區(qū)更新信息平臺，實現(xiàn)管理效率的提升；二是政策工具箱與轉(zhuǎn)型實效提升，應(yīng)通過在高橋某產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及其他園區(qū)的政策探索與試點，以點帶面，促進條線政策逐步并軌、互為補充，逐步探索出可供全市產(chǎn)業(yè)園區(qū)適用的政策包和工具箱，提升政策的綜合性、延續(xù)性和實效性。

（感謝申立博士在論文撰寫過程中給予的建議）

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Governance Transition of Industrial Park Renewal from the Perspective of Multi-planning —— Take an Industrial Park in Gao Qiao as an Example

Jiang" Siwei

（Shanghai Chengcehang Architectural Planning and Design Consulting Co.， Ltd.Shanghai 200003， China）

Abstract： High-quality urban development requires industrial parks to update and transform the existing inefficient industrial land. However， due to problems such as lack of motivation， difficulty in guiding the whole， insufficient market willingness， complicated process negotiation and lack of overall planning of technology， the orderly promotion and efficient implementation of the transformation of industrial parks are largely restricted. Based on the perspective of multi-planning， this study puts forward the governance framework of the trinity of \"subject， plot and link\" in industrial park renewal and transformation. Taking the transformation of an industrial park in Gao Qiao as an example， centering around the industrial development goal and spatial optimization orientation， this paper explores the integrated governance planning of the three dimensions of subject， plot and link， and puts forward governance strategies such as platform empowerment and policy guidance， one place， one policy and spatial flexibility， process linkage and life cycle management. The research shows that the renewal of industrial parks should change from the traditional industrial planning mode to the new multi-planning mode， which will help to optimize the overall cooperation among the main bodies of the parks， better promote the connection between planning and implementation， improve the financial sustainability of the renewal and transformation， and ensure the comprehensive and efficient landing of the industrial park transformation.

Key words： multi-planning; industrial park; park transformation; urban renewal; governance innovation

■責任編輯：許" 丹