基層嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法對策研究

一、引言

黨的二十大報告指出，要深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準(zhǔn)。如何在實際工作中秉持法治理念嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，有效約束權(quán)力主體自由裁量權(quán)，就成為關(guān)鍵問題。

嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，是衡量國家、地方治理體系和治理能力的顯性標(biāo)尺，是新時代對執(zhí)法權(quán)行使方式的系統(tǒng)升級，是執(zhí)法權(quán)行使的基本內(nèi)核。讓執(zhí)法權(quán)的行使科學(xué)、公正、嚴(yán)明、高效、適當(dāng)，是時代的呼喚、群眾的期盼。嚴(yán)格執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)配置內(nèi)部要確保權(quán)責(zé)明晰、外部要做到配合有序，而執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)行使要裁量適當(dāng)、盡職守責(zé)。規(guī)范執(zhí)法旨在要求執(zhí)法者在履行執(zhí)法權(quán)的過程中確保法律適用的準(zhǔn)確性，在執(zhí)法活動中嚴(yán)守執(zhí)法程序的正當(dāng)合法性。公正執(zhí)法堅持執(zhí)法不因社會地位、財富、性別和民族的不同而有所變化，不受私利、人情等不利影響，保證同案裁量一致性。同時要求執(zhí)法權(quán)的行使要及時高效，公正是執(zhí)法權(quán)行使的價值取向。文明執(zhí)法在于讓執(zhí)法者在行使執(zhí)法權(quán)的過程中注重執(zhí)法效果，為執(zhí)法活動注入人本理念，真正樹立憲法和法律的權(quán)威，不斷提升群眾的滿意度。

二、基于基層執(zhí)法工作現(xiàn)狀的樣本調(diào)查

為了解基層執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，本文結(jié)合對新疆昌吉回族自治州（以下簡稱“昌吉州”）7縣（市）基層政府執(zhí)法工作進(jìn)行的問卷調(diào)研和實地訪談，對于昌吉州基層執(zhí)法工作的基本情況分析如下。

（一）綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)改革情況分析

在新一輪的縣級綜合行政執(zhí)法體制改革中，為落實整合組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化市場、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保和交通運(yùn)輸五大領(lǐng)域綜合執(zhí)法隊伍的安排部署，昌吉州7縣（市）除生態(tài)環(huán)保因垂直管理不屬于整合范圍外，其余四大領(lǐng)域均已完成了綜合執(zhí)法改革任務(wù)。以各縣市市場監(jiān)督綜合行政執(zhí)法隊為例，各縣市統(tǒng)籌質(zhì)監(jiān)、工商、食藥品、價格、商標(biāo)專利等領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)，在市場監(jiān)督管理局掛牌，施行“局隊合一”；同時整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所、食品藥品監(jiān)督管理站職責(zé)，按區(qū)域設(shè)置4個市場監(jiān)督管理所，覆蓋各縣（市）市場監(jiān)督執(zhí)法工作。

（二）行政執(zhí)法制度建設(shè)情況分析

昌吉州各縣（市）執(zhí)法工作緊緊依托行政體制改革過程中推進(jìn)的轉(zhuǎn)變政府職能和“放管服”改革、落實行政執(zhí)法“三項制度”（行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度）的兩項重點(diǎn)工作展開部署，在完善行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、建立行政行為公示制度、規(guī)范執(zhí)法程序、健全執(zhí)法審查等方面有了較為顯著的改善。比如，在深化“放管服”改革中建立的各類窗口評差促優(yōu)、各類服務(wù)事項信息共享集成、個人權(quán)益記錄自助查詢與自主認(rèn)證等措施，創(chuàng)造了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)為群眾提供便捷服務(wù)的良好條件，反映出各執(zhí)法單位對執(zhí)法行為的內(nèi)部評價體系建構(gòu)的認(rèn)識逐步提升。

（三）權(quán)責(zé)清單體系建設(shè)情況分析

機(jī)構(gòu)改革不斷深化促使昌吉州各縣（市）行政權(quán)力在科學(xué)、優(yōu)化配置上進(jìn)一步完善。2020年為貫徹落實新疆維吾爾自治區(qū)規(guī)范和完善權(quán)責(zé)清單“三級四同”（三級即區(qū)、州、縣三級政府，“四同”為實現(xiàn)權(quán)責(zé)清單中權(quán)力事項名稱、權(quán)力類型、事實依據(jù)、地方權(quán)力編碼相統(tǒng)一）標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，昌吉州各縣（市）針對25個權(quán)責(zé)清單部門，梳理出行政職權(quán)2549項（表1）。增減相抵后，共計減少174項權(quán)責(zé)事項。其中，因機(jī)構(gòu)改革職能劃轉(zhuǎn)，取消包括公安局消防職責(zé)在內(nèi)的78項行政職權(quán)；對比政務(wù)服務(wù)一體化在線平臺顯示的行政職權(quán)，新增104項，包括發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、自然資源局在內(nèi)的行政主體在一體化政務(wù)服務(wù)平臺認(rèn)領(lǐng)的行政職權(quán)事項；由于法律法規(guī)規(guī)章等的“立改廢釋”，取消包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和原煤炭局等的行政職權(quán)18項。此外，在查漏補(bǔ)缺、清理多部門重復(fù)審批的工作中，取消182項行政職權(quán)事項。權(quán)責(zé)清單制度的系統(tǒng)化升級在推動地方規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)、加強(qiáng)便民服務(wù)等方面成效顯著，成為行使執(zhí)法權(quán)在源頭治理上的最有效措施。

（四）執(zhí)法公信力情況分析

一個地區(qū)的執(zhí)法公信力水平反映著該地區(qū)社會公眾對執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的信服度和認(rèn)同感。針對行政制度改革和執(zhí)法成效的滿意度進(jìn)行“不記名”問卷調(diào)查，對7縣（市）政務(wù)中心服務(wù)大廳隨機(jī)抽取的500個個體進(jìn)行統(tǒng)計，其中滿意330人、基本滿意120人、不了解30人、不滿意20人，群眾滿意度（包含基本滿意）為90%（圖1）；認(rèn)為行政制度改革和執(zhí)法成效較之前有所提升的達(dá)到100%。

此外，行政執(zhí)法能力的強(qiáng)弱也和執(zhí)法公信力建設(shè)水平的高低呈正相關(guān)。2020年1月—2022年12月，昌吉州各縣（市）人民法院行政審判庭審理案件200件，包括行政非訴案件80件以及由具體行政行為引發(fā)的行政訴訟案件120件。其中，因事實不清、證據(jù)不足、程序違法、適用法律錯誤導(dǎo)致的行政行為不合法案件30件，占總收案數(shù)的15%（圖2）。這一數(shù)據(jù)，從一定程度上能夠反映出基層執(zhí)法能力弱項。

三、制約基層嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的現(xiàn)實問題剖析

基層落實嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，要確保執(zhí)法權(quán)行使的過程中行政執(zhí)法行為恰當(dāng)、執(zhí)法程序嚴(yán)謹(jǐn)、執(zhí)法功能完善、執(zhí)法的效果良好，必須厘清制約其發(fā)展的現(xiàn)實矛盾。

（一）執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化與執(zhí)法能力差異化的矛盾

當(dāng)前在執(zhí)法人員管理標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法程序標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)化的共同作用下，基層行政執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)日趨完善。然而在實踐中，基層執(zhí)法隊伍建設(shè)往往存在著不同程度的結(jié)構(gòu)老齡化、專業(yè)化人才稀缺、執(zhí)法者執(zhí)法能力參差不齊等問題，勢必阻礙執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)目標(biāo)的完成，同樣也制約著嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法效果的達(dá)成。

（二）執(zhí)法效果精確化與執(zhí)法權(quán)配置合理化的矛盾

嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的必然結(jié)果便是執(zhí)法效果的精確化。在權(quán)責(zé)清單制度不斷完善的當(dāng)下，妨礙基層執(zhí)法精確化實現(xiàn)的最大障礙是新的執(zhí)法權(quán)配置結(jié)構(gòu)初具規(guī)模而顯現(xiàn)出的協(xié)同性滯后、銜接存在摩擦等問題。特別是由于機(jī)構(gòu)改革初見成效，而經(jīng)過整合的執(zhí)法權(quán)配置因職能交接、執(zhí)法人員的流動、部分權(quán)責(zé)的調(diào)整而產(chǎn)生的過渡期不適應(yīng)問題，權(quán)力在行使過程中一旦出現(xiàn)差漏必然導(dǎo)致執(zhí)法行為的誤差。另外，由于執(zhí)法自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)制度不健全、案例指導(dǎo)制度仍需進(jìn)一步完善，執(zhí)法權(quán)行使的末端差異，同樣是影響基層執(zhí)法效果精確的重要因素。

（三）群眾利益訴求多元化與執(zhí)法程序規(guī)范化的矛盾

在實踐中，一方面，基層群眾的權(quán)利意識持續(xù)提升，利益訴求也愈加多元，對公權(quán)力機(jī)關(guān)做出回應(yīng)的速度、質(zhì)量的要求也相應(yīng)提升。另一方面，群眾在訴求解決的過程中往往對程序性規(guī)定缺乏理解或不愿受到程序的種種限制，相應(yīng)地增加了執(zhí)法的難度；同時也削弱了執(zhí)法機(jī)關(guān)第一時間回應(yīng)矛盾訴求，從而在根源上解決糾紛的積極性與主動性，勢必使嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的效果大打折扣。

（四）公共服務(wù)需求復(fù)雜化與執(zhí)法應(yīng)對方式機(jī)械簡單化的矛盾

在嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的治理語境下，基層執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅要正確行使執(zhí)法權(quán)，還需做好法治的基層鋪墊工作，如開展普法宣傳，為確保社會大局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)目標(biāo)提供法治保障等公共服務(wù)。服務(wù)的需求眾多、種類繁雜，但執(zhí)法實踐活動中，基層執(zhí)法者行使執(zhí)法權(quán)簡單、機(jī)械，對公共服務(wù)的種種需求往往或疲于難于應(yīng)對、或忽略執(zhí)法的社會效果。

四、基層嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的路徑指向

（一）以末端執(zhí)法行為的整體規(guī)制落實嚴(yán)格執(zhí)法

嚴(yán)格執(zhí)法的核心任務(wù)是“執(zhí)法者學(xué)法守法用法”，以全方位的綜合配套措施促使末端執(zhí)法行為嚴(yán)格落實法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

1．構(gòu)建執(zhí)法者主動學(xué)法和依法執(zhí)法的倒逼機(jī)制。一方面，設(shè)立執(zhí)法“門檻”“嚴(yán)格制定基層行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格認(rèn)證則不得從事執(zhí)法活動”；針對專業(yè)理論不扎實、工作態(tài)度不端正、行為不規(guī)范的執(zhí)法人員設(shè)立退出機(jī)制。另外，執(zhí)法機(jī)關(guān)須建立常態(tài)化、系統(tǒng)化學(xué)法制度，比如緊緊圍繞“學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想主題教育”開展固定日學(xué)法、專題講法、自主講法等活動并形成制度，從而促進(jìn)執(zhí)法能力的不斷提升。

2．健全執(zhí)法人員擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制。執(zhí)法隊伍的打造除了要在硬件上確保人員、裝備、經(jīng)費(fèi)有保障外，還須對執(zhí)法人員的考核評價、信任激勵等機(jī)制建設(shè)不斷完善。對長期在一線的執(zhí)法人員給予相應(yīng)的表彰、獎勵甚至待遇上的傾斜，使執(zhí)法人員的綜合評價與實際待遇掛鉤，促進(jìn)“能者上、劣者下”的良性競爭。

3．提升執(zhí)法者對落實執(zhí)法程序的自覺認(rèn)識。我國在行政執(zhí)法方面無統(tǒng)一的程序性法典，各部門、各領(lǐng)域執(zhí)行的程序規(guī)范均在部門法當(dāng)中給予了部分規(guī)定，執(zhí)法實踐中執(zhí)法者重實體、輕程序問題普遍存在。要嚴(yán)格落實行政執(zhí)法的程序要求，以基層執(zhí)法程序的規(guī)范運(yùn)行為著力點(diǎn)，是保障當(dāng)事人程序權(quán)利、實現(xiàn)執(zhí)法行為精準(zhǔn)的有效方式。

（二）用執(zhí)法權(quán)的優(yōu)化配置保障規(guī)范執(zhí)法

規(guī)范執(zhí)法的基礎(chǔ)鋪墊使各項權(quán)能配置科學(xué)、運(yùn)行流暢，因此對執(zhí)法權(quán)優(yōu)化配置的討論宜集中在縱向各層級與橫向各部門的權(quán)責(zé)整合、執(zhí)法單位內(nèi)部有關(guān)執(zhí)法活動的責(zé)任分工、執(zhí)法自由裁量權(quán)的約束和執(zhí)法活動的全面監(jiān)督四個維度。

1．接續(xù)深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法機(jī)制變革。按照新疆維吾爾自治區(qū)有關(guān)“三級四同”的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置，當(dāng)前的權(quán)責(zé)清單體系已完成全面梳理，在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)下的權(quán)力運(yùn)行雖初步完成了上下聯(lián)動與橫向交流，但在上級對下級的指導(dǎo)、下級對上級的問題反饋、不同領(lǐng)域事權(quán)的劃分以及配合、執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)后的銜接等方面還有待進(jìn)一步完善制度設(shè)計和規(guī)劃。尤其在依法治國、依法治疆、依法治縣的整體布局下，面對跨層級、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的執(zhí)法活動亟須依靠執(zhí)法體制改革的不斷深化破除變革過程中的衍生問題，真正在源頭上避免權(quán)力失控、責(zé)任不明、管理缺位、執(zhí)法多頭或空白等問題。

2．理順執(zhí)法單位內(nèi)部責(zé)任分工。執(zhí)法單位內(nèi)部的組織分工明晰、職責(zé)分配科學(xué)是執(zhí)法權(quán)規(guī)范行使的基礎(chǔ)防線。組織分工明晰則崗位職責(zé)明確，職責(zé)分配科學(xué)則能夠最大限度地避免執(zhí)法權(quán)力的“真空”或“休眠”，從而打通規(guī)范權(quán)責(zé)清單體系運(yùn)行的“中阻?！薄?/p>

3．規(guī)范基層執(zhí)法的自由裁量權(quán)。對于執(zhí)法自由裁量權(quán)的運(yùn)用尺度建立相應(yīng)的基準(zhǔn)制度或案例指導(dǎo)制度，比如法律規(guī)定對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水或者未依照批準(zhǔn)的取水許可規(guī)定條件取水的，其罰款金額可在20 000元以上100 000元以下的區(qū)間浮動。對該項行政處罰權(quán)的行使應(yīng)該依據(jù)不同的主觀動機(jī)、違法情節(jié)、損害后果、當(dāng)事人悔過程度等情形設(shè)立相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)或者案例指導(dǎo)意見，使自由裁量權(quán)在“制度的籠子里”正確行使。

4．健全完善執(zhí)法監(jiān)督“全覆蓋”機(jī)制。按照《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》的相關(guān)規(guī)定，政法單位應(yīng)當(dāng)建立健全與執(zhí)法司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的監(jiān)督制約體系，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的執(zhí)法司法責(zé)任體系，完善程序化、平臺化、公開化管理監(jiān)督方式。執(zhí)法監(jiān)督制約體系建設(shè)旨在不同層面實現(xiàn)全方位監(jiān)督。以多維的權(quán)力監(jiān)督促執(zhí)法活動的規(guī)范運(yùn)作，才能使以執(zhí)法案件質(zhì)量終身責(zé)任與錯查案件倒查終身責(zé)任為中心的行政執(zhí)法案件終身負(fù)責(zé)制產(chǎn)生實際效能。

（三）以執(zhí)法公信力的普遍提升詮釋公正執(zhí)法

執(zhí)法公信力的普遍提升意味著法律最大限度地被普遍信仰，做到這一點(diǎn)需要營造和諧、有序的法治環(huán)境。

1．切實提高基層執(zhí)法公開化水平。當(dāng)前基層執(zhí)法公示的深度和廣度遠(yuǎn)達(dá)不到對執(zhí)法全過程進(jìn)行常態(tài)化公開的具體要求，在執(zhí)法實踐中常常出現(xiàn)公示的方式或內(nèi)容過于簡單、信息查詢系統(tǒng)操作不便、公示信息更新不及時等諸多問題。因此，提高執(zhí)法公開化水平須不斷擴(kuò)大公示的范圍、完善公示的內(nèi)容、創(chuàng)新公示的方式、規(guī)范公示的程序，公開推進(jìn)自我監(jiān)督與完善，用風(fēng)清氣正的法治環(huán)境推動基層執(zhí)法公信力的全面提升。

2．強(qiáng)化基層網(wǎng)絡(luò)輿情的引流和監(jiān)管。受互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的影響，一個執(zhí)法案件的不當(dāng)處置極易發(fā)酵為社會熱點(diǎn)問題，對基層執(zhí)法公信力造成不良影響。因此，對社會、網(wǎng)絡(luò)輿情的科學(xué)處置及引流監(jiān)管，能夠第一時間對妨礙執(zhí)法活動的有害信息進(jìn)行查處，同時對于不適當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為及早進(jìn)行糾正。

3．健全基層矛盾糾紛的多元化解架構(gòu)。矛盾糾紛的多元化解不僅針對平等主體之間的糾紛解決以和解、調(diào)解、爭訟等方式在不同權(quán)力部門以不同方式進(jìn)行；還針對各執(zhí)法單位在行政執(zhí)法事權(quán)方面產(chǎn)生爭議后，有多元渠道化解爭議，比如向上級主管部門提交爭議或申請同級人民政府復(fù)議，或設(shè)立相應(yīng)權(quán)限使產(chǎn)生爭議的執(zhí)法單位協(xié)商或聯(lián)合執(zhí)法等。

（四）用執(zhí)法為民的多維探索促進(jìn)文明執(zhí)法

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“政法機(jī)關(guān)和廣大干警要把人民群眾的事當(dāng)作自己的事，把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從讓人民群眾滿意的事情做起，從人民群眾不滿意的問題改起，為人民群眾安居樂業(yè)提供有力法律保障”。文明執(zhí)法的最終目標(biāo)便在于此。

1．進(jìn)一步拓展“執(zhí)法為民”的渠道。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)乃至執(zhí)法者在轉(zhuǎn)變職能、提升服務(wù)意識方面還有差距。提升便民服務(wù)能力的固本之舉在于執(zhí)法者牢固樹立“執(zhí)法為民”的核心理念，不斷拓展便民服務(wù)渠道。比如將群眾滿意度納入執(zhí)法者工作考評指標(biāo)、建立優(yōu)化服務(wù)的評比獎勵機(jī)制中等，以“執(zhí)法為民”的實際體現(xiàn)文明執(zhí)法的核心。

2．進(jìn)一步提高“執(zhí)法為民”的質(zhì)量和效率。“為民”要求執(zhí)法活動中要簡化辦事流程：對于辦理事項的形式要件一次性告知，對于程序要求簡單的事項一次性辦理；對于需要審核、論證等不能當(dāng)日辦結(jié)的事項承諾辦理時間；對于需要多個部門協(xié)同辦理的事項告知辦理流程。服務(wù)指南要簡潔明晰，辦事流程精簡順暢，以高效率、優(yōu)服務(wù)保障執(zhí)法水平的整體提升。

3．以柔性執(zhí)法讓執(zhí)法活動有力度更有溫度。在社會治理模式從“傳統(tǒng)管理”向“現(xiàn)代治理”轉(zhuǎn)變的語境下，柔性執(zhí)法更能提升公眾的參與度，體現(xiàn)著人本的終極價值追求。運(yùn)用規(guī)勸、指導(dǎo)等更為柔和的執(zhí)法方式，重視回應(yīng)群眾的關(guān)切、訴求，是能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法效果和政治效果、社會效果相統(tǒng)一的橋梁和紐帶。

（責(zé)任編輯：張秋辰）