城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)套娃式安全生產(chǎn)管理模式研究

隨著我國城鎮(zhèn)化進程快速推進，燃氣普及率也在逐年提升。因其易燃易爆特性，燃氣事故時有發(fā)生，嚴重威脅著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全，燃氣企業(yè)安全發(fā)展壓力越來越大。構(gòu)建系統(tǒng)性的安全生產(chǎn)管理模式，預防燃氣安全事故迫在眉睫。

2021年第三次修正的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)經(jīng)營單位開展安全生產(chǎn)標準化建設、構(gòu)建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制提出了明確要求。以北京市為例，《北京市安全生產(chǎn)條例》規(guī)定供氣單位應定期開展運行安全評價，《北京市燃氣管理條例》規(guī)定城市管理部門應當建立許可評價制度，對燃氣供應企業(yè)按照燃氣經(jīng)營許可決定的要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的情況進行評價。基于上述規(guī)定，燃氣企業(yè)需要開展的法定工作有：安全生產(chǎn)標準化建設、風險分級管控、隱患排查治理、運行安全評價。燃氣管理部門需要開展的法定工作是綜合評價。本文致力于提出一種模式，使得上述法定工作有機融合、高效落實，并通過該模式的循環(huán)往復，達到螺旋提升燃氣行業(yè)安全生產(chǎn)管理水平的目的。

一、法定工作概述

（一）安全生產(chǎn)標準化建設

在我國，安全生產(chǎn)標準化先后經(jīng)歷了安全生產(chǎn)標準化班組、安全質(zhì)量標準化、企業(yè)安全生產(chǎn)標準化三個階段的發(fā)展歷程。2010年《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》（國發(fā)〔2010〕23號）中首次提出了深入開展以崗位達標、專業(yè)達標和企業(yè)達標為內(nèi)容的安全生產(chǎn)標準化建設的要求。2011年《國務院安委會關于深入開展企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設的指導意見》（安委〔2011〕4號），全面闡述了安全生產(chǎn)標準化建設的意義、總體要求和目標任務、實施方法和工作要求，自此開始在試點城市、重點行業(yè)開展安全生產(chǎn)標準化建設工作。2014年，第二次修正的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)經(jīng)營單位提出了推進安全生產(chǎn)標準化建設的要求，自此開啟了全國各行各業(yè)全面開展安全生產(chǎn)標準化建設的進程。2017年，指導企業(yè)開展安全生產(chǎn)標準化建設的標準《企業(yè)安全生產(chǎn)標準化基本規(guī)范》由AQ/T 9006—2010升級為GB/T 33000—2016。

安全生產(chǎn)標準化是指企業(yè)通過落實安全生產(chǎn)主體責任，全員全過程參與，建立并保持安全生產(chǎn)管理體系，全面管控生產(chǎn)經(jīng)營活動各環(huán)節(jié)的安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生工作，實現(xiàn)安全健康管理系統(tǒng)化、崗位操作行為規(guī)范化、設備設施本質(zhì)安全化、作業(yè)環(huán)境器具定置化，并持續(xù)改進。

從上述定義來看，安全生產(chǎn)標準化的主要作用是依據(jù)現(xiàn)行的法律、法規(guī)、標準、規(guī)范，結(jié)合企業(yè)實際建章立制，通過機制的運行，管控人、機、物、環(huán)、管，保障生產(chǎn)安全。

（二）雙重預防機制

2016年4月，國務院安委會辦公室印發(fā)的《標本兼治遏制重特大事故工作指南》（安委辦〔2016〕3號）中，首次提出構(gòu)建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作機制要求。2016年10月，國務院安委會辦公室印發(fā)的《關于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預防機制的意見》（安委辦〔2016〕11號）中，全面闡述了風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制創(chuàng)建思路、目標及方式方法。2016年12月，《中共中央" 國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2016〕32號）中，再次強調(diào)構(gòu)建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制。

1.風險分級管控

以北京市為例，2016年1月，《北京市人民政府關于推進安全預防控制體系建設的意見》（京政發(fā)〔2016〕2號），提出強化企業(yè)安全風險辨識評估，提升企業(yè)安全預防控制能力的工作要求。2017年6月，北京市安全生產(chǎn)委員會制定了《北京市城市安全風險評估試點工作方案》和《北京市安全風險管理實施辦法（試行）》《北京市安全風險評估規(guī)范（試行）》《北京市生產(chǎn)安全事故應急能力評估規(guī)范（試行）》《北京市生產(chǎn)安全應急資源調(diào)查規(guī)范（試行）》《企業(yè)安全風險源辨識建議清單》等，開始在重點行業(yè)企業(yè)開展安全風險評估及管控試點工作。2019年5月，北京市安全生產(chǎn)委員會印發(fā)了《北京市城市安全風險評估三年工作方案（2019年—2021年）》（京安發(fā)〔2019〕7號），在全市10個重點行業(yè)開展全覆蓋的風險分級管控工作。2022年7月，北京市突發(fā)事件應急委員會辦公室、北京市安全生產(chǎn)委員會辦公室印發(fā)的《北京市城市安全風險評估三年工作方案（2022年—2024年）》（京應急辦發(fā)〔2022〕10號）提出，到2024年年底在本市14個重點行業(yè)領域，建成較為成熟完善的安全風險評估標準體系，基本建立政府推動、單位主責、行業(yè)自律、機構(gòu)幫扶、科技支撐的風險分級管控機制，形成具有首都特色的風險管理工作模式。

同期，在城鎮(zhèn)燃氣領域，北京市城市管理委員會于2018年1月印發(fā)了《關于在全市開展燃氣設施安全風險評估和燃氣儲罐重大危險源排查工作的通知》（京管函〔2018〕43號）和《北京市燃氣設施安全風險辨識評估規(guī)范（試行）》《燃氣設施安全風險源辨識清單》《安全生產(chǎn)標準化現(xiàn)場管理水平評分表》《生產(chǎn)安全事故應急能力評估打分表》；2019年7月印發(fā)了《北京市城市管理領域城市安全風險評估三年工作方案（2019年—2021年）》（京管函〔2019〕248號）；2022年8月印發(fā)了《北京市城市管理委員會城市安全風險評估三年工作方案（2022年—2024年）》（京管辦發(fā)〔2022〕302號），指導全市燃氣供應企業(yè)開展風險評估及管控工作。

2.隱患排查治理

自2008年2月1日起施行的《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》（安監(jiān)總局令第16號），首次在政府文件中明確給出了事故隱患的定義，并將事故隱患分為了一般和重大兩級。2014年第二次修正的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定，國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應當根據(jù)各自的職責分工，制定相關行業(yè)、領域重大事故隱患的判定標準。2023年9月，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營安全重大隱患判定標準》（建城規(guī)〔2023〕4號），列出了燃氣經(jīng)營者在建立健全安全生產(chǎn)管理制度、燃氣廠站安全管理、燃氣管道和調(diào)壓設施安全管理、氣瓶安全管理、燃氣臭味管理、對燃氣用戶進行安全檢查管理6個方面21種判定為重大隱患的情形。

以北京市為例，2016年7月1日起施行的《北京市生產(chǎn)安全事故隱患排查治理辦法》（北京市人民政府令第266號）充分貫徹了企業(yè)隱患排查治理閉環(huán)管理理念，要求生產(chǎn)經(jīng)營單位建立健全事故隱患排查治理制度，對事故隱患的排查、登記、報告、監(jiān)控、治理、驗收各環(huán)節(jié)和資金保障等事項作出具體規(guī)定。

（三）運行安全評價

依據(jù)《安全評價通則》（AQ 8001—2007）的界定，安全評價按照實施階段的不同分為三類：安全預評價。安全驗收評價、安全現(xiàn)狀評價；結(jié)合《燃氣系統(tǒng)運行安全評價標準》（GB/T 50811—2012）的描述，運行安全評價近似于安全現(xiàn)狀評價，只是燃氣企業(yè)對燃氣系統(tǒng)的運行安全評價，可由熟悉本企業(yè)生產(chǎn)技術和安全管理的人員組成評價組來實施。

以北京市為例，2011年第一次修訂的《北京市安全生產(chǎn)條例》中，首次明確要求供氣單位定期開展運行安全評價，及時排除生產(chǎn)安全事故隱患，保障基礎設施的安全運行。

（四）綜合評價

《中華人民共和國行政許可法》要求，行政機關應當對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監(jiān)督?！冻擎?zhèn)燃氣管理條例》（國務院令第583號）要求燃氣管理部門對燃氣經(jīng)營的安全狀況進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)燃氣安全事故隱患的，應當通知燃氣經(jīng)營者及時采取措施消除隱患。《燃氣經(jīng)營許可管理辦法》（建城規(guī)〔2019〕2號）要求發(fā)證部門實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制，強化對燃氣經(jīng)營的事中監(jiān)管。

以北京市為例，2007年5月1日起施行的《北京市燃氣管理條例》要求城市管理部門建立許可評價制度，對燃氣供應企業(yè)按照燃氣經(jīng)營許可決定的要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的情況進行評價。為落實該項要求，2010年4月，北京市市政市容管理委員會印發(fā)了《關于開展燃氣供應企業(yè)綜合評價的通知》（京政容發(fā)〔2010〕26號），開始組織綜合評價試點工作；2011年8月，北京市市政市容管理委員會印發(fā)了《燃氣行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法（試行）》，提出要建立、完善對燃氣企業(yè)的綜合評價制度；2011年9月，北京市市政市容管理委員會印發(fā)了《關于進一步做好燃氣供應企業(yè)綜合評價的通知》（京政容發(fā)〔2011〕55號），要求區(qū)縣市政市容委每年要安排一定的財政預算，專項用于組織開展燃氣供應企業(yè)綜合評價，自此年度綜合評價成為長效手段；2014年，北京市市政市容管理委員會印發(fā)了《關于進一步做好燃氣行政許可監(jiān)督檢查工作的意見》（京政容函〔2014〕605號），又再次重申年度綜合評價的要求。

二、套娃式模式

（一）模式建立

1.準則層。安全生產(chǎn)標準化建設側(cè)重于建章立制，夯實安全管理基礎，指導企業(yè)開展風險分級管控、隱患排查治理和運行安全評價工作。

2.執(zhí)行層。企業(yè)基于安全生產(chǎn)標準創(chuàng)建的機制，開展風險分級管控和隱患排查治理，貫徹關口前移，“風險就是隱患、隱患就是事故”，“把安全風險管控挺在隱患前面，把隱患排查治理挺在事故前面”的管理理念。

3.自查層。通過企業(yè)自主開展的運行安全評價，對企業(yè)自身的安全生產(chǎn)管理工作進行全面自檢。

4.監(jiān)督層。貫徹“三管三必須”要求，在許可評價的基礎上，擴充綜合評價的覆蓋面，城市管理部門通過綜合評價這一手段，從第三視角對企業(yè)的安全生產(chǎn)管理工作進行全面體檢。

（二）模式運行機理

企業(yè)通過安全生產(chǎn)標準化建設，建立風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，指導自身開展風險分級管控和隱患排查治理。風險分級管控的重點工作是開展風險源辨識、評估，采取風險防控措施，將風險控制在可接受范圍內(nèi)。隱患排查治理重點是圍繞風險源，確保對其的風險防控措施得到落實并保持有效。同時驗證機制的科學性、合理性、可操作性，并依據(jù)執(zhí)行結(jié)果反饋，完善標準化建設。

企業(yè)通過安全生產(chǎn)標準化建設，建立運行安全評價機制，指導自身開展運行安全評價。運行安全評價重點檢查安全生產(chǎn)標準化建設、風險分級管控和隱患排查治理開展情況，并依據(jù)評價結(jié)果反饋，完善標準化建設和雙重預防機制及運行。

城市管理部門通過綜合評價手段，全面監(jiān)督檢查燃氣供應企業(yè)安全生產(chǎn)管理狀況，并反饋評價結(jié)果，督促企業(yè)完善自身標準化建設和雙重預防機制及運行（圖1）。

（三）模式運行周期

安全生產(chǎn)標準化建設的周期為“一年一自評、三年一評審”，風險分級管控的周期為每季度動態(tài)更新一次，隱患排查治理的周期應不大于1個月，運行安全評價的周期建議為一年，綜合評價的周期為一年。因此，建議模式運行周期為一年，運行安全評價和綜合評價在每年的第四季度開展，且運行安全評價在前，綜合評價作為城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)安全生產(chǎn)年度總結(jié)性工作。

三、總結(jié)

本文通過對“5項”法定工作的由來、發(fā)展歷程的挖掘、分析，賦予其新的內(nèi)涵，使其各有側(cè)重，建立了內(nèi)嵌“5項、4層”結(jié)構(gòu)的套娃式安全生產(chǎn)管理模式，闡述了模式的運行機理及周期。希望通過該模式周而復始、循環(huán)往復的運行，螺旋提升城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)安全生產(chǎn)管理水平，有效遏制燃氣事故的發(fā)生。

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（責任編輯：嚴陳玲）