習(xí)近平法治思想中的行政法治重要論述研究

摘要：習(xí)近平法治思想包含了一系列關(guān)于行政法治的重要論述，總體而言可概括為以建成法治政府為重要目標(biāo)、以完善行政法律規(guī)范體系為重要前提、以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法全面履行職能為核心要求、以建立和健全行政決策程序制度為重要手段、以強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督為關(guān)鍵環(huán)節(jié)、以堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為主要抓手、以深化行政執(zhí)法體制和機(jī)制改革為主要?jiǎng)恿Φ绕叽笾饕獌?nèi)容。以上七大主要內(nèi)容呈現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法行政相統(tǒng)一、統(tǒng)籌安排與重點(diǎn)突破相統(tǒng)一、依法行政與深化改革相統(tǒng)一三個(gè)顯著特征。在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，應(yīng)該以狠抓效果為策略推進(jìn)法治政府建設(shè)、以立改廢釋纂的方式完善行政法律規(guī)范體系、以整合放權(quán)的模式深化行政執(zhí)法體制改革、以嚴(yán)而有度為目標(biāo)持續(xù)規(guī)范行政執(zhí)法行為，推動(dòng)行政法治建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：習(xí)近平法治思想；行政法治；法治政府；依法行政

在2020年召開的中央全面依法治國工作會議上，“習(xí)近平法治思想”正式提出，并被確立為全面依法治國的指導(dǎo)思想。習(xí)近平法治思想作為馬克思主義法治理論中國化的最新成果，系統(tǒng)、全面、深刻地論述、闡釋了法治對于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的深遠(yuǎn)意義。其中有關(guān)行政法治的若干論述是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，也是為推進(jìn)行政法治建設(shè)、根據(jù)黨的十八大以來的法治實(shí)踐總結(jié)提出的中國方略，對于實(shí)現(xiàn)行政法治的中國式現(xiàn)代化具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

一、習(xí)近平法治思想關(guān)于行政法治重要論述的主要內(nèi)容

習(xí)近平總書記高度重視行政法治，對行政法治建設(shè)中的重大理論和實(shí)踐問題進(jìn)行了深邃思考，形成了一套科學(xué)的相關(guān)重要論述，其主要內(nèi)容包括如下七個(gè)方面。

（一）以建成法治政府為重要目標(biāo)

行政法治理論并不等同于法治政府理論，二者存在緊密的內(nèi)在聯(lián)系，但在價(jià)值衡量、關(guān)注重點(diǎn)與涵蓋范圍上存在區(qū)別。法治政府理論一般更關(guān)注執(zhí)法問題，但行政法治理論除執(zhí)法問題外，還需要關(guān)注行政立法問題、監(jiān)督行政問題與行政救濟(jì)問題。

“法治政府”概念的提出和完善，與中國行政法學(xué)自“八二憲法”以來的發(fā)展息息相關(guān)，與中國行政法學(xué)人以法治國家的視角揭示中國行政體制乃至國家體制發(fā)展的正確道路、展望法治中國治理前景的共同努力息息相關(guān)?！胺ㄖ握痹?004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中作為目標(biāo)被正式提出；黨的十八大以后，在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話中，習(xí)近平總書記明確提出“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的要求；在《關(guān)于（中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定）的說明》中，習(xí)近平總書記提出了法治政府建設(shè)的六條核心標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》得以沿用，為2015-2020年間的法治政府建設(shè)工作提供了基本準(zhǔn)則；《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》則在該標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加了“智能”與“人民滿意”的要求。

與“法治政府自然形成說”不同，對于法治政府建設(shè)，我國堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，制定了具體的時(shí)間表和路線圖。黨的十九大明確了到2035年基本建成法治政府的目標(biāo)，黨的二十大對此任務(wù)再次進(jìn)行確認(rèn)。這一方面體現(xiàn)了法治政府建設(shè)的長期性、復(fù)雜性與艱巨性，作為一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，其很難一蹴而就；另一方面，這體現(xiàn)了黨中央在法治政府建設(shè)問題上一如既往的戰(zhàn)略定力，把建成法治政府當(dāng)作一個(gè)既定的目標(biāo)來追求在現(xiàn)階段仍具有非常重要的積極意義。

（二）以完善行政法律規(guī)范體系為重要前提

建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，必須發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，必須抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)行政法治的前提是有法可依，在中國特色社會主義法律規(guī)范體系如期建成后，我國行政法律中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，行政法律規(guī)范體系的四梁八柱已經(jīng)基本搭建，行政法治在總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依?？删帱h中央的要求、人民的期盼、全面依法治國的法治目標(biāo)仍有一定的距離，依舊難以完全適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求。若以完備的法律規(guī)范體系為標(biāo)桿，我國行政法律制度存在系統(tǒng)性不夠、制度滯后缺位、實(shí)施不理想等問題。在此基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記對相關(guān)立法工作進(jìn)一步提出了要求。

第一，提高行政法律規(guī)范的立法質(zhì)量。完備的法律規(guī)范體系是中國特色社會主義法治體系建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)行政法治的前提，法律體系的進(jìn)一步完善和發(fā)展是形成完備的法律規(guī)范體系的基本途徑。相比其他部門法，行政法所調(diào)整社會關(guān)系的廣泛性、與社會高速發(fā)展的關(guān)聯(lián)性、規(guī)范層次的復(fù)雜性，使其具備了多領(lǐng)域、多層次、多變動(dòng)的特點(diǎn)，法律規(guī)范之間的重復(fù)、沖突、不協(xié)調(diào)、不銜接問題十分突出。為完善立法體制機(jī)制，需要“統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”。習(xí)近平總書記指出，“越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑”。前者的核心是尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，后者的核心是為了人民、依靠人民。在黨的十九大、二十大的報(bào)告中，習(xí)近平總書記進(jìn)一步提出，要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。

第二，行政法律規(guī)范要管用、要解決實(shí)際問題。習(xí)近平總書記高度重視立法的實(shí)效性，科學(xué)地揭示了形式法治與實(shí)質(zhì)法治的辯證關(guān)系，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“法規(guī)制度不在多，而在精；不在形式花哨，而在務(wù)實(shí)管用；不在內(nèi)容繁雜，而在簡便易行”。在目前的行政法律體系建構(gòu)過程中，部分法律的可操作性較弱，會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)有意規(guī)避；同時(shí)，立法工作的利益博弈使得部分行政法律規(guī)范難以體現(xiàn)客觀規(guī)律與人民的意愿。完備的法律規(guī)范體系應(yīng)滿足“門類齊全、內(nèi)在協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、體例科學(xué)”的形式要求及“符合客觀規(guī)律、反映人民意愿、體現(xiàn)公平正義價(jià)值準(zhǔn)則”的實(shí)質(zhì)要求。因此，在接下來的行政法律體系完善過程中，需要以問題為導(dǎo)向，需要“努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)”。通過制定、修改、廢止、解釋、備案、審查等多種方式的綜合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)法律體系由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

第三，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的行政法律規(guī)范立法。目前，我國法律規(guī)范體系中仍有諸多缺項(xiàng)，該有的法律規(guī)范，尤其是改革重點(diǎn)領(lǐng)域的法律仍未完全制定。習(xí)近平總書記指出，要通過“完善全國人大常委會和國務(wù)院的立法規(guī)劃，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”，反映發(fā)展要求、回應(yīng)民眾期待。具體而言，行政法律體系的完善需要從如下重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)齊短板。

首先，要完善行政組織相關(guān)立法。機(jī)構(gòu)和職能法定是法治政府建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，為了優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，必須“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、責(zé)任法定化”“依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，繼續(xù)從嚴(yán)從緊控制機(jī)構(gòu)編制”。其次，要推進(jìn)行政程序統(tǒng)一立法。在以往的行政程序立法中，采用的是“化整為零”的方式，對主要的行政行為進(jìn)行類型化規(guī)范，但是這些單行法律難以把所有行政活動(dòng)納入其中。因此，必須“健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法”。最后，要加強(qiáng)與治國理政必備急需及與滿足人民幸福美好生活必備的領(lǐng)域立法。在不同時(shí)期有不同的立法任務(wù)，從2013年至今，習(xí)近平總書記在反腐敗、信息技術(shù)領(lǐng)域、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、反壟斷、生態(tài)文明、人工智能、公共文化服務(wù)、優(yōu)化營商環(huán)境、野生動(dòng)物保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)金融、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、民法典配套實(shí)施等領(lǐng)域的立法均作出了重要指示，并且目前在各領(lǐng)域均取得了相當(dāng)大的成果。上述相關(guān)領(lǐng)域法的制定可謂拓展了行政法律的外延，豐富了行政法律的內(nèi)容與體系，為行政權(quán)力的行使進(jìn)一步夯實(shí)了規(guī)范基礎(chǔ)。

（三）以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法全面履行職能為核心要求

從洛克的“有限政府”到孟德斯鳩的“三權(quán)分立”，控制政府權(quán)力被西方行政法治理論奉為圭臬，我國通過西法東漸繼受了這一法治思想。在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，視控權(quán)為行政法天然品性與首要任務(wù)的“控權(quán)論”在中國行政法學(xué)理論基礎(chǔ)之爭中屹立不倒。由于其扎根于自由主義政治哲學(xué)的土壤里，囿于當(dāng)年的學(xué)術(shù)資源和學(xué)術(shù)儲備，挑戰(zhàn)“控權(quán)論”的可能性微乎其微，但隨著研究的深入，“控權(quán)論”的金身也逐漸瓦解，保守主義以共同體的名義在掏空自由主義政治哲學(xué)的基石。通過一系列富有本土特色的法治實(shí)踐活動(dòng)，我國開辟了有別于西方的“中國特色社會主義法治道路”。從職能定位來看，我國的政府不應(yīng)該僅僅是有限政府，還更應(yīng)該是有為政府。

一方面，從現(xiàn)代社會對政府的需求來看，政府職能擴(kuò)張和權(quán)力擴(kuò)張是必然選擇。政府的存在是以為人民謀福祉、謀利益為前提，政府需要解決市場和個(gè)人無法解決的問題，市場非萬能，缺少了政府，無序競爭、公地悲劇就難以避免；個(gè)人太孱弱，缺少了政府，倚強(qiáng)凌弱、店大欺客的難題便難以解決。為解決和防范諸多風(fēng)險(xiǎn)、保障系列需求，就需要政府在各領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，承擔(dān)更多的職能，賦予政府更多的權(quán)力。另一方面，從現(xiàn)實(shí)國情來看，我國作為一個(gè)轉(zhuǎn)型中的后進(jìn)發(fā)展中大國，發(fā)展仍是第一要?jiǎng)?wù)。行政權(quán)必須合法行使，但是一個(gè)沒有效率的行政權(quán)不可能為社會提供一個(gè)穩(wěn)定的秩序，社會的發(fā)展與進(jìn)步也就失去了前提基礎(chǔ)，從而可能失去它的合法性。在當(dāng)前不利的國際環(huán)境下，政府依法全面履職，提高發(fā)展能力和水平便更顯緊迫性。

同時(shí)，需要明確依法全面履行政府職能包括兩個(gè)層面的內(nèi)涵：一是“依法履行政府職能”，二是“全面履行政府職能”。其中，依法履行政府職能蘊(yùn)涵著行政權(quán)應(yīng)當(dāng)有所限制，即“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”。而“全面履行政府職能”更多體現(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)法上，“我們社會生活中發(fā)生的許多問題，有的是因?yàn)榱⒎ú粔颉⒁?guī)范無據(jù)，但更多是因?yàn)橛蟹ú灰馈⑹в谝?guī)制乃至以權(quán)謀私、徇私枉法、破壞法治?！薄皣?yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”是一個(gè)整體，但是社會各界對于“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”“執(zhí)法隨意性大，粗放執(zhí)法、變通執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法”的反映較為強(qiáng)烈，因此需要在強(qiáng)調(diào)“規(guī)范”“公正”“文明”的同時(shí)，更加突出“嚴(yán)格”的地位。

（四）以建立和健全行政決策程序制度為重要手段

就避免和減少錯(cuò)誤決策、保證決策的科學(xué)性而言，程序化決策較之人治化決策有更大的優(yōu)越性。盡管我國的行政法制較40多年前的起步階段已經(jīng)取得了長足進(jìn)步，但行政決策相關(guān)制度建設(shè)長期處于空白狀態(tài)，“拍腦門決策”與“拍屁股走人”現(xiàn)象屢見不鮮，相關(guān)的制度建設(shè)未取得應(yīng)有的進(jìn)展。習(xí)近平總書記高度重視依法決策的重要性，強(qiáng)調(diào)“規(guī)范重大行政決策程序，是依法治國的迫切需要”，經(jīng)過黨中央在十八屆三中、四中全會的部署，國務(wù)院于2019年正式出臺了《重大行政決策程序暫行條例》，為重大行政決策行為的規(guī)范化提供了法律依據(jù)。具體而言，我國目前的依法決策機(jī)制有如下亮點(diǎn)。

其一，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，同時(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于重大行政決策全過程和各方面。其二，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，通過規(guī)范的程序、科學(xué)的決策維護(hù)重大公共利益與人民合法權(quán)益，促進(jìn)社會公平正義。其三，建立了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。其四，建立了嚴(yán)格的重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，以減少?zèng)Q策失誤與怠于決策帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）以強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督為關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在行政法治中，限制行政權(quán)力是一個(gè)永恒不變的主題，習(xí)近平法治思想同樣繼承并發(fā)展了這一理念。習(xí)近平總書記立足中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政并領(lǐng)導(dǎo)一切的基本國情、總結(jié)中國特色社會主義法治的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，形成了一套與西方三權(quán)分立、多黨制及司法獨(dú)立等控權(quán)路徑相比有較大區(qū)別的行政權(quán)力監(jiān)督制約理論。這套理論最大的特點(diǎn)旨在“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，做到依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”，“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，以期在“防止權(quán)力作惡”與“通過最大限度行使公權(quán)推動(dòng)國家發(fā)展”之間尋找平衡點(diǎn)。具體而言，習(xí)近平總書記關(guān)于對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的重要論述可概括為如下三個(gè)大方面。

一是既強(qiáng)調(diào)“法無授權(quán)不可為”，但更強(qiáng)調(diào)“法定職責(zé)必須為”。前者是指對行政權(quán)力的限制，后者是指對于全面依法履職的要求。一方面，法律所賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，同樣也是一種義務(wù)，更是一種責(zé)任。建設(shè)法治政府首先需要科學(xué)的職能定位，這要求法定職責(zé)必須厘清、職責(zé)設(shè)置必須合理、法定職責(zé)必須公開。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)，“各級政府必須依法全面履行職能，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，將全面履職置于控權(quán)之前，意在糾正對于“法無授權(quán)不可為”的粗淺理解。此外，將反對不作為放在反對亂作為的優(yōu)先順位、將克服懶政和怠政置于推進(jìn)事權(quán)規(guī)范化、法律化之前，也均體現(xiàn)了對積極履職的要求。另一方面，職權(quán)法定是行政法治的基本原則。第一，授權(quán)必須有來源，即行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)權(quán)，在沒有法律法規(guī)依據(jù)的前提下，不得作出減損行政相對人合法權(quán)益，或增加其義務(wù)的決定。第二，授權(quán)范圍有邊界，“要推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”?？偠灾?，這套以要求政府積極作為為前提的權(quán)力制約監(jiān)督理論有別于西方傳統(tǒng)的控權(quán)法治理論，既符合我國國情，也契合中國特色社會主義法治基本原理。

二是通過全面從嚴(yán)治黨抓好行政領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)鍵少數(shù)。首先，全面從嚴(yán)治黨是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、推進(jìn)改革和法治的根本政治保證。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在黨對國家全面實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的基本國情下，如不從嚴(yán)治黨，黨內(nèi)治理效能就得不到有效保證，相應(yīng)的行政效率和廉潔性就難以保證。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨和國家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)力，黨保證執(zhí)法“主要是通過各級領(lǐng)導(dǎo)干部的具體行動(dòng)和工作來體現(xiàn)、來實(shí)現(xiàn)”，需要“督促掌握公權(quán)力的部門、組織合理分解權(quán)力、科學(xué)配置權(quán)力、嚴(yán)格職責(zé)權(quán)限，完善權(quán)責(zé)清單制度”。最后，要通過嚴(yán)格責(zé)任來保證從嚴(yán)治黨。為健全問責(zé)機(jī)制，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要把法規(guī)制度執(zhí)行情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉范圍，通過嚴(yán)肅追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，讓法規(guī)制度的力量在反腐倡廉建設(shè)中得到充分釋放”。到2018年，隨著《中華人民共和國憲法》的修改、《中華人民共和國監(jiān)察法》的頒布以及各級監(jiān)察委員會的組建，形成了“以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力”，國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)初顯成效，并在新的起點(diǎn)向新的目標(biāo)邁進(jìn)。

三是通過建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，行政權(quán)力在中國的法治語境下需要受到如下規(guī)則、制度的監(jiān)督。在外部，政府應(yīng)該受到黨、人大、政協(xié)、法院、檢察院、監(jiān)察委與人民的監(jiān)督。其中，我們需要從宏觀上“完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。基于“行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為和不作為”這一判斷，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了檢察院糾正行政違法行為的職責(zé)，并提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，從而優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進(jìn)法治政府建設(shè)。上述制度構(gòu)想已經(jīng)過《中華人民共和國行政訴訟法》等法律的修改得以確定，并在實(shí)踐中落實(shí)、總結(jié)、逐步完善。在內(nèi)部，政府應(yīng)該受到層級監(jiān)督與專門監(jiān)督。習(xí)近平總書記指出，要“發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用”，《中華人民共和國行政復(fù)議法》目前也已在此思想的指導(dǎo)下完成了修改。

（六）以堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為主要抓手

天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！皥?zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能的重要方式?！碑?dāng)前，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等問題依舊突出，為實(shí)現(xiàn)建成法治政府的重要目標(biāo)，必須以堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為主要抓手。在“堅(jiān)持嚴(yán)格公正文明執(zhí)法”的表述中，“嚴(yán)格”“規(guī)范”“公正”“文明”四個(gè)詞并非互相修辭與限制的關(guān)系，而是并列關(guān)系。

一方面，要將嚴(yán)格執(zhí)法放在首位。制度失去了嚴(yán)格執(zhí)行，就會形成“破窗效應(yīng)”從而失去生命力。鑒于人民對于“執(zhí)法失之于寬、失之于松”有更為強(qiáng)烈的反應(yīng)，在之后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，需要在強(qiáng)調(diào)“規(guī)范”“公正”“文明”的同時(shí)，更加突出“嚴(yán)格”的地位?！靶姓C(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民利益和社會秩序。”

另一方面，要兼顧“規(guī)范執(zhí)法”“公正執(zhí)法”“文明執(zhí)法”?！皣?yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是一個(gè)整體，要準(zhǔn)確把握、全面貫徹，不能畸輕畸重、顧此失彼。”除行政不作為需要重點(diǎn)整治外，近年來粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象有明顯減少、但行政亂作為等問題仍然時(shí)有發(fā)生，有的政法機(jī)關(guān)和干警“越權(quán)執(zhí)法”“越權(quán)管轄”，辦人情案、關(guān)系案、金錢案、當(dāng)“保護(hù)傘”，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。對這些問題，要下大力氣整治，以實(shí)際行動(dòng)取信于民。公平正義是執(zhí)法工作的生命線，公正與廉潔是執(zhí)法具有公信力的衡量標(biāo)準(zhǔn)。這就要求執(zhí)法者既不能以權(quán)壓法、以身試法，也不能法外開恩、徇情枉法，“努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義”。

（七）以深化行政執(zhí)法體制和機(jī)制改革為主要?jiǎng)恿?/p>

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“不全面深化改革，發(fā)展就缺少動(dòng)力，社會就沒有活力”。若行政法治不建立在深化改革的基礎(chǔ)上，就現(xiàn)實(shí)來規(guī)范現(xiàn)實(shí)，便會停滯不前、進(jìn)退維谷。行政執(zhí)法體制和機(jī)制的改革主要涉及行政職權(quán)的優(yōu)化，從源頭上規(guī)制行政機(jī)關(guān)的行為，是實(shí)現(xiàn)行政法治的主要?jiǎng)恿?。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記作出了重要論述，為我國的行政執(zhí)法體制和機(jī)制改革指明了方向。

在深化行政執(zhí)法體制改革方面。第一，強(qiáng)調(diào)縱向的權(quán)力下放。一方面，政府需要權(quán)力下放市場，強(qiáng)化政府的服務(wù)意識，弱化政府的管理屬性，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革。另一方面，政府權(quán)力需要下放基層，減少行政執(zhí)法層級，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中提升群眾依法自我管理、服務(wù)、教育、監(jiān)督的能力與意識，加強(qiáng)基層法治專門隊(duì)伍建設(shè)，完善基層群眾自治制度。第二，強(qiáng)調(diào)橫向的權(quán)力整合。首先，政府需要相對集中執(zhí)法權(quán)，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，是深化機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)，“在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域整合組建執(zhí)法隊(duì)伍，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍類別，合理配置執(zhí)法力量”。其次，政府需要進(jìn)一步推動(dòng)大部制改革，整合資源，避免政出多門、九龍治水、互相推諉扯皮的現(xiàn)象。最后，需要推動(dòng)黨政融合。黨的十九屆四中全會通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》與以往的政府內(nèi)部的大部制改革存在一定的差異，黨政融合成為了一大亮點(diǎn)。在意識形態(tài)、民族宗教事務(wù)、組織人事等工作領(lǐng)域出現(xiàn)了黨政合署、合設(shè)的組織機(jī)構(gòu)形式。習(xí)近平總書記表示，要“加強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)職能統(tǒng)籌，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，減少多頭管理，減少職責(zé)交叉，是這次機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要考慮”。

在深化執(zhí)法機(jī)制改革方面。第一，深化高效便民服務(wù)機(jī)制。在黨的十九屆五中全會上，習(xí)近平總書記指出，要“全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度。持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境。實(shí)施涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)清單管理，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實(shí)行包容審慎監(jiān)管”。同時(shí)，各地政府仍要進(jìn)一步深化“只跑一次”改革，建設(shè)綜合服務(wù)大廳，推動(dòng)多部門協(xié)同辦公機(jī)制的建設(shè)。第二，持續(xù)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”。

二、習(xí)近平法治思想關(guān)于行政法治重要論述的顯著特征

習(xí)近平法治思想根植于我國的基本國情、凝聚獨(dú)特的民族精神、富有鮮明的時(shí)代特色，習(xí)近平法治思想中關(guān)于行政法治的重要論述是習(xí)近平總書記在黨的十八大以后為推進(jìn)行政法治建設(shè)工作形成的科學(xué)理論體系，把握其顯著特征對于理順我國行政法治建設(shè)過程中的若干關(guān)系、推動(dòng)依法行政、建成法治政府具有重要的指導(dǎo)意義。具體而言，可將其顯著特征概括為如下三個(gè)統(tǒng)一。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法行政相統(tǒng)一

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國的根本保證，也是推進(jìn)依法行政、加快法治政府建設(shè)的根本保證。具體而言，依法行政與黨的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一體現(xiàn)在如下方面。

首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上部分黨政機(jī)構(gòu)實(shí)行融合。2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》所展現(xiàn)的政改新思路是以更負(fù)責(zé)任的黨的領(lǐng)導(dǎo)與更具規(guī)則性的法治實(shí)現(xiàn)“黨政依法融合”式的“黨政共治”，2023年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革也延續(xù)了2018年的這一思路。目前，行政領(lǐng)域的黨政融合主要存在如下幾種形式：即在非黨的工作機(jī)關(guān)設(shè)置黨組、歸口管理、常設(shè)性或臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)小組、黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公。

其次，二者在依據(jù)上體現(xiàn)為黨的政策與國家法律相統(tǒng)一。習(xí)近平總書記指出，“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)。要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律”“黨的政策成為國家法律后，實(shí)施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策”。

再次，二者在目的上體現(xiàn)為執(zhí)政為民與執(zhí)法為民相統(tǒng)一。一方面，“立黨為公，執(zhí)政為民”是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國各領(lǐng)域全過程”。另一方面，執(zhí)法部門代表的是人民利益，要堅(jiān)持以人民為中心的執(zhí)法理念。如今，人民群眾對美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面延展，這要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)更多的作為義務(wù)，將“解決執(zhí)法亂作為、不作為等人民群眾意見較為集中問題”作為聚焦點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，“必須牢牢把握社會公平正義這一法治價(jià)值追求，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”。

最后，二者在統(tǒng)一方式上體現(xiàn)為黨保證執(zhí)法。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們黨是執(zhí)政黨，能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，能不能正確領(lǐng)導(dǎo)立法、帶頭守法、保證執(zhí)法，對全面推進(jìn)依法治國具有重大作用?！本唧w而言，黨要從人與事兩個(gè)維度保證執(zhí)法。一方面，人的保障方面。要“善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員”。同時(shí)，要堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，督促黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。另一方面，在事的保障方面，要讓領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)頭依法辦事與遵守法律，對憲法和法律常懷敬畏之心。同時(shí)，黨要督促與支持政府依法全面履行職能，在執(zhí)法困難的情況下，對嚴(yán)格執(zhí)法的執(zhí)法機(jī)關(guān)，只要符合法律和程序的，各級黨委和政府要勇于擔(dān)當(dāng)、給予支持和保護(hù)。

（二）統(tǒng)籌安排與重點(diǎn)突破相統(tǒng)一

在宏觀戰(zhàn)略布局層面，習(xí)近平總書記將行政法治建設(shè)置于全面依法治國這一系統(tǒng)工程之中。在“一體建設(shè)、共同推進(jìn)、黨政同責(zé)、官民共治”的戰(zhàn)略背景下，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“法治國家、法治政府、法治社會三者各有側(cè)重、相輔相成，法治國家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國家的主體，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)?！薄岸懿荒茏龅揭婪ㄖ螄?，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政?！币虼?，需要“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”，使法治政府建設(shè)作為重點(diǎn)任務(wù)和主體工程率先突破。

在中觀行政立法層面，習(xí)近平總書記既強(qiáng)調(diào)完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，又強(qiáng)調(diào)行政立法領(lǐng)域的重點(diǎn)突破。一方面，行政立法的重點(diǎn)突破體現(xiàn)在從范圍上加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)等涉及新發(fā)展理念和格局的相關(guān)立法、行政程序法、文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)立法、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)立法、國家安全領(lǐng)域立法、信息技術(shù)領(lǐng)域立法被首先提上日程；另一方面，行政立法的重點(diǎn)突破體現(xiàn)在立法順序上的先后有別，“對改革急需、立法條件成熟的，抓緊出臺；對立法條件還不成熟、需要先行先試的，依法及時(shí)作出授權(quán)決定或者改革決定。授權(quán)決定或者改革決定涉及的改革舉措，實(shí)踐證明可行的，及時(shí)按照程序制定修改相關(guān)法律法規(guī)”。

在微觀行政執(zhí)法層面，習(xí)近平總書記既強(qiáng)調(diào)“政府要全面依法履行職能”，同時(shí)為了防止權(quán)力不受拘束，又強(qiáng)調(diào)“行政監(jiān)督與全面依法履行職能相統(tǒng)一”。我國仍為發(fā)展中國家的基本國情，要求我們將有為政府的需求放在首位，但對有限政府的追求同樣不可或缺。而且，習(xí)近平總書記在強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的同時(shí)，突出了作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“嚴(yán)格執(zhí)法”的地位，這同樣也是立足于當(dāng)前行政不作為現(xiàn)象較為嚴(yán)重、亂作為較為突出有所緩解的基本執(zhí)法現(xiàn)狀所作出的判斷。為保證執(zhí)法公信力，“要扭住職業(yè)良知、堅(jiān)守法治、制度約束、公開運(yùn)行等環(huán)節(jié)，堅(jiān)持不懈、持之以恒地抓”。

（三）依法行政與深化改革相統(tǒng)一

法治追求穩(wěn)定性和確定性，而改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，因此，需在改革與法治之間保持一種合理的張力，在這二者之間保持一種平衡?？傊?，“改革和法治如鳥之兩翼，車之兩輪”。兩者相輔相成，既需要在法治下推進(jìn)改革，也要在改革中完善法治。

一方面，堅(jiān)持依法行政不等于拒絕改革，發(fā)展行政法治需要呼喚改革。第一，我國政府的依法行政水平與民眾的要求仍有一定的距離，政府需要破除行政立法不科學(xué)的局面、解決行政執(zhí)法不嚴(yán)格的問題、保持在府院互動(dòng)中不越界的態(tài)度、推動(dòng)普法活動(dòng)更務(wù)實(shí)有效、保證法治人才的培養(yǎng)更優(yōu)質(zhì)，這些不能僅在現(xiàn)有制定法的基礎(chǔ)上完成，因此深化行政體制的改革顯得尤為必要，法治建設(shè)的步伐要時(shí)刻跟隨政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。第二，行政權(quán)作為最具活力的國家公權(quán)力，需要更早、更多地面對社會中出現(xiàn)的新情況與新問題?！皩τ谡块T來講，變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。只要有一個(gè)不完美的政府，人們就會持續(xù)不斷地尋求理想的治理形態(tài)?！薄敖鉀Q法治領(lǐng)域的突出問題，根本途徑在于改革。如果完全停留在舊的體制機(jī)制框架內(nèi)，用老辦法應(yīng)對新情況新問題，或者用零敲碎打的方式來修修補(bǔ)補(bǔ)，是解決不了大問題的。”

另一方面，改革思路需要先破后立，改革步驟需要先立后破。其中，改革思路的先破后立是指改革之于依法行政的必要性，為“堅(jiān)定不移推進(jìn)法治領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除束縛全面推進(jìn)依法治國的體制機(jī)制障礙”，需要及時(shí)修改和廢止不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，防止過時(shí)法律條款阻礙改革。改革步驟需要先立后破是指法治之于改革的約束性，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，需要“堅(jiān)持不立不破、先立后破，堅(jiān)持推動(dòng)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效”，必須使改革在法治的框架下運(yùn)行，“堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力”。

三、習(xí)近平法治思想關(guān)于行政法治重要論述的實(shí)踐要求

習(xí)近平法治思想內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備，習(xí)近平法治思想中的行政法治重要論述給我國的法治政府建設(shè)、行政法律規(guī)范體系建設(shè)、行政執(zhí)法體制改革工作、嚴(yán)格執(zhí)法等提供了發(fā)展思路和行動(dòng)指南，在接下來的工作中需要以之為根本遵循，推動(dòng)我國的行政法治建設(shè)進(jìn)程。

（一）“狠抓效果”：推進(jìn)法治政府建設(shè)

有學(xué)者通過梳理黨和國家的重要文件，將我國的法治政府建設(shè)劃分為三個(gè)階段，即“依法建設(shè)階段”（1993-2010年）、“依法建設(shè)階段”（2010-2015年）和“一體化建設(shè)”（2015年一至今）三個(gè)階段。三個(gè)階段分別以嚴(yán)格法治概念、善治觀念和國家治理理念作為其整合性的理念。在“一體化建設(shè)階段”，作為應(yīng)率先突破的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程的法治政府建設(shè)，應(yīng)更好地發(fā)揮法治規(guī)劃和法治評估在其中的關(guān)鍵作用，以確保法治政府建設(shè)的效果獲得實(shí)質(zhì)的成效。

一方面，我們要通過時(shí)間表、路線圖框定和分解法治政府建設(shè)目標(biāo)。法治政府建設(shè)，不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規(guī)，要將法治政府建設(shè)的推進(jìn)與政府職能轉(zhuǎn)變、政府治理體系的完善相適應(yīng)，與法治國家的整體目標(biāo)和法治社會的基礎(chǔ)水平相適應(yīng)。根據(jù)黨的十九大的規(guī)劃，從當(dāng)前到21世紀(jì)中葉的這30年左右的時(shí)間，我國的法治政府建設(shè)的規(guī)劃可以大致分為兩個(gè)大的階段。到2035年，我國要基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，法治政府基本建成。從2035年到21世紀(jì)中葉，我國要在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的建設(shè)目標(biāo)，法治政府要在基本建成的基礎(chǔ)上，因應(yīng)“強(qiáng)國”目標(biāo)而進(jìn)一步深化拓展。同時(shí)，在這兩個(gè)階段之中，還需要進(jìn)一步延續(xù)之前的傳統(tǒng)，以五年為周期更新《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》，應(yīng)時(shí)應(yīng)勢調(diào)整階段性的建設(shè)目標(biāo)，為短期的法治政府建設(shè)提供基本遵循。

另一方面，我們要通過法治政府建設(shè)效果評估檢驗(yàn)建設(shè)成效，并為目標(biāo)的適時(shí)調(diào)整提供依據(jù)。習(xí)近平總書記主政浙江之時(shí)就曾大力推動(dòng)“建設(shè)法治浙江”，在此背景下，杭州市余杭區(qū)與浙江大學(xué)合作，出爐了中國第一個(gè)“法治量化考核評估體系”——“余杭指數(shù)”。從此，量化法治開始走人中國法學(xué)學(xué)者的視野，這種以問題和效果為導(dǎo)向的研究方式一定程度上意味著法學(xué)研究從定性分析轉(zhuǎn)向定量分析、從規(guī)范研究拓展到實(shí)證研究。從法治余杭到黨的十八屆三中全會明確提出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，法治評估作為一種法治的推進(jìn)機(jī)制、倒逼機(jī)制和公眾參與機(jī)制，已經(jīng)成為國家治理的一項(xiàng)重要工具，并在全國各地生根發(fā)芽?？傮w來看，可根據(jù)政府在法治評估中所處的地位將其分為兩大類。首先，評估可作為法治政府治理的一種手段而存在，通常包括重大行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評估制度、部門間爭議較大的重要行政立法事項(xiàng)第三方評估制度、深化行政體制改革的風(fēng)險(xiǎn)評估制度、應(yīng)急處置的風(fēng)險(xiǎn)評估制度等。但是一般而言，我們所說的法治政府建設(shè)評估是政府作為評估對象的法治政府評估，通常體現(xiàn)為效果評估。但是針對法治政府建設(shè)的各式評估本身不是目的，以評促建從而推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程才是目的。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“法治政府建設(shè)應(yīng)該率先取得突破，要加強(qiáng)對示范創(chuàng)建活動(dòng)的指導(dǎo)，杜絕形式主義，務(wù)求實(shí)效”。

指標(biāo)體系的科學(xué)性是實(shí)現(xiàn)以評促建的關(guān)鍵，它不是抽象的數(shù)字游戲，而是指導(dǎo)行動(dòng)、標(biāo)明效果的目標(biāo)達(dá)成功能模塊。在之前法治政府建設(shè)評估的指標(biāo)體系中，存在兩種模式，第一種是地方政府內(nèi)部的績效考核模式，其存在“各地法治政府建設(shè)指標(biāo)體系總體格局趨于一致、內(nèi)在邏輯并不統(tǒng)一、指標(biāo)賦值存在明顯差異”的現(xiàn)象；第二種是由中國政法大學(xué)法治政府研究院等第三方機(jī)構(gòu)所組織的單純第三方評估，其存在“法治政府內(nèi)在要求反映不夠全面、指標(biāo)體系總體覆蓋全面但細(xì)化層面有缺失、每一項(xiàng)指標(biāo)都以外部可觀測性為前提、基本采用平均賦值的方法”的現(xiàn)象。二者在指標(biāo)體系目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障性、指標(biāo)設(shè)計(jì)依據(jù)的科學(xué)性、指標(biāo)體系的實(shí)效性、公眾參與的受重視性上均值得進(jìn)一步的完善。2019年5月22日，《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見》向社會發(fā)布；2020年6月19日，第一批全國法治政府建設(shè)示范地區(qū)和項(xiàng)目名單公示，對各地區(qū)各部門找差距、補(bǔ)短板、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力產(chǎn)生了重要引領(lǐng)、帶動(dòng)作用，使法治政府建設(shè)向縱深推進(jìn)。盡管法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)在指標(biāo)體系上做了頂層設(shè)計(jì)，綜合了地方政府內(nèi)部的績效考核與第三方評估兩種模式的優(yōu)劣，取長補(bǔ)短，設(shè)計(jì)了一套全新的評估標(biāo)準(zhǔn)，為建設(shè)法治政府提供了具體指引。但是，該評估體系也依舊存在諸多可以提升的空間，需要以兩年為周期進(jìn)行更新、調(diào)整和優(yōu)化。

總之，法治政府建設(shè)既要強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)約束，又要強(qiáng)調(diào)實(shí)踐效果，“合理設(shè)定建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)”以及“確保指標(biāo)體系的科學(xué)性、增強(qiáng)指標(biāo)體系的系統(tǒng)性、提升指標(biāo)體系的適應(yīng)性”仍然是需要及時(shí)推進(jìn)、持續(xù)用功的工作。

（二）“立改廢釋纂”：完善行政法律規(guī)范體系

行政法律規(guī)范體系經(jīng)過多年的發(fā)展，已搭建起了基本框架。然而依舊存在立法供給不足、立法質(zhì)量粗糙、上下級立法沖突、缺乏體系引領(lǐng)等問題。因此，為解決上述問題，完善行政法律規(guī)范體系，有學(xué)者主張效仿民法典的制定路徑，通過分步走的方式，先制定行政法總則，再編纂行政法典。但是，筆者認(rèn)為，通過立改廢釋纂的方式，以“通則引領(lǐng)、適當(dāng)開源、強(qiáng)化審查”的模式，做好增量與盤活存量并舉，或許更能夠符合行政法律發(fā)展的客觀規(guī)律。

第一，以行政法通則的制定推動(dòng)行政法的體系化。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）頒布令法學(xué)界歡欣鼓舞，在此背景下，各部門法研究者也大有制定統(tǒng)一法典的宏愿，但是在歡騰之余依舊需要冷靜思考自身專研領(lǐng)域，揣摩各自部門法的品性，以選擇合適的體系化路徑。需要說明的是，筆者并不主張制定囊括一切的行政法典，因?yàn)樾姓申P(guān)系的復(fù)雜性與易變性、行政法律規(guī)范的多層次性和數(shù)量龐大性，制定統(tǒng)一的行政法典既無必要、也不可行甚至弊大于利。

面對行政法法典化的問題，20世紀(jì)80年代我國曾經(jīng)嘗試制定行政法典，囿于時(shí)代條件而被迫放棄，在世界范圍內(nèi)，各國迄今都沒有一部統(tǒng)一、完整的行政法典。在大陸法系國家，德國、日本均有過相應(yīng)的嘗試但最終均以失敗告終。根據(jù)目前中央文件的精神，也并未明確提出行政法典化的目標(biāo)，而是采用了“健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法”的表述。因此，“為有效應(yīng)對豐富多彩、動(dòng)態(tài)發(fā)展的行政需要，繼續(xù)走一種立法實(shí)務(wù)和學(xué)術(shù)研究輝映前行的中國特色行政法發(fā)展之路，應(yīng)致力于制定完善行政程序法和行政組織法等各單行法，扎實(shí)推進(jìn)提升其實(shí)效性和協(xié)同性的制度保障及法規(guī)范解釋的研究?！毙姓ǖ捏w系化可以借鑒民法典的立法經(jīng)驗(yàn)，通過“提取公因式”的方式，采取學(xué)理和規(guī)范分析的方法，以能夠反映行政法的根本價(jià)值和特殊規(guī)律為標(biāo)準(zhǔn)，從憲法、眾多的行政法規(guī)范、司法裁判、政策性文件以及各種學(xué)說學(xué)理中提取“行政法通則”的基本精神，并對域外立法例予以分析借鑒，進(jìn)而明確“行政法通則”的具體規(guī)則，為確保形成一整套系統(tǒng)完備的行政良法體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，在生態(tài)環(huán)境管理、治安管理等比較成熟的領(lǐng)域，可以率先實(shí)現(xiàn)行政部門法的體系化和集約化，從而為行政法整體的體系化打下基礎(chǔ)。

第二，適度開放行政法律規(guī)范淵源，完善行政法律規(guī)范體系，除需要做好擴(kuò)大增量的體系化工作外，還需要利用好、盤活好規(guī)范存量。比如，在明確飼養(yǎng)動(dòng)物損害責(zé)任時(shí)，《民法典》使用了“違反管理規(guī)定”的表述；在涉及醫(yī)療損害責(zé)任時(shí)，又采用了“違反診療規(guī)范”的表述。這意味著，事實(shí)上在民事領(lǐng)域已經(jīng)適度放開了法律淵源。行政法律關(guān)系比民事法律關(guān)系涵蓋的范圍更寬、面臨的問題也更為復(fù)雜，開源具有更強(qiáng)的緊迫性。盡管行政法律體系已經(jīng)建成，但是在諸多領(lǐng)域行政法律存在空白，這一方面是因?yàn)樯鐣招略庐惖陌l(fā)展產(chǎn)生了巨大的立法需求，另一方面是由于嚴(yán)格的法定主義限制了法律的供給。除正式法律淵源外，人大、政府等公權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)常通過決議、決定、命令以履行相應(yīng)的職責(zé)，而上述規(guī)范性文件絕大多數(shù)情況是針對不特定主體和不特定事項(xiàng)作出命令，已經(jīng)具備了事實(shí)上的規(guī)范特征。認(rèn)定上述規(guī)范性文件的效力是短期內(nèi)解決立法供給不足的重要途徑。同時(shí)，我們又要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”，更大程度地緩解規(guī)范匱乏壓力，輔助官方制定的行政規(guī)范調(diào)整其暫時(shí)難以覆蓋的行政法律關(guān)系，為行政法律關(guān)系主體提供依據(jù)之外的參照。

第三，加強(qiáng)行政法律規(guī)范的合憲性、合法性審查力度。由于各地的法治水平參差不齊，又加之未經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序，規(guī)范開源勢必會增加違法情形的出現(xiàn)，因此必須“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。完善備案審查程序，明確審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)和糾正措施”。同時(shí)也要激活行政訴訟、行政復(fù)議對于規(guī)范性文件的附帶性審查強(qiáng)度，以防止行政機(jī)關(guān)利用規(guī)范制定權(quán)違規(guī)擴(kuò)權(quán)與濫用權(quán)力。在審查之后，該修改的修改，該廢止的廢止。

（三）“整合放權(quán)”：深化行政執(zhí)法體制改革

第一，要進(jìn)一步落實(shí)大部制。我國自改革開放以來已經(jīng)自上而下進(jìn)行了九次國家層面的機(jī)構(gòu)改革，大部制的核心是職能整合和機(jī)構(gòu)重組，應(yīng)該著力探討在中國大部制改革的過程中影響職能整合和機(jī)構(gòu)重組的變量。在接下來的工作中，需要持續(xù)“統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)。進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法”，以達(dá)到整合行政資源的優(yōu)化配置的目的。

第二，要進(jìn)一步下放權(quán)力至基層。推進(jìn)多層次依法治理，首先要“推動(dòng)執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移，加大執(zhí)法人員、經(jīng)費(fèi)、資源、裝備等向基層傾斜力度”。其次，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是國家治理的基礎(chǔ)單元”，要將量大面廣、面向基層、便宜地方管理的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)下放地方和基層，“保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦，讓基層群眾有更直接的改革獲得感”。最后，“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的有效途徑”。通過權(quán)力的下沉，盡可能地將矛盾化解在基層，推動(dòng)源頭治理。這也是全民守法和以人民為中心的應(yīng)有之義。

第三，要進(jìn)一步放權(quán)社會，“深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動(dòng)，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理”。《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020- 2025年）》提出，充分調(diào)動(dòng)全社會各方力量采取多種形式參與法治社會建設(shè)，但同時(shí)也明確了黨委和政府的責(zé)任，要求它們按照分工對各類社會主體加強(qiáng)指導(dǎo)，充分發(fā)揮法治政府建設(shè)對法治社會的引領(lǐng)作用。說到底，要建立人民對法治的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰，必須尊重人民的主體地位。即執(zhí)政者要把人民視為道德上的主體，尊重他們的選擇，尊重社會主體們精神上的自由和自主，為他們的生長提供和創(chuàng)造廣闊空間，從而更大程度地發(fā)揮社會規(guī)范在社會治理中的積極作用，調(diào)動(dòng)他們更積極與更自然地融人法治社會的創(chuàng)建活動(dòng)。

（四）“嚴(yán)而有度”：持續(xù)規(guī)范行政執(zhí)法行為

嚴(yán)格執(zhí)法是高效的法治實(shí)施體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是規(guī)范執(zhí)法同樣是行政法治建設(shè)中不可或缺的要素，要讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法案件中都感受到公平正義，需要持續(xù)地對行政執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范。

一是要規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。有力的法治保障體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)執(zhí)法工作隊(duì)伍是法治保障體系中的重要硬件，加強(qiáng)人員保障，有助于執(zhí)法人員身正令行，規(guī)范行使行政權(quán)力，從邏輯起點(diǎn)上規(guī)范行政執(zhí)法行為。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)依法治國，必須著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊(duì)伍”。為此，一方面，要?jiǎng)?chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制，努力培養(yǎng)造就一大批高素質(zhì)法治人才及后備力量。另一方面，要堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，讓其做尊法學(xué)法用法的模范。二是要規(guī)范行政執(zhí)法過程。一方面，要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法方式。通過一站式服務(wù)，集中辦理、信息化辦理等手段等為行政相對人提供服務(wù)，最大限度減少辦事環(huán)節(jié)、最大限度減輕群眾負(fù)擔(dān)。另一方面，要規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。通過制定建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。三是要加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。首先，要堅(jiān)持不懈地推動(dòng)執(zhí)法公開，陽光是最好的防腐劑，持續(xù)打破行政公開領(lǐng)域的壁壘，強(qiáng)化社會輿論對行政過程的監(jiān)督。其次，要全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。防止和克服部門利益和地方保護(hù)主義，防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動(dòng)，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。最后，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮行政訴訟的監(jiān)督作用。行政訴訟是行政關(guān)系的“調(diào)節(jié)器”，是國家治理尤其是政府治理體系中的“免疫系統(tǒng)”。在接下來的行政訴訟實(shí)踐中，要進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍、放寬行政訴訟原告資格。比如，在行政許可等權(quán)力尋租重災(zāi)區(qū)，權(quán)錢交易、暗箱操作導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。因此，一方面，需要將相關(guān)的國有土地出讓等資源類行政協(xié)議納入行政訴訟的訴訟范圍，通過更強(qiáng)力的公法來調(diào)整相關(guān)的交易關(guān)系以保證公共利益；另一方面，需要通過賦予競爭權(quán)人相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利與監(jiān)督資格，以倒逼授益性行政執(zhí)法行為的公平化、公正化、透明化、規(guī)范化。

結(jié)語

以習(xí)近平同志為核心的黨中央將全面依法治國、建設(shè)法治中國作為統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的重要方略。習(xí)近平法治思想中的行政法治重要論述科學(xué)回答了我國行政法治建設(shè)的一系列重大理論和實(shí)踐問題，明確提出了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)全面依法治國、全面依法行政、建成法治政府的總體要求，為中國特色社會主義行政法治“如何可能、如何建設(shè)、如何發(fā)展、如何創(chuàng)新”提供了根本遵循。只有認(rèn)真領(lǐng)會、全面貫徹習(xí)近平法治思想，才能將中國的行政法治建設(shè)推向一個(gè)新高度。

（責(zé)任編輯：王青斌）

基金項(xiàng)目：2023年度國家社科基金重大項(xiàng)目“建設(shè)中國特色社會主義法治體系研究”（項(xiàng)目編號：23ZDA072）；2023年度湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“行政連帶責(zé)任研究”（項(xiàng)目編號：CX20230138）。