綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的實(shí)踐樣態(tài)、現(xiàn)實(shí)困境與法治回應(yīng)

摘要：既有的“行政委托論”和“法律法規(guī)授權(quán)論”無(wú)法有力解釋“綜合執(zhí)法權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使”的執(zhí)法體制改革，有必要對(duì)此作出法治回應(yīng)。理論層面，澄清“行政授權(quán)理論”內(nèi)涵外延，明確“法律法規(guī)規(guī)定+行政命令決定”的職權(quán)轉(zhuǎn)移模式才屬于“行政授權(quán)”的范疇，法律法規(guī)授權(quán)與行政授權(quán)屬于相互并列的兩個(gè)概念：實(shí)踐層面，從組織法角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行概括性賦權(quán)，紓解單行法律法規(guī)授權(quán)局限性與綜合行政執(zhí)法需求概括性之間的緊張關(guān)系；明確執(zhí)法權(quán)下沉權(quán)力清單的間接效力，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道必要的選擇空間，合理配置下沉執(zhí)法權(quán)；完善執(zhí)法權(quán)下沉的評(píng)估制度與審批程序，建立雙向互動(dòng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法改革；執(zhí)法權(quán)下沉；職權(quán)轉(zhuǎn)移；行政授權(quán)

當(dāng)前全國(guó)各地已經(jīng)開(kāi)展實(shí)施綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革，改革模式呈現(xiàn)出多種樣態(tài)，不同的改革模式面臨不同的問(wèn)題。理論層面，綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的權(quán)力轉(zhuǎn)移模式，是屬于行政委托？法律法規(guī)授權(quán)抑或行政授權(quán)？還是一種新型的職權(quán)轉(zhuǎn)移模式？理論界持有不同的意見(jiàn)，有必要對(duì)此進(jìn)行討論澄清，為改革實(shí)踐提供具有明確性的理論指引；實(shí)踐層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的綜合執(zhí)法主體地位在實(shí)踐中遭受質(zhì)疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是否可以以自己的名義獨(dú)立地對(duì)外作出行政執(zhí)法決定，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果？鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道接受執(zhí)法權(quán)后，原來(lái)的縣（區(qū)）職能部門是否還繼續(xù)履行法定職責(zé)？這種由法律法規(guī)賦予的法定職責(zé)是否可以通過(guò)省級(jí)政府的決定、命令或權(quán)力下放清單等形式予以改變？這些關(guān)涉執(zhí)法主體職責(zé)性的問(wèn)題都有待解決。另外，綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道權(quán)力清單的法律效力也不明確，省級(jí)人民政府作出決定的權(quán)力清單是否對(duì)下級(jí)政府具有強(qiáng)制約束力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是否需要全面接受下放權(quán)力清單的內(nèi)容，還是應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一定的選擇空間，這些實(shí)踐性問(wèn)題都值得討論。

通過(guò)梳理不同的綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革模式，本文認(rèn)為當(dāng)前綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革的“交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道模式”，既不是法律法規(guī)授權(quán)，也不是行政委托，而是屬于行政授權(quán)理論框架下的新型職權(quán)轉(zhuǎn)移模式。當(dāng)前改革實(shí)踐中對(duì)行政授權(quán)理論存在一些認(rèn)知錯(cuò)誤，需要澄清行政授權(quán)理論的內(nèi)涵外延，方能為綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革提供有效的理論指引；在應(yīng)用對(duì)策方面，應(yīng)當(dāng)從組織法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的綜合執(zhí)法主體地位，明確下沉權(quán)力清單的間接效力，建立“雙向互動(dòng)”的權(quán)力下放評(píng)估與審批程序等，構(gòu)建一種既能滿足執(zhí)法權(quán)下沉改革實(shí)踐需求，又符合法治要求的新型職權(quán)轉(zhuǎn)移模式。

一、綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革模式與實(shí)踐樣態(tài)

綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革是一種繼行政執(zhí)法權(quán)橫向集中改革后的權(quán)力縱向轉(zhuǎn)移新樣態(tài)，其改革目標(biāo)聚焦于解決基層治理中出現(xiàn)的“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”執(zhí)法問(wèn)題。學(xué)界尚未對(duì)綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法律性質(zhì)、形態(tài)模式等達(dá)成共識(shí)，存在行政委托、行政職權(quán)轉(zhuǎn)移、行政授權(quán)、執(zhí)法事權(quán)的縱向配置等多種性質(zhì)爭(zhēng)論。結(jié)合綜合行政執(zhí)法下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革實(shí)踐，可以將其歸為以下四種模式：

（一）委托模式

實(shí)踐中，部分縣市在開(kāi)展綜合執(zhí)法下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道時(shí)，采取委托方式將行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。行政委托模式在表面上解決了綜合行政執(zhí)法權(quán)下放的問(wèn)題，但行政委托本質(zhì)上并不產(chǎn)生職權(quán)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移。行政委托模式不符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第24條規(guī)定的執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的旨意和當(dāng)前綜合行政執(zhí)法下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革要求。其一，行政委托模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)以委托機(jī)關(guān)的名義開(kāi)展工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法大隊(duì)在執(zhí)法過(guò)程中通常以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道自己的名義進(jìn)行執(zhí)法，并不是以委托機(jī)關(guān)的名義，這違背了我國(guó)現(xiàn)有行政委托的基本規(guī)則；其二，行政委托模式下實(shí)際上只是原行政執(zhí)法權(quán)主體權(quán)力行使的延伸手段，行政執(zhí)法權(quán)本身并沒(méi)有發(fā)生轉(zhuǎn)移，按照綜合行政執(zhí)法下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革要求，原執(zhí)法權(quán)機(jī)關(guān)在下放權(quán)力后不再履行執(zhí)法職責(zé)。以行政委托形式開(kāi)展的權(quán)力下放，更多的是一種“表象上”的權(quán)力下放，并非真正地將綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉到執(zhí)法一線，不符合綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革意旨和要求；其三，行政委托模式下人財(cái)物配套保障難度更大，在權(quán)力沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移時(shí)，原權(quán)力機(jī)關(guān)的人財(cái)物難以被劃轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，這會(huì)加重接受行政委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法負(fù)擔(dān)，執(zhí)法效果也難以保障。

（二）授權(quán)模式

目前綜合行政執(zhí)法下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的授權(quán)模式呈現(xiàn)出多種樣態(tài)，主要包括三種：第一，地方性法規(guī)授權(quán)。如《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》，將行政處罰權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；第二，規(guī)章授權(quán)?！短旖蚴薪值谰C合執(zhí)法暫行辦法》直接賦權(quán)街道行使城市管理、水務(wù)管理、衛(wèi)生行政管理等方面的行政處罰權(quán)；第三，省政府規(guī)范性文件授權(quán)?！埃◤V東?。┤嗣裾疀Q定將部分縣級(jí)人民政府及其所屬行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以其自身名義行使，實(shí)行綜合行政執(zhí)法?！?021年《行政處罰法》修改增加第24條之后，大部分的省市實(shí)施綜合行政執(zhí)法改革都是采取“省級(jí)決定+下放權(quán)力清單+具體下放決定+鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義行使”的授權(quán)模式，該模式是當(dāng)前綜合行政執(zhí)法下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的主導(dǎo)性模式。

（三）派駐模式

2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“區(qū)級(jí)城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理；市轄區(qū)不能承擔(dān)的，市級(jí)城市管理部門可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，開(kāi)展綜合執(zhí)法工作。逐步實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法工作全覆蓋，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?！睂?shí)踐中，派駐模式比較常見(jiàn)。如“海南省未來(lái)按照簡(jiǎn)約高效原則綜合設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)，構(gòu)建形成“5+2+1+5”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)架構(gòu)”。在地方立法層面上，《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》第8條第2款規(guī)定，“依法依規(guī)實(shí)行派駐體制的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，單獨(dú)履行監(jiān)管職責(zé)，但應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)工作機(jī)制”。然而，“派駐模式”僅僅是在表面上實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道派駐部門之間的聯(lián)動(dòng)，并沒(méi)有從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法權(quán)主體問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道也并未在實(shí)質(zhì)意義上獲得相關(guān)的綜合執(zhí)法權(quán)。通過(guò)立法授權(quán)的方式直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法主體地位，才能真正地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心的完全下移。

（四）交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使模式

2021年《行政處罰法》修訂后增加第24條，“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”。由于《行政處罰法》中直接使用了“交由……鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使”的表述，在立法規(guī)范層面確立了綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的表達(dá)范式，因此可將其歸納為“交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使模式”。此種模式是一種混合模式樣態(tài)，包含了前述提及的三種模式，這種模式融合了法律法規(guī)授權(quán)和行政授權(quán)。目前理論界對(duì)執(zhí)法下沉改革也進(jìn)行了一些學(xué)理探討，但爭(zhēng)論分歧較多。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有行政委托或行政授權(quán)理論均無(wú)法有力支撐行政執(zhí)法權(quán)下沉改革，這種改革屬于行政執(zhí)法權(quán)的縱向配置或者重新配置；也有學(xué)者認(rèn)為，執(zhí)法下沉可以是行政委托或行政授權(quán)，真正意義上的行政執(zhí)法權(quán)下放只有委托和授權(quán)兩種。

本文認(rèn)為，綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權(quán)轉(zhuǎn)移模式，是一種具有復(fù)合屬性的新型職權(quán)轉(zhuǎn)移模式，既非行政委托，也非行政授權(quán)。其一，綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革，既包括橫向上各職能部門的集中，也包括權(quán)力自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，是一種在中國(guó)行政執(zhí)法體制改革實(shí)踐中形成的，符合中國(guó)本土國(guó)情的新型職權(quán)轉(zhuǎn)移模式。其二，綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并非“一刀切”“一攬子授權(quán)”的權(quán)力下放模式，而是一種根據(jù)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的迫切需要、承接能力等綜合因素決定的權(quán)力下放模式，通過(guò)制定“權(quán)力下放清單”，為各地方政府職能部門提供權(quán)力下放指引，既可以在宏觀上對(duì)綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉改革進(jìn)行統(tǒng)一把握，滿足基層治理的執(zhí)法權(quán)需求，也可以為各級(jí)地方政府下沉執(zhí)法權(quán)保留了調(diào)整空間。其三，“交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使模式”在實(shí)現(xiàn)“人財(cái)物”同步配套轉(zhuǎn)移保障方面更具優(yōu)勢(shì)。相較于一般的行政授權(quán)和行政委托模式，“交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道模式”屬于職權(quán)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，原來(lái)職能部門的相關(guān)職責(zé)不再保留，原機(jī)關(guān)相應(yīng)的“人財(cái)物”配置自然失去了保留的正當(dāng)性。綜上所述，“交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使模式”的結(jié)構(gòu)為“法律法規(guī)授權(quán)+權(quán)力下放清單+具體下放決定+鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使”，該模式融合了現(xiàn)有行政授權(quán)和行政委托理論，是一種符合綜合執(zhí)法體制改革實(shí)踐需求，符合中國(guó)國(guó)情的新型職權(quán)轉(zhuǎn)移模式。

二、當(dāng)前綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

實(shí)踐層面，綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道面臨著法治依據(jù)不足、權(quán)力下放的范圍不明確、權(quán)力下沉的審批程序不健全等問(wèn)題：理論層面，綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權(quán)轉(zhuǎn)移模式無(wú)法納入既有的行政法學(xué)理論框架，亟需從理論層面厘清“執(zhí)法權(quán)下沉”改革的理論邏輯。

（一）綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道法治依據(jù)不足

根據(jù)職權(quán)法定原則的要求，推進(jìn)綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革首先必須解決職權(quán)來(lái)源依據(jù)問(wèn)題，現(xiàn)有的《行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）等單行法無(wú)法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道獲得綜合執(zhí)法權(quán)提供有力支撐，將省級(jí)主體作出的決定或?qū)嵤┓桨缸鳛榫C合執(zhí)法權(quán)的直接依據(jù)也面臨著諸多合法性質(zhì)疑。

第一，單一性法律授權(quán)無(wú)法覆蓋綜合性執(zhí)法權(quán)能。各地方制定綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革實(shí)施方案，其主要的法律依據(jù)是《行政處罰法》第18條規(guī)定的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”，第24條規(guī)定的“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”；《行政強(qiáng)制法》第17條第2款規(guī)定的，“賦予行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施”?！缎姓幜P法》屬于權(quán)能性質(zhì)單一的立法規(guī)范，或許能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)提供法治依據(jù)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在綜合執(zhí)法過(guò)程中并不完全局限于“行政處罰權(quán)”和與處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)，可能還會(huì)行使行政檢查、行政許可、行政裁決以及其他監(jiān)督檢查。單一屬性的《行政處罰法》并不能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)施綜合性執(zhí)法提供充足的法治依據(jù)，在理解適用《行政處罰法》第24條時(shí)，也不能將該條款視為一般性、綜合性的授權(quán)性條款，更不能將其擴(kuò)展理解為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使綜合行政執(zhí)法權(quán)的賦權(quán)規(guī)定。

第二，立法層面未直接賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法權(quán)。2021年《行政處罰法》修訂增加的第24條規(guī)定不能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道獲得綜合執(zhí)法權(quán)并成為行政主體提供直接的法律依據(jù)。一方面，現(xiàn)有《行政處罰法》第24條規(guī)定僅為行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道提供了授權(quán)路徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道獲得處罰權(quán)還需要由省級(jí)主體作出授權(quán)決定?！靶抻喓蟮摹缎姓幜P法》第24條并未直接為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)定行政執(zhí)法權(quán)，也沒(méi)有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政執(zhí)法主體地位，只是為省、自治區(qū)、直轄市是否將縣級(jí)政府工作部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使設(shè)定了決定權(quán)?！绷硪环矫妫缎姓幜P法》僅能為處罰權(quán)下沉提供間接法律依據(jù)，根本無(wú)法為整個(gè)綜合執(zhí)法權(quán)下沉改革提供法律支撐。而且通過(guò)《行政處罰法》第24條規(guī)定以及將來(lái)《中華人民共和國(guó)行政許可法》《行政強(qiáng)制法》修訂中增設(shè)相關(guān)條文，也并不一定能夠?yàn)檎麄€(gè)行政執(zhí)法權(quán)的全面下移提供妥切的規(guī)范基礎(chǔ)。盡管《行政處罰法》第24條之規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道獲得行政執(zhí)法主體資格提供了一種可能性路徑，但目前我國(guó)未在立法規(guī)范層面上直接賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法權(quán)，未來(lái)只有從組織法層面方能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法主體地位問(wèn)題。

第三，承接下沉執(zhí)法權(quán)主體法律地位不明。目前多個(gè)地方綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革方案或文件通知中規(guī)定，承接下沉行政執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，可以“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處名義行使綜合執(zhí)法權(quán)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是否可以直接根據(jù)各個(gè)省市人民政府或辦公廳出臺(tái)的《通知》《決定》《實(shí)施方案》等規(guī)范性文件規(guī)定直接獲得綜合執(zhí)法主體資格？本文贊成通過(guò)“紅頭文件”的行政職權(quán)縱向再配置并不符合職權(quán)法定原則要求的觀點(diǎn)。根據(jù)《行政處罰法》第23條之規(guī)定，若要改變行政處罰的初始管轄規(guī)則需要“法律、行政法規(guī)”的另行規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道根據(jù)實(shí)施方案、通知、決定等形式的文件，并非“法律、行政法規(guī)”，省、市人民政府或辦公廳出臺(tái)的“決定書(shū)”《實(shí)施方案》《下放權(quán)力清單》等規(guī)范性文件是對(duì)《行政處罰法》的相關(guān)條款的細(xì)化落實(shí)，不宜以此直接改變《行政處罰法》第23條法定的行政處罰管轄權(quán)。

（二）下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的綜合行政執(zhí)法權(quán)類型不明確

現(xiàn)有不同省市人民政府出臺(tái)的綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革實(shí)施方案或者通知，其規(guī)定的“下沉執(zhí)法權(quán)”種類主要包括與行政審批服務(wù)相關(guān)的執(zhí)法權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)、行政檢查權(quán)、行政裁決權(quán)等。如湖南省委辦公廳、省政府辦公廳印辦《規(guī)則鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)權(quán)限實(shí)施方案》第一項(xiàng)規(guī)定：“堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批管理服務(wù)執(zhí)法權(quán)限和責(zé)任，細(xì)化行政許可、行政處罰、行政給付、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政裁量、行政征收、監(jiān)督檢查和其他權(quán)力等權(quán)責(zé)事項(xiàng)?！北本┦袑?duì)于下放權(quán)力的種類控制較湖南更為嚴(yán)格，其僅規(guī)定“將由市、區(qū)有關(guān)部門承擔(dān)的部分行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由其依法行使與之相關(guān)的行政檢查權(quán)”。山西省關(guān)于綜合行政執(zhí)法權(quán)的范圍，與北京市規(guī)定大致相同，主要包括行政處罰權(quán)、與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)?？傊?，綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的權(quán)力范圍與“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”改革二者的范圍關(guān)系如何，還有待進(jìn)一步討論，但總體上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持既符合“依法下放，于法有據(jù)”的改革要求，又滿足基層治理執(zhí)法權(quán)需求的基本原則。

（三）行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的審批程序不健全

我國(guó)《行政處罰法》第24條規(guī)定了行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，但具體如何下放并不清晰，有待探索和明確。其一，“省、自治區(qū)、直轄市”主體指向不明確。該條只規(guī)定了省級(jí)決定主體，但是實(shí)踐中省級(jí)主體至少包括省級(jí)人民政府、黨委、人大三者，三者究竟何者為決定主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。其二，省級(jí)主體單向決定下放權(quán)力與基層迫切需求、承接能力等要素存在緊張關(guān)系。當(dāng)前各地改革主要采取自上而下的單向賦權(quán)模式，其主要的表現(xiàn)方式就是省級(jí)主體直接決定職權(quán)下放目錄。然而，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法需求不同、承接能力不同，自上而下的統(tǒng)一單向賦權(quán)，可能無(wú)法滿足各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不同的執(zhí)法需求，出現(xiàn)下放的職權(quán)某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并不是那么迫切需要，而迫切需要的職權(quán)卻沒(méi)有下放的情形，最終導(dǎo)致增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法負(fù)擔(dān)，卻沒(méi)有解決基層治理的執(zhí)法需求。其三，省級(jí)主體采取統(tǒng)一職權(quán)下放模式無(wú)法滿足各地需求和職權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整問(wèn)題。統(tǒng)一的職權(quán)下放目錄解決了當(dāng)前綜合行政執(zhí)法下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的一般性執(zhí)法權(quán)問(wèn)題，即這些下放的執(zhí)法權(quán)是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開(kāi)展日常執(zhí)法活動(dòng)需要的。但是，對(duì)于不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的特別執(zhí)法需求、執(zhí)法過(guò)程中職權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整等問(wèn)題，沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的審批調(diào)整程序。其四，省級(jí)主體統(tǒng)一職權(quán)下放目錄中的執(zhí)法權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是否必須全部“照單全收”，還是可以進(jìn)行“隨意挑選”并不清楚，即下放權(quán)力清單具有何種法律效力并不明確。從權(quán)責(zé)統(tǒng)一角度看，省級(jí)主體決定下放職權(quán)目錄中所有執(zhí)法權(quán)，既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的權(quán)力，也是職責(zé)。如此一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道無(wú)法拒絕任何一項(xiàng)執(zhí)法權(quán)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不行使或者怠于行使某項(xiàng)執(zhí)法權(quán)則構(gòu)成行政不作為。然而，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的承接能力各不相同，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“照單全收”并不符合客觀實(shí)際情況，在貫徹執(zhí)行過(guò)程中也容易出現(xiàn)問(wèn)題。

三、深化綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革的法治路徑

目前部分學(xué)者已經(jīng)對(duì)綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革展開(kāi)研究，如從組織法層面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政執(zhí)法主體地位進(jìn)行研究和確認(rèn)，對(duì)修訂后的《行政處罰法》第24條進(jìn)行規(guī)范闡釋，提出通過(guò)加強(qiáng)相關(guān)法律修訂和解釋，完善執(zhí)法能力保障，細(xì)化執(zhí)法監(jiān)督措施，等等。本文試圖在既有研究成果的基礎(chǔ)上，從理論建構(gòu)和應(yīng)用對(duì)策雙重維度提出對(duì)策建議，為綜合行政執(zhí)法下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革提供切實(shí)有效的智識(shí)供給。

（一）構(gòu)建符合改革實(shí)踐需求的新型職權(quán)轉(zhuǎn)移理論

既有的行政委托和行政授權(quán)理論無(wú)法有效回應(yīng)和解釋當(dāng)前綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革，有必要構(gòu)建一種符合當(dāng)前改革實(shí)踐和法治要求的新型職權(quán)轉(zhuǎn)移理論。

第一，明晰綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)在邏輯。從職權(quán)轉(zhuǎn)移的邏輯來(lái)看，綜合執(zhí)法權(quán)“交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使”的直接依據(jù)是省級(jí)人民政府關(guān)于執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政決定，而不是法律法規(guī)的直接授權(quán)。如果承認(rèn)“省級(jí)政府的行政決定”可以作為授權(quán)的依據(jù)，則發(fā)生行政授權(quán)法律效果，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道獲得授權(quán)后享有行政主體資格，可以以自己的名義獨(dú)立對(duì)外作出執(zhí)法決定，并對(duì)其自身執(zhí)法行為承擔(dān)法律后果；反之，如果不承認(rèn)“省級(jí)政府的行政決定”作為授權(quán)依據(jù)，則只能產(chǎn)生行政委托的法律效果。實(shí)踐中兩種情形同時(shí)存在，但行政委托并不符合綜合執(zhí)法權(quán)下沉改革要求，綜合執(zhí)法下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革是在“吹哨報(bào)到”改革之后實(shí)施的一種更為徹底的“執(zhí)法權(quán)下沉到底”改革，是為了坐實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政主體資格，而不是簡(jiǎn)單地將執(zhí)法主體前移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)，強(qiáng)調(diào)“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道自身的名義執(zhí)法”。因此，“交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使”的職權(quán)轉(zhuǎn)移模式是一種職權(quán)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，原來(lái)縣（區(qū)）一級(jí)政府的相關(guān)職能部門則不應(yīng)再承擔(dān)相應(yīng)的法定職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道真正成為綜合執(zhí)法主體，獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。需要討論的是，省級(jí)人民政府的行政決定是否可以作為職權(quán)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移的依據(jù)？其一，綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道場(chǎng)域下的“省級(jí)政府的行政決定”，是基于《行政處罰法》法條的特別授權(quán)條款而作出的，不同于一般性的行政決定或行政命令；其二，省級(jí)人民政府決定下放執(zhí)法權(quán)決定不得違背“法定職權(quán)保留”的基本原則。“交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使”的授權(quán)決定并非不受任何限制，也不意味所有縣（區(qū)）職能部門的職權(quán)都會(huì)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道?，F(xiàn)行立法中規(guī)定，由縣（區(qū)）職能部門保留的法定職權(quán)，一些專業(yè)性要求比較高的職權(quán)事項(xiàng)，不宜下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

第二，澄清既有行政授權(quán)理論的內(nèi)涵與外延。行政授權(quán)和法律法規(guī)授權(quán)本質(zhì)上都源自授權(quán)理論，澄清行政授權(quán)理論的內(nèi)涵外延，可以回溯授權(quán)制度本身緣起與演變歷程。授權(quán)理論是在“國(guó)家一公民”二元結(jié)構(gòu)向“國(guó)家一社會(huì)一公民”三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的背景下產(chǎn)生的。隨著社會(huì)的變化發(fā)展，國(guó)家需要將一些行政管理職能進(jìn)行社會(huì)化，交給社會(huì)組織承擔(dān)比行政機(jī)關(guān)行使更為適合。如何界定社會(huì)組織承擔(dān)的職能范圍、活動(dòng)方式、法律后果等，這些問(wèn)題都需要法律法規(guī)明確規(guī)定，故而有了“法律法規(guī)授權(quán)的組織”及其相關(guān)法律規(guī)則。這是授權(quán)理論發(fā)展的第一階段，主要解決了行政機(jī)關(guān)與外部社會(huì)組織之間的關(guān)系。然而，行政權(quán)在運(yùn)行過(guò)程中還存在職權(quán)再次分配問(wèn)題，包括橫向和縱向兩個(gè)維度，這種“再次分配”職權(quán)就產(chǎn)生了狹義的行政授權(quán)，即享有某種法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在不違背“法定職權(quán)保留”規(guī)定的前提下，將自身的職權(quán)授權(quán)給另外的行政機(jī)關(guān)或者其他主體行使。當(dāng)下“法律法規(guī)授權(quán)”已經(jīng)成為一種具有特定內(nèi)涵的和獨(dú)立性的法律概念，為了更好地區(qū)分行政授權(quán)與法律法規(guī)授權(quán)概念，應(yīng)當(dāng)對(duì)法律法規(guī)授權(quán)和行政授權(quán)進(jìn)行切割，將法律法規(guī)授權(quán)概念從既有的行政授權(quán)理論中剔除出去，明晰行政授權(quán)僅僅是指行政機(jī)關(guān)將自身職權(quán)授予其他主體，重新界定行政授權(quán)的內(nèi)涵。

第三，構(gòu)建間接法律法規(guī)授權(quán)的職權(quán)轉(zhuǎn)移理論。通過(guò)澄清行政授權(quán)理論的內(nèi)涵外延，可以明確，行政授權(quán)是指有權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，將原本屬于某個(gè)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)授予另一個(gè)行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織行使，承接主體以自身名義行使職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)法律后果。這種行政授權(quán)理論是結(jié)合我國(guó)綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)改革情況與既有的行政授權(quán)理論而提出，其在原來(lái)的行政授權(quán)理論中剔除了“法律法規(guī)授權(quán)”的成分，采取行政機(jī)關(guān)作為直接的行政職權(quán)授權(quán)主體，但沒(méi)有完全放棄“法律法規(guī)”的授權(quán)要求，這種授權(quán)模式的職權(quán)轉(zhuǎn)移邏輯本質(zhì)上屬于“間接的法律法規(guī)授權(quán)模式”。這種新型的職權(quán)轉(zhuǎn)移模式，既可以滿足行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間、行政機(jī)關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)組織之間，包括橫向和縱向的職權(quán)轉(zhuǎn)移，又能夠充分地滿足職權(quán)轉(zhuǎn)移的合法性與正當(dāng)性要求，還能有效區(qū)別“行政機(jī)關(guān)缺乏法律法規(guī)授權(quán)基于自身職權(quán)而作出的行政授權(quán)，視為行政委托”的情形。當(dāng)然，為了更好地統(tǒng)一規(guī)范使用行政授權(quán)概念，可以將這種“間接的法律法規(guī)授權(quán)”模式稱之為行政授權(quán)，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)有行政授權(quán)理論進(jìn)行一次純化，將“法律法規(guī)授權(quán)”從現(xiàn)有的行政授權(quán)概念中剔除，使其成為與行政授權(quán)相互并列的兩個(gè)獨(dú)立概念；對(duì)于不存在“直接”或“間接”法律法規(guī)授權(quán)情形下發(fā)生的“授權(quán)行為”，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政委托，這亦與我國(guó)當(dāng)前行政委托理論和實(shí)踐相吻合。

（二）通過(guò)組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法主體資格

目前綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法治依據(jù)主要是中央與地方的政策性文件，在立法規(guī)范層面上主要是《行政處罰法》中“相對(duì)集中處罰權(quán)”和第24條規(guī)定。綜合執(zhí)法權(quán)與行政處罰權(quán)兩者之間是一種包含關(guān)系，《行政處罰法》作為單行法主要是規(guī)定行政處罰權(quán)的設(shè)定與實(shí)施問(wèn)題，在法律屬性上是一種單一性質(zhì)的權(quán)力。單行法屬性的法律授權(quán)，只能解決某個(gè)具體領(lǐng)域的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為一級(jí)基層政府，在基層治理過(guò)程中需要一種整體性、概括性、綜合性的執(zhí)法手段?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第76條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權(quán)來(lái)源于本級(jí)人民代表大會(huì)的決議、上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。從《地方組織法》的職權(quán)規(guī)定中，無(wú)法當(dāng)然地推斷出鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道享有行政執(zhí)法主體資格，加之《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》在級(jí)別管轄權(quán)方面明確規(guī)定由“縣級(jí)以上人民政府的職能部門”管轄。根據(jù)職權(quán)法定原則要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道僅根據(jù)省級(jí)主體的“決定”，無(wú)法當(dāng)然地獲得行政主體資格。在如此大規(guī)模的權(quán)力轉(zhuǎn)移場(chǎng)域下，單行法“一法一授權(quán)”已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，在行政組織法與行政管理法律規(guī)范未作出調(diào)整的情況下，合法性疑慮必然伴隨著行政執(zhí)法權(quán)的全面下移實(shí)踐。因此，可以通過(guò)修改《地方組織法》關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政職權(quán)的規(guī)定，在第76條直接增加規(guī)定，“根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的執(zhí)法職權(quán)”“街道辦事處參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)規(guī)定”；同時(shí)，推動(dòng)省級(jí)層面制定出臺(tái)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道組織條例》，以地方性法規(guī)等立法形式，概括性地賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法權(quán)主體資格，解決職權(quán)來(lái)源合法性問(wèn)題，從組織法層面明確鎮(zhèn)街的行政主體地位。如此，既能夠從整體上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)施綜合行政執(zhí)法的主體資格問(wèn)題，也不必過(guò)度擔(dān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權(quán)過(guò)于膨脹。

（三）科學(xué)合理配置下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的綜合行政執(zhí)法權(quán)

綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的系統(tǒng)工程，在權(quán)力下放過(guò)程中既要考慮權(quán)力下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革效率要求，也要考慮當(dāng)前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道存在的客觀差異，不能操之過(guò)急，確保綜合行政執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革有條不紊。

1．從多元模式到規(guī)范統(tǒng)一漸進(jìn)改革。法治改革發(fā)展不可能一蹴而就，可以采取逐次推進(jìn)的改革方法。當(dāng)前全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層執(zhí)法需求、承接能力等各方面均存在較大差異，綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道必須根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的具體情況實(shí)行。當(dāng)前推進(jìn)綜合行政執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革，可以先考慮實(shí)施多元化并列的權(quán)力下放模式，包括行政委托模式、派駐模式、行政授權(quán)模式，充分發(fā)揮不同權(quán)力下放模式優(yōu)點(diǎn)，為縣市區(qū)各個(gè)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道提供適合本地情況的模式，滿足當(dāng)前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的多樣化需求。伴隨著改革不斷推進(jìn)，未來(lái)應(yīng)當(dāng)逐步過(guò)渡到統(tǒng)一權(quán)力下放模式，構(gòu)建一種獨(dú)立于行政委托和行政授權(quán)模式的新型職權(quán)轉(zhuǎn)移模式。新型職權(quán)轉(zhuǎn)移模式下，承認(rèn)一級(jí)政府可以對(duì)本級(jí)政府職能部門的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行再次分配，這種再次分配包括各職能部門執(zhí)法權(quán)的橫向綜合聚集，也包括縱向的執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。新型職權(quán)轉(zhuǎn)移模式的目標(biāo)定位在于最大限度上滿足基層執(zhí)法的需求，解決基層行政執(zhí)法難的問(wèn)題。

2．科學(xué)配置下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法權(quán)范圍?？茖W(xué)合理地配置行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的范圍，采取“重要或?qū)I(yè)執(zhí)法權(quán)保留+下放權(quán)力清單模式”較為穩(wěn)妥。第一，重要或?qū)I(yè)執(zhí)法權(quán)保留模式。執(zhí)法權(quán)保留模式應(yīng)當(dāng)在尊重現(xiàn)有格局的基礎(chǔ)上作出安排，根據(jù)執(zhí)法權(quán)的重要性和專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，大致可分為三類保留：第一類，法律法規(guī)規(guī)定保留執(zhí)法權(quán)，法律法規(guī)特別規(guī)定必須由法定的執(zhí)法主體進(jìn)行保留，在沒(méi)有特別規(guī)定的情形下不得通過(guò)行政授權(quán)、行政委托的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移，也不能通過(guò)權(quán)力下沉、下放、交由等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)授。比如，我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使、涉及公民人身自由權(quán)的行政拘留，等等，這都是屬于典型法律保留職權(quán)。第二類，專業(yè)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域保留。專業(yè)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)τ趫?zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員的專業(yè)要求高，不適宜下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道；考慮到我國(guó)在一些專業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域采取垂直管理模式，如金融、海關(guān)、稅務(wù)等部門，這些職能具有很強(qiáng)的專業(yè)性，不宜并人到綜合執(zhí)法權(quán)的范疇；還有涉及到專項(xiàng)垂直管理改革的職能部門，如生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實(shí)施的省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，應(yīng)按照相關(guān)改革要求實(shí)施專項(xiàng)職能保留。第三類，對(duì)人身財(cái)產(chǎn)權(quán)有重大影響的執(zhí)法權(quán)保留。在改革過(guò)程中，考慮到部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力、執(zhí)法事項(xiàng)重要性、執(zhí)法權(quán)行使可能涉及公民、法人或者其他組織重大的合法權(quán)益時(shí)，不宜授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使。如涉及較大數(shù)額罰款，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、許可證等，這些都應(yīng)當(dāng)屬于重大執(zhí)法事項(xiàng)，原則上應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府職能部門進(jìn)行保留，不宜通過(guò)改革直接下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。第二，下放權(quán)力清單模式。目前綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革實(shí)踐中，多個(gè)省市都出臺(tái)了下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行政執(zhí)法職權(quán)指導(dǎo)目錄，如山西省、北京市、湖南省等。下放權(quán)力清單模式目前已經(jīng)成為確立下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法權(quán)范圍的主導(dǎo)模式，對(duì)權(quán)力下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)揮了重要作用，但未來(lái)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革還需要進(jìn)一步完善下放權(quán)力清單模式相關(guān)問(wèn)題。其一，權(quán)力清單的決定主體明確為省級(jí)人民政府更為適宜。目前部分地方的權(quán)力清單是省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)布的，這種聯(lián)合發(fā)布的通知或者決定文件，法律效力較低，不宜作為職權(quán)轉(zhuǎn)移的法治依據(jù)。將權(quán)力清單的決定主體明確為省級(jí)人民政府，采取規(guī)章的文件形式，既符合改革效率要求，也能在一定程度上緩解職權(quán)轉(zhuǎn)移法治依據(jù)不足問(wèn)題。其二，明確下放權(quán)力清單的法律效力為間接效力。從改革實(shí)踐情況看，直接賦權(quán)和間接賦權(quán)兩種模式均存在。但從科學(xué)合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法權(quán)的角度，省級(jí)主體決定的下放權(quán)力清單不宜直接對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)生賦權(quán)效力。執(zhí)法權(quán)是否下放以及下放多少，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“迫切需求”“承接能力”的綜合因素來(lái)決定，充分考慮各地的客觀差異。如果權(quán)力下放清單直接對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)生賦權(quán)效力，跳過(guò)設(shè)區(qū)的市、縣市區(qū)兩級(jí)政府，這無(wú)疑將省級(jí)以下各級(jí)政府改革自主權(quán)限壓縮為零，忽略了各地縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的客觀差異，違背了科學(xué)合理配置執(zhí)法權(quán)的要求。其三，明確下放權(quán)力清單的時(shí)間效力。綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是一種權(quán)力轉(zhuǎn)移模式的改革探索，應(yīng)當(dāng)有具體明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。權(quán)力下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革決定或通知以及權(quán)力下放清單，是綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的直接法治依據(jù)，是一種賦權(quán)性依據(jù)，省級(jí)主體決定或通知并非法律規(guī)范，僅僅是一種暫時(shí)性的權(quán)力轉(zhuǎn)移改革決定。既有的行政授權(quán)模式、行政委托模式，都要求明確規(guī)定授權(quán)或者委托權(quán)力的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉改革也應(yīng)當(dāng)遵循行政權(quán)轉(zhuǎn)移的基本規(guī)則。

（四）完善綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的程序制度

各地現(xiàn)有的綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革實(shí)施方案中，沒(méi)有明確規(guī)定權(quán)力下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的具體審批備案程序、評(píng)估程序等，僅規(guī)定行政執(zhí)法權(quán)下放審批主體為“省、自治區(qū)、直轄市”，有必要完善綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的程序制度。

第一，建立綜合執(zhí)法權(quán)下沉雙向互動(dòng)審批備案程序。在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道過(guò)程中，有必要建立一種自上而下與自下而上的雙向互動(dòng)的審批備案程序。自上而下放權(quán)程序主要是依靠上級(jí)政府主導(dǎo)，通過(guò)制定統(tǒng)一的下放權(quán)力清單，將執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)當(dāng)承接下放的各項(xiàng)執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)下沉改革進(jìn)度統(tǒng)一；對(duì)于個(gè)別地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道確實(shí)存在沒(méi)有執(zhí)法對(duì)象、不具備承接能力的、需要減少執(zhí)法權(quán)等情況的，可以通過(guò)自下而上的報(bào)告審批、調(diào)整備案等程序進(jìn)行調(diào)試。通過(guò)自上而下和自下而上的雙向互動(dòng)的程序設(shè)計(jì)，既可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌改革，又可以兼顧因地施策，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法權(quán)，確保綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革穩(wěn)步有序，持續(xù)深化推進(jìn)。

第二，完善綜合執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的評(píng)估制度。中央的政策文件、地方的實(shí)施方案和《行政處罰法》第24條均規(guī)定了權(quán)力下放應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)估，但是關(guān)于評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序均沒(méi)有明確具體規(guī)定，需要在推進(jìn)改革過(guò)程中細(xì)化完善。其一，確立評(píng)估主體。根據(jù)《行政處罰法》第24條規(guī)定“省級(jí)主體根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況……決定”。省級(jí)主體是權(quán)力下放的決定主體，但是不宜以此直接認(rèn)定其為權(quán)力下放的評(píng)估主體。最了解、最熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法迫切需求、執(zhí)法承接能力、隊(duì)伍建設(shè)情況的是縣市區(qū)人民政府及其職能部門，從現(xiàn)實(shí)角度考慮，將縣市區(qū)人民政府作為綜合執(zhí)法權(quán)下放的事前、事中和事后的評(píng)估主體，最具有可操作性和現(xiàn)實(shí)性。其二，明確評(píng)估內(nèi)容。綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的決定性要素主要包括兩個(gè)方面：基層管理迫切需求和承接能力。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的管理迫切需要，應(yīng)當(dāng)從提升基層治理能力，解決老百姓難愁盼問(wèn)題角度出發(fā)，避免陷入“爭(zhēng)權(quán)奪利，相互推卸職責(zé)”的誤區(qū)；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承擔(dān)綜合行政執(zhí)法工作，應(yīng)當(dāng)有專門的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織和執(zhí)法隊(duì)伍、具備辦公條件、設(shè)施設(shè)備、經(jīng)費(fèi)保障和編制配備等具體要素。其三，完善評(píng)估程序。根據(jù)行政過(guò)程理論構(gòu)建全過(guò)程評(píng)估程序，包括事前、事中、事后三個(gè)階段。事前評(píng)估，由縣市區(qū)人民政府對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行事前摸排調(diào)查，聽(tīng)取各地各職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的意見(jiàn)，論證管理事項(xiàng)的迫切需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的承接能力，形成關(guān)于綜合行政執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的必要性、合理性、合法性評(píng)估報(bào)告，按照程序進(jìn)行審批作出執(zhí)法權(quán)下放決定。事中評(píng)估，對(duì)于權(quán)力下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之后的運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的內(nèi)容包括是否滿足基層執(zhí)法需求，是否與承接能力相匹配，是否達(dá)到了執(zhí)法權(quán)下放的預(yù)期效果等內(nèi)容。根據(jù)事中評(píng)估情況，對(duì)下放的綜合行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。事后評(píng)估，事后評(píng)估的內(nèi)容主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法是否規(guī)范，是否達(dá)到預(yù)期目的，基層治理哪些問(wèn)題已經(jīng)解決、哪些問(wèn)題尚未解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與各職能部門是否盡職履責(zé)等。縣級(jí)人民政府通過(guò)對(duì)下放的綜合行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)行情況、實(shí)施效果等進(jìn)行分析、調(diào)查、評(píng)價(jià)、總結(jié)，形成評(píng)估報(bào)告，為市級(jí)和省級(jí)人民政府完善綜合行政執(zhí)法體制改革提供參考。

結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)基層治理能力是提升國(guó)家治理能力和治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革，對(duì)于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“看得見(jiàn)，管不著”的執(zhí)法問(wèn)題具有重要作用。目前全國(guó)各地仍處于改革探索過(guò)程中，本文智識(shí)終究有限，未來(lái)還需要學(xué)界和實(shí)務(wù)界共同投入研究，為解決綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉改革難題提供理論指引。

（責(zé)任編輯：王玎）

基金項(xiàng)目：2021年度湖南省哲學(xué)社科基金青年項(xiàng)目“人臉識(shí)別技術(shù)運(yùn)用的法律規(guī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20YBQ066）。