論政策裁量的司法審查

摘要：行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)會(huì)直接援引當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐恼呶募M(jìn)行政策裁量，也會(huì)在法律適用過(guò)程中依據(jù)相應(yīng)的政策性文件精神來(lái)間接導(dǎo)入政策裁量。政策裁量肩負(fù)著“政策考量”與“行政裁量”兩個(gè)不同面向的任務(wù)，幫助行政機(jī)關(guān)篩選出法律授權(quán)范圍內(nèi)的適當(dāng)解釋結(jié)論，并對(duì)其產(chǎn)生正反雙重影響。案例分析顯示，司法審查傾向于不尊重政策裁量結(jié)果且審查姿態(tài)不統(tǒng)一，削弱了政策裁量的正面效應(yīng)。其根源在于我國(guó)法院兼具糾紛解決型司法與政策實(shí)施型司法雙重特質(zhì)，在政策裁量司法審查過(guò)程中，追求社會(huì)效果的政策實(shí)施職能更為重要。為此，應(yīng)建構(gòu)起政策裁量司法審查的理想框架，法院可以通過(guò)探索政策裁量的生存空間、檢視政策裁量結(jié)論的合理性、明確司法審查介入政策裁量的限度來(lái)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)效果相統(tǒng)一”的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：行政解釋；公共政策；政策裁量；糾紛解決型司法；政策實(shí)施型司法

我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程經(jīng)歷從“主要依靠政策”到“既依靠政策又依靠法律”、再到“主要依靠法律”的發(fā)展過(guò)程。在此期間，行政與政策之間的相似性、現(xiàn)代行政國(guó)家的行政效率訴求等因素均促使行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策裁量。政策裁量的實(shí)質(zhì)即是行政機(jī)關(guān)為解決執(zhí)法過(guò)程中的各類爭(zhēng)端而進(jìn)行利益衡量、同時(shí)引導(dǎo)行政執(zhí)法結(jié)果適應(yīng)社會(huì)發(fā)展方向。為進(jìn)一步厘清政策裁量司法審查的運(yùn)作機(jī)理，筆者從“北大法寶”中篩選出了數(shù)十個(gè)相關(guān)案例，以此為分析樣本，從制度與理論角度反思政策裁量司法審查的規(guī)范性建構(gòu)。

一、嵌入行政解釋過(guò)程的政策裁量

（一）作為行政解釋考慮因素的公共政策及其準(zhǔn)法律屬性

現(xiàn)代行政國(guó)家的背景使得行政逐漸朝向精細(xì)化發(fā)展，各類帶有濃厚技術(shù)性特征的專業(yè)領(lǐng)域格外倚賴行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)和相關(guān)解釋。為了使法律語(yǔ)言從模糊走向明確、同時(shí)促使法規(guī)范變得“通情達(dá)理”，行政解釋需要綜合考慮與個(gè)案中的諸多因素，其中之一即是公共政策。

綜觀現(xiàn)有研究可知，域內(nèi)外學(xué)者均不約而同地注意到了公共政策在行政執(zhí)法中的特殊地位，特別是公共政策與法之間的關(guān)系。這也是我國(guó)行政法學(xué)研究領(lǐng)域的一個(gè)重要議題。我國(guó)的法治建設(shè)發(fā)軔于“政策治國(guó)”的傳統(tǒng)慣例，這種獨(dú)特的經(jīng)歷使得“有法律從法律，無(wú)法律從政策”的觀念在我國(guó)早已深入人心。也正因如此，即使公共政策不具有規(guī)范意義上的法拘束效力，但實(shí)踐中公共政策作為行政機(jī)關(guān)的行為準(zhǔn)則，具有事實(shí)上的拘束力，被譽(yù)為“準(zhǔn)法律”。究其本質(zhì)，公共政策的事實(shí)拘束力源自其可行性、靈活性與權(quán)威性。一方面，公共政策的內(nèi)容須兼具社會(huì)可行性與組織可行性。意即，公共政策的內(nèi)容需兼顧“符合社會(huì)大眾的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”和“實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)”。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)政策落地。另一方面，公共政策較之正規(guī)的法律條文更為簡(jiǎn)便，可結(jié)合現(xiàn)實(shí)情境的變動(dòng)填補(bǔ)法律中的空白，便于行政機(jī)關(guān)靈活操作、全面管理。因此，在大多數(shù)情況下公共政策都能起到補(bǔ)充、詮釋、完善法律的功能，能夠幫助執(zhí)法人員實(shí)現(xiàn)立法語(yǔ)言從模糊到明確的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，考慮到上下級(jí)行政機(jī)關(guān)職級(jí)權(quán)威，下級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法或多或少會(huì)受上級(jí)機(jī)關(guān)所制定的公共政策的影響。有鑒于此，學(xué)者們大多都認(rèn)可公共政策具有的準(zhǔn)法律功能，贊同“公共政策是現(xiàn)代行政法的不成文法源”。

然而，當(dāng)前的研究較為關(guān)注公共政策作為行政裁量背后的考量因素的角色，卻鮮少探索公共政策在行政裁量中的運(yùn)作發(fā)展，即政策裁量的內(nèi)在屬性及其運(yùn)作機(jī)制。

（二）作為狹義法律解釋功能延伸的政策裁量

“政策裁量”（policy-making discretion）這一概念最早可追溯至美國(guó)學(xué)者科赫（Koch）的論著?？坪照J(rèn)為，行政裁量可分為五大類，其中一類便是政策裁量，即行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)目標(biāo)而采取措施的權(quán)力。在科赫看來(lái)，政策裁量使行政機(jī)關(guān)實(shí)際上有著與立法機(jī)關(guān)相似的功能，“因?yàn)榉蓛H是確定社會(huì)目標(biāo)，而把實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的方式與途徑的選擇交給了行政機(jī)關(guān)”。基于此，我國(guó)學(xué)者從三個(gè)路徑對(duì)政策裁量作了進(jìn)一步拓展。其一，從中央與地方的區(qū)分人手，強(qiáng)調(diào)政策裁量的實(shí)施主體應(yīng)為國(guó)家部委與地方政府。其二，將政策裁量劃入法院的權(quán)能范圍，傾向于用“政策考量”來(lái)指代“政策裁量”，認(rèn)為需將政策裁量納入能動(dòng)司法的范圍，并將政策裁量視為法院生成裁判時(shí)的必備過(guò)程。其三，將研究視域聚焦于行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)限范圍內(nèi)，認(rèn)為政策考量是行政裁量的影響因素之一。由此可見(jiàn)，政策裁量是行政機(jī)關(guān)適用法律時(shí)無(wú)法回避的環(huán)節(jié)，可以說(shuō)“法規(guī)在具體案件的每一種運(yùn)用都要求進(jìn)行政策的選擇”。

行政裁量是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用其職能來(lái)協(xié)調(diào)法治與政治的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的一種手段和工具。行政機(jī)關(guān)及其工作人員既要把握其行為的合法性，也需考慮如何在既有的裁量空間內(nèi)作出更易被相對(duì)人所接受的行為。不同于其他類別的裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)在政策裁量中不單是在探究法律文本的字面意義，也非僅是填補(bǔ)法律文本中的空白、在立法者意圖的基礎(chǔ)上作延展，更需要在此基礎(chǔ)上將單薄的法規(guī)范與豐富的個(gè)案事實(shí)相互映照，力求實(shí)現(xiàn)法條背后的政策意圖。

值得注意的是，政策裁量的作用領(lǐng)域需從狹義法律解釋的射程之外開(kāi)始。當(dāng)面對(duì)混沌難解的事實(shí)時(shí)，行政機(jī)關(guān)的首要選擇是運(yùn)用狹義法律解釋方法解讀現(xiàn)行有效的法規(guī)范。但“法條有盡、情事無(wú)窮”，若行政機(jī)關(guān)無(wú)法通過(guò)狹義法律解釋實(shí)現(xiàn)不確定法律概念的具體化，或者依據(jù)狹義法律解釋存在復(fù)數(shù)解釋可能性時(shí)，行政機(jī)關(guān)可利用政策裁量發(fā)掘出適合個(gè)案的行政解釋。此時(shí)，政策裁量可被視為是行政機(jī)關(guān)基于狹義法律解釋所作的拓展。

盡管都涉及對(duì)不確定法律概念的解釋，但狹義法律解釋與政策裁量之間仍存在顯著差別。首先，狹義法律解釋與政策裁量的關(guān)注重點(diǎn)不同。狹義法律解釋重視法規(guī)范本身，而政策裁量則更關(guān)注個(gè)案情境中的公共政策因素。其次，行政機(jī)關(guān)在狹義法律解釋與政策裁量中承擔(dān)著不同的職責(zé)。行政機(jī)關(guān)在狹義法律解釋中的職責(zé)主要體現(xiàn)為在法條文義的涵蓋范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)不確定法律概念的具體化，其解釋結(jié)論不能逾越字面文義所設(shè)定的框架。相反，政策裁量并不要求行政機(jī)關(guān)盡力實(shí)現(xiàn)法律概念的通俗化，而是希望行政機(jī)關(guān)在解釋中貫徹公共政策的價(jià)值要求與內(nèi)容指引。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)的分析不再局限于法條的字面文義，真正起主導(dǎo)作用的是當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐墓舱呒捌浔澈蟮膬r(jià)值導(dǎo)向和所反映的社會(huì)發(fā)展方向。政策裁量在考慮現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上，偏重于對(duì)解釋結(jié)果的潛在社會(huì)效果的預(yù)測(cè)與評(píng)估，而行政機(jī)關(guān)也可視作是公共政策的執(zhí)行者，而非單純的立法者意志的執(zhí)行者。由此，行政機(jī)關(guān)基于現(xiàn)有的公共政策將立法者制定的法律條文與個(gè)案事實(shí)相結(jié)合，通過(guò)政策裁量來(lái)得出帶有個(gè)案意識(shí)之重新思考、服務(wù)于個(gè)案正當(dāng)性的新結(jié)果。

政策裁量的這一功能在我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐中體現(xiàn)得尤為明顯。因?yàn)樾姓忉屧谖覈?guó)執(zhí)法實(shí)踐中不是單純的操作法律技術(shù)的過(guò)程，還“交織著各種復(fù)雜的政策考量與政治謀略”。此時(shí)，行政解釋中的政策裁量同時(shí)背負(fù)起了“政策考量”與“行政裁量”兩個(gè)不同面向的任務(wù)，幫助行政機(jī)關(guān)篩選出法律授權(quán)范圍內(nèi)的最適當(dāng)?shù)慕忉尫桨?，以?shí)現(xiàn)“與個(gè)案相匹配意義上的個(gè)別化”。

二、政策裁量在司法實(shí)例中的呈現(xiàn)及其效應(yīng)

（一）政策裁量的直接呈現(xiàn)與間接呈現(xiàn)

政策裁量會(huì)或直接或間接地嵌入執(zhí)法實(shí)踐中。一方面，行政機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)選擇直接援引當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐恼呶募M(jìn)行政策裁量，如上級(jí)行政機(jī)關(guān)針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題發(fā)布命令、決定、公告、通告、通知、通報(bào)、議案、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、意見(jiàn)、函、會(huì)議紀(jì)要等紅頭文件。如“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”（以下簡(jiǎn)稱為“益民公司案”）中，周口市政府主動(dòng)公開(kāi)了其行政過(guò)程中考慮過(guò)的諸多政策文件，包括市計(jì)委作出的《周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)方案》及《補(bǔ)充通知》、省計(jì)委發(fā)布的《關(guān)于周口市城市燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)工程項(xiàng)目建議書的批復(fù)》以及省建設(shè)廳發(fā)布的《關(guān)于周口市天然氣輸配工程可行性研究報(bào)告審查意見(jiàn)的函》等文件。又如，“念泗三村28幢樓居民35人訴揚(yáng)州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”（以下簡(jiǎn)稱為“念泗三村案”）中，揚(yáng)州市規(guī)劃局認(rèn)為自己在作出被訴許可時(shí)已將省人大常委會(huì)頒布的《江蘇省實(shí)施（城市規(guī)劃法）辦法》《揚(yáng)州市規(guī)劃委員會(huì)第十四次會(huì)議紀(jì)要（部分）》《揚(yáng)州市規(guī)劃委員會(huì)第十六次會(huì)議紀(jì)要（部分）》等政策文件納入考量范圍，已完成了嚴(yán)密的政策裁量過(guò)程。再如，“溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責(zé)案”中，溆浦縣郵電局認(rèn)為，原告申請(qǐng)120急救電話，不符合省衛(wèi)生廳、省郵電局發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范全省“120”醫(yī)療急救專用電話管理的通知》。顯然，溆浦縣郵電局認(rèn)為其已依據(jù)該文件對(duì)該問(wèn)題作了適當(dāng)?shù)恼卟昧俊Ｒ约?，“邵××訴黃浦區(qū)安監(jiān)局安全生產(chǎn)行政處罰決定案”（以下簡(jiǎn)稱“邵××案”）中，黃浦區(qū)安監(jiān)局提交了國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局辦公廳《關(guān)于（安全生產(chǎn)法）第八十條和第八十一條法律適用問(wèn)題的復(fù)函》（安監(jiān)總廳函字[2005] 108號(hào)）與市政府的有關(guān)文件作為補(bǔ)充證據(jù)，以此來(lái)證明其在作出被訴處罰決定時(shí)已基于當(dāng)時(shí)的政策文件完成了政策裁量。

另一方面，行政機(jī)關(guān)也會(huì)積極學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)文件載體背后的政策精神（如全國(guó)性重要會(huì)議期間的維穩(wěn)需求、行政機(jī)關(guān)的直屬上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示等），并將相關(guān)政策精神以較為隱蔽的方式藏匿于政策裁量之中。例如，在“朱××與張家界市公安局永定分局公安行政管理案”中，被告永定分局曾以“冒用他人居民身份證”為由對(duì)原告作出行政拘留十日的處罰。但該原告在進(jìn)站檢票口被發(fā)現(xiàn)后已被阻止勸回，未造成危害后果，該處罰顯然不符合過(guò)罰相當(dāng)原則?；厮莅讣?jīng)過(guò)可知，原告曾因拆遷問(wèn)題多次上訪，且案發(fā)時(shí)正處于黨的十九大重大會(huì)議期間。被告強(qiáng)調(diào)：“朱××為信訪維穩(wěn)對(duì)象，其在黨的十九大重大會(huì)議期間不顧勸解攜帶上訪材料赴京上訪，對(duì)張家界及北京的安保工作造成了不良影響，即構(gòu)成擾亂公共場(chǎng)所秩序”?？梢?jiàn)，被告在決定加重處罰時(shí)考慮到了黨的十九大會(huì)議期間的維穩(wěn)需求。又如，在“于××訴貴陽(yáng)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局強(qiáng)制拆遷案”（以下簡(jiǎn)稱“于××案”）中，貴陽(yáng)住建局強(qiáng)調(diào)“已獲得分管副市長(zhǎng)的簽字同意”。顯然，在貴陽(yáng)住建局看來(lái)，分管副市長(zhǎng)的簽字代表了市政府的意見(jiàn)精神，因而被告根據(jù)這一意見(jiàn)指引作出拆遷決定，已達(dá)成了政策裁量的任務(wù)。

（二）政策裁量的正反雙重效應(yīng)

政策裁量對(duì)行政執(zhí)法存在正反雙重影響。正面影響主要表現(xiàn)為政策裁量有助于提升行政效率、緩解執(zhí)法壓力。首先，政策裁量背后的政策導(dǎo)向意涵恰好與我國(guó)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的“下級(jí)服從上級(jí)”“領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”等傳統(tǒng)慣例一脈相承，上級(jí)行政機(jī)關(guān)的政策性指令常常比法律更能影響下級(jí)行政機(jī)關(guān)的裁量活動(dòng)。有時(shí)，結(jié)合個(gè)案情境的政策裁量結(jié)論更能體現(xiàn)上級(jí)機(jī)關(guān)意志，也更易被上級(jí)認(rèn)可。其次，行政機(jī)關(guān)能夠借助政策裁量提前進(jìn)行意見(jiàn)溝通、價(jià)值整合與利益權(quán)衡，并引入公共政策因素以增強(qiáng)行政決定的可接受度和說(shuō)服力，以此來(lái)規(guī)避群眾影響、緩解執(zhí)法壓力。

但政策裁量的不當(dāng)使用也存在負(fù)面影響。其一是潛在的政策裁量腐敗化。裁量空間也意味著存在牟利的可能，若行政機(jī)關(guān)在政策裁量中優(yōu)先考慮個(gè)人私利，偏離、放棄了公共利益或公共目標(biāo)，易造成裁量腐敗。其二是因過(guò)度夸大政策裁量的重要性而滋生的選擇性執(zhí)法。若行政機(jī)關(guān)機(jī)械化地過(guò)度夸大政策裁量的權(quán)重，忽視了對(duì)個(gè)案情境的具體判斷，“死守僵硬的政策、方針或‘上級(jí)’之要求，根本未深入具體案情為裁量”，無(wú)疑會(huì)助長(zhǎng)裁量濫用，“使行政法偏離了它的使命”。

三、政策裁量的司法審查現(xiàn)狀

為規(guī)避上述后果，需將政策裁量納入司法監(jiān)督的視野中。深入觀察后可知，司法對(duì)政策裁量的態(tài)度大致具備以下特征。

（一）法院為避免干預(yù)地方總體施政策略而選擇尊重政策裁量

各地為推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定而作出的行政決定往往都體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣畬?duì)本地社會(huì)形勢(shì)和行政任務(wù)的綜合評(píng)估，是地方政府全局性政策中的重要組成部分。法院若對(duì)其進(jìn)行深度干預(yù)，可能會(huì)影響當(dāng)?shù)卣娜中圆呗?，甚至?dǎo)致政策在各地的不統(tǒng)一，不利于總體平衡。因此，當(dāng)面對(duì)政策裁量?jī)?nèi)容時(shí)，法院有時(shí)會(huì)基于政治因素的考慮而選擇淺層審查、放棄對(duì)政策裁量的評(píng)價(jià)，以回避對(duì)地方政府總體施政策略的干預(yù)。

例如，在“宜昌市婦幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政處罰決定案”中，被告宜昌市工商局在判斷原告能否被認(rèn)定為市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)者時(shí)，認(rèn)為“原告日常業(yè)務(wù)活動(dòng)都是有償?shù)?、其采?gòu)藥品的行為是一種商品經(jīng)營(yíng)行為”。被告的肯定回答背后蘊(yùn)含著“促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”的政策裁量?jī)?nèi)容，并被一審和二審所認(rèn)可。

又如，在“無(wú)錫美通食品科技有限公司訴無(wú)錫質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)分局質(zhì)監(jiān)行政處罰案”（以下簡(jiǎn)稱“美通公司案”）中，針對(duì)原告是否屬于“未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的問(wèn)題，被告開(kāi)發(fā)區(qū)分局認(rèn)為，原告“生產(chǎn)的新產(chǎn)品速凍調(diào)理生肉制品不包含在已獲證產(chǎn)品范圍內(nèi)，涉嫌未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。顯然，被告始終將“保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益”作為重要的政策裁量?jī)?nèi)容，而一審與二審均放棄了對(duì)此問(wèn)題的評(píng)價(jià)，以示支持。同樣的，在“鹽城市奧康食品有限公司東臺(tái)分公司訴鹽城市東臺(tái)工商行政管理局食品安全行政處罰案”（以下簡(jiǎn)稱“奧康公司案”）中，針對(duì)原告經(jīng)營(yíng)的金龍魚(yú)牌橄欖原香食用調(diào)和油標(biāo)簽應(yīng)否標(biāo)示橄欖油的添加量的問(wèn)題，被告東臺(tái)工商局也將“消費(fèi)者權(quán)益”納入政策裁量范圍，并獲得了法院的支持。法院明確提及，涉案產(chǎn)品的包裝“易造成消費(fèi)者在購(gòu)買此種食用調(diào)和油時(shí)的誤解”“應(yīng)從公眾理解的角度綜合分析判斷”。

另外，在“念泗三村案”中，針對(duì)被告作出的規(guī)劃行政許可是否合法的問(wèn)題，被告揚(yáng)州市規(guī)劃局提供了省人大常委會(huì)頒布的《實(shí)施（城市規(guī)劃法）辦法》《會(huì)議紀(jì)要》等政策文件來(lái)證明自己已完成了政策裁量，并獲得了法院的支持。法院強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)有法律規(guī)范“沒(méi)有規(guī)定審批形式”，因此不能否定上述會(huì)議紀(jì)要在審批中的作用。

與此同時(shí)，在“邵××案”中，針對(duì)被訴處罰是否具有法定職權(quán)的問(wèn)題，被告黃浦區(qū)安監(jiān)局提交了總局的復(fù)函和市政府的有關(guān)政策文件作為補(bǔ)充證據(jù)，以此來(lái)證明其已具備法定職權(quán)。法院肯定了被告的政策裁量結(jié)果，收縮了對(duì)上述政策文件的審查。

（二）法院拒絕行政機(jī)關(guān)的政策裁量結(jié)果

第一，法院認(rèn)為不存在政策裁量的空間。若現(xiàn)有制度已對(duì)涉訴爭(zhēng)議作了較為詳盡的規(guī)定，法院會(huì)傾向于認(rèn)為不存在政策裁量空間。例如，“于××案”中，針對(duì)被告采用審批表形式對(duì)強(qiáng)制拆遷行為進(jìn)行審批是否違法的問(wèn)題，被告貴陽(yáng)市住建局一再?gòu)?qiáng)調(diào)“有分管副市長(zhǎng)簽字”這一政策裁量?jī)?nèi)容，但未引起法院的關(guān)注。法院徑直指出，“分管副市長(zhǎng)簽字”不符合《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》明文規(guī)定的“法定程序”和“書面形式”這兩個(gè)法定要件，因而違法。再如，“永定分局案”中，原告冒用他人身份證購(gòu)買車票，被告永定分局對(duì)其作出行政拘留十日的頂格處罰，并強(qiáng)調(diào)原告在黨的十九大重大會(huì)議期間赴京上訪構(gòu)成了擾亂公共場(chǎng)所秩序。但法院拒絕了被告作出的政策裁量，認(rèn)為原告在進(jìn)站檢票口時(shí)已被發(fā)現(xiàn)并遭勸阻，未造成危害后果，根據(jù)省公安廳發(fā)布的處罰裁量基準(zhǔn)第16條“應(yīng)處五百元以上八百元以下罰款或者處五日以下拘留”，而非行政拘留。

第二，法院作出替代判斷。此時(shí)存在兩種可能情形。其一，法院不滿原政策裁量并以新代舊。行政機(jī)關(guān)在政策裁量中會(huì)基于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐囊?guī)制目標(biāo)來(lái)進(jìn)行利益衡量。若對(duì)現(xiàn)有的政策裁量及利益衡量結(jié)果不滿，法院會(huì)基于個(gè)案情境提出新的政策裁量面向，如穩(wěn)定的法律秩序、社會(huì)影響力、社會(huì)公眾的情感認(rèn)同等。例如，在“楊××訴無(wú)錫市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定行政糾紛案”（以下簡(jiǎn)稱“楊××案”）中，被告無(wú)錫市勞動(dòng)局以“已超過(guò)申請(qǐng)時(shí)效”為由拒絕原告在事故發(fā)生兩年后提出的工傷認(rèn)定申請(qǐng)，并認(rèn)為限制工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效有助于“節(jié)約行政管理資源，提高辦事效率”。但這一行政效率導(dǎo)向的政策裁量受到了法院的質(zhì)疑，法院指出，“保障工傷職工的合法權(quán)益”更重要。對(duì)比可知，法院認(rèn)為，當(dāng)事人權(quán)益導(dǎo)向的政策裁量面向優(yōu)于行政效率導(dǎo)向的政策裁量?jī)?nèi)容。相似地，在“佛山市圣芳（聯(lián)合）有限公司訴國(guó)家工商行政管理總局商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)、第三人強(qiáng)生公司商標(biāo)撤銷行政糾紛案”（以下簡(jiǎn)稱“圣芳公司案”）中，被告商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)認(rèn)為，為促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，涉訴的第三次申請(qǐng)“不屬于以相同的事實(shí)和理由再次提出評(píng)審申請(qǐng)”，但遭到二審法院的反對(duì)。二審法院更為重視“穩(wěn)定的法律秩序”，并指出被告的決定“會(huì)使法律對(duì)重啟行政程序事由的限制形同虛設(shè)，不利于形成穩(wěn)定的法律秩序”。因此，法院放棄了尊重姿態(tài)，提出了新的政策裁量面向。此外，在“益民公司案”中，被告周口市政府主動(dòng)公開(kāi)了當(dāng)?shù)厥杏?jì)委、省計(jì)委、省建設(shè)廳發(fā)布的相關(guān)政策文件來(lái)證明其授予第三人億星公司城市天然氣獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為已經(jīng)過(guò)充分的政策裁量。法院審理后發(fā)現(xiàn)，被告所提供的政策文件存在適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序之情形。但法院并未止步于此，隨后指出，為保障周口市“西氣東輸”工作繼續(xù)推進(jìn)、保證周口市民及企業(yè)能及時(shí)使用天然氣，被訴行政行為雖違法、但不宜撤銷。顯然，法院基于公共利益的考慮拒絕了被告的政策裁量。

其二，行政機(jī)關(guān)未提及政策裁量，但法院主動(dòng)補(bǔ)充。有時(shí)，行政決定未明確涉及政策裁量面向，但法院審理后也會(huì)主動(dòng)提及，以此來(lái)增強(qiáng)判決理由的說(shuō)服力、凸顯法院裁判的謹(jǐn)慎度與嚴(yán)密度。例如，在“何××訴成都市武侯區(qū)勞動(dòng)局工傷認(rèn)定行政行為案”（以下簡(jiǎn)稱“何××案”）中，某員工在上班期間被發(fā)現(xiàn)摔倒在車間旁的廁所內(nèi)不省人事，后因搶救無(wú)效死亡。被告武侯區(qū)勞動(dòng)局認(rèn)為，員工上廁所與其本職工作無(wú)關(guān)，是意外事故而非工傷。類似地，在“孫××訴天津園區(qū)勞動(dòng)局工傷認(rèn)定行政糾紛案”中，原告在行至用人單位的一樓門口臺(tái)階時(shí)滑倒受傷，被告園區(qū)勞動(dòng)局以該事故不屬于工作場(chǎng)所、工作原因?yàn)橛删芙^工傷認(rèn)定。在這兩例案件中，被告的行政解釋均未直接提及政策裁量，但兩案的審理法院都基于“保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益”這一政策裁量?jī)?nèi)容表示反對(duì)。

四、政策裁量司法審查的困境及其根源

（一）現(xiàn)有審查模式削弱了政策裁量的正面效應(yīng)

回顧上述案例可知，法院在過(guò)半數(shù)的案例中選擇不尊重政策裁量，而且法院并非僅因“不存在裁量空間”而拒絕接受政策裁量，更多的是法院主動(dòng)選擇代替行政機(jī)關(guān)作出全新的政策裁量?jī)?nèi)容。更甚者，法院對(duì)于相似問(wèn)題的審查姿態(tài)并不統(tǒng)一。而這樣的審查模式無(wú)疑不利于發(fā)揮政策裁量的正面效應(yīng)。

一方面，法院拒絕政策裁量不利于促進(jìn)行政效率。前已述及，我國(guó)的法治建設(shè)過(guò)程具有濃厚的“依政策施政”路徑依賴色彩，上級(jí)行政機(jī)關(guān)的政策指令往往比法律更能影響下級(jí)行政機(jī)關(guān)的裁量活動(dòng)。因此，下級(jí)機(jī)關(guān)常常將“最能體現(xiàn)上級(jí)意志”的政策裁量?jī)?nèi)容作為行政解釋的主要成分，以更好地取得上級(jí)機(jī)關(guān)的支持和認(rèn)可。法院拒絕政策裁量無(wú)疑會(huì)削弱政策裁量的積極作用、降低行政效率，相悖于當(dāng)前我國(guó)行政改革加速推進(jìn)、行政法制度變革跌宕起伏的大背景。另一方面，法院代替行政機(jī)關(guān)重作政策裁量，也會(huì)減弱政策裁量緩解執(zhí)法壓力的效用。我國(guó)社會(huì)是由親緣、地緣關(guān)系構(gòu)成的“差序格局”，行政機(jī)關(guān)難以獨(dú)善其身于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。特別是當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出負(fù)擔(dān)性行為時(shí)，難免會(huì)受到自身社會(huì)關(guān)系的影響，不恰當(dāng)?shù)男姓忉寴O易引發(fā)激發(fā)社會(huì)矛盾。在理想的路徑中，行政機(jī)關(guān)會(huì)結(jié)合政策裁量所勾勒的當(dāng)?shù)胤ㄖ文繕?biāo)與總體方針政策，借助政策裁量實(shí)現(xiàn)意見(jiàn)溝通與多元價(jià)值整合，并引入公共政策因素以增強(qiáng)行政解釋結(jié)果的可接受度，并由此推導(dǎo)出與適應(yīng)個(gè)案情境、具有說(shuō)服力的行政決定，緩解執(zhí)法壓力。但法院拒絕政策裁量后，行政機(jī)關(guān)為規(guī)避訴訟爭(zhēng)議，很有可能會(huì)逐漸放棄政策裁量，進(jìn)而導(dǎo)致行政決定的可接受度下降、執(zhí)法壓力上漲。而上述問(wèn)題的出現(xiàn)與我國(guó)法院的獨(dú)特功能及其目標(biāo)導(dǎo)向息息相關(guān)。

（二）根源：追求社會(huì)效果的政策實(shí)施型司法

第一，達(dá)瑪什卡的兩種極端型態(tài)司法組織。關(guān)于法院的功能定位，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，法院的首要功能是解決糾紛，司法審判以實(shí)際糾紛的發(fā)生為前提。而后隨著國(guó)家社會(huì)的快速發(fā)展，司法審判的理念、方式、目標(biāo)發(fā)生了根本性變革，舊式的糾紛解決觀點(diǎn)日益遭受挑戰(zhàn)，并由此衍生出了若干種新思潮。在諸多討論中，達(dá)瑪什卡提出的兩種極端型態(tài)司法組織理論可以為探索法院的角色定位提供指引。

達(dá)瑪什卡從政府性情傾向著手，將現(xiàn)有的各類國(guó)家形態(tài)設(shè)想為分布在一條直線上的各個(gè)點(diǎn)，直線的兩端就是回應(yīng)型國(guó)家和能動(dòng)型國(guó)家這兩種極端類型。達(dá)瑪什卡指出，回應(yīng)型國(guó)家信奉自由放任原則，司法永遠(yuǎn)意味著解決糾紛，即糾紛解決型司法；能動(dòng)型國(guó)家致力于廣泛介入社會(huì)生活，旨在將國(guó)家政策貫徹到法官所審理的案件之中，即能動(dòng)型司法。這兩類看似對(duì)立的類型有時(shí)也會(huì)相互轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生一種混合式的司法形態(tài)。

第二，我國(guó)法院兼具糾紛解決型司法與政策實(shí)施型司法雙重角色。我國(guó)法院在解決糾紛方面發(fā)揮著重要作用，并探索建立了多元化糾紛解決機(jī)制。但不同于達(dá)瑪什卡所設(shè)想的單一型司法樣態(tài)，我國(guó)法院兼具糾紛解決型司法與政策實(shí)施型司法雙重特質(zhì)。因?yàn)槲覈?guó)法院不僅僅是“出色的解決糾紛者”，還扮演著政策實(shí)施型司法角色，在社會(huì)控制、規(guī)則確立和權(quán)力制約等領(lǐng)域發(fā)揮著重要功能，擔(dān)負(fù)著落實(shí)依法治國(guó)基本方略的重要使命。具體而言，法院的工作涉及普法、接訪、實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航等諸多內(nèi)容。近年來(lái)，我國(guó)法院的政治任務(wù)緊密跟隨國(guó)家發(fā)展的大政方針，“司法為民、保障人權(quán)、化解社會(huì)矛盾、保護(hù)弱勢(shì)群體”等政策性內(nèi)容也頻繁出現(xiàn)在最高人民法院及全國(guó)各層級(jí)法院的工作文件中。前述案例中（如“何××案”“楊××案”“美通公司案”、“婦幼保健院案”等）一審與二審在裁判思路上的高度相似性也進(jìn)一步驗(yàn)證了我國(guó)法院的政策實(shí)施型職能。

第三，政策實(shí)施型司法的目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)閷?shí)現(xiàn)社會(huì)效果與法律效果相統(tǒng)一。關(guān)于“社會(huì)效果”的界定眾說(shuō)紛紜，但基于現(xiàn)有討論可以達(dá)成一個(gè)共識(shí)，法院不僅僅是機(jī)械的法律執(zhí)行者，還需回應(yīng)社會(huì)需求、為宏觀的政府管制目標(biāo)所服務(wù)，同時(shí)要將諸多潛在的社會(huì)影響納入考慮范圍。近年來(lái)最高人民法院曾多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)要注重兩個(gè)效果的統(tǒng)一，并將其列為全國(guó)各層級(jí)法院的考評(píng)體系指標(biāo)之一?！皟蓚€(gè)效果相統(tǒng)一”也日漸成為地方各級(jí)法院的關(guān)注焦點(diǎn)。前已述及，我國(guó)法院兼具糾紛解決型司法與政策實(shí)施型司法雙重職能。當(dāng)面對(duì)個(gè)案行政解釋時(shí)，法院先借助狹義法律解釋來(lái)落實(shí)糾紛解決職能。若行政機(jī)關(guān)已通過(guò)政策裁量對(duì)公共政策與法條含義作了有機(jī)結(jié)合，此時(shí)法院的政策實(shí)施職能更占上風(fēng)，通過(guò)對(duì)于法內(nèi)因素和法外因素的綜合考量，法院可以審慎考察政策裁量，以確保行政決定落在法律效果與社會(huì)效果共筑的疆域內(nèi)。

法內(nèi)因素即前述狹義法律解釋所達(dá)成的分析結(jié)果，而法外因素內(nèi)容繁多，需要結(jié)合個(gè)案情境分析。例如，有論者主張，應(yīng)通過(guò)重點(diǎn)關(guān)注法律規(guī)范之外的情景性因素（如社會(huì)穩(wěn)定、與政府的關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)、群眾情緒、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等）來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果；也有學(xué)者提出，應(yīng)采用新的辦案方式（如用調(diào)節(jié)協(xié)調(diào)代替判決、宣判后增加解釋、說(shuō)理、教育程序等）來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果。無(wú)論如何，當(dāng)面對(duì)政策裁量時(shí)，法院都需格外重視社會(huì)輿情及各種社會(huì)壓力，通過(guò)分析各類法外因素來(lái)破解利益沖突、尋求利益平衡。在前述案例中，無(wú)論是法院選擇用新的判斷來(lái)替換原政策裁量，還是新增政策裁量?jī)?nèi)容，都反映出法院對(duì)社會(huì)效果的重視，“把執(zhí)行黨的路線方針政策體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)于司法審判過(guò)程之中”。

五、建構(gòu)政策裁量司法審查的理想框架

（一）探索政策裁量的生存空間

承前所述，行政機(jī)關(guān)通過(guò)政策裁量來(lái)保證個(gè)案行政解釋結(jié)果與當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐囊?guī)制環(huán)境、發(fā)展目標(biāo)相契合。若將狹義法律解釋比作“必修課”，則政策裁量更接近于“選修課”。因此，法院的首要審查任務(wù)即是確定政策裁量的生存空間。若經(jīng)由狹義法律解釋得出的行政解釋結(jié)果已足夠，則行政機(jī)關(guān)無(wú)需進(jìn)入政策裁量，政策裁量的生存空間被壓縮至無(wú)。相反，若借助狹義法律解釋仍無(wú)法回應(yīng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，則行政機(jī)關(guān)需通過(guò)政策裁量來(lái)完成公共政策導(dǎo)向的價(jià)值權(quán)衡。

狹義法律解釋關(guān)系著司法審查的進(jìn)程，因此法院需確認(rèn)狹義法律解釋的結(jié)果是否具備合法性。可行的分析路徑包括確定涉訴行政機(jī)關(guān)是否具有解釋權(quán)限、涉訴的狹義法律解釋是否符合法律保留原則、是否與上位法已規(guī)定的內(nèi)容相抵觸、是否違反法定程序、是否與有權(quán)機(jī)關(guān)已有的相關(guān)法律解釋沖突等。由此，法院將會(huì)面對(duì)三種可能的結(jié)果。其一，狹義法律解釋結(jié)果不合法，則法院可以終結(jié)審查，無(wú)需考慮政策裁量問(wèn)題。其二，狹義法律解釋結(jié)果合法。此時(shí)，法院還需考慮當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐恼尉V領(lǐng)精神及價(jià)值判斷。若狹義法律解釋結(jié)果已傳遞出了涉訴法律條款所包含的價(jià)值追求，且該價(jià)值追求與行政機(jī)關(guān)所需考慮政策綱領(lǐng)相匹配，說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在狹義法律解釋階段就已實(shí)現(xiàn)了利益權(quán)衡，無(wú)需再依賴政策裁量來(lái)發(fā)揮作用，審查程序到此為止。其三，狹義法律解釋結(jié)果合法但未將當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐墓舱邇?nèi)容納入考量范疇。這時(shí)，法院需進(jìn)入下一個(gè)階段來(lái)檢視政策裁量的合理性。

（二）檢視政策裁量結(jié)論的合理性

在確認(rèn)政策裁量的生存空間后，法院需要確定行政機(jī)關(guān)的政策裁量結(jié)論是否符合現(xiàn)實(shí)需求、是否能通過(guò)合理性標(biāo)準(zhǔn)的拷問(wèn)。此時(shí)，法院可以借助比例原則、考慮相關(guān)因素、同案同判等常見(jiàn)的工具來(lái)檢視政策裁量結(jié)果。

首先，法院需要考察行政機(jī)關(guān)經(jīng)由政策裁量作出的結(jié)論是否符合比例原則。學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，比例原則一般包括適當(dāng)性、必要性和平衡性。因此，透過(guò)比例原則來(lái)觀察行政解釋中的政策裁量是否合理，其實(shí)質(zhì)拷問(wèn)在于：行政主體的政策裁量是否能夠促成其所追求的行政目標(biāo)；通過(guò)政策裁量得出的行政解釋結(jié)論是否是最溫和、對(duì)被限制對(duì)象干預(yù)最小的行政手段；以及政策裁量?jī)?nèi)容能否滿足利益衡量要求，即政策裁量結(jié)果所追求的目標(biāo)與對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益造成的損害或者不利益之間能否實(shí)現(xiàn)平衡。

其次，法院可以通過(guò)考察政策裁量結(jié)論的相關(guān)因素來(lái)達(dá)成目標(biāo)?！跋嚓P(guān)因素，是指與行政裁量的各環(huán)節(jié)或要素之間有著某種合理的關(guān)聯(lián)性的各類因素”。此時(shí)，法院需探索行政機(jī)關(guān)在政策裁量中將哪些相關(guān)或不相關(guān)的因素納入考量范圍，以及這些因素對(duì)于政策裁量的推理過(guò)程與政策裁量的具體內(nèi)容會(huì)產(chǎn)生何種影響。

再次，“同案同判”也有助于考察政策裁量?jī)?nèi)容是否合理?！罢x的一個(gè)基本原則要求就是，法律應(yīng)當(dāng)以相同的方法處理基本相似的情形?！比粜姓C(jī)關(guān)在相同或相似的個(gè)案中作出迥然不同的決定，不僅不利于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，還會(huì)在一定程度上減損相對(duì)人的信任。而同案同判的關(guān)鍵就在于行政機(jī)關(guān)需延續(xù)先前的行政行為所采納的解釋邏輯與考慮因素。具體而言，行政主體可以通過(guò)遵循行政慣例、保持說(shuō)明理由前后一致來(lái)實(shí)現(xiàn)同案同判。一方面，行政慣例經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，已具備“跨事件、跨程序的反復(fù)適用效力”，被公認(rèn)為是行政法的不成文法源。另一方面，要求行政機(jī)關(guān)在說(shuō)明理由的過(guò)程中維持前后一致也可強(qiáng)化行政慣例的約束。此時(shí)，可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中提交的行為依據(jù)與理由來(lái)確定個(gè)案中的政策裁量?jī)?nèi)容是否有助于實(shí)現(xiàn)“同案同判”。

（三）明確司法審查介入政策裁量的限度

功能主義程序性審判模式認(rèn)為，實(shí)體性判斷專屬于行政機(jī)關(guān)，而程序上的控制則交給法院。法院著重審查行政決定的程序、過(guò)程是否公正。根據(jù)這一主張，司法審查的目的在于維護(hù)客觀的行政法律秩序和救濟(jì)個(gè)人權(quán)利，法院的角色應(yīng)始終限定為“公正的維護(hù)者”。換言之，法院的救濟(jì)權(quán)能應(yīng)當(dāng)是被動(dòng)消極的，法院應(yīng)恪守其法律守護(hù)者的身份，防止過(guò)度入侵行政疆域。因此，為保障行政機(jī)關(guān)行使其權(quán)力維護(hù)社會(huì)秩序的基本效率，司法審查介入政策裁量的限度必須維持在一個(gè)值域范圍內(nèi)。

上文已指出，法院會(huì)出于一些顧慮（如政策裁量空間較小、避免過(guò)度干預(yù)地方政府的總體施政策略等）而選擇尊重政策裁量?jī)?nèi)容。此外，行政專長(zhǎng)和判斷余地也會(huì)在一定程度上促成法院保持謙抑姿態(tài)。一方面，對(duì)于某些高度復(fù)雜或?qū)I(yè)化的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)具有遠(yuǎn)高于法院的事實(shí)認(rèn)定能力，對(duì)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量等技術(shù)性強(qiáng)的領(lǐng)域則尤其如此。另一方面，判斷余地是德國(guó)行政法上的概念，意指法院應(yīng)當(dāng)充分尊重行政機(jī)關(guān)享有的“有限的決定自由空間”。雖然我國(guó)法院沒(méi)有明確提出過(guò)“判斷余地”的概念，但在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中，各級(jí)法院都不約而同在幾個(gè)特定領(lǐng)域中收縮自己的審查疆域。例如，當(dāng)面對(duì)涉及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的判斷、高度人身性的專業(yè)判斷（如考試結(jié)果評(píng)判）、專家委員會(huì)的判斷等，法院會(huì)給予較大程度的尊重。

政策裁量過(guò)程可以看作是行政機(jī)關(guān)面對(duì)純粹價(jià)值判斷問(wèn)題所作的自行抉擇，全方位展現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)在價(jià)值權(quán)衡過(guò)程中的專業(yè)能力。因此，若法院經(jīng)審查后認(rèn)為該政策裁量結(jié)果具有合理性，表明行政解釋結(jié)果成立，此時(shí)法院理應(yīng)保持尊讓姿態(tài)并尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)在政策裁量階段具有優(yōu)先判斷權(quán)，以實(shí)現(xiàn)其糾紛解決職能。若法院經(jīng)審查后確認(rèn)政策裁量結(jié)果不合理，則此時(shí)法院應(yīng)繼續(xù)完成其政策實(shí)施型司法職能，通過(guò)檢驗(yàn)政策裁量結(jié)果是否符合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐墓舱邅?lái)完成“兩個(gè)效果相統(tǒng)一”的政治任務(wù)。

綜上所述，本文對(duì)于政策裁量理想框架的設(shè)想并不是拾人牙慧，而是希望建立一個(gè)有針對(duì)性的檢驗(yàn)行政解釋中的政策裁量的優(yōu)化路徑與梯度模型。此模型包含三個(gè)階段，第一階和第二階審查涉及審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，即法院需要確定運(yùn)用哪些方法來(lái)分析政策裁量結(jié)果的合法性與合理性，第三階涉及審查姿態(tài)問(wèn)題，即如何把控司法介入政策裁量的界限。希冀為司法機(jī)關(guān)今后面對(duì)類似問(wèn)題時(shí)提供足夠的智識(shí)資源，以真正實(shí)現(xiàn)“法律終止的地方是個(gè)案正義的開(kāi)始”之理想。

（責(zé)任編輯：王玎）

基金項(xiàng)目：2021年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（北京交通大學(xué)人才基金項(xiàng)目資助）“行政執(zhí)法中的政策裁量運(yùn)行機(jī)制及其司法審查研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2021RCW108）。