論解釋性行政規(guī)則的司法審查

摘要：解釋性行政規(guī)則是蘊含大量行政專業(yè)性判斷的行政規(guī)范性文件，它往往決定了法律規(guī)范的實際含義，產(chǎn)生著相較于法律規(guī)范更為直接的效力，存在侵害行政相對人合法權(quán)益的法律風(fēng)險，引發(fā)了諸多司法爭議。為了實現(xiàn)有效的司法監(jiān)督，其一，可引入“立法機關(guān)授權(quán)意圖標(biāo)準”，首先對行政機關(guān)的“制定權(quán)限”進行判斷；其二，完善當(dāng)前形式合法性審查標(biāo)準，調(diào)整“超越職權(quán)”“抵觸上位法”“權(quán)利義務(wù)”等標(biāo)準的具體適用，酌情審查“專家參與”和“公眾參與”等程序；其三，構(gòu)建合理性審查標(biāo)準體系，這包括“行政機關(guān)是否準備了替代解釋”“新舊解釋性行政規(guī)則是否一致”“解釋是否符合立法目的”“解釋性行政規(guī)則是否具有行政專業(yè)性”等審查標(biāo)準。

關(guān)鍵詞：解釋性行政規(guī)則；行政專業(yè)性；形式合法性；實質(zhì)合法性；司法審查

一、問題的提出

傳統(tǒng)上，解釋法律是法院和法官的固有職權(quán)，法院享有法律規(guī)范的最終解釋權(quán)。隨著行政國家的出現(xiàn)，行政事務(wù)日益復(fù)雜，抽象晦澀的法律規(guī)范給行政執(zhí)法造成了諸多困難，行政機關(guān)需對法律規(guī)范加以解釋后執(zhí)行。為了保證各級行政機關(guān)對法律理解與執(zhí)行的統(tǒng)一性，具有普遍約束力的解釋性行政規(guī)則應(yīng)運而生。

在我國，解釋性行政規(guī)則廣泛且冗雜地存在于行政實踐中。在數(shù)量上，僅2022年1月至2023年1月，國務(wù)院13個行政部門在其門戶網(wǎng)站共發(fā)布607件行政規(guī)范性文件，其中包含96件解釋性行政規(guī)則，占總量的15. 8%，規(guī)模不容小覷。在援用率上，解釋性行政規(guī)則往往是行政機關(guān)的首選，例如，疫情防控中，國家衛(wèi)健委主要通過解釋性行政規(guī)則，對“確診病人”“密切接觸者”等法律概念加以解釋，創(chuàng)設(shè)了“密接的密接”“高中低風(fēng)險區(qū)”等概念，充分發(fā)揮了解釋性行政規(guī)則的功能優(yōu)勢。

然而，解釋性行政規(guī)則在合法性上存有危機，引發(fā)了諸多司法爭議。筆者在北大法寶以行政解釋為關(guān)鍵詞，以行政為案由，共檢索到193個司法案例，其中25個案例對解釋性行政規(guī)則進行了一并審查，涉及行政決定、確認、強制、處罰、許可、協(xié)議、復(fù)議等行政行為，遍及就業(yè)、物價、環(huán)境、教育、社會保險、城鄉(xiāng)建設(shè)、食品藥品等諸多領(lǐng)域，其中僅有2份判決書進行了詳細的說理。表1案例匯總

放眼西方的司法實踐，解釋性行政規(guī)則的司法審查機制也經(jīng)歷了漫長且復(fù)雜的變化過程。起初，法院認為解釋性行政規(guī)則僅提供了一種可參考的解釋可能性，解釋性行政規(guī)則不僅不對法院產(chǎn)生拘束力，而且要受到法院的全面審查。隨著行政事務(wù)復(fù)雜程度的不斷提升，法院逐漸無力解決行政實務(wù)中的法律解釋和適用問題，僅能從權(quán)限、內(nèi)容和制定程序等方面審視解釋性行政規(guī)則的形式合法性。而后經(jīng)過理論和實踐的長期發(fā)展，制定解釋性行政規(guī)則被認定為行政機關(guān)的固有職權(quán)范圍，法院也開始從行政專業(yè)性的角度出發(fā)，審查并尊重解釋性行政規(guī)則，是為司法節(jié)制。然而，西方司法高度尊重解釋性行政規(guī)則的做法，產(chǎn)生了“鼓勵”規(guī)則濫制的反向激勵作用，質(zhì)量較差的解釋性行政規(guī)則對社會公眾的合法權(quán)益產(chǎn)生了不利影響，大量案件涌入法院，法院開始重新審視解釋性行政規(guī)則的合法性問題。

由此可見，如何實現(xiàn)對解釋性行政規(guī)則的有效司法監(jiān)督是中外面臨的共同難題。就我國而言，行政規(guī)范性文件一并審查制度，尚未就不同類型行政規(guī)則作出分門別類地安排，司法監(jiān)督行政的效果有待進一步提升。鑒于解釋性行政規(guī)則、裁量基準和行政指導(dǎo)性文件等不同類型的行政規(guī)范性文件，在性質(zhì)、功能等方面存在差異，法院審查的重點也不盡相同。具體到解釋性行政規(guī)則，法院首先面臨的是行政權(quán)“蠶食”其法律解釋職權(quán)是否正當(dāng)?shù)膯栴}，其次要解決“語義范圍內(nèi)解釋”的形式合法性問題，再次是“超出語義范圍解釋”的合理性問題，此外還有對審查強度的把握，等等。本文試圖結(jié)合解釋性行政規(guī)則的特性，從制定權(quán)限標(biāo)準、完善現(xiàn)行合法性審查標(biāo)準，以及構(gòu)建合理性審查標(biāo)準三個面向出發(fā)，建立較為完善的解釋性行政規(guī)則司法審查體系。

二、制定權(quán)限標(biāo)準：引入立法機關(guān)授權(quán)意圖標(biāo)準

不同于“超越職權(quán)”，制定權(quán)限是指解釋性行政規(guī)則能夠作出規(guī)定的事項范圍，即廣義上“立法權(quán)限”的問題。解釋性行政規(guī)則作為兼具“法律規(guī)范”和“法律解釋”功能的行政規(guī)則，對立法機關(guān)立法和司法機關(guān)釋法的權(quán)力形成了沖擊，在合法性與合理性之前，判斷其制定權(quán)限的正當(dāng)性便成為司法審查首先需要解決的問題。一方面，由于行政規(guī)則無需立法機關(guān)授權(quán)即可制定，因而法院很難依據(jù)法條判斷行政機關(guān)的制定權(quán)限；另一方面，鑒于行政機關(guān)在解釋法律上具備行政專業(yè)性優(yōu)勢，法院主張排他的法律解釋職權(quán)并不符合行政法治實踐的需要。

因此，相較于直接判斷行政機關(guān)是否有制定權(quán)限，法院審理的目標(biāo)應(yīng)在于，判斷立法機關(guān)交由行政機關(guān)解決問題的態(tài)度和傾向性，即立法機關(guān)的授權(quán)意圖。若判定立法機關(guān)無授權(quán)意圖，即可認為行政機關(guān)無制定權(quán)限，無需再進行合法性與合理性審查；反之，則應(yīng)進一步審查。具體而言，法院可通過重大問題原則（major"questions"doctrine）和立法資料兩項子標(biāo)準，判斷立法機關(guān)是否為行政機關(guān)解釋法律預(yù)設(shè)了空間。

（一）以“重大問題原則”判斷立法機關(guān)授權(quán)意圖

重大問題原則是指，在禁止授權(quán)（nondelegation）、法律至上（legislative supremacy）等原則的約束下，立法機關(guān)不會授權(quán)行政機關(guān)以不具有法律效力的解釋性行政規(guī)則，解決重大的經(jīng)濟和政治問題。

通過借鑒他國經(jīng)驗，重大問題原則或可得以具體化。在行政實踐中，美國第12866號總統(tǒng)行政命令規(guī)定，涉及“一億美元”以上，或“國民經(jīng)濟、經(jīng)濟部門、就業(yè)、環(huán)境、公共安全、福利計劃”等方面的問題，屬于“重大問題”。在司法實踐上，King v．Burwell．案中，美國聯(lián)邦最高法院認為，美國國稅局對醫(yī)療保健稅收抵免范圍的解釋，影響了數(shù)百萬人的切身利益，如果立法機關(guān)有意愿將其交由行政機關(guān)處理，一定會明確授權(quán)，否則行政機關(guān)無權(quán)就該問題作出具體化規(guī)定。

由此，我國立法機關(guān)可根據(jù)全國及各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的狀況、重要事項的影響評估，確定“重大問題”的數(shù)額標(biāo)準和事項范圍，供法院適用。即使標(biāo)準未明確，法院仍可在常識基礎(chǔ)上根據(jù)管理事項涉及的金額、可能造成的影響規(guī)模，推斷立法機關(guān)的授權(quán)傾向，提升監(jiān)督效果。例如，截至2021年3月底，國家醫(yī)保局已經(jīng)預(yù)付240億保障新冠疫苗免費接種，然而，《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第21條規(guī)定免疫規(guī)劃疫苗由政府免費提供，“新冠疫苗”并不在免疫規(guī)劃疫苗之列。國家醫(yī)保局將“新冠疫苗”解釋為免疫規(guī)劃疫苗，涉及數(shù)百億資金、關(guān)系全國人民的身體健康，在“重大問題原則”下，行政機關(guān)或無權(quán)制定解釋性行政規(guī)則。

（二）根據(jù)立法資料判斷立法機關(guān)授權(quán)意圖

立法機關(guān)和行政機關(guān)之間的書面或口頭交流，往往為確定法律規(guī)范的含義提供了有益的啟示，法院可以利用立法資料判斷立法機關(guān)的授權(quán)意圖。法律并非由立法機關(guān)獨立制定，很多情況下行政機關(guān)深度參與，甚至承擔(dān)法案的起草工作。對于不確定法律概念的內(nèi)涵和外延、概括性條款的具體化，以及未作規(guī)定部分的處理等問題，行政機關(guān)具有不可替代的解釋優(yōu)勢。例如，2022年教育部負責(zé)《中華人民共和國學(xué)位法》的起草工作，司法部征求各方意見、完善草案后報送國務(wù)院，并提請全國人大常委會審議。顯然，教育部、司法部等部門后續(xù)對該法律規(guī)范作出的解釋，更容易被法院認為是有權(quán)解釋。

三、形式合法性審查標(biāo)準的完善

當(dāng)前，我國法院對行政規(guī)范性文件主要進行形式合法性審查?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第148條規(guī)定了行政規(guī)范性文件不合法的5種情形，下文概括為超越職權(quán)、抵觸上位法、權(quán)利義務(wù)（語義范圍內(nèi)）、程序共四種審查標(biāo)準，并就其在解釋性行政規(guī)則中的具體適用和改進加以探討。

（一）超越職權(quán)標(biāo)準：引入“誰執(zhí)行誰解釋”的原則性審查

我國法院主要根據(jù)法律和行政機關(guān)組織規(guī)范的規(guī)定，對是否超越職權(quán)進行審查。然而，法律規(guī)范中的“事權(quán)分配”通常只起到定紛止?fàn)?、?quán)力“籬笆墻”的作用，法院據(jù)此僅能對行政機關(guān)的職權(quán)范圍重新確認。

為了找到法律規(guī)范，司法實踐中甚至出現(xiàn)了變“審查”為“尋找依據(jù)”的不當(dāng)情形。例如，“黃×與蒼南縣公安局宜山派出所案”中，在行政機關(guān)未就其解釋性行政規(guī)則提供依據(jù)的情況下，法院認為浙江省公安廳《關(guān)于進一步解決有關(guān)戶口問題的通知（浙公辦[2000] 46號）》第5點規(guī)定的文件精神，可證明其未超越職權(quán)。

在未來，法院或可在“誰執(zhí)行誰解釋”標(biāo)準的指引下，對是否超越職權(quán)進行原則性判斷，不再拘泥于法律文本?！罢l執(zhí)行誰解釋”是指，行政機關(guān)有權(quán)對其所執(zhí)行的各位階行政法律規(guī)范作出解釋性行政規(guī)則，這是由行政規(guī)則的性質(zhì)決定的，也是充分發(fā)揮解釋性行政規(guī)則功能優(yōu)勢的要求，法院原則上應(yīng)當(dāng)尊重行政機關(guān)解釋所執(zhí)行法律規(guī)范的職權(quán)。

（二）抵觸上位法標(biāo)準

解釋性行政規(guī)則作為對法律規(guī)范的具體化，不得與被解釋對象產(chǎn)生沖突與抵觸。筆者結(jié)合實定法，將解釋性行政規(guī)則抵觸上位法標(biāo)準歸納為以下三個。

1．不得擴大行政主體職權(quán)范圍

解釋性行政規(guī)則時常作為不同行政職能部門擴張其權(quán)力的工具，給相對人辦理業(yè)務(wù)、遵守法律帶來了困擾。例如，水利部在《關(guān)于地?zé)崴?、礦泉水屬性及有關(guān)問題的復(fù)函》（政資法[1996]14號）中解釋到，地下水包括地?zé)崴偷V泉水，其開發(fā)利用應(yīng)依法向水行政管理部門申請辦理“取水許可證”；而國務(wù)院1994年發(fā)布的《礦產(chǎn)資源法實施細則》中，明確將地?zé)岷偷V泉水交由地礦部通過“采礦許可證”進行管理。水利部擴大其職權(quán)范圍的解釋構(gòu)成對上位法的抵觸。

2．不得延長行政機關(guān)履行法定職責(zé)的期限

解釋性行政規(guī)則不得延長行政機關(guān)履行法定職責(zé)的期限，影響相對人的合法權(quán)益。而縮短履職期限，屬于行政機關(guān)對工作效率提出的較高要求，并未抵觸上位法。若解釋性行政規(guī)則旨在填補法律有關(guān)履職期限的漏洞，法院應(yīng)進行實質(zhì)合法性審查，綜合判斷其合理性。

3．不得增設(shè)或者限縮上位法規(guī)定的適用條件

實踐中，增設(shè)條件的解釋性行政規(guī)則占多數(shù)，是否抵觸上位法也極容易判別。例如，2003年文化部發(fā)布《加強互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所連鎖經(jīng)營管理的通知》（文市發(fā)[2003] 15號），在《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》的基礎(chǔ)上，增設(shè)了包括“……注冊資本或出資不得少于1000萬……”等在內(nèi)的八條申請條件，構(gòu)成對上位法的抵觸。

限縮適用條件產(chǎn)生減少相對人義務(wù)的效果，引發(fā)爭訟的機率較低，即使訴諸法院也很難被認定抵觸上位法。然而，限縮條件可能對相關(guān)領(lǐng)域造成難以估量的影響，例如，《臺州市關(guān)于深化工業(yè)項目審批改革的意見》中規(guī)定，環(huán)評文件不再作為建設(shè)工程規(guī)劃許可的前置條件，該限縮解釋明顯抵觸《中華人民共和國環(huán)境保護法》第19條“未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)”的規(guī)定，可能引發(fā)對生態(tài)環(huán)境不可逆的嚴重影響。

（三）權(quán)利義務(wù)標(biāo)準（語義范圍內(nèi)）

實踐中存在大量解釋性行政規(guī)則調(diào)整社會公眾權(quán)利義務(wù)的情形，主要表現(xiàn)為增設(shè)權(quán)利／義務(wù)、限縮權(quán)利／義務(wù)共四種。因增設(shè)義務(wù)和限縮權(quán)利易引發(fā)社會公眾的質(zhì)疑與不滿，成為合法性審查的主要內(nèi)容之一：鑒于增設(shè)權(quán)利和限縮義務(wù)并不會給社會公眾帶來利益損害，通常被排除在審查之外，然而可能引發(fā)有關(guān)公平的爭論。

法院對增設(shè)義務(wù)、限縮權(quán)力的審查，應(yīng)視有無上位法而決定進行合法性還是合理性審查。當(dāng)解釋性行政規(guī)則在“語義預(yù)測可能性之內(nèi)”，即在上位法范圍內(nèi)增設(shè)義務(wù)、限縮權(quán)利時，法院可以通過判斷解釋性行政規(guī)則是否抵觸上位法，審查其合法性。例如，在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)（江蘇省政府信息公開申請辦理答復(fù)規(guī)范）的函》（國辦公開辦函[2020]2號）中解釋道，“行政查詢”事項是不予公開事項；然而《政府信息公開條例》中“不予公開”政府信息的種類中并不包含“行政查詢”，國家院辦公廳對公民權(quán)利范圍的限縮解釋明顯抵觸上位法。當(dāng)解釋性行政規(guī)則填補法律漏洞時增設(shè)義務(wù)、限縮權(quán)利，法院則需要對上位法立法目的、行政專業(yè)性等諸多合理性因素加以考量后作出判斷。

此外，限縮義務(wù)和增設(shè)權(quán)利可能引發(fā)利害關(guān)系方“不公平”的質(zhì)疑，產(chǎn)生不利的社會影響，構(gòu)成對上位法的抵觸。例如，人社部對律師執(zhí)業(yè)作出“先上崗、再考證”的解釋，是對《中華人民共和國律師法》第5條中申請律師執(zhí)業(yè)條件的限縮，不僅抵觸上位法，還可能因大量人員“無證上崗”引發(fā)業(yè)界秩序的混亂。若解釋性行政規(guī)則在其他國計民生領(lǐng)域，削減義務(wù)、增加權(quán)利，則可能引發(fā)更加嚴重的社會輿論，法院有必要在出現(xiàn)相關(guān)爭訟時進行合法性審查。

（四）程序性標(biāo)準：專家參與與公眾參與程序的納入

程序性標(biāo)準是指，法院在審查解釋性行政規(guī)則時，判斷行政機關(guān)是否履行了制定程序義務(wù)，包括評估論證、起草、征求意見、合法性審核、集體審議與公布，等等。

實踐中，法院主要審查行政規(guī)則的“批準”“公開”等程序，這使審查流于形式，監(jiān)督效果有限。一方面，解釋性行政規(guī)則的制定通常是自上而下的，很少出現(xiàn)未經(jīng)批準即作出的情形；另一方面，各個行政機關(guān)均設(shè)有官方網(wǎng)站，輔以政務(wù)新媒體等途徑，解釋性行政規(guī)則不公開的情況也很少出現(xiàn)，換言之，法院審查與否，該兩個程序均不會出現(xiàn)合法性問題。

為了使程序性審查充分發(fā)揮監(jiān)督作用，在未來，法院或可參考前述“重大問題原則”，通過判斷解釋領(lǐng)域、內(nèi)容的重要性，決定審查的程序種類，適當(dāng)?shù)貙＜覅⑴c、公眾參與等程序，納入審查之中。例如，在“袁×訴江西省于都縣人民政府物價行政征收”案中，法院認為，《于都縣城市污水處理費征收工作實施方案》對污水處理費征收范圍的解釋，超出了上位法《污水處理費征收使用管理辦法》規(guī)定的范圍，因而抵觸上位法。實際上，該解釋性行政規(guī)則波及的范圍和產(chǎn)生的影響較大，行政機關(guān)本應(yīng)公開征求公眾意見，或邀請專家對是否繳納、標(biāo)準如何等問題進行論證，顯然行政機關(guān)未能履行程序性義務(wù)，制定程序違法。

四、實質(zhì)合法性：合理性審查標(biāo)準的構(gòu)建

法院對解釋性行政規(guī)則進行合理性審查，才能對其蘊含的行政裁量權(quán)實現(xiàn)有效司法監(jiān)督。西方有關(guān)行政裁量權(quán)的通說認為，行政裁量權(quán)的行使并不受到法院司法審查的干涉，但這并不意味著濫用裁量權(quán)的行為也會得到法院的支持。實質(zhì)合法性——合理性審查標(biāo)準在此背景下應(yīng)運而生?！昂侠怼敝阜系览恚瑥娬{(diào)實質(zhì)正義，合理性審查超出了以法律規(guī)范為衡量標(biāo)準的審查范疇，發(fā)揮著對合法性審查標(biāo)準加以補充的作用，是法院對行政機關(guān)提出的更高要求。

當(dāng)前，我國法院對解釋性行政規(guī)則合理性的審查，僅限于判斷其是否存在“明顯不當(dāng)”，至于何為明顯不當(dāng)并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準。司法實踐中，法院通常以解釋性行政規(guī)則的規(guī)則目的是否正當(dāng)作為審查標(biāo)準，例如，在“楊×訴天津市和平區(qū)房地產(chǎn)管理局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理”案中，法院認為《天津市公有住房變更承租人管理辦法》加強公有住房管理、維護房屋租賃雙方合法權(quán)益的規(guī)則目的具有正當(dāng)性。

然而，解釋性行政規(guī)則的規(guī)則目的很少出現(xiàn)“明顯不當(dāng)”的情形，法院以此作為合理性審查標(biāo)準，只能重新確認其正當(dāng)性，而無法真正判斷解釋的合理性。究其原因，解釋性行政規(guī)則的規(guī)則目的通常表現(xiàn)為善好理由、必要理由以及權(quán)威性理由，概括地指出解釋性行政規(guī)則可能帶來的利好之處，法院若不援用符合性、相關(guān)性標(biāo)準，要求行政機關(guān)說明解釋性行政規(guī)則能否及在何種程度上完成行政任務(wù)，只能在“因為具有正當(dāng)理由，所以沒有明顯不當(dāng)之處”的無效邏輯中“原地打轉(zhuǎn)”。

有必要將“明顯不當(dāng)”的審查標(biāo)準予以具體化，構(gòu)建解釋性行政規(guī)則的合理性審查框架。一方面，從解釋性行政規(guī)則的功能和性質(zhì)上看，行政專業(yè)性是影響其合理性的根本因素，蘊含行政專業(yè)性判斷的解釋，更可能獲得法院的尊重。另一方面，從解釋性行政規(guī)則產(chǎn)生、運行的全過程看，為了保證解釋性行政規(guī)則的合理性，行政機關(guān)首先應(yīng)保證“解釋性行政規(guī)則所欲實現(xiàn)的行政目標(biāo)與上位法立法目的相契合”；在此基礎(chǔ)上，行政機關(guān)應(yīng)“在多種可能解釋中選擇可行性最高的解釋”，高效完成行政任務(wù)；最后，若舊有解釋性規(guī)則確實不能滿足行政實踐的需要，行政機關(guān)還可進行調(diào)整，作出新解釋。

基于此，筆者按照操作的難易程度，由易到難地將前述內(nèi)容歸納排序為以下四項：（1）行政機關(guān)是否準備了替代解釋；（2）新舊解釋性行政規(guī)則是否一致；（3）解釋性行政規(guī)則是否符合上位法立法目的；（4）解釋性行政規(guī)則是否具有行政專業(yè)性。需要注意的是，并非同時符合這4項標(biāo)準才能證明解釋性行政規(guī)則合理，法院認為解釋性行政規(guī)則不符合其中任意一項，即可認定其不具有合理性。

（一）行政機關(guān)是否準備了替代解釋

法院在判斷解釋性行政規(guī)則的合理性時，應(yīng)審查行政機關(guān)是否準備了其他備選方案，若行政機關(guān)只準備了正在實施的方案，則可認為行政機關(guān)并非在“深思熟慮”后作出。法律概念和法條含義的不確定性決定了，實踐中存在多種多樣的可能解釋，那么最終的解釋方案是如何誕生的？行政機關(guān)基于何種理由排除了其他備選方案？當(dāng)前的解釋方案若引發(fā)爭議或出現(xiàn)問題后，行政機關(guān)是否能夠提供其他可行的備選方案？這些問題無一例外都與“行政機關(guān)是否在多種解釋中選出了可行性最高的解釋”相關(guān)聯(lián)，因此這一標(biāo)準的邏輯是，備選方案越多越可以證明行政機關(guān)的慎重程度，解釋性行政規(guī)則的合理程度與之成正相關(guān)。

目前我國尚無據(jù)此標(biāo)準進行審查的案件，但國外的相關(guān)案例可供參考。例如，在MotorVehicle Manufacturers Assn.v．State Farm Mutual Automobile Insurance Co.案中，美國交通部要求所有的汽車配備安全氣囊裝置（air bags），哥倫比亞巡回法院認為，交通部沒有充分考慮“被動安全帶”（non-detachable passive seatbelts）替代“自動安全帶”（automatic seatbelts）即安全氣囊的可行性，其解釋性行政規(guī)則雖未抵觸上位法，但合理性存疑，法院不予支持。

或許法院無法對“安全氣囊”和“被動安全帶”的安全技術(shù)問題進行判斷，也不掌握兩種安全裝置下的事故發(fā)生率、死亡率等數(shù)據(jù)，但行政機關(guān)僅提供一種且無法向法院提供其他備選解釋方案，足以證明其解釋的“武斷”和“恣意”。

由此，法院無需分析實踐中存有多少種解釋，也無需分析多種解釋方案的可行性，只須要求行政機關(guān)說明并舉證其是否準備了備選方案，方案的種類、數(shù)量等情況，法院即可判斷其合理性程度，具有較高的可操作性和可行性。

（二）新舊解釋性行政規(guī)則是否一致

原則上，解釋性行政規(guī)則應(yīng)保持相對穩(wěn)定。解釋性行政規(guī)則應(yīng)現(xiàn)實需要而生，靈活性可謂是解釋性行政規(guī)則的生命，行政機關(guān)有權(quán)根據(jù)行政任務(wù)的變化調(diào)整其解釋。但若行政機關(guān)在短時間內(nèi)作出了前后不一甚至完全相反的解釋，不僅給下級行政機關(guān)的執(zhí)法造成困擾，還會損害行政相對人的信賴利益。因此，行政機關(guān)可以調(diào)整解釋，但應(yīng)當(dāng)為其變化提供理由，否則法院可以認為改變后的解釋性行政規(guī)則不合理。

1．審查“一致性”：對平等原則的堅守

基于平等原則的要求，法院應(yīng)當(dāng)援用“一致性”標(biāo)準審查解釋性行政規(guī)則的合理性。一方面，平等原則要求行政機關(guān)同案同處理，而解釋性行政規(guī)則的變化，可能使行政機關(guān)在相同案件中作出不同的處理，行政相對人合法權(quán)益因此受損。鑒于我國司法實踐尚未確立“一致性”審查標(biāo)準，此處以國外的司法案例加以說明。在United States v．Mead Corp.案中，美國海關(guān)總署一直以來將日程表（day planners）歸類為免稅物品，后改變其解釋立場，將日程表解釋為需要繳納關(guān)稅的裝訂日記本（bound diaries），美國聯(lián)邦最高法院認為，海關(guān)總署每年發(fā)布數(shù)千項解釋性行政規(guī)則，存在大量變更但未能提供理由的情況，雖然不違反授權(quán)，也不抵觸上位法，但合理性上存有問題。另一方面，對解釋性行政規(guī)則“一致性”的要求，利于法院實現(xiàn)同案同判。在西方，已得到法院支持的解釋性行政規(guī)則，通常不會在后續(xù)的案件中被推翻，出于對判例的遵循，發(fā)生變化的解釋性行政規(guī)則很少得到法院的尊重。我國雖非判例法國家，但法院若依據(jù)前后不一致的解釋性行政規(guī)則，在同一類案件得出不同的審理結(jié)論，有違“同案同判”的基本要求。

2．解釋可發(fā)生改變：行政機關(guān)應(yīng)提供充分理由

行政機關(guān)若能提供理由，法院應(yīng)在審查理由是否充分后，作出是否合理的判斷。解釋性行政規(guī)則與具有相對穩(wěn)定性的法律規(guī)范不同，它避免了復(fù)雜的修訂程序、使相對滯后的立法運用到千變?nèi)f化的行政實踐中，換言之，隨社會實踐不斷變化的解釋性行政規(guī)則才真正具有正當(dāng)性。因此，法院不能以機械固化的方式運用“一致性”審查標(biāo)準。

例如，20世紀90年代寬帶技術(shù)出現(xiàn)后，電信服務(wù)公司開始提供以光纖為載體的寬帶服務(wù)，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）認為電信服務(wù)提供商與寬帶電纜公司均屬于“電信服務(wù)”提供商。1996年，F(xiàn)CC改變了以往的解釋立場，認為電信與光纖并非共同載體，寬帶電纜公司提供的并非“電信服務(wù)”。美國第九巡回法院認為FCC的解釋前后不一致，因此不具有合理性；經(jīng)FCC舉證說明，美國聯(lián)邦最高法院認為，該調(diào)整是行政機關(guān)逐漸積累執(zhí)法經(jīng)驗后做出的，具有合理性。

（三）解釋性行政規(guī)則是否符合上位法立法目的

符合上位法立法目的的解釋性行政規(guī)則具有合理性。將“符合上位法立法目的”作為“合理性審查標(biāo)準”有以下兩個原因，其一，《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》均未將“合乎上位法立法目的”作為行政規(guī)范性文件的合法性審查標(biāo)準加以適用；另一方面，對“合乎上位法立法目的”的判斷，涉及對行政目標(biāo)與立法目的契合度的分析，蘊含了較為復(fù)雜的價值判斷與衡量。

1．運用“符合上位法立法目的”標(biāo)準的司法實例

我國已經(jīng)出現(xiàn)了以立法目的為標(biāo)準判斷解釋性行政規(guī)則合理性的案例，在“鄭×訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批準”案中，浙江省溫嶺市發(fā)布的《溫嶺市工業(yè)城二期用地范圍房屋遷建補償安置辦法》，將“已經(jīng)出嫁的婦女及其子女（含糧戶應(yīng)遷未遷）”排除在安置人口之外，最高法院評述案件時認為，將“外嫁女”排除在安置人口之外的解釋，明顯違反了《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》保護婦女合法權(quán)益的立法目的。

案件的原審法院并未進行實質(zhì)合法性的審查。初審法院僅指明相關(guān)文件不適用于鄭×；二審法院也僅認為，溫嶺市政府發(fā)布的解釋性行政規(guī)則并非被訴審批行為的“合法依據(jù)”。兩級法院均發(fā)現(xiàn)了解釋性行政規(guī)則的不合理之處，但由于上位法中無相關(guān)規(guī)定，同時又沒有合理性審查的先例或司法解釋作依據(jù)，兩級法院均未得出解釋性行政規(guī)則不合理的結(jié)論，對具體行政行為的判決正確合法，“一并審查”卻說理不清。

2．“符合上位法立法目的”標(biāo)準的適用

法院在適用“上位法立法目的”標(biāo)準審查解釋性行政規(guī)則合理性時，首先應(yīng)當(dāng)把握上位法有哪些、立法目的如何；其次要把握解釋性行政規(guī)則所預(yù)實現(xiàn)的行政目標(biāo)；最后要分析行政目標(biāo)和立法目的之間的契合度。具體而言，行政機關(guān)和法院應(yīng)當(dāng)做到以下三點。

第一，行政機關(guān)應(yīng)承擔(dān)舉證義務(wù)，提供相關(guān)上位法供法院參考；法院要根據(jù)解釋性行政規(guī)則所涉及的法律關(guān)系，全面尋找上位法，避免前述鄭案中審理法院囿于“拆遷補償安置”類規(guī)范，忽略婦女權(quán)益保護法律規(guī)范的情況。第二，行政機關(guān)應(yīng)舉證說明涉案條款所欲實現(xiàn)的行政目標(biāo)，而非僅籠統(tǒng)地指明規(guī)則目的條款；法院審查時，應(yīng)當(dāng)限于涉案條款而不宜擴大審查范圍，保證法院“不告不理”的中立地位。第三，法院應(yīng)在前兩條的基礎(chǔ)上，衡量具體條款和上位法立法目的之間的契合程度。這一步驟旨在將剝離出的立法目的與行政目標(biāo)進行比較，最終得出符合或不符合的結(jié)論，若涉案條款符合上位法立法目的，那么法院可以承認其的合理性，反之則不合理。

（四）解釋性行政規(guī)則是否具有行政專業(yè)性

當(dāng)解釋性行政規(guī)則蘊含不可替代的行政專業(yè)性時，法院應(yīng)當(dāng)承認其合理性。

行政專業(yè)性是指，行政機關(guān)在解釋法律規(guī)范時所擁有的行政專業(yè)知識，執(zhí)法經(jīng)驗，掌握的人力、物力、數(shù)據(jù)等資源。法院在行政執(zhí)法領(lǐng)域，特別是在風(fēng)險行政領(lǐng)域中專業(yè)性的欠缺，使其無法作出相較于行政機關(guān)更符合行政實踐需要的解釋。例如，在“重慶醫(yī)科大學(xué)附屬大學(xué)城醫(yī)院與重慶市沙坪壩區(qū)衛(wèi)健委行政復(fù)議案”中，衛(wèi)生部發(fā)布的《醫(yī)療機構(gòu)診療科目名錄》劃定了醫(yī)療機構(gòu)可以設(shè)置的診療科目，同時解釋了何為一級、二級科目，法院直接認可了該解釋性行政規(guī)則的合理性，并以其為依據(jù)審理案件。

然而，不同行政法領(lǐng)域蘊含的行政專業(yè)性程度不同，法院應(yīng)根據(jù)解釋性行政規(guī)則的行政專業(yè)性程度，決定是否以及在多大程度上承認其合理性，而非直接認可。

1．傳統(tǒng)行政管理領(lǐng)域：法院可較少考慮行政專業(yè)性

傳統(tǒng)行政執(zhí)法領(lǐng)域的行政專業(yè)性壁壘較低，法院有充分解釋法律規(guī)范的能力，甚至可單獨作出解釋而不再考慮解釋性行政規(guī)則的行政專業(yè)性。例如，在“施×與南通市公安局開發(fā)區(qū)分局行政處罰糾紛上訴案”中，法院直接依據(jù)兩高發(fā)布的《關(guān)于辦理賭博刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，認定“聚眾賭博中個人賭資”的范疇，而不再考量公安部《關(guān)于辦理賭博違法案件適用法律若干問題的通知》的解釋。

2．風(fēng)險行政領(lǐng)域：行政機關(guān)需進行充分論證

即使是在不確定性高、專業(yè)性極強的風(fēng)險領(lǐng)域，法院也應(yīng)當(dāng)在判斷解釋性行政規(guī)則是否經(jīng)充分論證后作出，否則，行政專業(yè)性不能成為解釋性行政規(guī)則合理的依據(jù)。

我國法院對行政專業(yè)性極高的解釋性行政規(guī)則，通常持直接承認并援用的態(tài)度，而不再要求行政機關(guān)提供科學(xué)數(shù)據(jù)、成本收益分析等材料。為了對“充分論證”標(biāo)準予以說明，以下是對國外相關(guān)案例的介紹。在Catskill Mountains Chapter of Trout Unlimited，Inc. v．EPA案中，美國聯(lián)邦最高法院認為，環(huán)保署有關(guān)“水體轉(zhuǎn)移無需申請水污染許可證”的解釋，未科學(xué)分析水體轉(zhuǎn)移可能產(chǎn)生的收益以及對環(huán)境的影響，雖然該解釋需要高度的行政專業(yè)知識，但環(huán)保署并沒有進行充分的論證，法院不予支持。

因此，在風(fēng)險行政領(lǐng)域，法院雖然不具有作出相關(guān)解釋的能力，但可以通過考察行政機關(guān)是否搜集材料，是否進行成本收益分析，論證是否足以排除其他可能解釋等因素，判斷解釋性行政規(guī)則的行政專業(yè)性，而非直接承認并援用。

應(yīng)當(dāng)注意的是，法院審查解釋性行政規(guī)則的合理性時，應(yīng)當(dāng)以雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)和理由為限，而不宜過分擴大審查范圍。

余論

那么制定權(quán)限、合法性與合理性標(biāo)準如何適用呢？這包括是否需要全部適用、適用順序如何、審查效力如何等諸多問題，而這些問題無一不與“審查強度”相關(guān)，即法院可以在何種程度上對極具行政專業(yè)性的事項進行審查。

目前我國法院雖然已經(jīng)確立了一些有關(guān)審查強度的原則，但遠無法滿足司法監(jiān)督行政的需要。就解釋性行政規(guī)則而言，一方面，在審查強度的傾向上，法院仍在“作出替代解釋”還是“尊重解釋性行政規(guī)則”“嚴格審查合法性”抑或“尊重行政專業(yè)性”中艱難抉擇；另一方面，在審查強度的選用上，法院未能為“制定權(quán)限審查”“合法性審查”“合法性審查+合理性審查”，以及“合理性審查”等不同的審查強度作出安排。

司法審查強度體系的缺失，雖然使審查標(biāo)準的適用處于混沌之中，但可以明確以下三點。（1）對“制定權(quán)限”的判斷應(yīng)放置在第一步，若法院判別行政機關(guān)無權(quán)以解釋性行政規(guī)則解決特定的重大事項，則無需再進一步審查其合法性與合理性；（2）形式合法性是對解釋性行政規(guī)則的最低要求，均須進行合法性審查，但應(yīng)調(diào)整和完善審查標(biāo)準，避免合法性審查流于形式；（3）順序上，合理性審查應(yīng)放置在前兩項之后，至于其適用條件、范圍及強度，尚待依托解釋性行政規(guī)則的類型（規(guī)范性概念解釋／描述性概念解釋／漏洞填補……），進一步作出專門研究。

卡爾·拉倫茨言，法律解釋者都希望在法律中尋獲其時代問題的答案。或許只有在“發(fā)揮行政專業(yè)性”與“適當(dāng)司法監(jiān)督”之間、在“實現(xiàn)行政效能”與“控制行政權(quán)無序擴張”之間、在“有效解決實際問題”與“維護法律秩序”之間不斷衡量，才能找到行政法律規(guī)范的真正內(nèi)涵，找到解決問題的正確答案。

（責(zé)任編輯：張莉）

基金項目：2023年天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目青年課題“功能視角下解釋性行政規(guī)定的規(guī)范化研究”（項目編號TJFXQN23-004）。