生態(tài)保護補償制度的功能定位與體系構(gòu)造

摘要：生態(tài)保護補償制度的功能定位，是專門立法和該領(lǐng)域法學研究的核心議題。目前，學界對生態(tài)保護補償制度定位的認知還存在理論誤區(qū)，難以有效解釋立法并指導實踐，亟待理性審視。在激勵類型上，生態(tài)保護補償屬于補償環(huán)境資源使用權(quán)受限型激勵，以“生態(tài)保護公法義務(wù)+補償支出公法義務(wù)”作為主要激勵范式。實然和應(yīng)然層面的生態(tài)保護補償激勵本質(zhì)為公法義務(wù)導向型激勵。公法義務(wù)導向型激勵定位，為準確理解我國生態(tài)保護補償整體制度實踐提供了分析框架，并塑造了與之相應(yīng)的制度構(gòu)造。生態(tài)保護補償條例的制定，在理念和制度上深受公法義務(wù)導向型激勵影響，但是，后續(xù)立法完善仍有待深化應(yīng)然定位，實現(xiàn)體系性與規(guī)范化的融合。

關(guān)鍵詞：激勵；生態(tài)保護補償；公法義務(wù)；生態(tài)保護義務(wù)；經(jīng)濟補償義務(wù)

生態(tài)保護補償作為《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）上的基本制度，是生態(tài)文明“四梁八柱”體系的重要環(huán)節(jié)。2024年4月，國務(wù)院正式公布《生態(tài)保護補償條例》（以下簡稱《條例》），至此生態(tài)保護補償制度開始有了專門的立法進行規(guī)范。科學認知生態(tài)保護補償制度的前提在于厘清其規(guī)范定位，實施生態(tài)保護補償制度的基礎(chǔ)在于明晰其體系構(gòu)造。經(jīng)過多年實踐，包含縱向補償、地區(qū)間橫向補償和市場化補償?shù)榷嘣愋偷闹贫葘嵺`業(yè)已形成，生態(tài)保護補償作為一種激勵制度定位亦獲得普遍認同。學界圍繞激勵定位的剖析已有積極成果，無論是“超法定義務(wù)激勵”說，還是“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善激勵”說，抑或“激勵約束并存”說，都以代表性觀點解讀了激勵定位。但是，既有學說均未能科學揭示生態(tài)保護補償制度的本質(zhì)特性，沒有關(guān)注甚至誤解了生態(tài)保護補償?shù)墓δ芏ㄎ?，既有觀點要么缺乏理論深究，要么偏離制度實踐，更難以解釋專門立法。本研究認為，生態(tài)保護補償本質(zhì)上是公法義務(wù)導向型激勵定位，并體現(xiàn)出與之相應(yīng)的體系構(gòu)造，這便是本研究的主要創(chuàng)新觀點。本研究的意義在于，通過理論上的正本清源，理性審視生態(tài)保護補償制度的功能定位與體系構(gòu)造，合理解釋專門立法并指導制度實踐。為此，本研究將逐一解答下列關(guān)鍵議題：我國現(xiàn)行法中的生態(tài)保護補償?shù)降资呛畏N激勵？生態(tài)保護補償激勵究竟彰顯出什么樣的功能定位和體系構(gòu)造？如何基于應(yīng)然的激勵定位和制度構(gòu)造解釋生態(tài)保護補償規(guī)范并優(yōu)化后續(xù)立法？

一、生態(tài)保護補償：一種具備特殊激勵功能的生態(tài)保護制度

科學探究生態(tài)保護補償制度的功能定位和體系構(gòu)造，有必要先予考察該類制度在其依附的整個生態(tài)保護制度中的獨特法律地位。規(guī)范層面梳理生態(tài)保護制度采用的激勵類型和方法，旨在厘定生態(tài)保護補償激勵在整個生態(tài)保護制度激勵體系中的位置和特殊價值。

（一）生態(tài)保護制度包含的激勵方法和類型

激勵是通過提供資金、人員、技術(shù)等支持，提高某主體的積極性。環(huán)境法的激勵制度是經(jīng)過環(huán)境、資源、低碳發(fā)展、生態(tài)保護領(lǐng)域的立法所確認，鼓勵政府、公眾、其他組織主動保護生態(tài)環(huán)境的規(guī)范制度，包括財政稅收、金融、榮譽、績效等激勵形式。生態(tài)保護補償制度隸屬于環(huán)境法中的生態(tài)保護制度。生態(tài)保護制度，是以保護生態(tài)系統(tǒng)平衡或防止生物多樣性破壞為目的，對一定的自然區(qū)域與流域、野生生物及其生境實行特殊保護并禁止或限制環(huán)境利用的制度。生態(tài)保護制度聚焦于經(jīng)濟獎勵，采用公法、私法、公私融合等多種規(guī)制主體行為的激勵方式，包含支持發(fā)展型、貢獻獎勵型、倡導型、補償環(huán)境資源使用權(quán)受限型等種類。

在激勵方式方面，《中華人民共和國野生動物保護法》（2022年修訂）第19條第2款使用了公法方法：“有關(guān)地方人民政府采取預防、控制……野生動物造成危害的措施以及實行補償所需經(jīng)費，由中央財政予以補助……”。《中華人民共和國草原法》（2021年修正）（以下簡稱《草原法》（2021年修正））第26條第2款采用私法激勵：“……按照誰投資、誰受益的原則保護草原投資建設(shè)者的合法權(quán)益?！薄吨腥A人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》）第27條第2款適用公私結(jié)合方法：“縣級以上地方人民政府可以采取定向扶持、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、吸引社會資金、社區(qū)共建等方式，推動濕地周邊地區(qū)綠色發(fā)展……”。

在激勵類型方面，支持發(fā)展型激勵強調(diào)公權(quán)力主體以經(jīng)濟獎勵等方式支持行業(yè)、企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護行為?！董h(huán)境保護法》（2014年修訂）第21條規(guī)定，“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環(huán)境保護技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”。貢獻獎勵型激勵以做出生態(tài)建設(shè)貢獻為獎勵條件，根據(jù)《中華人民共和國森林法》（2019年修訂）（以下簡稱《森林法》（2019年修訂））第13條，“對在造林綠化、森林保護、森林經(jīng)營管理以及林業(yè)科學研究等方面成績顯著的組織或者個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵”。倡導型激勵表明國家對生態(tài)保護活動的積極提倡，《草原法》（2021年修正）第35條要求“國家提倡在農(nóng)區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)和有條件的牧區(qū)實行牲畜圈養(yǎng)……”。補償環(huán)境資源使用權(quán)受限型是指，特定主體依法被限制開發(fā)利用環(huán)境資源，還肩負積極的生態(tài)保護義務(wù)，應(yīng)依法或依約接受補償，《退耕還林條例》（2016年修訂）要求國家對退耕的農(nóng)戶和造林提供糧食、種苗造林和生活補助。

據(jù)此，生態(tài)保護制度的激勵對象是從事生態(tài)建設(shè)、實施生態(tài)保護義務(wù)或活動的政府、企事業(yè)等組織及公民個人。激勵形式含對生態(tài)保護市場行為的激勵，對生態(tài)保護結(jié)果的獎勵，對生態(tài)保護活動的認可與鼓勵，對履行特殊生態(tài)保護義務(wù)并給予補償?shù)募?。而最后一種激勵類型，恰是我國生態(tài)保護補償制度的存在范式，將是本文探討的重點。

（二）生態(tài)保護制度中生態(tài)保護補償激勵的功能特性

生態(tài)保護補償與生態(tài)保護制度中的其他激勵制度類型，共同致力于生態(tài)保護目標之實現(xiàn)。相較于生態(tài)保護中的其他激勵類型，作為補償環(huán)境資源使用權(quán)受限型激勵的生態(tài)保護補償制度，其激勵功能有三方面特征。

第一，生態(tài)保護補償產(chǎn)生的歷史根源是因開展生態(tài)保護行為造成生態(tài)保護者的生存發(fā)展受限。純粹的生態(tài)建設(shè)及保護獎勵活動，不涉及深刻的利益沖突，生態(tài)保護補償源于保護活動引發(fā)的生存發(fā)展受限這一原因行為。0限制區(qū)域發(fā)展，將體現(xiàn)在所在區(qū)域的個體、組織等財產(chǎn)權(quán)限制。補償環(huán)境資源使用權(quán)受限型激勵涉及社會性、區(qū)域性的財產(chǎn)權(quán)管制，必須依托補償機制重構(gòu)利益格局。我們既要關(guān)注區(qū)域利益，也要轉(zhuǎn)向關(guān)注生態(tài)保護個體行為。生態(tài)保護補償?shù)募罘秶丫劢褂趯μ厥饫鏍奚呤芟薜睦婧拖鄳?yīng)投入進行補償。生態(tài)保護補償是對保護行為的激勵，生態(tài)保護補償以財政轉(zhuǎn)移支付為主要激勵方式。鑒于市場補償將減輕政府財政壓力，市場化交易、飛地經(jīng)濟、共建園區(qū)等實踐類型日漸拓展。

第二，生態(tài)保護補償采用差異化的資金給付方式和補償原則?？v向補償包括重要生態(tài)環(huán)境要素補償和縱向區(qū)域補償，兩者都是由中央對地方、上級對下級基于縱向財政轉(zhuǎn)移支付方式進行補償。但是，前者是政府將補償資金支付給林、草、濕地等單一要素的生態(tài)保護者，后者是政府將資金統(tǒng)一支付給生態(tài)功能重要區(qū)域所在地政府或管理機構(gòu)，資金給付時不區(qū)分要素和用途。橫向的流域和區(qū)域補償，是在不具有直接隸屬關(guān)系的政府間進行資金給付。補償原則方面，重要生態(tài)環(huán)境要素補償，基于生態(tài)保護地發(fā)展狀況、生態(tài)保護成效等，對保護成本予以適度補償。流域和區(qū)域補償，均堅持生態(tài)保護補償力度與財力相匹配、與推進基本公共服務(wù)均等化相銜接等要求。市場化補償按照受益者付費原則，以有效彌補生態(tài)保護者利益。

第三，生態(tài)保護補償主要采用“生態(tài)保護公法義務(wù)+經(jīng)濟補償公法義務(wù)”為激勵范式。生態(tài)保護補償不僅激勵特定的生態(tài)保護者來承擔生態(tài)保護公法義務(wù)，還激勵特定的生態(tài)受益者履行經(jīng)濟補償公法義務(wù)。經(jīng)濟補償公法義務(wù)為特定生態(tài)保護者提供可持續(xù)的保護動力，及時彌補生態(tài)保護者的機會損失和保護投入。生態(tài)保護補償公法義務(wù)之外，國家亦鼓勵自愿的約定性補償或市場化補償，盡管如此，我國的生態(tài)保護補償仍以約束性激勵為主要存在方式，目的是驅(qū)動特定主體履行公法義務(wù)。

本研究認為，特征三是我國生態(tài)保護補償激勵功能的最根本特性，理由如下：

首先，我國生態(tài)保護補償制度實踐自始具有強烈的國家干預性，政府主導色彩濃厚，政府主導需要通過激勵履行公法義務(wù)的方式來推進。我國生態(tài)保護補償涉及的空間之廣和領(lǐng)域眾多，在世界范圍內(nèi)是罕見的。沒有國家層面的頂層布局和執(zhí)行中各級政府的強力干預，生態(tài)保護補償活動是無法開展的。我國長期處于社會主義初級階段的基本國情下，生態(tài)保護補償注重補償公平與補償效率，集中有限財力辦大事?？v向補償中，中央或上級政府基于財政轉(zhuǎn)移支付來履行經(jīng)濟補償公法義務(wù)，地方政府作為生態(tài)保護者代表來履行生態(tài)保護公法義務(wù)，督促并引導每個生態(tài)保護者個體履行生態(tài)保護公法義務(wù)：橫向補償?shù)慕⒑蛯嵤醒胝徒邮芰己蒙鷳B(tài)服務(wù)的地方政府承擔經(jīng)濟補償公法義務(wù)，提供良好生態(tài)服務(wù)的地方政府根據(jù)上級規(guī)定或區(qū)域政策承擔生態(tài)保護公法義務(wù)。生態(tài)保護補償立法公共利益導向明晰，生態(tài)環(huán)境服務(wù)影響范圍大且難量化交易，所以，政府主導補償是最適合的方式。

其次，生態(tài)保護補償秉承公法義務(wù)導向型激勵，是依靠剛性約束機制保證生態(tài)環(huán)境目標實現(xiàn)的必然選擇。生態(tài)保護補償源于生態(tài)保護行為引發(fā)的生存發(fā)展受限進而導致環(huán)境惡化。但是，生存發(fā)展受限和環(huán)境惡化無法通過自愿、自發(fā)的機制來改善，必須依靠強有力的制度來扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟和環(huán)境利益分配不公，這就需要重構(gòu)激勵內(nèi)容進而確立不同主體的公法義務(wù)，為此，旨在糾偏利益失衡的生態(tài)保護補償制度應(yīng)運而生。公法義務(wù)是剛性的制度機制，為生態(tài)保護補償目標達成提供保障。對于不履行義務(wù)的主體，將依法進行懲戒。其中，經(jīng)濟補償公法義務(wù)通過強制手段約束生態(tài)受益者承擔補償責任，生態(tài)保護公法義務(wù)則進一步固化了生態(tài)保護效果。

最后，生態(tài)保護補償采用“生態(tài)保護公法義務(wù)+經(jīng)濟補償公法義務(wù)”的激勵范式，是全面實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益統(tǒng)一的最優(yōu)路徑。生態(tài)保護補償制度的基本追求是改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，現(xiàn)實訴求是增加個體收入和推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，終極目標是生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益多贏，獲得可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)保護公法義務(wù)，確立了生態(tài)保護者責任，督促政府開展有助于生態(tài)環(huán)境改善的管理活動，要求生態(tài)保護者個體履行生態(tài)保護義務(wù)。經(jīng)濟補償公法義務(wù)的設(shè)定，督促生態(tài)受益者按照國家和地方規(guī)定支付補償資金，驅(qū)使其完成生態(tài)保護公法義務(wù)，實現(xiàn)良性互動?！笆濉睍r期中央年均安排補償金2000億，已將全國近一半林草和三分之一生態(tài)縣納入補償范圍，強化了生態(tài)安全屏障、促進了農(nóng)民增收和社會穩(wěn)定。生態(tài)保護補償追求的生態(tài)效益是基礎(chǔ)，經(jīng)濟效益是最積極因素，社會效益是歸宿。

綜上，生態(tài)保護補償屬于生態(tài)保護制度采用的一種激勵類型，即補償環(huán)境資源使用權(quán)受限型激勵。生態(tài)保護補償制度最主要的特性是采用“生態(tài)保護公法義務(wù)+經(jīng)濟補償公法義務(wù)”作為激勵范式。

二、生態(tài)保護補償制度的功能定位及理論依據(jù)

生態(tài)保護補償?shù)谋举|(zhì)應(yīng)當是所有生態(tài)保護補償制度具備的根本屬性。通過梳理立法發(fā)現(xiàn)，生態(tài)保護補償最深刻的特殊之處在于呈現(xiàn)出了公法義務(wù)導向型激勵樣態(tài)。公法義務(wù)導向型激勵的實然定位，亦具備應(yīng)然的法理依據(jù)。

（一）以激勵履行公法義務(wù)為導向的生態(tài)保護補償功能定位

除《條例》外，我國生態(tài)保護補償制度被置于分散的立法中，現(xiàn)行法中的激勵模式均賦予生態(tài)保護者以生態(tài)保護公法義務(wù)，同時輔之生態(tài)受益者以經(jīng)濟補償公法義務(wù)。生態(tài)保護者的公法義務(wù)是基于行政法上的消極或積極方式，踐行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善行為。生態(tài)受益者的公法義務(wù)是基于政府財政行為，提供生態(tài)保護補償金或其他經(jīng)濟激勵。進一步講，生態(tài)保護補償中的縱向補償制度重述最基本的任務(wù)分配，實現(xiàn)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的整體底線任務(wù)，屬于公法義務(wù)。橫向補償制度為地區(qū)滿足環(huán)境基本目標賦予新的激勵機制，具有公法義務(wù)色彩，助力法定治理目標達成。

縱向的重要生態(tài)環(huán)境要素補償中，保護濕地、草原、森林和黑土地等環(huán)境要素都是生態(tài)保護者的公法義務(wù)，政府代表生態(tài)受益者履行經(jīng)濟補償義務(wù)。根據(jù)《濕地保護法》，濕地使用者有消極限制開發(fā)和積極保護濕地的義務(wù)，濕地權(quán)益主體有獲得補償?shù)臋?quán)利。按照《草原法》（2021年修正）《退耕還林條例》（2016年修訂），耕地使用人負有退耕和植樹、種草的義務(wù)，國家和政府應(yīng)當對其補償。依據(jù)《中華人民共和國黑土地保護法》（2022年發(fā)布），保護、依法利用黑土地，是地方政府和土地經(jīng)營者的基本義務(wù)，國家必須對特定農(nóng)戶進行補助。

橫向和縱向的流域補償，同樣彰顯出生態(tài)保護補償?shù)募畋举|(zhì)。流域補償旨在使環(huán)境外部性轉(zhuǎn)化為各地區(qū)的內(nèi)部責任。《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）《中華人民共和國水污染防治法》（2017年修正），既要求國家作為整個大流域受益者代表對流域整體履行經(jīng)濟補償公法義務(wù)，還規(guī)定流域轄區(qū)有義務(wù)通過建立橫向補償來改善流域生態(tài)。由于中央財力退出會造成流域補償難以繼續(xù)，國家需要對重要流域進行經(jīng)濟激勵并組織建立補償機制。地方政府的職責是保護轄區(qū)流域生態(tài)，需要將資金投入到重要流域。因市場補償適用范圍局限、交易成本高，政府補償仍然是流域補償?shù)淖钪匾问健?/p>

縱向與橫向區(qū)域補償制度，精細刻畫出公法義務(wù)導向型激勵定位。鑒于受益群體分散，政府作為代表行使區(qū)域決策權(quán)可提升補償效率。根據(jù)《環(huán)境保護法》（2014年修訂），國家負有提供財政資金支持縱向區(qū)域補償?shù)牧x務(wù)，以及指導建立橫向補償?shù)牧x務(wù)。根據(jù)2011年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，重點生態(tài)功能區(qū)的功能是提供生態(tài)產(chǎn)品，保障生態(tài)系統(tǒng)安全，鑒于重點生態(tài)功能區(qū)被限制了發(fā)展，國家和其他生態(tài)受益地均要對重點生態(tài)功能縣進行財政轉(zhuǎn)移支付，2016年后生態(tài)貧困縣被列入重點補助。2020年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》實施期限屆滿后，重點生態(tài)功能區(qū)基于其定位仍繼續(xù)承擔保護生態(tài)責任。

（二）生態(tài)保護補償功能定位的理論依據(jù)

激勵公法義務(wù)履行為導向的生態(tài)保護補償功能定位，其理論依據(jù)為，剛性化地滿足生態(tài)保護者和生態(tài)受益者的雙向激勵需求：經(jīng)濟補償公法義務(wù)使得生態(tài)保護行為可預期，生態(tài)保護公法義務(wù)則保護生態(tài)受益者的期待利益。公法義務(wù)導向型激勵順應(yīng)了法律關(guān)系雙方的利益訴求，強化了雙向義務(wù)和博弈合作，塑造了一榮俱榮的行為框架。

公法義務(wù)導向型激勵通過制度約束，促使生態(tài)保護和經(jīng)濟補償行為常態(tài)化、穩(wěn)定化。我國生態(tài)保護補償制度的實施依據(jù)為法律或政策。生態(tài)保護補償法律制度的原則性和分散性必然伴隨政策主導實踐。政策的短期易變消解了保護行為的重復出現(xiàn)。森林補償領(lǐng)域，由于補償標準和政策法規(guī)變化頻繁，項目期限過后，農(nóng)牧民得不到補償就不再限制生產(chǎn)和開發(fā)。正在制定中的生態(tài)保護補償專門立法，就是要促成生態(tài)保護補償成為長效機制，專門立法將從根本上對補償政策予以補強，此為治本之道。生態(tài)保護行為的穩(wěn)定，將鞏固生態(tài)受益者預期，激勵其持續(xù)履行經(jīng)濟補償公法義務(wù)，進一步保障了生態(tài)保護公法義務(wù)的實施。

公法義務(wù)導向型激勵定位使生態(tài)保護者和生態(tài)受益者形成穩(wěn)定的利益共同體，滿足了雙向期待。激勵的核心是滿足行動者的需要，以及由種種需要的滿足所產(chǎn)生的行為動力。公法義務(wù)導向型激勵制度，將生態(tài)保護和經(jīng)濟補償行為變得可控，以強有力的約束機制同時規(guī)范兩個義務(wù)主體活動，避免任何一方因主觀意愿改變或者放棄原有行為而破壞整個制度。生態(tài)保護公法義務(wù)履行的規(guī)范程度，將影響經(jīng)濟補償公法義務(wù)的實施效果，反之亦然。義務(wù)履行主體選擇遵守規(guī)則，是可以享受到實實在在的好處和便利的，這時守法行為本身就具有“可獲利性”。由此，公法義務(wù)導向型激勵制度得以通過趨利行為主動實施。

公法義務(wù)導向型激勵定位設(shè)定正向目標，根據(jù)目標確定行為方式和激勵模式。生態(tài)保護補償以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境安全、無污染和破壞的法定目標作為基本方向，框定基礎(chǔ)性法定保護行為，盡可能將其納入需要持續(xù)激勵的行為類型。生態(tài)保護補償側(cè)重于法定或約定目標下的結(jié)果規(guī)制。生態(tài)保護補償分為前期建立機制、過程履行義務(wù)、結(jié)果反饋目標三個階段，其重視結(jié)果對目標實現(xiàn)的評價。公法義務(wù)導向型激勵在設(shè)定目標時還兼顧經(jīng)濟補償?shù)墓叫?。由此，公法義務(wù)導向型激勵定位，將生態(tài)保護者和生態(tài)受益者的訴求置于剛性化的激勵制度框架內(nèi)，實現(xiàn)了生態(tài)保護補償目標的可持續(xù)。

三、公法義務(wù)導向型激勵定位相應(yīng)的制度構(gòu)造

公法義務(wù)導向型激勵定位，塑造了與之匹配的制度構(gòu)造，生態(tài)保護補償?shù)闹贫葮?gòu)造體現(xiàn)為三方面要義：雙向激勵范式下更突出經(jīng)濟補償義務(wù)對生態(tài)保護義務(wù)的激勵；激勵結(jié)構(gòu)由雙層激勵構(gòu)成，以保障性激勵為主，鼓勵性激勵為輔；生態(tài)保護補償制度的初心為正向激勵。

（一）雙向激勵范式下更突出對生態(tài)保護義務(wù)履行的激勵

生態(tài)保護補償制度以“生態(tài)保護公法義務(wù)+補償支出公法義務(wù)”為雙向激勵，依托補償支出公法義務(wù)作為強化生態(tài)保護公法義務(wù)履行的手段。激勵以對象的內(nèi)在需要為著力點，誘導其完成法律所設(shè)定的激勵目標。生態(tài)受益者履行補償支出義務(wù)的程度，對生態(tài)保護義務(wù)履行的圓滿產(chǎn)生直接的激勵影響。雙向公法義務(wù)激勵尤其強調(diào)助力生態(tài)保護者更好實施保護行為。補償支出公法義務(wù)也稱補償支出責任，一般是與財政事權(quán)匹配的支出。將給予補償資金確定為公法義務(wù)，提升了生態(tài)保護者的行為預期。確立特定的生態(tài)保護義務(wù)，亦能激發(fā)生態(tài)受益者的資金投入動力。

補償支出公法義務(wù)，分為中央財政、地方財政各自承擔以及共同承擔的生態(tài)保護補償支出公法義務(wù)。劃分財權(quán)，給予了各級政府發(fā)揮積極性的動力和財力?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》要求中央和地方均有義務(wù)支付生態(tài)保護補償資金。重要生態(tài)環(huán)境要素補償方面，《森林法》（2019年修訂）第29條規(guī)定：“中央和地方財政分別安排資金，用于公益林的營造、撫育、保護、管理和非國有公益林權(quán)利人的經(jīng)濟補償……”；流域補償方面，現(xiàn)行《黃河保護法》和《長江保護法》要求國家和流域受益地政府承擔流域補償支出義務(wù)。

（二）保障性激勵為主與鼓勵性激勵為輔的雙層激勵結(jié)構(gòu)

生態(tài)保護補償以突出生態(tài)保護公法義務(wù)履行的保障性激勵為制度重心，兼顧對非生態(tài)保護公法義務(wù)履行的鼓勵性激勵。生態(tài)保護補償?shù)募顚哟螢殡p層結(jié)構(gòu)。第一個激勵層次是對生態(tài)保護公法義務(wù)履行的基礎(chǔ)性保障激勵，其通過要求生態(tài)受益者履行支出責任來激勵生態(tài)保護者履行保護義務(wù)。第二個激勵層次是鼓勵生態(tài)保護者和受益者之間，自愿通過約定達成法定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準以上更優(yōu)的生態(tài)環(huán)境目標。實現(xiàn)第一個激勵層次，是立法的重心。

第一個激勵層次的實現(xiàn)，應(yīng)當強制建立生態(tài)保護補償。退耕還林草中的農(nóng)戶、村集體和政府必須簽訂合同來確立退耕和補償義務(wù)。國家和地方實施主體功能區(qū)必須補償重點生態(tài)縣，否則生態(tài)功能區(qū)難以得到持久保護。流域立法都要求應(yīng)當建立流域補償制度，由國家對流域保護地提供財政補償。設(shè)定強制建立型生態(tài)保護補償制度源于生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實需要：對于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不達標或已存在污染、生態(tài)退化乃至損害的區(qū)域，應(yīng)當建立生態(tài)保護補償；對于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達標、未出現(xiàn)污染和損害，但是生態(tài)功能重要的區(qū)域，包括重要生態(tài)環(huán)境要素分布地、跨省流域、重要湖泊和水域、飲用水源地、自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地等，也有建立生態(tài)保護補償?shù)谋匾Ｇ樾我坏姆ɡ硪罁?jù)為國家和政府負有維系生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達標和生態(tài)安全的公法義務(wù)。情形二的法理依據(jù)為風險預防和風險立法賦予的政府職能，因為國家負有積極保護的義務(wù)，所以要避免風險出現(xiàn)。設(shè)定強制建立型生態(tài)保護補償，表明了國家對履行公法義務(wù)的強力干預態(tài)度。

第二個激勵層次，立法和實踐形成的剛性不一。制度實踐中，達到法定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準以上地區(qū)的生態(tài)保護補償機制，有的強制建立，有的自愿協(xié)商建立。流域補償?shù)慕ⅲ环N是基于上級文件強制建立，該種模式下常見的實施方法為，超過法定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準的地區(qū)獲得補償，與法定標準持平的不接受補償，未達到法定標準的地區(qū)接受經(jīng)濟懲罰。另一種是相鄰或多個政府自愿協(xié)商建立補償，當更高水環(huán)境目標實現(xiàn)時，兌現(xiàn)經(jīng)濟補償。2011年底，陜西、甘肅渭河沿岸市區(qū)自愿簽訂《渭河流域環(huán)境保護城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，目標是從污染水質(zhì)達到Ⅲ類水質(zhì)以上，實施后實現(xiàn)了要求。區(qū)域補償領(lǐng)域，根據(jù)《重慶市實施橫向生態(tài)補償提高森林覆蓋率工作方案（試行）》，2021年高新區(qū)向黔江區(qū)自愿購買8. 46萬畝森林面積指標，計入了本區(qū)縣森林覆蓋率。

（三）公法義務(wù)導向型激勵的初衷為正向激勵

公法義務(wù)導向型激勵要旨為正向激勵，配置懲戒機制不改變正向激勵的根本愿景。

公法義務(wù)導向型激勵，主觀目的是希望產(chǎn)生生態(tài)正外部效益的制度效果。各領(lǐng)域生態(tài)保護補償之規(guī)定和實踐，無不從正向激勵出發(fā)，促使個體理性走向集體理性。有效率的制度都建立在對人們的互動博弈和理性的利己主義的認識以及相應(yīng)的激勵上。正向激勵從觀念上最大程度調(diào)動起了生態(tài)保護者的激情。反向懲戒并非生態(tài)保護補償?shù)某跣?。盡管有些立法和政策規(guī)定了未完成正向生態(tài)保護任務(wù)的懲戒措施，或以達到強制性生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標為界限分配經(jīng)濟補償義務(wù)，但依然無法脫離正向激勵的本來效能?？紤]到只配給正向單一的激勵規(guī)則，不利于生態(tài)保護者審慎、忠誠地開展保護活動，反向懲戒措施避免了未達到法定或約定目標的生態(tài)保護義務(wù)主體依然獲得補償，確保補償資金有效使用。

可見，生態(tài)保護補償作為公法義務(wù)導向型激勵的制度本質(zhì)已經(jīng)凸顯，公法義務(wù)導向型激勵亦具備特定的激勵構(gòu)造。那么，生態(tài)保護補償專門立法是否符合前述功能定位與體系構(gòu)造，是否有必要進一步完善，將是后續(xù)探討的關(guān)鍵。

四、公法義務(wù)導向型激勵功能定位及構(gòu)造下的生態(tài)保護補償專門立法

2024年4月，國務(wù)院總理李強簽署國務(wù)院令，公布了《條例》全文，《條例》自2024年6月1日起施行。依本文所見，《條例》較好地反映了生態(tài)保護補償?shù)膽?yīng)然功能定位與相應(yīng)制度構(gòu)造，但有完善空間。

（一）《條例》總則彰顯了公法義務(wù)導向型激勵的基本理念和一般要求

首先，《條例》立法目的含激勵公法義務(wù)履行等多元價值?！稐l例》第1條規(guī)定了條例的立法目的：“為了保護和改善生態(tài)環(huán)境，加強和規(guī)范生態(tài)保護補償，調(diào)動各方參與生態(tài)保護積極性，推動生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)有關(guān)法律，制定本條例?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，立法目的采取了多元價值取向，含激勵義務(wù)履行之目的。鑒于生態(tài)保護補償制度是生態(tài)文明體系的重要組成部分，良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，所以，立法根本目的是保護和改善生態(tài)環(huán)境，推動生態(tài)文明建設(shè)。因為生態(tài)受益者和生態(tài)保護者履行了公法義務(wù)，才能促進根本目的，所以加強和規(guī)范生態(tài)保護補償，調(diào)動各方參與生態(tài)保護積極性也是重要目的。然而，立法目的存在兩方面不足：一是對激勵義務(wù)的規(guī)定不直接，沒有明確激勵保護義務(wù)，使得激勵定位不完整；二是各目的之間邏輯關(guān)系不清晰，該條先表述了宏觀的生態(tài)環(huán)境目的，接著表述相對微觀的加強和調(diào)動之目的，又談到更宏觀的生態(tài)文明建設(shè)，違背了從微觀到中觀再到宏觀目的一般認識規(guī)律，立法目的之邏輯先后有待調(diào)整。

其次，《條例》基本原則一定程度上內(nèi)含公法義務(wù)導向型激勵意蘊。基本原則是規(guī)范生態(tài)保護補償立法實施的基本準則。根據(jù)《條例》第3條，生態(tài)保護補償?shù)幕驹瓌t包括：堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持政府主導、社會參與、市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，堅持激勵與約束并重，堅持統(tǒng)籌協(xié)同推進，堅持生態(tài)效益與經(jīng)濟效益、社會效益相統(tǒng)一。結(jié)合該條，公法義務(wù)導向型激勵一定程度可通過堅持政府主導和激勵與約束并重來彰顯。理由在于，政府主導內(nèi)含了各級政府的組織管理義務(wù)、保護義務(wù)和補償義務(wù)。激勵與約束并重詮釋了生態(tài)保護補償是一種約束性的機制，顯現(xiàn)出公法義務(wù)導向型激勵意蘊。盡管如此，基本原則中未直接使用激勵履行公法義務(wù)的原則表述，公法義務(wù)導向型激勵表述仍有待突出。考慮到基本原則對于指導生態(tài)保護補償活動開展的重要價值，有必要以更明示的方式予以說明。

再次，《條例》總則的其他方面也體現(xiàn)了公法義務(wù)導向型激勵定位?！稐l例》還把生態(tài)保護補償普遍性的關(guān)鍵議題安排于總則。除立法目的、基本原則詮釋公法義務(wù)導向型激勵外，第2條中的定義，將生態(tài)保護補償解釋為對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護的單位和個人予以補償?shù)募钚灾贫劝才拧！耙?guī)定”即是約束性的公法制度。激勵義務(wù)的執(zhí)行中，上級政府應(yīng)發(fā)揮科層體系的權(quán)威地位，并強化下級政府行動。為此，第4條、第5條和第6條，突出規(guī)定了國家部門職責、地方政府職責，指明了政府作為義務(wù)執(zhí)行主體的權(quán)力來源。

（二）《條例》分則符合公法義務(wù)導向型激勵的功能定位

1．分則具體制度配置詮釋了公法義務(wù)導向型激勵功能定位

《條例》分則以激勵公法義務(wù)履行為重心，致力于深化具體領(lǐng)域的問題解決。其中，重要生態(tài)環(huán)境要素補償條款，細化了自然資源和生態(tài)保護單行法中的生態(tài)保護義務(wù)，突出政府作為生態(tài)受益者代表的經(jīng)濟補償義務(wù)?！稐l例》中，第8條、第9條細化了現(xiàn)行《森林法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《長江保護法》《中華人民共和國土地管理法》中補償要求。根據(jù)第8條，國家要對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護的單位和個人予以補償。按照第9條規(guī)定，對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護的單位和個人，中央財政要分類對森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地和其他重要生態(tài)環(huán)境要素實施補償。

縱向的區(qū)域類補償條文，明確了生態(tài)保護區(qū)域劃定和央地政府的財政轉(zhuǎn)移支付義務(wù)。誠如前述，縱向區(qū)域補償體現(xiàn)出國家的生態(tài)安全和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)第8條縱向補償?shù)囊话阋螅瑖覍υ谝婪▌澏ǖ闹攸c生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等生態(tài)功能重要區(qū)域開展生態(tài)保護的單位和個人，要予以補償。根據(jù)第11條重點生態(tài)功能區(qū)補償，中央財政安排重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，結(jié)合財力狀況逐步增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。國家在重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付中實施差異化補償。根據(jù)第12條自然保護地補償條款，中央財政和地方財政對開展自然保護地保護的單位和個人具有分類分級補償?shù)牧x務(wù)。

橫向的流域、區(qū)域補償條款，明確了生態(tài)保護義務(wù)和經(jīng)濟補償義務(wù)，注重通過協(xié)議來規(guī)范義務(wù)履行。將制度效能附加于協(xié)商性的治理工具，避免了政區(qū)調(diào)整高成本的弊端。根據(jù)《條例》第17條，地方政府基于協(xié)議建立地區(qū)間橫向的生態(tài)保護補償，明確生態(tài)保護者和受益者的義務(wù)。并對資金用途和要求進行明示，厘清了義務(wù)履行方式?！稐l例》第18條和19條對協(xié)議履行、續(xù)約、爭議解決進行規(guī)范，為科學評價公法義務(wù)履行情況賦予支撐?！稐l例》第14、15、16條從多方面凸顯出法定義務(wù)導向型激勵定位，根據(jù)條文含義，其一，國家作為生態(tài)受益者，有義務(wù)推動生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)建立生態(tài)保護補償；其二，江河流域上下游、左右岸、干支流所在區(qū)域等四類重要區(qū)域應(yīng)當開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償；其三，對在生態(tài)功能特別重要的跨省、自治區(qū)、直轄市和跨自治州、設(shè)區(qū)的市重點區(qū)域開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償?shù)模醒胴斦褪〖壺斦梢越o予引導支持。

《條例》第20-24條規(guī)定了市場機制補償制度，旨在減輕政府財政壓力，使政府在承擔經(jīng)濟補償義務(wù)時將資金用于急需支付的領(lǐng)域。第五章保障和監(jiān)督管理中第25-29條緊緊圍繞激勵定位，規(guī)定了政府的補償資金落實義務(wù)、提供技術(shù)支撐義務(wù)，以及完善經(jīng)濟政策、綠色體系和宣傳的義務(wù)。第30條是對生態(tài)保護補償工作和資金的監(jiān)督，第31、32條確立了義務(wù)主體的法律責任。此外，關(guān)于和經(jīng)濟補償義務(wù)有關(guān)的生態(tài)保護補償標準，《條例》第26條僅僅規(guī)定了國家完善生態(tài)保護補償標準體系。美中不足之處是規(guī)定相對原則，缺少動態(tài)化的適用性。

2．分則契合了保障性激勵為主與鼓勵性激勵為輔的雙層激勵結(jié)構(gòu)

《條例》以公法義務(wù)導向型激勵制度為重心，形成了含強制建立型激勵、鼓勵建立型激勵的二元激勵結(jié)構(gòu)模式，并以約束與獎勵機制為激勵保障。

二元激勵結(jié)構(gòu)第一個層次是強制建立型生態(tài)保護補償制度?！稐l例》中的生態(tài)保護公法義務(wù)和經(jīng)濟補償公法義務(wù)，被一體化的強制建立型制度所融合，具體有三種表述形式。第一種是在何種情況下應(yīng)當建立何種補償制度，如第15條談到“地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償針對下列區(qū)域開展：（一）江河流域上下游、左右岸、干支流所在區(qū)域；（二）重要生態(tài)環(huán)境要素所在區(qū)域以及其他生態(tài)功能重要區(qū)域……”。第二種是在何種情況下應(yīng)當提供補償，如第8條規(guī)定：“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護的單位和個人，以及在依法劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等生態(tài)功能重要區(qū)域開展生態(tài)保護的單位和個人，予以補償”。第三種是通過應(yīng)當簽訂的協(xié)議建立補償并明確權(quán)義關(guān)系，如第17條規(guī)定：“開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當簽訂書面協(xié)議（以下稱補償協(xié)議），明確下列事項……”。遺憾的是，《條例》沒有規(guī)定分類補償應(yīng)當簽訂協(xié)議，不利于對森林、草原、濕地等生態(tài)保護者的保護。

二元激勵結(jié)構(gòu)的第二個層次為鼓勵建立型生態(tài)保護補償制度，鼓勵建立型生態(tài)保護補償制度中的保護和補償行為一般是約定義務(wù)，不是法定義務(wù)，含兩種情形：一是鼓勵生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達標地區(qū)，與其他生態(tài)保護者通過自愿協(xié)商建立更優(yōu)生態(tài)目標導向的生態(tài)保護補償；二是鼓勵企業(yè)、組織、地方政府對良好生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)進行交易。賦予地方權(quán)力來約定生態(tài)保護補償?shù)哪繕怂剑l(fā)揮了主動性，也契合簡政放權(quán)。地方政府共同約定生態(tài)保護目標，可以消除各行政區(qū)單獨制定文件的空間分割。遺憾的是，對于第一種情形，《條例》有關(guān)鼓勵橫向合作的條款并不明晰。此外，第7條的表彰和獎勵規(guī)定屬于激勵框架的外部獎勵，是對履行生態(tài)保護補償義務(wù)結(jié)果顯著的激勵，不屬于二元激勵的內(nèi)部范疇。

（三）后續(xù)立法完善尚需進一步凸顯公法義務(wù)導向型激勵

《條例》總體上符合生態(tài)保護補償?shù)睦碚擃A設(shè)，但為使其充分體現(xiàn)公法義務(wù)導向型激勵功能定位，更好地發(fā)揮制度作用，有待通過后續(xù)修法適時解決局部問題。

首先，立法調(diào)適要解決的問題是，在立法目的中重述完整的激勵義務(wù)指向，優(yōu)化多元價值間的邏輯關(guān)系。為表達出完整的激勵范式，依據(jù)從微觀到中觀再到宏觀的邏輯進路，《條例》第1條可修改為：為激勵生態(tài)保護者履行保護職責，生態(tài)受益者履行補償職責，調(diào)動各方參與生態(tài)保護積極性，加強和規(guī)范生態(tài)保護補償，保護和改善生態(tài)環(huán)境，推動生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)有關(guān)法律，制定本條例。其中，立法目的之第一個層次為微觀目的，即對兩類公法義務(wù)履行的激勵，調(diào)動各方參與生態(tài)保護積極性；第二個層次為中觀目的，即加強和規(guī)范生態(tài)保護補償；第三個層次為宏觀目的，保護和改善生態(tài)環(huán)境，推動生態(tài)文明建設(shè)。三個層級的目的具有遞進性，只有達到第一個層次的目的才能促進第二個層次目的實現(xiàn)，第二個目的實現(xiàn)后方能促成第三層次目的之到達。

其次，在基本原則設(shè)定中進一步突出激勵公法義務(wù)履行的價值導向，并明確載明。建議《條例》第3條作如下規(guī)定：生態(tài)保護補償工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持政府主導、社會參與、市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，堅持激勵生態(tài)保護者和生態(tài)受益者履行義務(wù)并重，堅持統(tǒng)籌協(xié)同推進，堅持生態(tài)效益與經(jīng)濟效益、社會效益相統(tǒng)一。上述規(guī)定可直接聲明公法義務(wù)導向型激勵定位的立法態(tài)度，突顯對生態(tài)保護公法義務(wù)和經(jīng)濟補償公法義務(wù)同時予以激勵的原則內(nèi)容。明示激勵定位作為基本原則有三方面積極效用：一是呼應(yīng)了立法目的，在制度性質(zhì)和價值取向上強調(diào)公法義務(wù)導向型激勵定位的重要性；二是與分則各部分的具體制度配置相吻合，促進了總則和分則內(nèi)容體系的和諧統(tǒng)一；三是為生態(tài)保護補償規(guī)則在適用、執(zhí)行等實施方面提供行動指導，保證規(guī)則適用方向的一致性和靈活性的統(tǒng)一。

再次，通過后續(xù)立法完善，塑造具體制度的體系性和規(guī)范性。法律按照功能可以歸類為懲治型法、管理型法和激勵型法，生態(tài)保護補償專門立法就是特殊的激勵型法，后續(xù)立法應(yīng)著力提升強制建立型激勵條款的科學表述，厘清鼓勵建立型激勵的制度邊界，具體從如下方面逐一完善。第一，于《條例》第9條補充規(guī)定：重要生態(tài)環(huán)境要素補償中，縣級以上地方政府或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，應(yīng)當與自然資源使用權(quán)人簽訂生態(tài)保護補償協(xié)議。第二，將第16條“對在生態(tài)功能特別重要的跨省、自治區(qū)、直轄市和跨自治州、設(shè)區(qū)的市重點區(qū)域開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償?shù)?，中央財政和省級財政可以給予引導支持”。修改為“……應(yīng)當給予引導支持?！钡谌?，補充應(yīng)當建立生態(tài)保護補償?shù)囊?guī)定：對已經(jīng)出現(xiàn)污染、破壞，受到污染或破壞威脅嚴重的流域、區(qū)域，上下游和相關(guān)地方人民政府應(yīng)當建立生態(tài)保護補償。第四，增加省以下地方政府的義務(wù)規(guī)定：省以下地方政府應(yīng)當建立城市水源地和轄區(qū)內(nèi)重要小流域生態(tài)保護補償。第五，鑒于鼓勵建立型激勵的適用情形模糊，補充規(guī)定：國家鼓勵生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達標地區(qū)，自主簽訂有助于實現(xiàn)更高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準的流域、區(qū)域補償協(xié)議。

最后，立法調(diào)適還需回應(yīng)之處是，于保障機制部分補充動態(tài)的生態(tài)保護補償標準調(diào)整規(guī)定，提升激勵義務(wù)履行的科學性。對經(jīng)濟補償后的生態(tài)服務(wù)供給、受益變化進行量化，是衡量補償效益的關(guān)鍵，為此，建議于第26條第2款補充規(guī)定：縣級以上自然資源主管部門會同相關(guān)部門建立重要生態(tài)環(huán)境要素補償效果監(jiān)督評估機制，評估結(jié)果應(yīng)當作為調(diào)整生態(tài)保護補償標準的基本依據(jù)：生態(tài)功能重要地區(qū)破壞生態(tài)環(huán)境的，降低補償標準；橫向補償應(yīng)綜合考慮生態(tài)產(chǎn)品價值、實物量及質(zhì)量等因素動態(tài)變化。

法律首要目的是通過提供激勵機制，誘導當事人事前采取從社會角度看最優(yōu)的行動。通過《生態(tài)保護補償條例》夯實完備的強制建立型激勵制度，是一體化配置生態(tài)保護義務(wù)和經(jīng)濟補償義務(wù)的基本途徑，輔之以鼓勵建立型激勵制度和保障機制，是助力公法義務(wù)導向型激勵集中優(yōu)勢發(fā)力的后盾。

結(jié)語

恪守公法義務(wù)導向型激勵定位的生態(tài)保護補償制度，是法律治理的創(chuàng)新實踐，構(gòu)成世界法治文化的中國元素。我國的生態(tài)保護補償制度已邁入系統(tǒng)化整合階段，確立應(yīng)然的功能定位和相應(yīng)的制度構(gòu)造，決定著生態(tài)保護補償立法體系的科學性。在生態(tài)保護補償制度定位缺乏正本正源的背景下，亟待跟進本土語境的解釋立場。本研究在生態(tài)保護補償?shù)默F(xiàn)有激勵認知的基礎(chǔ)上，將其深入解釋為公法義務(wù)導向型激勵，闡明了激勵的特殊本質(zhì)，勾勒出公法義務(wù)導向型激勵制度在專門立法的邏輯呈現(xiàn)，力求為構(gòu)建中國特色生態(tài)文明制度體系、話語體系輸出分析框架和中國經(jīng)驗。

（責任編輯：張紅）

基金項目：2021年度國家社科基金后期資助項目“生態(tài)保護補償?shù)姆ɡ黻U釋與制度構(gòu)造”（項目編號：2IFFXB069）的階段性成果。