生態(tài)環(huán)境免罰清單的規(guī)范檢視與完善路徑

摘要：以2021年《行政處罰法》第33條為依據(jù)，免罰清單制度已經(jīng)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域得到廣泛的適用。然而，由于對(duì)生態(tài)環(huán)境免罰清單的本質(zhì)屬性存在爭(zhēng)議，影響到該制度的有效實(shí)施。生態(tài)環(huán)境免罰清單應(yīng)定位為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而產(chǎn)生的行政裁量基準(zhǔn)，而不是行政處罰。以裁量基準(zhǔn)視角對(duì)實(shí)踐中的生態(tài)環(huán)境免罰清單予以檢視，能夠從要件裁量、效果裁量、逸脫條款等方面對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行解釋和分析。生態(tài)環(huán)境免罰清單的完善，需要進(jìn)一步規(guī)范各類免罰情形的“要件裁量”、以逸脫條款擴(kuò)充“首違不罰”效果裁量的空間、妥善處理生態(tài)環(huán)境免罰清單與生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的關(guān)系、完善生態(tài)環(huán)境免罰清單的適用程序。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境免罰清單；裁量基準(zhǔn)；首違不罰；逸脫適用

免罰清單制度作為我國(guó)近年來(lái)行政執(zhí)法領(lǐng)域的創(chuàng)新舉措，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域得到了快速推行。2021年修訂后的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第33條豐富了原先第27條“輕微違法行為不予行政處罰”的規(guī)定，明確了三類不予行政處罰的情形，即“無(wú)危害不罰”“首違不罰”“主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰”。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第42條具體規(guī)定了上述三類免罰情形。目前，全國(guó)共有28個(gè)省級(jí)行政單位發(fā)布了生態(tài)環(huán)境免罰（不予處罰）清單的專門規(guī)范性文件；即使尚未出臺(tái)省一級(jí)生態(tài)環(huán)境免罰清單的地方（如江蘇省），其部分地級(jí)市（鎮(zhèn)江、宿遷等）也出臺(tái)了相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境免罰清單文件。同時(shí)，各地通過(guò)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)適用生態(tài)環(huán)境免罰清單的典型案例，以發(fā)揮典型示范作用?？梢哉f(shuō)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的免罰清單制度已經(jīng)普遍建立并實(shí)施。

然而，生態(tài)環(huán)境免罰清單制度在法律屬性上仍存在較大爭(zhēng)議，這直接導(dǎo)致實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境免罰清單免罰規(guī)定不合理、行政裁量空間保留與否不明、與裁量基準(zhǔn)文件的關(guān)系混亂等一系列問(wèn)題，也影響到生態(tài)環(huán)境免罰清單制度的有效深入實(shí)施。本文對(duì)此進(jìn)行專門分析，以期深化對(duì)生態(tài)環(huán)境免罰清單制度的認(rèn)識(shí)。

一、生態(tài)環(huán)境免罰清單屬性的爭(zhēng)議及定位

由于學(xué)術(shù)界對(duì)免罰制度的屬性存在爭(zhēng)議，直接影響到生態(tài)環(huán)境免罰清單的制度定位?？傮w包括兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為免罰清單不同于行政裁量基準(zhǔn)，屬于行政執(zhí)法領(lǐng)域的新型制度，即以清單的方式列明不予處罰的情形，凡是清單內(nèi)的情形一律不予處罰，排除了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)揮主觀能動(dòng)性的空間。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，免罰清單細(xì)化了行政執(zhí)法中不予處罰的要求，屬于新型的裁量基準(zhǔn)。秉承這一理解，在實(shí)踐中，《行政處罰法》第33條的規(guī)定得到了各地免罰清單的回應(yīng)，即將“三類情形”以清單的形式呈現(xiàn)，方便了行政機(jī)關(guān)根據(jù)免罰清單有選擇地作出免罰決定。

可見(jiàn)，關(guān)鍵的爭(zhēng)議點(diǎn)在于免罰清單是屬于新型行政處罰還是裁量基準(zhǔn)。這一基本屬性的認(rèn)定并非單純的學(xué)理之爭(zhēng)，而直接影響到生態(tài)環(huán)境免罰清單實(shí)施中的諸多問(wèn)題，包括：（1）能否進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。根據(jù)第一種觀點(diǎn)，由于生態(tài)環(huán)境免罰清單并不屬于傳統(tǒng)的行政處罰類別，故只能遵從《行政處罰法》第33條的“不予處罰”安排。而在第二種觀點(diǎn)的指導(dǎo)下，則應(yīng)當(dāng)以《行政處罰法》第33條規(guī)定的不同免罰情形為出發(fā)點(diǎn)，分別確立對(duì)應(yīng)的細(xì)化安排，以契合其裁量基準(zhǔn)定性。（2）是否有執(zhí)法的裁量空間。根據(jù)第一種觀點(diǎn)，由于生態(tài)環(huán)境免罰清單已經(jīng)明確了執(zhí)法對(duì)象，故生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)只能按照清單安排執(zhí)行，不可開(kāi)展自由裁量。與之對(duì)應(yīng)，裁量基準(zhǔn)的定位決定了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要以清單規(guī)定為基礎(chǔ)，進(jìn)行充分的裁量判斷，以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。（3）生態(tài)環(huán)境免罰清單與已有裁量基準(zhǔn)的關(guān)系。對(duì)于各地已經(jīng)公布實(shí)施的生態(tài)環(huán)境處罰裁量基準(zhǔn)，在第一種觀點(diǎn)指導(dǎo)下，與之對(duì)應(yīng)，第二種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境免罰清單就是一類新型裁量基準(zhǔn)，故需要明確其與已有基準(zhǔn)的相互關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的內(nèi)部協(xié)調(diào)。（4）在行政訴訟中如何適用。由于生態(tài)環(huán)境免罰清單的屬性不明，直接影響到其在行政訴訟中的適用，即能否作為判斷行政行為合法性的依據(jù)？對(duì)此，司法實(shí)踐做法不一，有的案例認(rèn)可了生態(tài)環(huán)境免罰清單的效力，有的案例則直接否定其效力。

應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確認(rèn)定生態(tài)環(huán)境免罰清單的法律屬性？筆者認(rèn)為，此問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從免罰清單的內(nèi)在含義與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，加以分析和判定。

一方面從法教義的視角看，免罰清單在字面上可拆分為“免罰”和“清單”。對(duì)于“免罰”而言，文義解釋可以理解為“免于行政處罰”或“不罰”。然而，《行政處罰法》第33條給出了“不予行政處罰”的表達(dá)。目前，多數(shù)地區(qū)接納了“免罰清單”的表達(dá)，少數(shù)地區(qū)則將其表述為“不予處罰清單”，顯示出概念的混同態(tài)勢(shì)，但所表達(dá)的意思是一致的。概言之，“免罰”需要理解為更契合法律規(guī)定的“不予行政處罰”，而不是簡(jiǎn)單的“不罰”，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合考慮不同因素，減免對(duì)應(yīng)的行政處罰。對(duì)于“清單”而言，則是現(xiàn)代行政管理中出現(xiàn)的一種精細(xì)化管理工具，將治理主體、依據(jù)、程序以及權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容集成為清晰的信息以方便適用。

顯然，免罰清單不是簡(jiǎn)單粗暴地決定“罰”或“不罰”的工具，而是順應(yīng)現(xiàn)代行政精細(xì)化管理需求的產(chǎn)物。生態(tài)環(huán)境免罰清單，就是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中對(duì)不予處罰的輕微違法違規(guī)行為予以明確列舉的規(guī)范性文件。此時(shí)，如果堅(jiān)持“免罰清單是新型行政處罰”的主張，得出的結(jié)論就難以適應(yīng)這一需求。前述第一種觀點(diǎn)認(rèn)為實(shí)踐中免罰清單的設(shè)置“已經(jīng)大大超越了《行政處罰法》第33條關(guān)于不予處罰情形的規(guī)定”，諸多地方政府制定的免罰清單所做的“細(xì)化”缺乏《中華人民共和國(guó)立法法》上的依據(jù)。按照該邏輯，若一概否認(rèn)各地生態(tài)環(huán)境免罰清單所做“細(xì)化”的合法性，顯然不能起到合理配置行政執(zhí)法資源、提高行政執(zhí)法效益的目的，不符合各地制定“免罰清單”的原意。

另一方面從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求看，生態(tài)環(huán)境免罰清單需要具備特殊功能，即實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與傳統(tǒng)行政法理念和價(jià)值追求的兼容，回應(yīng)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。實(shí)踐中，自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、飲用水源保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)域被不少地方性生態(tài)環(huán)境免罰清單排除出了不予處罰的適用范圍，以避免借助免罰清單來(lái)“規(guī)避”行為人所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，是貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)“最嚴(yán)格保護(hù)”的應(yīng)有之義，即習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。如果按照前述第一種觀點(diǎn)，將其作為行政處罰的一種，就在根本上否認(rèn)了這些特殊規(guī)定的合法性，必然造成生態(tài)保護(hù)特殊區(qū)域的規(guī)范漏洞，與生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求背道而馳。

需要明確的是，《行政處罰法》第33條的“行為輕微”“及時(shí)改正”“無(wú)危害后果”“初次違法”等表述都屬于不確定法律概念，需要行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中明確要點(diǎn)，裁量空間之大是顯而易見(jiàn)的，客觀產(chǎn)生了行政裁量恣意的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而形成行政裁量基準(zhǔn)的應(yīng)用必要，這就構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境免罰清單的重要功能，即明確列明“不予處罰”的輕微違法行為類別、適用的法律依據(jù)與條件，保證行政主體準(zhǔn)確分析特定的違法行為是否能夠“不予行政處罰”，降低行政裁量不當(dāng)?shù)母怕剩?/p>

綜上可見(jiàn)，不宜將生態(tài)環(huán)境免罰清單定位為行政處罰，而應(yīng)將其定位為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而產(chǎn)生的行政裁量基準(zhǔn)?？疾旄鞯刂贫ǖ南嚓P(guān)規(guī)范性文件，實(shí)際上已普遍承認(rèn)了生態(tài)環(huán)境免罰清單的裁量基準(zhǔn)屬性。例如，湖北省直接將生態(tài)環(huán)境免罰清單規(guī)定在裁量基準(zhǔn)的“不予行政處罰”條款內(nèi)，將其直接納入生態(tài)環(huán)境行政處罰的裁量基準(zhǔn)體系之中，其他多個(gè)省份也有類似規(guī)定，進(jìn)一步證明了作為裁量基準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境免罰清單所具有的合理性和正當(dāng)性。

二、裁量基準(zhǔn)視角下生態(tài)環(huán)境免罰清單的檢視

在明確了生態(tài)環(huán)境免罰清單的法律屬性后，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題主要源于對(duì)其行政裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不夠深刻、不能準(zhǔn)確把握行政裁量基準(zhǔn)的法律屬性。由此，以裁量基準(zhǔn)理論檢視和重構(gòu)生態(tài)環(huán)境免罰清單制度就成為必要?？傮w而言，在“統(tǒng)一裁量觀”的指導(dǎo)下，裁量基準(zhǔn)具備解釋法律要件（解釋標(biāo)準(zhǔn)）與細(xì)化法律效果（裁量標(biāo)準(zhǔn)）的雙重屬性，呈現(xiàn)了裁量基準(zhǔn)的整體技術(shù)構(gòu)造（“情節(jié)細(xì)化+效果格化”），也可稱為要件與效果裁量。下面依照這一基本構(gòu)造，對(duì)生態(tài)環(huán)境免罰清單的主要方面分別加以檢視。

（一）對(duì)生態(tài)環(huán)境免罰清單中要件裁量的檢視

以要件裁量的規(guī)范要求檢視生態(tài)環(huán)境免罰清單制度，主要是分析其“無(wú)危害不罰”和“首違不罰”兩大情形的要件裁量細(xì)化規(guī)定，以規(guī)范生態(tài)環(huán)境免罰清單中免罰規(guī)定的細(xì)化問(wèn)題：

1．“無(wú)危害不罰”的細(xì)化錯(cuò)誤

目前，大部分地區(qū)出臺(tái)的生態(tài)環(huán)境免罰清單都沒(méi)有根據(jù)情節(jié)細(xì)化不同類別的免罰情形，往往是混同編排，違反了《行政處罰法》第33條的規(guī)定。例如，《海南省生態(tài)環(huán)境輕微違法行為免罰清單》便將“主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰”的免罰情形歸類為“無(wú)危害不罰”，該免罰清單第一條規(guī)定為“下列情形之一并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”，其第六款的“非主觀因素”表述明顯將“非主觀過(guò)錯(cuò)不罰”作為了“無(wú)危害不罰”的細(xì)化規(guī)定，與不予行政處罰的法理基礎(chǔ)相沖突。

需要指出的是，《行政處罰法》第33條列舉了三種不同的免罰情況，都存在各自的法理基礎(chǔ)。對(duì)于“無(wú)危害不罰”的條款來(lái)說(shuō)，是結(jié)合了《行政處罰法》的目的與刑法“無(wú)罪不罰”的理論與制度而產(chǎn)生的。這得到了“違法行為輕微”“違法行為得到及時(shí)改正”“違法行為沒(méi)有造成危害后果”等表述的印證。有學(xué)者認(rèn)為《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰是對(duì)違法行為的回?fù)?，某種程度上帶有報(bào)復(fù)性的目的。然而，“無(wú)危害性不罰”的定性否認(rèn)該類行為具有實(shí)質(zhì)的“惡”，執(zhí)法機(jī)關(guān)完全可以在形式上認(rèn)定其違法并責(zé)令其改正，卻不實(shí)施任何制裁。此外，在刑法“無(wú)罪不刑”理念的啟示下，《行政處罰法》吸收了危害性評(píng)價(jià)理論，在第33條第1款中規(guī)定了“無(wú)危害性不罰”的準(zhǔn)則。對(duì)于“無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不罰”的條款來(lái)說(shuō)，其是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第38條的規(guī)定，吸收了責(zé)任主義理論，得出了“無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰”的結(jié)論?！盁o(wú)責(zé)任即無(wú)刑罰”已經(jīng)成為刑罰的基本原理，體現(xiàn)在廣泛的刑事制裁中，行為人唯有實(shí)施了符合構(gòu)成要件的行為，才能夠滿足“應(yīng)受譴責(zé)”的條件，將行為歸屬于自身，從而完成“行為人有責(zé)”與刑罰實(shí)施正當(dāng)性的證成。

因此，“主觀過(guò)錯(cuò)”顯然不宜被認(rèn)定為“無(wú)危害不罰”的情節(jié)之一，二者在法理基礎(chǔ)上存在根本的差異。現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境免罰清單存在前述問(wèn)題，錯(cuò)誤地細(xì)化了“無(wú)危害不罰”的表現(xiàn)。

2．“首違不罰”的細(xì)化錯(cuò)誤

新《行政處罰法》第33條本將“危害后果輕微”作為“首違不罰”的要件之一，但實(shí)踐中多次將“未產(chǎn)生危害后果”等同為“危害后果輕微”，實(shí)際提高了“首違不罰”的適用門檻，已有學(xué)者提出了批評(píng)。兩者區(qū)別在于：一方面，“危害后果輕微”顯然不是完全沒(méi)有危害，相較于“無(wú)危害性不罰”的完全無(wú)危害情形而言，行為人更容易“達(dá)到”“首違不罰”的條件。另一方面，根據(jù)法律規(guī)定，“首違不罰”只是“可以不罰”，不代表主體必然豁免了行政處罰，而需要由執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況裁量決定，落實(shí)了便宜主義的思路。因此，“首違不罰”不可與“無(wú)危害性不罰”混淆。然而，多地的實(shí)踐則將“未產(chǎn)生危害性后果”認(rèn)定為“首尾不罰”的情形，產(chǎn)生了要件裁量適用錯(cuò)誤。例如，2022年安徽省《生態(tài)環(huán)境輕微違法違規(guī)行為免罰清單（第二批）》（皖環(huán)發(fā)[2022] 30號(hào)）便規(guī)定：“下列輕微違法違規(guī)行為，及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰：……建設(shè)單位未依法向社會(huì)公開(kāi)環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，首次被發(fā)現(xiàn)……”。在此，“首次被發(fā)現(xiàn)”已經(jīng)暗示了“首違不罰”的情形適用，而這種適用受到“沒(méi)有造成危害后果的”表述影響，限縮了“首違不罰”的包含情形，產(chǎn)生了混淆。

需要說(shuō)明的是，生態(tài)環(huán)境免罰清單作為免罰清單在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)，需要符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相應(yīng)要求。但是，就本部分論述而言，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的特殊性并不影響有關(guān)生態(tài)環(huán)境免罰清單的要件裁量分析，對(duì)比分析2023年5月修改后的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》有關(guān)不予處罰規(guī)定與《行政處罰法》的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，兩者差異不實(shí)質(zhì)影響到生態(tài)環(huán)境免罰清單的要件裁量，即生態(tài)環(huán)境行政處罰與一般行政處罰的規(guī)定差異不實(shí)質(zhì)影響有關(guān)生態(tài)環(huán)境免罰清單的要件裁量分析?！渡鷳B(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第42條的規(guī)定與《行政處罰法》第33條的規(guī)定差異僅有“生態(tài)環(huán)境危害后果”與“危害后果”及“生態(tài)環(huán)境主管部門”與“行政機(jī)關(guān)”，其中后者顯然對(duì)要件裁量不產(chǎn)生影響。就“無(wú)危害不罰”的細(xì)化錯(cuò)誤來(lái)看，主要指部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境免罰清單將“主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰”的情形規(guī)定到“無(wú)危害不罰”的情形之中，屬于細(xì)化分類錯(cuò)誤：就“首違不罰”的細(xì)化錯(cuò)誤來(lái)看，部分生態(tài)環(huán)境免罰清單的規(guī)定提高了“首違不罰”的適用門檻，將“無(wú)危害不罰”所要求的“沒(méi)有造成危害后果”適用到“首違不罰”情形中，而實(shí)際上依據(jù)“首違不罰”的規(guī)定只需要達(dá)到“危害后果輕微”即可，而“生態(tài)環(huán)境后果”與“危害后果”的表述差異不實(shí)質(zhì)影響這些細(xì)化錯(cuò)誤的成立。因此，在對(duì)生態(tài)環(huán)境免罰清單的要件裁量錯(cuò)誤進(jìn)行具體分析時(shí)，并不需要特別地考慮到生態(tài)環(huán)境行政處罰的特殊性。

（二）對(duì)生態(tài)環(huán)境免罰清單中效果裁量的檢視

一般而言，效果裁量是現(xiàn)有法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)法律效果的細(xì)化。因此，生態(tài)環(huán)境免罰清單在進(jìn)行效果裁量時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循《行政處罰法》第33條的規(guī)定，以效果裁量的規(guī)范要求對(duì)生態(tài)環(huán)境免罰清單的免罰規(guī)定予以檢視和更正，避免限縮行政裁量空間之問(wèn)題。但是，縱觀各地公布的生態(tài)環(huán)境免罰清單，在制定與實(shí)施的過(guò)程中，往往人為限縮了行政裁量的空間，應(yīng)予反思，可概括為三種情況：

第一，將“不予處罰”理解為必須不予處罰。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)并不屬于羈束權(quán)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。由于法律只規(guī)定了行政行為的幅度，對(duì)于行政裁量行為有時(shí)只有原則性規(guī)定，因而行政機(jī)關(guān)可以較為自由地實(shí)施裁量。而行政裁量基準(zhǔn)作為解釋性行政規(guī)則，將為行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)提供指引，產(chǎn)生天然的約束力。然而，過(guò)分限制行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)不符合行政執(zhí)法規(guī)律，有“嚴(yán)格規(guī)則下無(wú)裁量”之嫌。目前，生態(tài)環(huán)境免罰清單的部分“僵化”規(guī)定無(wú)法使行政機(jī)關(guān)做出靈活裁量。已有的裁量基準(zhǔn)制度由于實(shí)施了“效果格化”與“情節(jié)細(xì)化”手段，極有可能完全剝奪個(gè)案裁量的空間，使具體情況具體考慮的執(zhí)法義務(wù)履行淪為空談。

第二，通常，行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的過(guò)程中需要尊重作為裁量基準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境免罰清單，但并不代表行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迷信于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法清單，仍然需要根據(jù)具體情況實(shí)施適當(dāng)、適度的自主裁量，并開(kāi)展自我約束。然而，多數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將免罰清單視為必須遵守、絕對(duì)遵守的信條，但凡是生態(tài)環(huán)境免罰清單列舉的行為便盡數(shù)排除處罰，這明顯違背了生態(tài)環(huán)境免罰清單裁量基準(zhǔn)的本質(zhì)，不利于行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的裁量能力發(fā)揮。

第三，將“可以不予行政處罰”與“不予處罰”等同。前述已提及，《行政處罰法》第33條“可以不予行政處罰”的規(guī)定既代表著可以不予行政處罰，也意味著可以予以行政處罰。然而，各地的生態(tài)環(huán)境免罰清單卻否認(rèn)了這一變通空間，將其簡(jiǎn)單理解為“不予處罰”，使行政機(jī)關(guān)難以發(fā)揮裁量能力。例如，《安徽省生態(tài)環(huán)境輕微違法違規(guī)行為免罰清單（第一批）》第四項(xiàng)便規(guī)定“違反《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第9條第4款，建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表”的，“首次被發(fā)現(xiàn)，責(zé)令限期改正后及時(shí)改正”的，“不予行政處罰”。在此，“首次被發(fā)現(xiàn)”表明此處應(yīng)是“首違不罰”情形，這本應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)自由決定處罰的權(quán)限，但“不予行政處罰”的表述則關(guān)閉了“可以給予行政處罰”的窗口，其規(guī)定有失偏頗。

（三）對(duì)生態(tài)環(huán)境免罰清單中逸脫條款的檢視

在具體執(zhí)法案件中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)考慮到個(gè)別情況而突破裁量邊界，進(jìn)而變更乃至不予適用既定基準(zhǔn)時(shí)，便行使了逸脫權(quán)。規(guī)定行政機(jī)關(guān)逸脫權(quán)的相應(yīng)規(guī)定就是逸脫條款。通常來(lái)說(shuō)，行政裁量基準(zhǔn)只是一種內(nèi)部的行政規(guī)則，不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生法律上的強(qiáng)制約束力，即“違反上級(jí)行政機(jī)關(guān)以規(guī)范性文件形式設(shè)定的裁量標(biāo)準(zhǔn)作出具體行政行為并不必然導(dǎo)致該具體行政行為違法”。由此，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以根據(jù)特殊情況而作出不同于裁量標(biāo)準(zhǔn)的處理決定。另外，裁量基準(zhǔn)屬于“規(guī)則之治”，客觀存在僵化的風(fēng)險(xiǎn)，需要形成一套特殊情況下的裁量基準(zhǔn)逸脫適用制度，以緩和裁量與規(guī)則之間的固有矛盾，并同時(shí)避免裁量基準(zhǔn)的恣意濫用與機(jī)械僵化。

據(jù)此，可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境免罰清單中的一些問(wèn)題能夠通過(guò)裁量基準(zhǔn)逸脫適用規(guī)則予以分析和解釋。一是“無(wú)危害不罰”情形下裁量空間的限縮問(wèn)題?！盁o(wú)危害不罰”情形下效果裁量的空間十分有限，難以從效果裁量的角度解決這一情形下限縮行政裁量權(quán)的問(wèn)題。但是“無(wú)危害不罰”情形下行政機(jī)關(guān)依舊不完全拘束于作為不予行政處罰裁量基準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境免罰清單，特殊情形下行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以不遵循免罰清單的規(guī)定，這就是“無(wú)危害不罰”情形下的裁量基準(zhǔn)的逸脫適用，通過(guò)逸脫適用規(guī)范的建立與完善，能夠有效解決“無(wú)危害不罰”情形下裁量空間的限縮問(wèn)題。二是生態(tài)環(huán)境敏感及特殊保護(hù)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境免罰清單的排除適用問(wèn)題。如前文所述，生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感及特殊保護(hù)區(qū)域具有重要的生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保護(hù)，發(fā)生在這些區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境違法行為不應(yīng)適用免罰清單。而這一排除適用生態(tài)環(huán)境免罰清單的規(guī)定可以轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境免罰清單中特殊的逸脫條款，暢通這些特殊區(qū)域內(nèi)違法行為逸脫適用的通道，以充分保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益。

三、完善生態(tài)環(huán)境免罰清單的法律路徑

建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度，是在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的要求下，加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要舉措。就生態(tài)環(huán)境免罰清單的完善而言，應(yīng)當(dāng)基于裁量基準(zhǔn)的屬性定位，針對(duì)前述問(wèn)題予以改進(jìn)。

（一）完善并規(guī)范各類免罰情形的“要件裁量”

1．“無(wú)危害不罰”要件裁量的完善

《行政處罰法》第33條規(guī)定了“違法行為輕微”“及時(shí)改正”“沒(méi)有造成危害后果”三類“無(wú)危害不罰”的情節(jié)，決定了其要件裁量需要以上述要件為依托，區(qū)別于“首違不罰”“無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不罰”等情形，更符合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的特點(diǎn)。

第一，應(yīng)將“違法行為輕微”限制為程序?qū)用娴倪`法行為。所謂“無(wú)危害不罰”，是指特定違反行政秩序的行為缺乏實(shí)質(zhì)危害性，換言之，除了“違法行為輕微”的細(xì)節(jié)要求外，“無(wú)危害不罰”需要主體沒(méi)有造成實(shí)質(zhì)的環(huán)境污染或生態(tài)破壞后果，方能符合“沒(méi)有造成危害后果”的標(biāo)準(zhǔn)。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，免罰清單需要充分關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊性。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的違法行為一般直接作用于環(huán)境自身，造成生態(tài)環(huán)境損害。生態(tài)環(huán)境損害相較于一般行政違法行為造成的損害而言，具有潛伏性、長(zhǎng)久性、復(fù)雜性等特征，且嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害會(huì)引發(fā)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化等重大不利改變。因此，應(yīng)當(dāng)充分注重生態(tài)環(huán)境損害的特殊性、技術(shù)性內(nèi)涵，對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為的“損害后果”認(rèn)定應(yīng)更為謹(jǐn)慎，不能簡(jiǎn)單以表面上的行為特征來(lái)判定是否存在損害后果，即明確區(qū)分“違法行為輕微”和“未造成危害后果”要件，兩者不存在必然聯(lián)系。因此，就生態(tài)環(huán)境保護(hù)免罰清單而言，“無(wú)危害不罰”情形下的“違法行為輕微”只限于程序違法，這既包括不遵循生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的程序要求，也包括履行要求時(shí)出現(xiàn)程序瑕疵，但該行為本身與生態(tài)環(huán)境損害后果的因果關(guān)系往往不能簡(jiǎn)單判斷出來(lái)。換言之，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有針對(duì)實(shí)體性環(huán)境違法行為是否屬于“違法行為輕微”的裁量空間。

第二，有必要明確“及時(shí)改正”的時(shí)間期限與要求，以實(shí)現(xiàn)徹底改正。只要行為人能夠在合理周期內(nèi)恢復(fù)違法行為前的秩序，對(duì)應(yīng)的糾正行為便應(yīng)被認(rèn)定為“及時(shí)改正”。由于不同行政區(qū)域、不同類別生態(tài)環(huán)境違法行為需要不同的期限與改正措施匹配，故“及時(shí)改正”的細(xì)化需要充分明確改正期限與措施的內(nèi)容，以保證違法行為的徹底更正。例如，部分生態(tài)環(huán)境免罰清單規(guī)定的“責(zé)令改正期限內(nèi)改正違法行為”實(shí)際包含了改正的期限與要求，且規(guī)則相對(duì)靈活。與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)需要保持對(duì)行政相對(duì)人改正行為的檢查力度，以避免改正半途而廢。

第三，應(yīng)當(dāng)具體闡明“未造成危害后果”的細(xì)節(jié)。在生態(tài)環(huán)境違法行為呈現(xiàn)出多種形態(tài)的背景下，對(duì)應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害后果也將表現(xiàn)出多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。因此，更有必要以明確的危害后果要求指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)做出不予行政處罰的正確判斷。例如，可以結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最新精神，將“未造成危害后果”的判斷標(biāo)準(zhǔn)明確為“無(wú)超標(biāo)或者超總量排放污染物的行為”，以精確認(rèn)定后果內(nèi)容。

2．“首違不罰”要件裁量的完善

同前所述，“首違不罰”的要件裁量同樣需要圍繞《行政處罰法》第13條規(guī)定的“初次違法”“危害后果輕微”“及時(shí)改正”情節(jié)展開(kāi)，實(shí)現(xiàn)與“無(wú)危害不罰”的區(qū)分。

第一，多維度細(xì)化界定“初次違法”的規(guī)定。考慮到“初次違法”的“初次”含義較為模糊，需要從時(shí)間、空間與領(lǐng)域三個(gè)層次加以限制，方可明確其內(nèi)涵。在此，不宜過(guò)分嚴(yán)格地界定初次的內(nèi)涵，以免限制“首違不罰”的適用，可將“初次違法”定義為“特定周期內(nèi)，在相同空間首次有特定違法行為”，在明確其限制的基礎(chǔ)上將“首違不罰”解讀為周期性的真正的初次。與此同時(shí)，時(shí)間維度的解讀應(yīng)當(dāng)精確到一定期限，如本年度內(nèi)、本季度內(nèi)?？臻g維度的解讀則需要明確生態(tài)環(huán)境違法行為發(fā)生所屬的行政區(qū)域，如規(guī)定本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內(nèi)。而領(lǐng)域維度的解讀有必要限定生態(tài)環(huán)境違法行為的具體違法領(lǐng)域。

第二，“危害后果輕微”的程度應(yīng)當(dāng)限定在生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)限度內(nèi)。正如上文中所述，生態(tài)環(huán)境損害的自然修復(fù)能力是有限的，當(dāng)其損害達(dá)到“顯著不利變化”的程度時(shí)，需要采取保護(hù)與救濟(jì)措施，此時(shí)自然不屬于不予行政處罰的“危害后果輕微”情形。若不作這樣的認(rèn)定，那么生態(tài)環(huán)境將得不到主體修復(fù)，自身也無(wú)法實(shí)現(xiàn)自然恢復(fù)，無(wú)疑不利于環(huán)境質(zhì)量的維持。綜上所述，執(zhí)法機(jī)關(guān)有必要嚴(yán)格把控“危害后果輕微”的適用范圍，充分利用專業(yè)科技手段與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，明確“首違不罰”情形的后果限度。

（二）以逸脫條款擴(kuò)充“首違不罰”效果裁量的空間

由于《行政處罰法》第33條規(guī)定了“可以不予處罰”，故為了保證行政機(jī)關(guān)的效果裁量空間，沒(méi)有必要明確列舉何種情況下需要處罰、何種情況不予處罰。通常來(lái)說(shuō)，只要特定主體符合生態(tài)環(huán)境免罰清單的情形，便會(huì)得到行政機(jī)關(guān)不予行政處罰的處理。但在特殊情況下，行政機(jī)關(guān)也可以實(shí)施行政處罰。若列舉詳細(xì)的情形規(guī)定，一方面缺乏窮盡列舉的資源與能力，另一方面將限縮“可以不予處罰”的裁量空間。針對(duì)“無(wú)危害不罰”情形下效果裁量空間有限的問(wèn)題，本文主張規(guī)范生態(tài)環(huán)境免罰清單的逸脫適用，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化的目標(biāo)。

對(duì)于裁量基準(zhǔn)中的逸脫條款，盡管逸脫適用具有正當(dāng)理由，但也需要對(duì)逸脫條款作出限制，以應(yīng)對(duì)潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。該類條款的設(shè)置應(yīng)遵循合法性原則和必要性原則。第一，逸脫條款的設(shè)置必須符合授權(quán)法的規(guī)定，不突破其規(guī)制范圍。換言之，逸脫行為受到裁量授權(quán)法的原則指引與規(guī)則約束，不可突破授權(quán)法設(shè)定的體系界限。第二，逸脫條款的設(shè)置必須遵循必要性原則。通常而言，豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)可以保證基準(zhǔn)文本的前瞻性與科學(xué)性，無(wú)需額外設(shè)置逸脫條款。而為了提升執(zhí)法者對(duì)特定行為的認(rèn)知水平，形成個(gè)案中逸脫適用裁量基準(zhǔn)的暢通渠道，有必要在裁量基準(zhǔn)文本中形成完善的逸脫行為安排。在規(guī)范生態(tài)環(huán)境免罰清單的逸脫適用時(shí)，首先需要理清當(dāng)前生態(tài)環(huán)境免罰清單中可能存在逸脫適用的情形。第一種是行政裁量基準(zhǔn)普遍存在的逸脫情形，即不予適用生態(tài)環(huán)境免罰清單。該類逸脫情形的條款規(guī)定一般存在于裁量基準(zhǔn)的總則之中，或特定執(zhí)法領(lǐng)域的總體行政裁量基準(zhǔn)之中，沒(méi)有必要專門規(guī)定在特定的裁量基準(zhǔn)中。當(dāng)前各地頒布了相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)，并在其中規(guī)定了逸脫條款。這類逸脫條款闡明了特定執(zhí)法領(lǐng)域逸脫適用的啟動(dòng)、適用規(guī)則、決策程序等要點(diǎn)。通常情況下，生態(tài)環(huán)境免罰清單的逸脫適用需要直接遵循生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)所制定的逸脫條款，此處不作贅述。

針對(duì)第二種情形，其是源于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法具有特殊性，因而需在生態(tài)環(huán)境免罰清單中明確對(duì)應(yīng)的逸脫條款，也是討論“生態(tài)環(huán)境免罰清單的逸脫條款”的意旨所在。基于前述分析可知，主要涉及到生態(tài)環(huán)境敏感及特殊保護(hù)區(qū)域內(nèi)不予適用不予行政處罰制度的逸脫條款。就制度完善而言，需要明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)逸脫條款的實(shí)體性規(guī)定。即在生態(tài)環(huán)境免罰清單內(nèi)明確規(guī)定特殊區(qū)域不予適用的條款，具體適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合特定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，明晰生態(tài)環(huán)境敏感及特殊保護(hù)區(qū)域的具體含義和范圍。操作上應(yīng)考慮兩個(gè)方面的因素，一是“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，其中對(duì)不同區(qū)域的環(huán)境管控單元提出了明確要求，應(yīng)作為生態(tài)環(huán)境免罰清單逸脫條款的依據(jù)。二是國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。自然保護(hù)地?fù)碛胸S富的自然資源價(jià)值、生態(tài)價(jià)值及文化價(jià)值，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，在這些區(qū)域內(nèi)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境違法行為的“違法程度”及嚴(yán)重程度相較于普通區(qū)域而言更高，必須加以嚴(yán)格的法律規(guī)制，故不應(yīng)適用生態(tài)環(huán)境免罰清單。

（三）妥善處理生態(tài)環(huán)境免罰清單與生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的關(guān)系

對(duì)于這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)深刻把握生態(tài)環(huán)境免罰清單的行政裁量基準(zhǔn)的本質(zhì)屬性。有學(xué)者早已提出，在將裁量基準(zhǔn)定位為行政自制規(guī)范的基礎(chǔ)上，建構(gòu)面向本質(zhì)的制定權(quán)限觀。作為行政自制規(guī)范，行政裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限并非法定，其本身是行政機(jī)關(guān)對(duì)其自身享有的行政裁量權(quán)的自由行使?；谶@一前提，無(wú)論是生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)還是專門的生態(tài)環(huán)境免罰清單，都是生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的制定自由，但需要確保邏輯上的融貫性，即針對(duì)不予處罰的行政裁量基準(zhǔn)設(shè)計(jì)系統(tǒng)化的操作方案，對(duì)兩者的相關(guān)內(nèi)容予以合理分配。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，生態(tài)環(huán)境免罰清單是生態(tài)環(huán)境不予行政處罰裁量基準(zhǔn)的專門依據(jù)。一般情況下，生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)需要明確對(duì)應(yīng)的銜接規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中，要想明確生態(tài)環(huán)境免罰清單制定的權(quán)限與內(nèi)容，根本要求是保證生態(tài)環(huán)境免罰清單與生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)文件的制定邏輯融貫。與此同時(shí)，相較于統(tǒng)一規(guī)定生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)文件，專門細(xì)化生態(tài)環(huán)境不予行政處罰裁量基準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境免罰清單往往更新成本更低、也更為靈活。另外，由于執(zhí)法機(jī)關(guān)的決定可以分為作出行政處罰（包含從輕、減輕情形）與不作出行政處罰兩類，在此基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)文件可細(xì)化作出行政處罰的情形規(guī)定，生態(tài)環(huán)境免罰清單則專門規(guī)定不予行政處罰裁量基準(zhǔn)，以契合行政執(zhí)法的需要。因此，最佳的制定的模式應(yīng)當(dāng)是制定專門的生態(tài)環(huán)境免罰清單文件，規(guī)定生態(tài)環(huán)境不予行政處罰的裁量基準(zhǔn)。最后，針對(duì)不予處罰的裁量基準(zhǔn)，生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)文件應(yīng)當(dāng)作出總體性、原則性規(guī)定，并匹配對(duì)應(yīng)的銜接條款，這就明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照免罰清單判斷不予行政處罰的情形。相較于現(xiàn)行的各種制定模式，前述模式不僅能夠節(jié)約行政裁量基準(zhǔn)的制定成本（不需要在諸多規(guī)范依據(jù)中重復(fù)說(shuō)明生態(tài)環(huán)境不予行政處罰的裁量基準(zhǔn)），也能保持邏輯的融貫性。

（四）完善生態(tài)環(huán)境免罰清單的適用程序

考慮到行政法治的需要，生態(tài)環(huán)境免罰清單應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶侠淼某绦蛑敢?，具體包括：

一是完善對(duì)執(zhí)法主體履行調(diào)查核實(shí)義務(wù)的程序性規(guī)定。不同于一般的生態(tài)環(huán)境行政處罰程序，特定的生態(tài)環(huán)境案件需要經(jīng)過(guò)前段的嚴(yán)格調(diào)查核實(shí)，才能夠被認(rèn)定為不予處罰。若前期的調(diào)查核實(shí)認(rèn)定滿足免罰條件，則需要遵照行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度的要求，根據(jù)不予行政處罰的程序處理該行為；若前期的調(diào)查核實(shí)否認(rèn)了免罰可能，則需要遵照行政處罰的規(guī)定開(kāi)展立案查處。

二是明確執(zhí)法機(jī)關(guān)告知和聽(tīng)取陳述申辯義務(wù)的程序性規(guī)定。根據(jù)法治政府的要求，生態(tài)環(huán)境免罰清單的適用需要以行政相對(duì)人知情為前提，在作出不予行政處罰決定前，有必要告知行政相對(duì)人擬適用的免罰清單具體內(nèi)容、應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)、享有的權(quán)利等信息。另外，有必要確保行政相對(duì)人享有陳述申辯的權(quán)利，并保證行政機(jī)關(guān)認(rèn)真聽(tīng)取且核實(shí)，以避免損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

三是完善執(zhí)法機(jī)關(guān)教育、督促整改及核查義務(wù)的程序性規(guī)定。建議細(xì)化《行政處罰法》第33條第3款的“行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育”表述，可將其解釋為：采取簽訂承諾書(shū)、行政約談等方式教育違法行為人，以增強(qiáng)其守法意識(shí)。如果特定的環(huán)境違法行為符合免于行政處罰的條件，則生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以指導(dǎo)行為主體按時(shí)將對(duì)應(yīng)的違法行為整改到位。隨后，行為人需要接受生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查，若認(rèn)定其未立即整改或整改不到位，則生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)將發(fā)放文書(shū)、責(zé)令其限期改正。若行為人做出承諾并改正完成，則行政機(jī)關(guān)還需要再度開(kāi)展核查。與此同時(shí)，有必要充實(shí)不予行政處罰案件的程序性規(guī)則，并保證生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵照程序開(kāi)展審核，以集體審議的方式來(lái)決定生態(tài)環(huán)境免罰清單的適用，并及時(shí)結(jié)案歸檔。

（責(zé)任編輯：楊偉東）

基金項(xiàng)目：2022年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22amp;ZD138）的階段性成果。武漢大學(xué)環(huán)境法研究所碩士研究生曾妍進(jìn)行了資料整理T作，在此表示感謝。