我國(guó)新傳染病防控的法治路徑研究

摘要：對(duì)病原體未知但病原性較高、需要緊急采取強(qiáng)制防控措施的突發(fā)原因不明的傳染病建構(gòu)全周期防控機(jī)制，是我國(guó)當(dāng)前公共衛(wèi)生法治建設(shè)面臨的重要挑戰(zhàn)?！秱魅静》乐畏ǎㄐ抻啿莅福芬搿靶掳l(fā)傳染病”這一醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)，容易造成新的混亂；并列規(guī)定“新發(fā)”“突發(fā)”傳染病防控機(jī)制缺乏科學(xué)性；“新發(fā)”“突發(fā)”傳染病監(jiān)測(cè)、報(bào)告及即時(shí)防控制度未能充分理解和尊重新傳染病的特點(diǎn)，亦未形成閉環(huán)防控機(jī)制。應(yīng)基于突發(fā)原因不明的傳染病的發(fā)生發(fā)展規(guī)律，在《傳染病防治法》中直接引入“新傳染病”的概念并將其法定傳染病化，明確規(guī)定新傳染病強(qiáng)制性防控措施的具體適用，重構(gòu)包括新傳染病監(jiān)測(cè)、報(bào)告、判定、信息發(fā)布、緊急處置、應(yīng)急響應(yīng)在內(nèi)的分階段、全周期的閉環(huán)防控機(jī)制。

關(guān)鍵詞：突發(fā)原因不明的傳染?。环ǘ▊魅静。恍掳l(fā)傳染?。恍聜魅静?；防控機(jī)制

20世紀(jì)中后期，人類(lèi)在和傳染病的斗爭(zhēng)中似乎已取得轉(zhuǎn)折性的勝利，1969年美國(guó)外科大夫William Stewart在國(guó)會(huì)發(fā)言時(shí)指出：“應(yīng)該合上關(guān)于傳染病的書(shū)本。對(duì)抗瘟疫的戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)結(jié)束”。但此后頻頻發(fā)生的“新的傳染病”，如2003年的傳染性非典型肺炎（SARS）、2012年的中東呼吸綜合征、2013年的人感染H7N7禽流感、2014年的埃博拉出血熱等，不斷給人類(lèi)敲響警鐘。2020年以來(lái)肆虐整個(gè)世界的新冠肺炎疫情，似乎更證成了諾貝爾獎(jiǎng)獲得者喬舒亞·萊德伯格（JoshuaLederberg）的預(yù)言：“同人類(lèi)爭(zhēng)奪地球統(tǒng)治權(quán)的唯一競(jìng)爭(zhēng)者就是病毒”。與已知傳染病相比，新傳染病具有病原體未知、感染途徑不明、人群尚未建立起免疫屏障，從而具有普遍易感、尚無(wú)有效的治療方式等特點(diǎn)，可能給人們的生命健康甚至國(guó)家正常經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序造成重大影響。建立健全新傳染病防控法治，是有序、有效應(yīng)對(duì)新傳染病的重要保障。

自SARS疫情以來(lái)，我國(guó)一直致力于建立健全新傳染病防控法治。2003年國(guó)務(wù)院制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，全國(guó)人大常委會(huì)2004年還對(duì)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《傳染病防治法》）進(jìn)行了全面修訂。當(dāng)時(shí)修訂所針對(duì)的問(wèn)題與新冠病毒肺炎疫情防控中暴露出來(lái)的問(wèn)題驚人地相似。未能從全局的高度，通盤(pán)考慮所有相關(guān)法律，從國(guó)家治理體系的全局出發(fā)制定傳染病應(yīng)急管理機(jī)制，固然是導(dǎo)致舊病復(fù)發(fā)的主要原因之一。但是，未能聚焦問(wèn)題的根本并基于新傳染病的特點(diǎn)設(shè)立獨(dú)立、系統(tǒng)、針對(duì)性的新傳染病防控法治，是導(dǎo)致“舊病復(fù)發(fā)”更為根本和關(guān)鍵的原因。結(jié)合SARS與新冠疫情防控實(shí)踐可知，健全突發(fā)原因不明的傳染病的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、評(píng)估及處置機(jī)制，理順從突發(fā)原因不明的傳染病的發(fā)生至其納入法定傳染病管理這段時(shí)間內(nèi)的防控機(jī)制，是當(dāng)前《傳染病防治法》修改等公共衛(wèi)生法治建設(shè)所面臨的“真正問(wèn)題”之一。

2020年10月2日，國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《征求意見(jiàn)稿》）。2023年10月20日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《修訂草案》）進(jìn)行了審議，自2023年10月25日起向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》和《修訂草案》引入“新發(fā)傳染病”等概念、確立“即時(shí)防控”等制度，強(qiáng)化了對(duì)突發(fā)原因不明的傳染病的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、緊急處置制度，但同時(shí)也存在概念使用混亂、邏輯關(guān)系不清、制度設(shè)計(jì)不周延等問(wèn)題。本文結(jié)合《修訂草案》相關(guān)規(guī)定和新傳染病的特點(diǎn)，提出“新傳染病”概念人法及其法定傳染病化的建議，并設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)、系統(tǒng)、全周期的新傳染病防控機(jī)制，以推進(jìn)我國(guó)公共衛(wèi)生法治建設(shè)。

一、新傳染病防控法治的缺陷與修法舉措

（一）我國(guó)新傳染病防控法治的缺陷

“新傳染病”并非我國(guó)《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等傳染病防控法律法規(guī)中所使用的法律概念，僅《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中提到，“發(fā)生新傳染病”并“有擴(kuò)散趨勢(shì)”，將構(gòu)成特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。但對(duì)于何為“新傳染病”，如何判斷“發(fā)生新傳染病”以及“有擴(kuò)散趨勢(shì)”，《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》未作進(jìn)一步規(guī)定。

從字面意思看，“新傳染病”是與“舊傳染病”相對(duì)而言的，《傳染病防治法》將需要采取防控措施的“傳染病”分為甲類(lèi)、乙類(lèi)和丙類(lèi)，這三類(lèi)傳染病的共通特點(diǎn)是病原體已知且需要采取法定的防控措施，均屬于“舊傳染病”。與此相對(duì)，新傳染病是病原體未知但需要緊急采取包括強(qiáng)制性防控措施在內(nèi)的必要防控措施的傳染病?！秱魅静》乐畏ā肥褂昧恕巴话l(fā)原因不明的傳染病”一詞，該法第30條第1款規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)突發(fā)原因不明的傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的或者國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限報(bào)告。另?yè)?jù)該法第4條第1款之規(guī)定，對(duì)突發(fā)原因不明的傳染病需要采取本法所稱(chēng)甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)及時(shí)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施。此外，《傳染病防治法》第17條第3款要求各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)“對(duì)國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病或者國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病，進(jìn)行監(jiān)測(cè)”。由于“國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病”既包括病原體已知的情況，也包括病原體未知的情形，因此與本文所說(shuō)的“新傳染病”并非同義?！皣?guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病”是一個(gè)較為模糊的用詞，其是否包含“突發(fā)原因不明的傳染病”和確定病原體之后經(jīng)法定程序納入乙類(lèi)和丙類(lèi)傳染病管理的傳染病，亦無(wú)定論。如有研究者認(rèn)為，新型冠狀病毒肺炎經(jīng)歷了不明原因肺炎、群體性不明原因疾病、突發(fā)原因不明的傳染病、國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病和乙類(lèi)甲管的傳染病五種法律身份。根據(jù)這一觀(guān)點(diǎn)，“國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病”并不包括“突發(fā)原因不明的傳染病”和“病原體確定之后納入乙類(lèi)和丙類(lèi)傳染病管理的傳染病”。此外，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》還使用了“新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病”一詞。

可見(jiàn)，現(xiàn)行傳染病防控法律法規(guī)并未在“甲類(lèi)、乙類(lèi)和丙類(lèi)等病原體已知的需要采取法定防控措施的法定傳染病”之外，確立起“雖然病原體未知但需要緊急采取強(qiáng)制性防控措施”的“新傳染病”的法定概念，亦未構(gòu)建系統(tǒng)、專(zhuān)門(mén)的新傳染病監(jiān)測(cè)、報(bào)告、判定、信息發(fā)布和處置機(jī)制。此一立法缺陷容易導(dǎo)致實(shí)踐中突發(fā)原因不明的傳染病在查明病原體并納入法定傳染病管理之前的時(shí)間段內(nèi)，不能及時(shí)采取必要防控措施，錯(cuò)失疫情防控時(shí)間窗、貽誤阻斷傳染病蔓延的最佳時(shí)機(jī)從而導(dǎo)致疫情擴(kuò)散的后果。

（二）《修訂草案》關(guān)于新傳染病防控的修法舉措

《修訂草案》在《征求意見(jiàn)稿》的基礎(chǔ)上，針對(duì)現(xiàn)行立法應(yīng)對(duì)新傳染病防控的缺陷與不足，有意識(shí)地構(gòu)建全周期、全方位的新傳染病防控機(jī)制。具體而言，《修訂草案》舍棄了《征求意見(jiàn)稿》中使用的“具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病”等用詞，重新使用了《傳染病防治法》上的“（突發(fā)）原因不明的傳染病”；未再使用《傳染病防治法》和《征求意見(jiàn)稿》中均使用的“國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病”一詞，而新增“新發(fā)傳染病”“重大新發(fā)突發(fā)傳染病”等概念，構(gòu)建了面向“突發(fā)”“新發(fā)”傳染病，即“（突發(fā)）原因不明的傳染病”和“新發(fā)傳染病”的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、即時(shí)防控制度，以及“突發(fā)原因不明的傳染病”和“重大新發(fā)突發(fā)傳染病”的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。同時(shí)，《修訂草案》還基本保留了針對(duì)“突發(fā)原因不明的傳染病”的程式化應(yīng)對(duì)機(jī)制。

1．引入“新發(fā)傳染病”概念，并列建構(gòu)“新發(fā)”“突發(fā)”傳染病防控機(jī)制

《修訂草案》引入“新發(fā)傳染病”的概念，力圖并列式地建構(gòu)“突發(fā)原因不明的傳染病”和“新發(fā)傳染病”防控機(jī)制。其中，在監(jiān)測(cè)方面，《修訂草案》第40條規(guī)定各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)“原因不明的傳染病監(jiān)測(cè)”，提高快速發(fā)現(xiàn)和及時(shí)甄別能力，同時(shí)要求對(duì)“新發(fā)傳染病”進(jìn)行監(jiān)測(cè)；在報(bào)告方面，第46條第1款將“突發(fā)原因不明的傳染病報(bào)告”和“新發(fā)傳染病報(bào)告”同時(shí)規(guī)定為國(guó)家傳染病疫情報(bào)告制度的種類(lèi)之一，并在第2款中規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)突發(fā)原因不明的傳染病、新發(fā)傳染病以及其他傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，應(yīng)當(dāng)于兩小時(shí)內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)。第50條第1款規(guī)定了“及時(shí)發(fā)現(xiàn)并依法報(bào)告突發(fā)原因不明的傳染病、新發(fā)傳染病的單位和個(gè)人”的獎(jiǎng)勵(lì)與免責(zé)問(wèn)題，第51條第2款規(guī)定了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和部門(mén)接到“突發(fā)原因不明的傳染病報(bào)告、新發(fā)傳染病報(bào)告”時(shí)的報(bào)告義務(wù)；在即時(shí)防控方面，《修訂草案》第63條規(guī)定了“發(fā)生突發(fā)原因不明的傳染病、新發(fā)傳染病，在病原體、傳染力、致病力等尚不明確”時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府預(yù)先采取中類(lèi)傳染病的防控措施的權(quán)力與程序。僅《修訂草案》第4條第1款只規(guī)定了“突發(fā)原因不明的傳染病”需要采取本法所稱(chēng)甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康、疾病預(yù)防控制部門(mén)及時(shí)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施，而未針對(duì)新發(fā)傳染病作此規(guī)定。

2．構(gòu)建新傳染病的“全周期”防控機(jī)制

對(duì)于“原因不明但需要采取緊急防控措施”的傳染病，《修訂草案》有意構(gòu)建監(jiān)測(cè)、報(bào)告、預(yù)警和處置等全周期應(yīng)對(duì)機(jī)制。

首先，強(qiáng)化突發(fā)原因不明的傳染病的監(jiān)測(cè)和報(bào)告制度，是《修訂草案》的亮點(diǎn)之一。《修訂草案》明確規(guī)定各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對(duì)“原因不明的傳染病監(jiān)測(cè)”，并將“突發(fā)原因不明的傳染病報(bào)告”設(shè)定為國(guó)家傳染病疫情報(bào)告制度的類(lèi)型之一，建立了突發(fā)原因不明的傳染病的“限時(shí)直報(bào)”“二級(jí)層報(bào)”和“獎(jiǎng)勵(lì)與免責(zé)”制度。

其次，《修訂草案》在《征求意見(jiàn)稿》基于強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則建構(gòu)即時(shí)防控制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了縣級(jí)以上地方人民政府即時(shí)防控權(quán)的行使程序，即以第63條規(guī)定“突發(fā)原因不明的傳染病”和“新發(fā)傳染病”在病原體、傳染力、致病力等尚不明確時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府經(jīng)評(píng)估認(rèn)為確有必要的，可以預(yù)先采取本法所稱(chēng)甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施并予以公告，同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告。接到報(bào)告的上級(jí)人民政府認(rèn)為預(yù)先采取的預(yù)防、控制措施不適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)立即調(diào)整或者撤銷(xiāo)。這一規(guī)定意在彌補(bǔ)突發(fā)原因不明的傳染病從發(fā)生到國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布公告采取甲類(lèi)傳染病防控措施之前的時(shí)間內(nèi)，無(wú)從采取處置措施從而導(dǎo)致傳染病暴發(fā)流行的制度缺陷，能夠保障各級(jí)政府及其衛(wèi)生健康主管部門(mén)及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)的未知傳染病。

最后，構(gòu)建了突發(fā)原因不明的傳染病和重大新發(fā)突發(fā)傳染病的應(yīng)急響應(yīng)制度?！缎抻啿莅浮返?7條第1款和第2款分別規(guī)定了國(guó)家和縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)國(guó)家和本地區(qū)突發(fā)原因不明的傳染病預(yù)防控制應(yīng)急預(yù)案的制定權(quán)限與程序。《修訂草案》還引入了“重大新發(fā)突發(fā)傳染病”的概念并對(duì)其含義做了界定，第7條和第8條第4款分別規(guī)定了“縣級(jí)以上人民政府重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”以及在“發(fā)生重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情時(shí)”，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制組建專(zhuān)家組的事宜。第68條第2款和第3款分別規(guī)定了重大新發(fā)突發(fā)傳染病“全國(guó)暴發(fā)、流行”和“局部暴發(fā)、流行”時(shí)，國(guó)務(wù)院和省級(jí)重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制制定疫情防控分區(qū)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限與程序。

二、對(duì)《修訂草案》中新傳染病防控機(jī)制的反思

新冠肺炎疫情防控實(shí)踐中，現(xiàn)行立法應(yīng)對(duì)此類(lèi)突發(fā)原因不明的傳染病時(shí)顯得捉襟見(jiàn)肘，盡管《修訂草案》力圖彌補(bǔ)這種不足，但由于其未嚴(yán)格區(qū)分與新傳染病相關(guān)的醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)和法律表達(dá)，也未深刻理解和充分尊重新傳染病的特點(diǎn)和規(guī)律，導(dǎo)致《修訂草案》的有關(guān)修法舉措難以達(dá)到預(yù)期效果，不僅無(wú)助于徹底解決如SARS和新冠肺炎病毒等“新發(fā)傳染病”在“新傳染病”時(shí)期的閉環(huán)防控問(wèn)題，還會(huì)產(chǎn)生新的法律理解分歧與適用混亂。

（一）“新發(fā)傳染病”等概念入法易造成新的混亂

《修訂草案》雖然引入“新發(fā)傳染病”和“重大新發(fā)突發(fā)傳染病”的概念，但未規(guī)定“新發(fā)傳染病”的法律涵義，僅在第112條第1項(xiàng)中對(duì)“重大新發(fā)突發(fā)傳染病”的概念作了如下界定：“是指我國(guó)境內(nèi)首次出現(xiàn)或者已經(jīng)消除再次發(fā)生，或者突然發(fā)生，造成或者可能造成公眾健康和生命安全嚴(yán)重?fù)p害，引起社會(huì)恐慌，影響社會(huì)穩(wěn)定的傳染病”。該定義中使用了“或者”而非“且”，因此可將“重大新發(fā)突發(fā)傳染病”析分為“重大新發(fā)傳染病”和“重大突發(fā)傳染病”，由此可將新發(fā)傳染病分為“一般新發(fā)傳染病”和“重大新發(fā)傳染病”。但這將面臨如下悖論：從《修訂草案》對(duì)“重大新發(fā)突發(fā)傳染病”的定義中，大致可以抽離出“重大新發(fā)傳染病”的如下定義：“是指我國(guó)境內(nèi)首次出現(xiàn)或者已經(jīng)消除再次發(fā)生，造成或者可能造成公眾健康和生命安全嚴(yán)重?fù)p害，引起社會(huì)恐慌，影響社會(huì)穩(wěn)定的傳染病”。對(duì)于此類(lèi)傳染病，確有必要緊急采取包括強(qiáng)制性防控措施在內(nèi)的法定防控措施，以免貽誤防控時(shí)機(jī)造成疫情擴(kuò)散。但是，對(duì)于“一般新發(fā)傳染病”，如果并不具備“造成或者可能造成公眾健康和生命安全嚴(yán)重?fù)p害，引起社會(huì)恐慌，影響社會(huì)穩(wěn)定”的后果，那么對(duì)其預(yù)先采取如《修訂草案》第63條中規(guī)定的“甲類(lèi)傳染病預(yù)防、控制措施”的正當(dāng)性何在？

實(shí)際上，“新發(fā)傳染病”（merging infectious diseases，EID）作為醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)，具有相對(duì)確定的內(nèi)涵和較為固定的外延。這一概念最早于1992年由美國(guó)國(guó)家科學(xué)院醫(yī)學(xué)研究所（Institute ofMedicine，IOM）提出，2003年世界衛(wèi)生組織（WHO）統(tǒng)一了“新發(fā)傳染病”的定義，即新發(fā)傳染病是指由新種或新型病原微生物引起的傳染病，以及近年來(lái)導(dǎo)致地區(qū)性或國(guó)際性公共衛(wèi)生問(wèn)題的傳染病?！敖陙?lái)”，一般認(rèn)為是指從20世紀(jì)70年代以來(lái)。也就是說(shuō)，新發(fā)傳染病主要包含“新發(fā)現(xiàn)的傳染病”和“再發(fā)傳染病”（re-emerging infectious diseases，REID）兩大類(lèi)疾病，有人將兩者合稱(chēng)為“新發(fā)和再發(fā)傳染病”（emerging and reemerging infectious diseases，ERI），但目前多數(shù)學(xué)者習(xí)慣上用新發(fā)傳染病指代兩者。其中，“新發(fā)現(xiàn)的傳染病”主要包括以下三種類(lèi)型：（1）某些疾病過(guò)去可能確實(shí)不存在，由于病原體發(fā)生的適應(yīng)性變異進(jìn)化得以感染人類(lèi)所致的新疾病，包括病原體來(lái)自動(dòng)物的傳染病，如艾滋病、SARS、人禽流感、西尼腦炎等；（2）某些疾病早已存在，既往未被認(rèn)為是傳染病，但近年來(lái)發(fā)現(xiàn)該病的病原體并證實(shí)這些疾病為傳染性疾病；（3）某些疾病過(guò)去已經(jīng)存在，既往病因不清楚，但近年來(lái)發(fā)現(xiàn)該病的病原體并將其定性為傳染病，如丙型或戊型病毒性肝炎等?！霸侔l(fā)傳染病”是指那些早就為人們所知，并已得到良好控制，發(fā)病率已降到極低水平，但現(xiàn)在又重新流行、再度威脅人類(lèi)健康的傳染病。

可見(jiàn)，在作為醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)的“新發(fā)傳染病”中，無(wú)論是“新發(fā)現(xiàn)的傳染病”，還是“再發(fā)傳染病”，都強(qiáng)調(diào)該種傳染病“已為人所知”，即“已知傳染病”。對(duì)于這些“新發(fā)傳染病”，需要采取法定傳染病防控措施的，我國(guó)基本都已將其納入法定傳染病的范疇，如艾滋病、病毒性肝炎、人感染高致病性禽流感等新發(fā)傳染病已納入乙類(lèi)傳染病管理，甲型HIN1流感等新發(fā)傳染病被納入丙類(lèi)傳染病，《傳染病防治法》還明確規(guī)定對(duì)“傳染性非典型肺炎”和“人感染高致病性禽流感”等新發(fā)傳染病進(jìn)行“乙類(lèi)甲管”。對(duì)這些“新發(fā)傳染病”，按照《傳染病防治法》進(jìn)行防控即可，完全不必在法定傳染病之外再構(gòu)建一套單獨(dú)的“新發(fā)傳染病”監(jiān)測(cè)、報(bào)告或處置機(jī)制；對(duì)于不需要納入《傳染病防治法》調(diào)整范疇的“新發(fā)傳染病”，如真菌病以及衣原體肺炎等，按照一般的疾病處理即可，并不需要采取特殊的傳染病防控措施。因此，《修訂草案》第40條、46條、50條、51條和第63條中對(duì)“新發(fā)傳染病”的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和即時(shí)防控的規(guī)定，實(shí)為對(duì)醫(yī)學(xué)知識(shí)的誤讀，將不可避免地導(dǎo)致對(duì)法律的理解分歧與適用混亂。

（二）并列建構(gòu)“新發(fā)”“突發(fā)”傳染病防控機(jī)制有失科學(xué)

將“突發(fā)原因不明的傳染病”和“新發(fā)傳染病”相并列設(shè)計(jì)防控機(jī)制具有正當(dāng)性和科學(xué)性的前提，在于二者是能夠并列的兩類(lèi)傳染病。但顯然，這并不符合預(yù)防醫(yī)學(xué)和傳染病學(xué)的專(zhuān)業(yè)認(rèn)知?！巴话l(fā)原因不明的傳染病”，因其具有“疾病突發(fā)”和“原因不明”的特點(diǎn)，是“新發(fā)傳染病”之“新發(fā)現(xiàn)的傳染病”中“新型或新種病原體所致的傳染病”的前期階段，此種“突發(fā)原因不明的傳染病”一旦病原體確定，就轉(zhuǎn)化為“新發(fā)傳染病”。從“突發(fā)原因不明的傳染病”的發(fā)生、發(fā)展和轉(zhuǎn)歸來(lái)看，待其病原體確定之后，根據(jù)其病原性及危險(xiǎn)程度的高低，可能歸人法定傳染病的甲類(lèi)、乙類(lèi)或丙類(lèi)之中，或者不作為法定傳染病管理。但在“突發(fā)原因不明”階段，因其具有轉(zhuǎn)化為甲類(lèi)或乙類(lèi)傳染病的可能性，且人們對(duì)其致病力、傳染力以及治療方法等均系未知，不僅容易造成恐慌，也可能?chē)?yán)重危害人們的生命健康或正常的社會(huì)秩序。因此，對(duì)于此類(lèi)“病原性和危險(xiǎn)程度較高因而需要采取緊急強(qiáng)制防控措施的……突發(fā)原因不明的傳染病”，才需要構(gòu)建單獨(dú)的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、判定、信息公開(kāi)以及處置機(jī)制。

（三）未充分理解和尊重新傳染病的特點(diǎn)且有些規(guī)定欠明晰

因未能充分理解并尊重新傳染病發(fā)生、發(fā)展和轉(zhuǎn)歸的特點(diǎn)與規(guī)律，且相關(guān)表述不夠清晰，《修訂草案》力圖建構(gòu)的新發(fā)、突發(fā)傳染病全周期防控機(jī)制存在不明確、不科學(xué)之處。

1．突發(fā)原因不明的傳染病的報(bào)告制度不明晰

首先，需要進(jìn)行“網(wǎng)絡(luò)直報(bào)”的情形規(guī)定不明?！缎抻啿莅浮返?6條第2款將“發(fā)現(xiàn)突發(fā)原因不明的傳染病、新發(fā)傳染病以及其他傳染病暴發(fā)、流行時(shí)”規(guī)定為網(wǎng)絡(luò)直報(bào)的情形，就“突發(fā)原因不明的傳染病”而言，此種規(guī)定包含兩種理解：一是法定報(bào)告義務(wù)主體一旦“發(fā)現(xiàn)突發(fā)原因不明的傳染病”，就需要在兩小時(shí)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)；二是法定報(bào)告義務(wù)主體在“發(fā)現(xiàn)突發(fā)原因不明的傳染病暴發(fā)、流行時(shí)”，才需要在兩小時(shí)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)。其次，根據(jù)《修訂草案》第46條第2款之規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)“突發(fā)原因不明的傳染病”時(shí)，應(yīng)當(dāng)于兩小時(shí)內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)。此處的“網(wǎng)絡(luò)直報(bào)”是否即指第51條第2款規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)于兩小時(shí)內(nèi)完成傳染病疫情信息核實(shí)以及向同級(jí)衛(wèi)生健康、疾病預(yù)防控制部門(mén)和上級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)報(bào)告的工作”？

2．未設(shè)置根據(jù)突發(fā)原因不明的傳染病報(bào)告判斷是否發(fā)生新傳染病的機(jī)制

現(xiàn)行《傳染病防治法》和《修訂草案》都使用了“突發(fā)原因不明的傳染病”一詞，但“突發(fā)原因不明的傳染病”與“新傳染病”之間并非等同關(guān)系。突發(fā)原因不明的傳染病在其剛剛發(fā)生時(shí)，病原體、傳染力和致病力都不明確，從其最終轉(zhuǎn)歸來(lái)看，可能包括四種情況：一是病原體極強(qiáng)、對(duì)人體健康和生命安全危害特別嚴(yán)重，可能造成重大經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響，需要按照甲類(lèi)傳染病進(jìn)行特別嚴(yán)格管理、控制疫情蔓延，而歸為甲類(lèi)傳染病管理；二是病原體較強(qiáng)、對(duì)人體健康和生命安全危害嚴(yán)重，可能造成較大經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響，需要按照乙類(lèi)傳染病進(jìn)行嚴(yán)格管理、降低發(fā)病率、減少危害，歸為乙類(lèi)傳染病管理；三是病原體一般、對(duì)人體健康和生命安全造成危害，可能造成一定程度的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響，需要關(guān)注流行趨勢(shì)、控制暴發(fā)和流行，歸為丙類(lèi)傳染病管理；四是“突發(fā)原因不明的傳染病”病原性較弱，無(wú)需作為法定傳染病管理。因此，在“突發(fā)原因不明的傳染病”發(fā)生早期，行政主體根據(jù)有限的病例基于專(zhuān)業(yè)化的科學(xué)判斷，做出是否應(yīng)將其認(rèn)定為需要采取“隔離”和“強(qiáng)制醫(yī)療”等緊急處置措施的“新傳染病”的判斷，以“切斷傳染源”，是不可或缺的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)然，這并非基于嚴(yán)格證據(jù)的判定或認(rèn)定，而是一種“推定”。但很顯然，《修訂草案》并未做出此種制度設(shè)計(jì)，僅僅規(guī)定了對(duì)“突發(fā)原因不明的傳染病”的監(jiān)測(cè)和報(bào)告義務(wù)，在有關(guān)主體履行完報(bào)告義務(wù)，地方人民政府、衛(wèi)生健康、疾病預(yù)防控制部門(mén)和國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康、疾病預(yù)防控制部門(mén)等接到報(bào)告之后，應(yīng)履行什么樣的應(yīng)對(duì)義務(wù)，《修訂草案》并未做出規(guī)定，即未設(shè)定有關(guān)行政主體基于對(duì)該報(bào)告的分析做出是否發(fā)生了新傳染病的判斷之新傳染病判定義務(wù)。

3．突發(fā)原因不明的傳染病疫情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、健康風(fēng)險(xiǎn)提示、預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不明確

《修訂草案》第42條至43條基于屬地管理原則設(shè)計(jì)了傳染病疫情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度以及健康風(fēng)險(xiǎn)提示、預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)制度，但在《修訂草案》第3條第1款依然維系了現(xiàn)行《傳染病防治法》的法定傳染病治理模式下，當(dāng)突發(fā)原因不明的傳染病被依法納入法定傳染病之前，無(wú)法成為“本法規(guī)定的傳染病”。則對(duì)于第42條至43條等法條中未明確指明適用于“突發(fā)原因不明的傳染病”的規(guī)定，能否直接予以適用？如果不能適用，則意味著縣級(jí)以上人民政府沒(méi)有突發(fā)原因不明的傳染病的預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)決定權(quán)，那么《修訂草案》第27條第2款授權(quán)縣級(jí)以上人民政府制定突發(fā)原因不明的傳染病預(yù)防控制應(yīng)急預(yù)案的意義何在？如果可以適用，是否意味著《修訂草案》在實(shí)質(zhì)上突破了“法定傳染病”治理模式，無(wú)論法條中是否明確載明“突發(fā)原因不明的傳染病”，凡適用于“傳染病”的防控措施，都同樣適用于突發(fā)原因不明的傳染??？

4．對(duì)突發(fā)原因不明的傳染病的緊急處置權(quán)限配置有失科學(xué)

賦予縣級(jí)以上地方人民政府即時(shí)防控權(quán)是《修訂草案》的亮點(diǎn)之一，但這種在強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)下構(gòu)建的即時(shí)防控制度將導(dǎo)致即時(shí)防控面臨異化和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。而且，這樣的權(quán)限配置也不符合新傳染病的特點(diǎn)。對(duì)于甲類(lèi)、乙類(lèi)和丙類(lèi)傳染病等已知傳染病而言，因病毒的傳染力、致病力、傳播途徑和治療方法都已確知，因而具有較強(qiáng)的“專(zhuān)業(yè)可控性”，行政主體在專(zhuān)業(yè)防控力量的幫助下統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素做出行政決斷即可。但是，對(duì)于未知傳染病而言，其病原體、致病機(jī)理、傳播途徑和治療方法往往都尚不明確，需要仰賴(lài)更為專(zhuān)業(yè)和前沿的科學(xué)知識(shí)和技術(shù)才能做出妥當(dāng)?shù)脑u(píng)估與決策。相對(duì)于疫情發(fā)生地的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制部門(mén)和縣級(jí)以上人民政府而言，國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)、國(guó)家疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和國(guó)家疾病預(yù)防控制部門(mén)等主體無(wú)疑具有更強(qiáng)的調(diào)動(dòng)專(zhuān)家資源、獲取醫(yī)學(xué)前沿知識(shí)、獲得WHO等國(guó)際組織支持并開(kāi)展國(guó)際合作的能力，更可能基于有限的突發(fā)原因不明的傳染病病例對(duì)其傳染性、致病力及危險(xiǎn)程度作出及時(shí)、科學(xué)的分析與判斷，因此確立國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)等相關(guān)主體在新傳染病緊急處置、應(yīng)急響應(yīng)中的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和建議權(quán)至關(guān)重要。但是，《修訂草案》僅僅是賦予縣級(jí)以上地方人民政府“經(jīng)評(píng)估認(rèn)為確有必要的”即具有即時(shí)防控的決定權(quán)，而未同時(shí)規(guī)定國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)等主體對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府進(jìn)行指導(dǎo)和建議的職責(zé)與權(quán)力，對(duì)于縣級(jí)以上地方人民政府的評(píng)估組織、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序也未作出具體規(guī)定。

不僅如此，該條與《修訂草案》第4條第1款之間也存在沖突。首先，兩個(gè)條文均是針對(duì)“突發(fā)原因不明的傳染病”“需要采取甲類(lèi)傳染病預(yù)防控制措施”的情形所作的規(guī)定，對(duì)于此種情形，既可以由縣級(jí)以上地方人民政府預(yù)先采取甲類(lèi)傳染病預(yù)防控制措施，也可以由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。所不同的是，縣級(jí)以上人民政府具有預(yù)先緊急決定權(quán)，只是需要上報(bào)上一級(jí)人民政府并接受其審查，屬于事后審查型；而國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康部門(mén)則沒(méi)有直接采取甲類(lèi)傳染病防控措施的緊急決定權(quán)，必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后方可，屬于事前審批型。悖論在于，在《修訂草案》第46條第2款和第51條第2款已經(jīng)構(gòu)建起“網(wǎng)絡(luò)直報(bào)”和“二級(jí)層報(bào)體系”的情況下，對(duì)于已接到“突發(fā)原因不明的傳染病”報(bào)告、且傳染病防控專(zhuān)業(yè)能力較強(qiáng)的國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)反而沒(méi)有采取甲類(lèi)傳染病措施的緊急決定權(quán)，而對(duì)于傳染病防控專(zhuān)業(yè)能力相對(duì)較低的縣級(jí)以上人民政府卻擁有此種預(yù)先緊急決定權(quán)。由此帶來(lái)的疑問(wèn)是，對(duì)于突發(fā)原因不明的傳染病的防控，究竟更多地是一個(gè)行政決策問(wèn)題還是科學(xué)判斷問(wèn)題？在突發(fā)原因不明的傳染病的早期防控中，應(yīng)如何切實(shí)貫徹最小必要原則，如何體現(xiàn)科學(xué)對(duì)行政權(quán)力的制約與輔佐，實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障與秩序維護(hù)的平衡？

三、新傳染病防控法治路徑的重構(gòu)

重構(gòu)突發(fā)原因不明的傳染病從其發(fā)生至其納入法定傳染病管理這段時(shí)間內(nèi)的防控機(jī)制，應(yīng)基于突發(fā)原因不明的傳染病的發(fā)生發(fā)展規(guī)律，引入“新傳染病”這一概念并將其法定傳染病化，遵循“突發(fā)原因不明的傳染病”——“新傳染病”——“已知傳染病”的閉環(huán)防控路徑，建立包括新傳染病的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、判定、信息發(fā)布、緊急處置、應(yīng)急響應(yīng)在內(nèi)的分階段、全周期、前后銜接的防控機(jī)制。

（一）引入“新傳染病”的概念并將其法定傳染病化

如前所述，“突發(fā)原因不明的傳染病”既存在病原性極強(qiáng)，需歸為甲類(lèi)傳染病管理的傳染病，也存在病原性較強(qiáng)，需歸為乙類(lèi)傳染病管理的情況，還存在病原性一般或較弱，歸為丙類(lèi)傳染病管理或不作為法定傳染病管理的情形。從事后判斷的角度觀(guān)之，對(duì)于將來(lái)只需按照丙類(lèi)傳染病管理或無(wú)需作為法定傳染病管理的“突發(fā)原因不明的傳染病”，盡管“原因不明”，但欠缺采取強(qiáng)制性防控措施的緊急性和必要性，只有其中病原體極強(qiáng)和較強(qiáng)的突發(fā)原因不明的傳染病，才可能需要采取緊急防控措施。因此，“突發(fā)原因不明的傳染病”一詞無(wú)法準(zhǔn)確表達(dá)和框定“病原體不明但需緊急采取強(qiáng)制性防控措施的傳染病”，其只能指涉“病原體不明”這一個(gè)特征，無(wú)法準(zhǔn)確表達(dá)“根據(jù)傳染力和致病力來(lái)衡量的危險(xiǎn)程度較高從而需要緊急采取強(qiáng)制性防控措施”這一更為核心和關(guān)鍵的特征。因此，建議《傳染病防治法》引入“新傳染病”的概念，一方面可遵循統(tǒng)一的傳染病分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)傳染病進(jìn)行分類(lèi)，即按照病原體是否已知為標(biāo)準(zhǔn)，將傳染病分為病原體已知的“甲類(lèi)、乙類(lèi)和丙類(lèi)傳染病”，以及傳染病病原體未知的“新傳染病”；同時(shí)統(tǒng)一使用“新傳染病”指代突發(fā)原因不明的傳染病中病原性極強(qiáng)和較強(qiáng)，傳染力較大且致病力較強(qiáng)，危險(xiǎn)程度較高因而需要緊急采取強(qiáng)制性防控措施的未知傳染病，并將其納入法定傳染病進(jìn)行管理。

在具體條文表述上，對(duì)《修訂草案》第3條第1款可做如下修改：本法規(guī)定的傳染病分為甲類(lèi)傳染病、乙類(lèi)傳染病、丙類(lèi)傳染病和新傳染病。在第3條第3款之后增加一款，“新傳染病，是指病原體未知但被認(rèn)為能夠人傳人，對(duì)人體健康和生命安全危害嚴(yán)重，其蔓延可能造成重大經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響的傳染病?！毙聜魅静〉奶卣黧w現(xiàn)在如下三方面：首先，新傳染病是病原體未知的傳染病，即“突發(fā)原因不明的傳染病”；其次，新傳染病“被認(rèn)為能夠人傳人”，此處的“被認(rèn)為能夠人傳人”，是指?jìng)魅静”O(jiān)測(cè)主體、報(bào)告主體以及處置主體等基于現(xiàn)有的有限病例所作的“主觀(guān)判斷”，并不要求有確實(shí)的證據(jù)證明至“人傳人”的程度，是相關(guān)主體基于現(xiàn)有病例所作的一種“推定”；最后，新傳染病是罹患之后癥狀危重的傳染病，因此需要緊急采取包括強(qiáng)制防控措施在內(nèi)的必要防控措施以防止其擴(kuò)散。

（二）新設(shè)新傳染病判定、信息發(fā)布和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

《修訂草案》構(gòu)建了相對(duì)完備的突發(fā)原因不明傳染病的監(jiān)測(cè)和報(bào)告機(jī)制，但在發(fā)生突發(fā)原因不明的傳染病早期，除了強(qiáng)調(diào)靈敏而準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)機(jī)制和及時(shí)而通暢的報(bào)告機(jī)制之外，還應(yīng)該設(shè)定基于對(duì)突發(fā)原因不明的傳染病的報(bào)告的分析與判定機(jī)制，盡快判定這種突發(fā)原因不明的傳染病是否構(gòu)成“新傳染病”?；谟邢薜耐话l(fā)原因不明的傳染病病例對(duì)其病原性、傳染力和致病力以及危險(xiǎn)程度作出判定，需要高度依賴(lài)傳染病學(xué)的“專(zhuān)業(yè)力量和前沿知識(shí)”，必須在對(duì)突發(fā)原因不明的傳染病的有限病例進(jìn)行隨時(shí)、密切跟蹤和專(zhuān)業(yè)分析的基礎(chǔ)上方能作出審慎的行政決斷。與作為衛(wèi)生健康和疾病預(yù)防控制的國(guó)家最高行業(yè)主管機(jī)關(guān)的國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)、疾病預(yù)防控制部門(mén)相比，縣級(jí)以上地方人民政府所具有和能調(diào)動(dòng)的傳染病防控專(zhuān)業(yè)資源較少，而且根據(jù)《修訂草案》的規(guī)定，縣級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)并不設(shè)有“專(zhuān)家委員會(huì)”，即便在發(fā)生重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制也非必然要組建專(zhuān)家組。因此，對(duì)于新傳染病的判定而言，不宜遵循“屬地管理原則”由縣級(jí)以上地方人民政府“評(píng)估”之后作出。建議明確規(guī)定國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)、疾病預(yù)防控制部門(mén)在接到突發(fā)原因不明的傳染病報(bào)告之后，應(yīng)盡快作出是否發(fā)生了新傳染病的判斷。一旦國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)、疾病預(yù)防控制部門(mén)作出“發(fā)生了新傳染病”的判斷，就應(yīng)盡快進(jìn)行預(yù)警，通過(guò)適當(dāng)途徑向社會(huì)發(fā)布健康風(fēng)險(xiǎn)提示，進(jìn)行信息公開(kāi)，以保護(hù)易感人群。

在國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)、疾病預(yù)防控制部門(mén)基于突發(fā)原因不明的傳染病病例作出“發(fā)生了新傳染病”的判斷之后，為防止其在全國(guó)暴發(fā)、流行，應(yīng)盡快將該情況上報(bào)國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院對(duì)是否存在全國(guó)暴發(fā)、流行的風(fēng)險(xiǎn)及其大小進(jìn)行及時(shí)判定。如果判定具有全國(guó)暴發(fā)、流行的風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)決定啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。

（三）建構(gòu)與新傳染病發(fā)展階段相適應(yīng)的處置機(jī)制

1．確立新傳染病發(fā)生早期的“即時(shí)處置”機(jī)制

一方面，即時(shí)處置應(yīng)遵循“正當(dāng)程序原則”和“最小必要原則”。新傳染病是病原體未知但病原性可能較強(qiáng)的傳染病，防控窗口期小，一旦暴發(fā)、流行可能對(duì)社會(huì)造成重大沖擊，因此需要采取緊急的強(qiáng)制防控措施。但是，新傳染病畢竟是“病原體未知”的傳染病，對(duì)其傳染性、傳染力以及致病力等都是基于極為有限的病例所作的“推定”，基于此種推定而對(duì)相關(guān)主體采取限制人身自由等強(qiáng)制防控措施，明顯具有“預(yù)防行政”的性質(zhì)，即以維護(hù)公共安全與公共秩序?yàn)槟康模瑸榉乐古c減少突發(fā)事件所引起的危害而創(chuàng)造性地管理風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)。而且，在新傳染病發(fā)生早期，病例較少，新傳染病癥狀尚不明確，治療方法、傳播途徑等都不清晰。因此，應(yīng)遵循“正當(dāng)程序原則”，針對(duì)隔離、強(qiáng)制醫(yī)療等每一種強(qiáng)制性防控措施設(shè)置明確且嚴(yán)格的程序要件，明確規(guī)定其行使主體、適用情形、具體程序以及相關(guān)救濟(jì)機(jī)制等事項(xiàng)。同時(shí)，強(qiáng)制防控措施的行使還需遵循比例原則，兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成不利的影響，這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。即基于最小必要原則，構(gòu)建新傳染病即時(shí)處置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)秩序控制與人權(quán)保障的平衡。

另一方面，正確處理“屬地管理”和“專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)”的關(guān)系。對(duì)新傳染病者作出取樣、住院治療、轉(zhuǎn)運(yùn)等相關(guān)處置措施的判斷時(shí)，往往也需要依賴(lài)前沿的預(yù)防醫(yī)學(xué)和傳染病學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。在依據(jù)“屬地管理原則”賦予縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)新傳染病采取防控措施預(yù)先決定權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)同時(shí)強(qiáng)調(diào)國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)、疾病預(yù)防控制部門(mén)等對(duì)縣級(jí)以上人民政府的“技術(shù)指導(dǎo)和建議”，構(gòu)建國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)、疾病預(yù)防控制部門(mén)和縣級(jí)以上地方人民政府密切合作的即時(shí)防控制度，確保所采取的防控措施是在國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)、疾病預(yù)防控制部門(mén)技術(shù)指導(dǎo)之下的，個(gè)別的、臨時(shí)的、法定化的防控措施。

2．設(shè)立新傳染病病例增多期的程式化防控機(jī)制。隨著新傳染病病例的增加和累積，人們對(duì)其傳播途徑、致病能力、癥狀以及治療方法等的認(rèn)知逐漸深化，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康部門(mén)也會(huì)按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的要求盡快組織力量制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和控制措施。待相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和控制措施出臺(tái)之后，縣級(jí)以上地方人民政府就不必再在國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)等的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)之下進(jìn)行個(gè)別化的、臨時(shí)性的防控?？蓞⒄铡秱魅静》乐畏ā返?條第1款之規(guī)定，將新傳染病病例增多，癥狀判明的情形視為“新傳染病需要采取本法所稱(chēng)甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施的”，作如下規(guī)定：“新傳染病病狀判明后，需要采取本法所稱(chēng)甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康、疾病預(yù)防控制部門(mén)及時(shí)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施。國(guó)家衛(wèi)生健康委公告中，應(yīng)確定新傳染病的暫命名、臨床癥狀和傳染途徑，以及應(yīng)采取的措施。”

（四）明確新傳染病病原體確定后轉(zhuǎn)為已知傳染病的防控程序

隨著人類(lèi)對(duì)新傳染病的認(rèn)知增加，病原體得以確定。一旦病原體確定，此種新傳染病即由“未知傳染病”轉(zhuǎn)化為“已知傳染病”，就失去了作為新傳染病進(jìn)行防控的前提和必要性。對(duì)此，國(guó)家衛(wèi)生健康部門(mén)等主體應(yīng)結(jié)合其病原體、傳染力、致病力等情況，根據(jù)法定程序?qū)⑵浼皶r(shí)納入甲類(lèi)或乙類(lèi)法定傳染病管理，如納入乙類(lèi)傳染病管理，還需確定是否按照甲類(lèi)傳染病管理，以構(gòu)建起前后銜接的閉環(huán)防控機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

在全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，任何一個(gè)國(guó)家都難免發(fā)生重大突發(fā)事件，能否從危機(jī)中學(xué)習(xí)、改進(jìn)，也是國(guó)家應(yīng)急能力的應(yīng)有之義。深入總結(jié)和反思SARS及新冠肺炎疫情防控中的薄弱環(huán)節(jié)，修改完善《傳染病防治法》等法律，針對(duì)新發(fā)傳染病從突發(fā)原因不明的傳染病到納入法定傳染病防控這一時(shí)期，即“新傳染病”階段，建構(gòu)獨(dú)立、專(zhuān)門(mén)、系統(tǒng)、前后銜接的全周期防控機(jī)制，仍然是我國(guó)公共衛(wèi)生治理面臨的重大緊迫課題。習(xí)近平總書(shū)記指出，“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀(guān)規(guī)律”，健全新傳染病防控法治，既要立基于對(duì)新傳染病發(fā)生、發(fā)展與轉(zhuǎn)歸規(guī)律與特點(diǎn)的科學(xué)把握和充分尊重，建構(gòu)新傳染病的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、判定、信息發(fā)布和預(yù)警機(jī)制，重視“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”這一傳染病防控原則的應(yīng)用，切斷傳染源、保護(hù)易感人群，也要秉承人權(quán)保障的理念，貫徹“正當(dāng)程序原則”和“最小必要原則”，防止行政緊急權(quán)力的異化與濫用。此外，還應(yīng)更加重視專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)確保行政決策科學(xué)性的作用。除了強(qiáng)化疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在新傳染病監(jiān)測(cè)、報(bào)告以及疫情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的作用，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)構(gòu)建獨(dú)立的、多學(xué)科專(zhuān)家穩(wěn)定參與的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)家咨詢(xún)組織和專(zhuān)家咨詢(xún)程序的法定化。正如有學(xué)者所建議的，應(yīng)該建構(gòu)專(zhuān)家咨詢(xún)組織與完善專(zhuān)家咨詢(xún)程序，包括公布參與決策起草或咨詢(xún)的專(zhuān)家姓名、單位和學(xué)科背景，并說(shuō)明專(zhuān)家不存在現(xiàn)實(shí)的和潛在的利益沖突和關(guān)聯(lián)，增強(qiáng)防控決策專(zhuān)業(yè)上的公信度和可接受性，并有助于明確專(zhuān)家責(zé)任，為疫情防控提供決策咨詢(xún)，精準(zhǔn)研判“危害程度”。

（責(zé)任編輯：張莉）

基金項(xiàng)目：2020年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件防控的法治體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20amp;ZD188）。