新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)中面臨的問(wèn)題及對(duì)策研究

摘 要：新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)共同富裕、整合農(nóng)村資源的重要抓手。本文通過(guò)對(duì)東莞、珠海、清遠(yuǎn)、韶關(guān)、惠州等地的田野調(diào)查，總結(jié)了廣東新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)中呈現(xiàn)的總體特征和有效經(jīng)營(yíng)模式，分析了經(jīng)營(yíng)中存在的堵點(diǎn)問(wèn)題，并提出政策建議。結(jié)果發(fā)現(xiàn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)存在村級(jí)組織統(tǒng)籌功能弱、經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源較為單一、扶持政策落地成效不足、經(jīng)營(yíng)管理人才缺失、三資監(jiān)管能力有待提升的問(wèn)題，需從村級(jí)組織統(tǒng)籌、經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源、扶持政策設(shè)計(jì)、人才隊(duì)伍建設(shè)、集體資產(chǎn)監(jiān)管、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等方面進(jìn)行強(qiáng)化。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F305

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-2697（2024）05-0010-07

一、引言

傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)雙層經(jīng)營(yíng)模式面臨著“統(tǒng)分困局”，難以實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展^[1]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)逐漸成為推動(dòng)共同富裕、整合農(nóng)村資源的重要抓手^[2]。相較于傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，更加注重“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)權(quán)”的落實(shí)，并積極探索多種有效的實(shí)現(xiàn)形式。全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，為發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)^[3]。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，截至2023年底，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)總額已達(dá)到9.14萬(wàn)億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)4.04萬(wàn)億元，村級(jí)確認(rèn)了9.2億人農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。各地依托自身資源稟賦，因地制宜地探索了多種市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)路徑。然而，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中仍面臨市場(chǎng)主體地位不健全、經(jīng)營(yíng)能力不足、物質(zhì)資本和人力資本匱乏、發(fā)展途徑有待拓寬等多重困境。自中共十九大以來(lái)，我國(guó)頒布了一系列法律、政策為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展原則及發(fā)展路徑提供了明確的依據(jù)和指導(dǎo)，2023年中央一號(hào)文件更進(jìn)一步就發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作出重要部署。在此背景下，如何構(gòu)建有效的經(jīng)營(yíng)模式以及如何為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供有效扶持，成為當(dāng)前亟待解決的重要命題。

學(xué)界針對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展路徑、現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策建議進(jìn)行了詳細(xì)的論述。一是在經(jīng)營(yíng)發(fā)展路徑方面，學(xué)者們根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“收支結(jié)構(gòu)”的差異化變遷，揭示了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織私有化、國(guó)家化和空殼化三種發(fā)展趨勢(shì)^[4]。同時(shí)，也可根據(jù)資源條件的利用及聯(lián)結(jié)情況，將新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑劃分為產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、為農(nóng)服務(wù)型、資產(chǎn)租賃型、資源開(kāi)發(fā)型四種，這四種路徑分別對(duì)應(yīng)著村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、土地股份合作制、成員股份合作制、聯(lián)合社會(huì)資本的混合所有制的實(shí)現(xiàn)形式^[5]。在實(shí)踐中，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)自身的資源條件，積極探索并形成了不同的發(fā)展模式，如工業(yè)化模式、后發(fā)優(yōu)勢(shì)模式和集腋成裘模式^[6]。此外，根據(jù)經(jīng)營(yíng)形態(tài)的差異，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式還可被總結(jié)為區(qū)域性服務(wù)聯(lián)盟的姜堰模式、工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)的永聯(lián)模式、抱團(tuán)發(fā)展與互助合作的吳中模式、與國(guó)有資本混合經(jīng)營(yíng)的江寧模式等多種類型^[7]。隨著研究的不斷深入，有些學(xué)者則從社企關(guān)系、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、發(fā)展路徑、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、收益風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展評(píng)價(jià)等多個(gè)維度，全面概括了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之間的差異。例如，張克俊和付宗平^[8]將其歸納為盤活資源資產(chǎn)模式、多元產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式、提供社會(huì)化服務(wù)模式、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、跨村組聯(lián)合抱團(tuán)發(fā)展模式、承接外來(lái)要素參與發(fā)展模式等多種類型。而孔祥智等^[9]根據(jù)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠因素不同，將其分為內(nèi)源式發(fā)展和外源式發(fā)展兩大類。同時(shí)，也有學(xué)者依據(jù)發(fā)展資金和資源的來(lái)源，將其分為外生型、合作型和內(nèi)生型三種類型^[10]。還有學(xué)者根據(jù)驅(qū)動(dòng)因素組合與作用機(jī)制的不同，將其劃分為市場(chǎng)導(dǎo)向型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、資源開(kāi)發(fā)型和生產(chǎn)服務(wù)型四種發(fā)展模式^[11]。二是在經(jīng)營(yíng)發(fā)展困境方面，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中主要面臨著集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)能完善及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增收的現(xiàn)實(shí)難題。部分學(xué)者從產(chǎn)權(quán)制度改革^[12-14]、法律修訂等宏觀視角出發(fā)，深入分析了困境產(chǎn)生的內(nèi)外原因及解決路徑；同時(shí)，也有部分學(xué)者根據(jù)具體的經(jīng)營(yíng)維度，從微觀視角提出了解決堵點(diǎn)問(wèn)題的方法^{[12，15]}。三是在對(duì)策建議方面，學(xué)者們普遍認(rèn)為，從地方政府角度來(lái)看，可以通過(guò)發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用^[9]、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革^[5]、健全三資監(jiān)督管理體系^[8]、實(shí)行稅收優(yōu)惠政策^[9]等措施給予政策支持；而從新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的角度來(lái)看，則需要進(jìn)一步強(qiáng)化其市場(chǎng)主體地位^[13]、完善內(nèi)部考核管理制度^[8]、降低公共支出成本^[3]、構(gòu)建共贏的利益分享機(jī)制^[9]。

面對(duì)新時(shí)期發(fā)展環(huán)境、制度條件的深刻變化，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)演變、與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展形態(tài)。世界農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展及我國(guó)各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐表明，堅(jiān)持以集體所有制為基礎(chǔ)，因地制宜地探索出適合的規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，是解決新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡與內(nèi)生動(dòng)力不足問(wèn)題的必然選擇。本文基于東莞、珠海、清遠(yuǎn)、韶關(guān)、惠州等地的田野調(diào)查數(shù)據(jù)及案例，總結(jié)了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)狀，分析了經(jīng)營(yíng)中存在的堵點(diǎn)問(wèn)題，提出了推進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策建議。

二、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體特征

一是收入水平不斷提升。從2018年至2022年，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的總收入實(shí)現(xiàn)了從4912.0億元到6711.39億元的顯著增長(zhǎng)，增幅達(dá)到36.63%，年均增長(zhǎng)率穩(wěn)定在8.27%。其中經(jīng)營(yíng)收入與財(cái)政補(bǔ)助收入是兩類最主要的收入來(lái)源，具體而言，2022年這兩類收入分別占總收入的37.64%和23.04%。盡管投資收益產(chǎn)生的收入增速迅猛，五年來(lái)幾近翻了兩番，但由于其起點(diǎn)相對(duì)較低，2022年的規(guī)模也僅為335.11億元，占總收入的比例為4.49%，有研究表明，當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的投資能力尚存局限，且在一定程度上存在盲目投資的現(xiàn)象^[6]。值得注意的是無(wú)經(jīng)營(yíng)收益

根據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑，經(jīng)營(yíng)收益指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)收入、發(fā)包及上交收入及投資收益之和，減去經(jīng)營(yíng)支出和管理費(fèi)用后的差額；其計(jì)算方法為：經(jīng)營(yíng)收入+發(fā)包及上交收入+投資收益-經(jīng)營(yíng)支出-管理費(fèi)用=集體經(jīng)營(yíng)收益。數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2020-2022年）。

的村莊比例從2021年的21.11%微增到2022年的22.20%，說(shuō)明仍有約兩成的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)缺乏內(nèi)在的“造血”功能。

二是黨建引領(lǐng)能力持續(xù)增強(qiáng)。增加黨員在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的職數(shù)，提升黨組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)力。落實(shí)黨組織先知、先議制度，進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織議事決策流程。厘清村組權(quán)責(zé)邊界，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。實(shí)施終身責(zé)任追究制度，加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織干部的監(jiān)管。通過(guò)鎮(zhèn)鎮(zhèn)協(xié)作、村村聯(lián)合、結(jié)對(duì)幫扶等方式實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，廣泛動(dòng)員黨員干部、鄉(xiāng)賢、志愿者以及各類社會(huì)組織等社會(huì)力量參與基層治理，激活集體經(jīng)濟(jì)治理活力。

三是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌能力顯著增強(qiáng)。鑒于在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部存在組強(qiáng)村弱的情況，推動(dòng)組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)以協(xié)議方式將土地使用權(quán)賦予村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)對(duì)村內(nèi)部集體資產(chǎn)的統(tǒng)籌使用與保底收益，建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的牽頭統(tǒng)籌機(jī)制。部分地區(qū)在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)獨(dú)立核算前提下，將小組賬目納入村級(jí)財(cái)務(wù)核算，實(shí)行分村建賬、單獨(dú)核算、統(tǒng)一管理，強(qiáng)化村級(jí)對(duì)組級(jí)集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)的監(jiān)管。通過(guò)推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)將經(jīng)營(yíng)收益用于村日常辦公、社區(qū)福利事業(yè)、鄉(xiāng)村振興建設(shè)等方面，提升村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村治理中的作用。

四是區(qū)鎮(zhèn)管理能力顯著提升。構(gòu)建了完善的區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)統(tǒng)籌管理協(xié)調(diào)體系，通過(guò)集體資產(chǎn)交易前置審核工作，增強(qiáng)了區(qū)鎮(zhèn)級(jí)審核把關(guān)的作用。以信息化、智能化為手段推動(dòng)集體資產(chǎn)交易管理規(guī)范化，開(kāi)發(fā)網(wǎng)上交易平臺(tái)，降低了資產(chǎn)交易風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)一級(jí)也在完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市審批、交易流程，探索對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)土地開(kāi)發(fā)的管理機(jī)制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，完善鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)資機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)和服務(wù)。

五是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力不斷增強(qiáng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷推進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)組織改革，以提升市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力，涉農(nóng)鎮(zhèn)街設(shè)立以公司制為主要組織形式的“強(qiáng)鎮(zhèn)富村”市場(chǎng)主體，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織參股公司，完善市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，獲得股份分紅收入。在具體的產(chǎn)業(yè)、文旅項(xiàng)目上，單獨(dú)或多個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合成立項(xiàng)目公司，引入社會(huì)資本，運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)制度管理運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)，拓展集體資產(chǎn)增值增收渠道。在發(fā)展產(chǎn)業(yè)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也在提升物業(yè)管理、資產(chǎn)投資和特色產(chǎn)業(yè)培育上靶向發(fā)力，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)的有效模式

集體經(jīng)營(yíng)是在村莊、國(guó)家、市場(chǎng)共同塑造的制度結(jié)構(gòu)與社會(huì)場(chǎng)域中進(jìn)行資源配置、生產(chǎn)協(xié)作、社會(huì)交往與收益分配的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。村集體依托自身所擁有的有效資產(chǎn)稟賦（包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)），積極開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)^[5-6，16]。它們以行政村或自然村為基本單元，統(tǒng)籌集體資源內(nèi)部積累以及政府推動(dòng)和資本帶動(dòng)的外部扶持等驅(qū)動(dòng)要素，展現(xiàn)出集體經(jīng)營(yíng)在實(shí)踐中的適應(yīng)性與活力。從鄉(xiāng)村振興視角看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)通過(guò)經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，獲得可持續(xù)的收入是其助力鄉(xiāng)村振興的重要方式，本文對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的討論主要基于其從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得收益的有效實(shí)現(xiàn)模式，結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)營(yíng)能力等稟賦條件，圍繞其經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)模式、主要特征、收益情況、適配地區(qū)這五個(gè)關(guān)鍵維度，將廣東省新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式歸納為物業(yè)租賃型、休閑觀光型、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、土地流轉(zhuǎn)型、項(xiàng)目帶動(dòng)型、飛地抱團(tuán)型共六種類型，具體見(jiàn)表1。

三、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)發(fā)展面臨的堵點(diǎn)問(wèn)題

（一）村級(jí)組織統(tǒng)籌功能較弱

一是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)籌功能較為薄弱。目前，按照行政村和自然村的劃分，存在村和組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，這種制度賦予組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中的自主性，但同時(shí)也普遍存在著村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織掌握的土地、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等資源不多的現(xiàn)象，弱化了村級(jí)層面的統(tǒng)籌作用，不利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)之間，界限劃分不清，尚不能完全實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”。村級(jí)選舉之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在村級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮的作用越來(lái)越大，但部分地區(qū)仍然存在村民委員會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的現(xiàn)象，特別是行政性事務(wù)與公共事務(wù)和公益事業(yè)難以明確區(qū)分的領(lǐng)域。有些地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職責(zé)界定不清，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)兩者的分賬管理、分賬使用。

（二）經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源較為單一

一是主要收入來(lái)源的后續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力不足。傳統(tǒng)的土地、物業(yè)租賃是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入的主要來(lái)源。然而，土地資源發(fā)包的合約期限相對(duì)較長(zhǎng)，收入在合約期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定但價(jià)格也相對(duì)較低，由于未充分考慮租金遞增或者對(duì)租金遞增速率估計(jì)不足，這部分收入短期難以實(shí)現(xiàn)顯著增長(zhǎng)。資產(chǎn)投資收益增長(zhǎng)較快，然而受限于村民對(duì)資金穩(wěn)健性的要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)投資年回報(bào)率的要求較高且剛性兌付，加之缺乏專業(yè)的投資人才以及資金不能流出地級(jí)市等限制條件，可供投資的項(xiàng)目較為有限。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期性波動(dòng)，已經(jīng)投資的項(xiàng)目也存在風(fēng)險(xiǎn)防控不足的問(wèn)題。二是收入與支出主體存在錯(cuò)位現(xiàn)象。不少行政村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較弱，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和初始資金積累。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，村一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)在基建、環(huán)衛(wèi)、治安、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)方面的開(kāi)支不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致其公共負(fù)擔(dān)日益加重，這種情況擠占了集體經(jīng)濟(jì)再發(fā)展的“本金”。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨收入內(nèi)生增長(zhǎng)能力的缺失問(wèn)題。隨著土地征收的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)手中的資源日益減少，部分村組在資源換資金后未能建立新的收入渠道，有些小組甚至選擇將征地拆遷款全部分配給村民，導(dǎo)致村集體失去了再生產(chǎn)的“本金”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成立的專業(yè)合作社、土地股份合作社、自營(yíng)公司的數(shù)量不多，產(chǎn)業(yè)化程度不高，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸不足，缺乏有實(shí)力的龍頭企業(yè)，后續(xù)營(yíng)收增長(zhǎng)乏力。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)參股項(xiàng)目不在本村，對(duì)本村的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)帶動(dòng)不強(qiáng)。

（三）扶持政策落地成效不足

一是扶持政策耦合性有待提升。盡管各地政府對(duì)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的扶持加強(qiáng)，但從實(shí)際效果看，出臺(tái)的政策文件間缺乏必要的耦合性，頂層協(xié)同機(jī)制缺失，這導(dǎo)致在推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，存在“法規(guī)斷層”和“政策梗塞”的現(xiàn)象。二是在涉及項(xiàng)目、用地、稅費(fèi)減免等關(guān)鍵問(wèn)題上，政策態(tài)度不夠鮮明。按照目前的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)、入市、宅基地管理等政策規(guī)定，盤活利用現(xiàn)存的農(nóng)村閑置土地面臨一定難度。同時(shí)，部分新形勢(shì)下需要引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展事項(xiàng)并未納入獎(jiǎng)補(bǔ)范圍，對(duì)近年實(shí)踐中形成的鎮(zhèn)村資金項(xiàng)目統(tǒng)籌、村企融資租賃等有效做法，政策中缺少“鼓勵(lì)”“支持”等明確表述。三是上級(jí)幫扶資金未能有效轉(zhuǎn)化為推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)投資的部分產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目前期缺乏充分的市場(chǎng)調(diào)研與盈利預(yù)測(cè)，導(dǎo)致項(xiàng)目難以達(dá)到預(yù)期收益。這使得幫扶單位更傾向于投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，然而這些項(xiàng)目很難持續(xù)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，后續(xù)的使用與維護(hù)等社會(huì)公共服務(wù)支出反而加重了集體經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)。四是區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)管理機(jī)制有待進(jìn)一步完善。部分地區(qū)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)村組部分事務(wù)的管理，存在統(tǒng)得過(guò)死、標(biāo)準(zhǔn)偏低、導(dǎo)向不明等問(wèn)題，這制約了村組主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。

（四）經(jīng)營(yíng)管理人才缺失

一是目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)干部的經(jīng)營(yíng)能力不足。許多經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的集體經(jīng)濟(jì)在實(shí)際運(yùn)行中缺乏獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)構(gòu)與專業(yè)人員配置，現(xiàn)有的干部缺乏發(fā)展產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的專業(yè)知識(shí)和積極性，經(jīng)營(yíng)管理能力有限，在資產(chǎn)投資和投資風(fēng)險(xiǎn)防控上尤為明顯。農(nóng)村基層干部職責(zé)繁重，既要承擔(dān)政府下達(dá)的公共管理事務(wù)，又要負(fù)責(zé)政策宣傳與社會(huì)管理任務(wù)，導(dǎo)致他們?nèi)狈ψ銐蚓εc積極性去深入研究如何壯大集體經(jīng)濟(jì)。二是現(xiàn)有農(nóng)村地區(qū)缺乏勞動(dòng)力儲(chǔ)備。農(nóng)村青年勞動(dòng)力大量外流，使得集體經(jīng)濟(jì)缺乏擅長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)、管理能力強(qiáng)、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)能力突出的復(fù)合型人才，致富帶頭人、新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)村電商人才、專業(yè)技術(shù)人才均顯得不足。三是新型集體經(jīng)濟(jì)組織在人才引進(jìn)與留用機(jī)制上存在明顯不足，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施不明確，難以吸引并留住能力出眾的職業(yè)經(jīng)理人、專業(yè)技術(shù)人才。

（五）三資監(jiān)管能力有待提升

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)管理存在明顯不足。許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身缺乏對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行管理的動(dòng)力和機(jī)制，集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用、組織的章程流于形式，導(dǎo)致個(gè)別村干部侵占挪用集體資產(chǎn)、隨意處置資產(chǎn)、賤包賤租資源等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。二是上級(jí)管理部門對(duì)集體資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)制不到位。目前對(duì)農(nóng)村“三資”的跨部門管理導(dǎo)致信息交流不暢，不利于規(guī)范管理，鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)管理力度有待加強(qiáng)，“三資”監(jiān)管平臺(tái)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享有待完善，農(nóng)業(yè)部門對(duì)集體建設(shè)用地交易審核管理的專業(yè)度不足。三是部分集體資產(chǎn)仍面臨短期無(wú)法解決的歷史權(quán)益糾紛問(wèn)題。部分土地早年已流轉(zhuǎn)，相關(guān)合同不完善甚至存在爭(zhēng)議，這類土地的清查難度較大；一些早期合同存在瑕疵甚至違規(guī)，涉及多方利益較難整改。部分集體企業(yè)存在經(jīng)營(yíng)相關(guān)的合同文件缺失或不規(guī)范情況，導(dǎo)致利益主體、權(quán)益不明確。

四、政策建議

（一）強(qiáng)化村級(jí)集體組織統(tǒng)籌功能，提升市場(chǎng)化運(yùn)作的能力

目前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)的功能較弱，阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。一是鼓勵(lì)通過(guò)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌管理組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的資源資產(chǎn)，鼓勵(lì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織不斷提升土地托管能力，有效解決土地零散、碎片化的問(wèn)題。二是突破地域限制，引導(dǎo)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，支持“富鎮(zhèn)強(qiáng)村公司”壯大，因地制宜成立縣區(qū)級(jí)村級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟有限公司。三是規(guī)范村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，進(jìn)一步完善農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的章程，提升市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，可以探索“1+N”的集體經(jīng)濟(jì)組織模式，即在原有的集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社基礎(chǔ)上，成立專業(yè)合作社，負(fù)責(zé)具體的市場(chǎng)化運(yùn)作職能，如勞務(wù)、置業(yè)、旅游等，從而健全內(nèi)部治理和運(yùn)行機(jī)制。四是用好集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，支持有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織以獨(dú)立、合作、入股等多種形式設(shè)立公司法人，創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化運(yùn)行模式。

（二）拓寬經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的短板

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收入來(lái)源單一、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不足、產(chǎn)業(yè)居間服務(wù)能力弱是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)中亟待解決的問(wèn)題。一是穩(wěn)健推進(jìn)資本運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理能力較強(qiáng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)設(shè)立下屬投資公司等方式，探索開(kāi)展資本運(yùn)營(yíng)，參與城市開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)基建建設(shè)。二是改造現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)物業(yè)廠房。許多農(nóng)村地區(qū)的物業(yè)廠房建造時(shí)間已超過(guò)20年，不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植和加工業(yè)的需要，應(yīng)盡快完成升級(jí)改造。三是推動(dòng)解決建設(shè)用地流轉(zhuǎn)困境，統(tǒng)籌集體內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)，加快推動(dòng)留用地的開(kāi)發(fā)利用，完善建設(shè)用地農(nóng)業(yè)、國(guó)土部門協(xié)同管理機(jī)制，細(xì)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的具體操作措施。四是提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)積極參與建設(shè)農(nóng)事服務(wù)中心、專業(yè)合作社，整合區(qū)域內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力資源，為農(nóng)戶生產(chǎn)提供生產(chǎn)托管、產(chǎn)品運(yùn)銷等居間服務(wù)。

（三）加強(qiáng)政策扶持，完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

完善立法、財(cái)稅、金融等方面的政策扶持，健全市鎮(zhèn)村組統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制。一是加強(qiáng)建設(shè)用地支持，落實(shí)用地政策，解決集體項(xiàng)目用地供求矛盾。二是積極探索租稅聯(lián)動(dòng)、稅收返還等優(yōu)惠政策，并適度延長(zhǎng)補(bǔ)貼租金、稅收優(yōu)惠等政策的有效年限，同時(shí)做好財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，支持鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)回購(gòu)舊廠房、舊市場(chǎng)并進(jìn)行升級(jí)改造，或參與城市建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目。三是重點(diǎn)加大對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的支持力度和村內(nèi)企業(yè)、農(nóng)戶的信用支持，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織提供貸款利率優(yōu)惠，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)搭建與村民資金融合利用平臺(tái)。四是健全市鎮(zhèn)村組統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，建立健全市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級(jí)工作責(zé)任體系，健全管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)政府各部門的統(tǒng)籌規(guī)劃，完善各部門協(xié)同運(yùn)行機(jī)制。

（四）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升經(jīng)營(yíng)管理水平

人才是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)發(fā)展最缺乏的資源要素。一是著力提升現(xiàn)有人才隊(duì)伍的經(jīng)營(yíng)能力，加大人才培育力度，建立村干部、集體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)務(wù)骨干、理事、監(jiān)事等定期培訓(xùn)制度，通過(guò)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)者專項(xiàng)培育、學(xué)歷提升等手段，針對(duì)性地提高集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)干部發(fā)展產(chǎn)業(yè)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的能力。同時(shí)，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)者參與政府人才認(rèn)定專項(xiàng)計(jì)劃。二是切實(shí)做好人才引進(jìn)工作，選聘職業(yè)經(jīng)理人以及企業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、電商營(yíng)銷、投資理財(cái)?shù)汝P(guān)鍵崗位的專業(yè)技術(shù)人才。可從返鄉(xiāng)大學(xué)生、退伍軍人、致富能人群體中，選拔出一批后備人才，以優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)隊(duì)伍活力。三是充分發(fā)揮幫扶院校、科研機(jī)構(gòu)、國(guó)企單位、協(xié)會(huì)組織的作用，形成人才培育與人才幫扶的聯(lián)盟組織，積極探索不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)上的新機(jī)制。四是出臺(tái)相關(guān)的人才支持政策，建立鄉(xiāng)村能人引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)發(fā)展農(nóng)村人力資源庫(kù)，完善薪酬體系，探索建立股權(quán)和期權(quán)激勵(lì)機(jī)制、社會(huì)經(jīng)理人制度，建立人才容錯(cuò)機(jī)制。

（五）規(guī)范集體資產(chǎn)監(jiān)管，建設(shè)數(shù)字化管理平臺(tái)

產(chǎn)權(quán)清晰的集體資產(chǎn)是可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)制度建設(shè)，完善集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)規(guī)劃和章程，包括農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理相關(guān)規(guī)定。二是深化清產(chǎn)核資工作，開(kāi)展“拼圖式”清產(chǎn)核資，從理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系、化解基層矛盾、增加集體經(jīng)濟(jì)收入等多維度開(kāi)展清查，并深入探究問(wèn)題資源爭(zhēng)議的前因后果，以解決長(zhǎng)期以來(lái)集體資源底數(shù)不清、地塊面積不準(zhǔn)等頑疾。三是推進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)室的規(guī)范化建設(shè)，推廣“組財(cái)村管”制度。四是推動(dòng)集體資產(chǎn)“一張圖”建設(shè)，拓展交易平臺(tái)的功能，強(qiáng)化科技支撐，推動(dòng)農(nóng)村集體“三資”平臺(tái)、清產(chǎn)核資平臺(tái)、農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，引入農(nóng)村數(shù)字云圖系統(tǒng)，建立農(nóng)村集體“三資”動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)信息化可視化管理。

（六）完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共同富裕

在利益分配的過(guò)程中要適當(dāng)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和村民傾斜。一是探索市、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)合招商、利益共享的機(jī)制，以及保底運(yùn)營(yíng)、以投代補(bǔ)、贏利共享等多樣化的合作方式，保障村集體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的收益。二是建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，通過(guò)完善股份分紅、利潤(rùn)返還、就業(yè)帶動(dòng)、服務(wù)帶動(dòng)等多種利益聯(lián)結(jié)方式，實(shí)現(xiàn)多方共贏。三是統(tǒng)籌考慮差異化的利益訴求，創(chuàng)新股權(quán)分紅模式，并健全土地增值收益分配制度。同時(shí)，建立股東權(quán)益保障機(jī)制，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份（份額）管理系統(tǒng)的數(shù)字化水平，充分調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)成員的的積極性，使其深度參與到運(yùn)營(yíng)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

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（責(zé)任編輯：楚 霞）

Research on the Problems and Countermeasures Faced in the Operation of New Rural Collective Economy

LI Tian-cheng1， MENG Fan-cun2

（1.Guangdong Research Center for Rural Policy，South China Agricultural University， Guangzhou 510642;

2.School of Public Health， Shantou University， Shantou 515063）

Abstract：

The new rural collective economy is an important lever for promoting common prosperity and integrating rural resources. This article summarizes the overall characteristics and effective management models of Guangdong's new rural collective economy through field investigations in Dongguan， Zhuhai， Qingyuan， Shaoguan， Huizhou and other places. It analyzes the bottlenecks in management and proposes policy recommendations. The results showed that the new rural collective economy has problems such as weak overall planning function of village level organizations， relatively single sources of operating income， insufficient effectiveness of support policies， lack of management talents， and the need to improve the ability of three capital supervision. It is necessary to strengthen the overall planning of village level organizations， sources of operating income， design of support policies， construction of talent teams， supervision of collective assets， and mechanisms for linking interests.

Key words：

New rural collective economy; Present situation; Problem; Countermeasure