邁向“治理樞紐”：街道的角色轉(zhuǎn)向及其組織建構(gòu)

［摘 要］ 隨著城市基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的持續(xù)推進，社會治理重心下移對街道體制改革提出了更高要求。在城市行政科層體制變革過程中，街道先是由臨時性的派出機構(gòu)演變?yōu)閴毫Ρ对龅男姓┥?，進而開始尋求向行政型治理樞紐的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前街道憑借黨建引領(lǐng)下的“行政吸納治理”，將黨建引領(lǐng)原則貫穿于基層社會治理的全過程，積極調(diào)適國家與社會之間的互動關(guān)系，突破傳統(tǒng)的“行政有效、治理無效”困局。為切實增強街道的治理樞紐功能，需要進一步理順“區(qū)縣—街道—社區(qū)”三級治理體系，以分域治理機制構(gòu)建以人民為中心的街域治理共同體，以技術(shù)賦能創(chuàng)新街道治理方法，最終成功兌現(xiàn)街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源鏈接、規(guī)范引導(dǎo)的體制性優(yōu)勢。

［關(guān)鍵詞］ 街道體制 行政末梢 治理樞紐 基層治理體系

［基金項目］ 江蘇省社會科學(xué)基金重點項目“國家安全視域下江蘇社會治理現(xiàn)代化研究” （23SHA001）、南京市青年文化英才培養(yǎng)項目“街鎮(zhèn)治理效能研究博士工作站”階段性成果。

［作者簡介］ 任克強（1982—），山東臨沂人，社會學(xué)博士，南京市社會科學(xué)院社會發(fā)展所研究員， 江蘇省揚子江創(chuàng)新型城市研究院研究員，研究方向：社會治理。

一、研究緣起

在我國城市基層治理體制的建構(gòu)與發(fā)展過程中，街道辦事處（以下簡稱“街道辦”）作為區(qū)縣政府的派出機構(gòu)，不僅向上承接政府職能部門分派的行政管理任務(wù)與公共服務(wù)責(zé)任，而且向下承擔(dān)著指導(dǎo)社區(qū)居民自治和社會力量參與的社會治理職責(zé)，這種承上啟下的職能定位規(guī)定了街道辦本應(yīng)的組織角色與行動邏輯。然而在實際運作中，處于壓力型體制中的街道辦，面對層層加碼的科層運作邏輯和城市管理重心下移的屬地管理責(zé)任強化，日益演變?yōu)檎M織結(jié)構(gòu)中的公共行政末梢，成為一個事實上的“塊”[1]，其組織定位逐漸搖擺于到底是政府派出機構(gòu)還是基層政府建制。

面對“上面千條線、下面一根針”的矛盾局面，街道辦迫切需要尋求資源支持者和壓力承接者，此時位居基層的社區(qū)居委會自然成為行政科層體制下行延伸的組織載體。為了分解責(zé)任壓力、滿足上級考核要求，街道辦傾向于將上級加壓的行政管理任務(wù)下派給社區(qū)居委會去完成，并對之施以資源激勵和指標(biāo)考核。在這一壓力傳導(dǎo)過程中，社區(qū)居委會的自治屬性逐漸被其行政屬性所占據(jù)，街道辦與社區(qū)之間最終形成一種行政機制—半行政半自治—自治機制有機結(jié)合的鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)[2]。在國家與社會二元關(guān)系視角下，社區(qū)居委會的過度行政化問題被普遍認為偏離了居民自治的價值目標(biāo)，而在實踐中存在的居民自治改革內(nèi)卷化問題也隨即被歸結(jié)于包括街道在內(nèi)的行政體制使然。

為進一步校準(zhǔn)街道辦的權(quán)責(zé)定位，在理論與實踐層面一度形成了街道體制的“存廢論”之爭。持撤銷街道辦的觀點，主張上收或下放街道職能，實行“兩級政府、兩級管理”，在街道層級改設(shè)為大社區(qū)制[3]。隨著現(xiàn)實中撤銷街道辦的改革試驗要么退回到原點，要么設(shè)立了新的派出機構(gòu)[4]，“廢街論”一說逐漸式微。持保留街道辦的觀點，主張繼續(xù)實行“兩級政府、三級管理”，充分發(fā)揮街道辦的行政協(xié)調(diào)功能、社會管理功能，有效實施對轄區(qū)的城市管理和促進社區(qū)的全面發(fā)展[5]。此外，也有觀點曾主張將街道辦直接轉(zhuǎn)制為一級基層政府，實行“三級政府、三級管理”[6]，但這類觀點后來也逐漸被摒棄，轉(zhuǎn)而強調(diào)維持街道辦的派出機構(gòu)性質(zhì)[7]。從行政管理層級和管理幅度來看，作為最小行政單元的街道辦，其協(xié)調(diào)、組織、引領(lǐng)的功能與地位，暫時還難以被其他性質(zhì)組織所替代[8]。

當(dāng)前學(xué)界對于街道體制改革的討論已不再是街道辦撤銷與否的問題，而更多是從城市基層治理體制建構(gòu)的角度探究如何提升街道辦的治理效能。在行政與自治銜接模式下，將街道辦改造成為多元主體進行城市綜合治理的一個整合資源、聯(lián)合行動的銜接體，能夠保證國家權(quán)力在基層社會的有效行使[9]。但是城市治理重心下移并非簡單的資源下沉和權(quán)力下放，而是需要從優(yōu)化層級職責(zé)體系、推行街道清單管理制度、整合設(shè)置基層政權(quán)機構(gòu)、健全社區(qū)治理體系、推進信息技術(shù)應(yīng)用等多個方面對城市基層治理體系進行系統(tǒng)性重構(gòu)[10]，從而推動街道體制真正成為連接國家和社會實現(xiàn)上下“通達”的轉(zhuǎn)換機制。

從歷史變遷的視角來看，具有雙重屬性的街道辦事實上是連接政府和社區(qū)的政治樞紐[11]。結(jié)合當(dāng)前上海等城市的街道體制改革經(jīng)驗，街道體制日益成為黨對接社會、政府在基層實現(xiàn)公共政策、橫向整合區(qū)塊資源、領(lǐng)導(dǎo)特定區(qū)域社會治理的基層樞紐[12]。在城市基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進過程中，街道的“治理樞紐”意涵逐漸顯現(xiàn)。那么，邁向治理樞紐的街道體制建構(gòu)，需要哪些要素和條件來支撐？本研究基于追求構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，從行政科層體制變革的內(nèi)部視角以及街道治理面臨的外部困境，分別闡明街道建構(gòu)為“治理樞紐”的制度情境，以此論述街道在城市基層治理體制中的結(jié)構(gòu)性位置及其衍生的系統(tǒng)性功能，以及型構(gòu)街域治理共同體的可能性。

二、行政科層體制變革視角下的街道角色轉(zhuǎn)向

我國街道體制的變遷與調(diào)整，總體上是配合著經(jīng)濟體制與社會管理體制的變革過程而發(fā)生。在城市基層管理體制架構(gòu)中，街居制最初由單位制時期的輔助性角色，轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镩_放以后占主導(dǎo)地位的基層組織建制，街道辦的權(quán)責(zé)與角色也隨之經(jīng)歷了系統(tǒng)性轉(zhuǎn)向。

（一）由臨時性派出機構(gòu)演變?yōu)樾姓┥?/p>

新中國成立后，代表區(qū)政府負責(zé)辦理城市居民工作的各類辦事處紛紛建立，此時辦事處的名稱和性質(zhì)尚未完全統(tǒng)一。1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》具體規(guī)定了街道辦的組織定位和工作任務(wù)，使得街道辦成為城市里那些沒有單位身份的居民可以依靠的正式組織。這一時期決策層決定設(shè)立街道辦，很大程度上是為了實現(xiàn)在特定時期內(nèi)對城市居民的社會管理與動員。因此，街道辦開始只是被決策層賦予了臨時的過渡功能，等到所有居民都被納入單位體制時就沒有必要再專門建立街道政權(quán)，這也是街道辦從設(shè)立之初就被定性為派出機構(gòu)而非一級政權(quán)的主要原因[1]。隨后，伴隨著我國在城市先后建立人民公社、街道革命委員會，街道辦經(jīng)歷了被合并取代—恢復(fù)重建—被改組替代—再恢復(fù)重建的發(fā)展過程。街道的職能范圍也從擴展到發(fā)展集體經(jīng)濟，重新回落到協(xié)助區(qū)政府開展工作[11]。總體而言，在計劃經(jīng)濟時期，街道體制是作為單位體制的補充而存在，其目的是為了能夠?qū)挝灰酝獾某鞘芯用裨俳M織化。

進入改革開放時期，面對國企改革和城市化進程的加速推進，如何管理那些脫離單位的城市居民和新流入城市的農(nóng)村居民成為當(dāng)時城市管理的重點工作。作為基層政府派出機構(gòu)的街道辦，自然需要主動地承擔(dān)起城市基層管理相關(guān)的行政職能與社會職能，但由于缺少行政權(quán)限下放與編制資源下沉等相關(guān)的配套動作，街道辦無法完全承接由單位體制轉(zhuǎn)移而來的管理職能和大量新增加的管理任務(wù)，這就為后來街道辦出現(xiàn)職能超載與機構(gòu)臃腫埋下了伏筆。

與此同時，為減輕政府財政壓力、推動經(jīng)濟發(fā)展，街道辦開始承擔(dān)起招商引資的經(jīng)濟職能。“街道經(jīng)濟”作為城市發(fā)展至一定階段的產(chǎn)物，是區(qū)屬經(jīng)濟的重要構(gòu)成，也是街道強化基層治理的財政保障和擴大就業(yè)的重要手段[13]。但是，街道經(jīng)濟職能的擴充，很大程度上擠占了街道辦工作人員的可支配時間，形成注意力資源的“擠出效應(yīng)”，導(dǎo)致本就任務(wù)沉重的城市管理服務(wù)工作被相對忽視甚至被擱置，影響了城市管理效率與服務(wù)質(zhì)量的進一步提升。

隨著城市管理重心下移和街道辦職能范圍的拓展，我國在城市逐漸形成了“兩級政府、三級管理”的行政科層體制。盡管在法律定位上街道辦是城市基層政府的派出機構(gòu)，不具備成為一級基層政權(quán)建制，但其組織定位決定了街道層級是城市基層政權(quán)的重要組成部分。特別是在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制變革方面，通過設(shè)立街道黨工委代替過去的街道黨委設(shè)置，進一步理順了街道層級的行政序列，順利地將街道辦納入地方政府的行政鏈條中。面對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中大量增加的城市管理工作和上級考核任務(wù)，街道辦的屬地管理責(zé)任進一步被強化。在科層組織擴張的慣性作用下，街道辦的機構(gòu)設(shè)置逐漸趨同于區(qū)縣政府，呈現(xiàn)為明顯的職責(zé)同構(gòu)特征，街道辦的這種行政附屬地位使其真正轉(zhuǎn)變?yōu)楣残姓w制運行的組織末梢，街道原本只是協(xié)助區(qū)縣政府開展工作與承擔(dān)居民工作的職責(zé)定位隨之發(fā)生偏移，街道的行動空間逐漸被下派的日常行政任務(wù)和臨時性工作所填滿。

街道轉(zhuǎn)向行政末梢的角色形塑，不僅表現(xiàn)在區(qū)縣政府能夠直接向街道辦任意指派各類行政管理事務(wù)，而且表現(xiàn)為原本與其同級的區(qū)縣政府內(nèi)設(shè)職能部門也能夠隨意地對街道辦進行任務(wù)分派，同時面對大量需要跨部門協(xié)作的屬地事務(wù)，街道辦很難統(tǒng)籌協(xié)調(diào)條線職能部門及其派出單位給予支持，導(dǎo)致以街道為主體的“塊”與上級的“條”之間難以形成治理合力。相較于龐大的工作量和持續(xù)下壓的行政責(zé)任，街道辦因缺乏明確的法律賦權(quán)和行政授權(quán)而無法獲得相對應(yīng)的管理權(quán)限與組織資源，陷入了權(quán)小責(zé)大的結(jié)構(gòu)性困境，導(dǎo)致許多基層管理工作只能落入街道“看得見、管不了”或者是條線“管得了、看不見”的矛盾局面，從而制約街道治理效能的提升。

（二）開始尋求向行政型治理樞紐轉(zhuǎn)變

2009年，全國人大常委會決定廢止1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》，這為各地探索街道體制創(chuàng)新消除了法律障礙，同時對于街道體制究竟應(yīng)該何去何從，各方暫時沒有形成統(tǒng)一認識。面對街道辦的組織設(shè)置持續(xù)政府化的科層擴張趨勢，許多地方開始通過調(diào)整行政區(qū)劃、向下賦權(quán)街道、轉(zhuǎn)變街道職能、優(yōu)化條塊結(jié)構(gòu)的方式，改變街道“一根針穿千條線”的任務(wù)過載困境，扭轉(zhuǎn)街道轉(zhuǎn)向行政末梢的傾向。這一時期經(jīng)過大社區(qū)制的試驗測試，撤銷街道辦的改革呼聲與地方實踐逐漸冷卻，深化街道辦的派出機構(gòu)性質(zhì)而非轉(zhuǎn)向一級政權(quán)建制基本成為城市基層管理體制架構(gòu)的主要方式。

在持續(xù)推動街道體制改革的過程中，中央政府先后從社區(qū)治理改革、綜合行政執(zhí)法改革、基層治理體系現(xiàn)代化、職責(zé)劃分等多個方面給予明確的政策指引。2017年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強調(diào)“推動街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委把工作重心轉(zhuǎn)移到基層黨組織建設(shè)上來，轉(zhuǎn)移到做好公共服務(wù)、公共管理、公共安全工作上來，轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟社會發(fā)展提供良好公共環(huán)境上來”，這為街道擺脫招商引資的經(jīng)濟職能提供了政策依據(jù)。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，強調(diào)“推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)”，“將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，由省級政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位”，這為街道集中行使行政處罰權(quán)提供了政策支持。2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強調(diào)“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制。深化基層機構(gòu)改革，統(tǒng)籌黨政機構(gòu)設(shè)置、職能配置和編制資源，設(shè)置綜合性內(nèi)設(shè)機構(gòu)”，這為街道精簡整合機構(gòu)設(shè)置提供了制度保障。2022年新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》新增第八十六條，明確規(guī)定“街道辦事處在本轄區(qū)內(nèi)辦理派出它的人民政府交辦的公共服務(wù)、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)，反映居民的意見和要求”，這為街道明確職責(zé)定位提供了法理依據(jù)。從上述政策法規(guī)文本的內(nèi)容規(guī)定來看，中央政府意圖限定街道辦的職能角色和增強街道辦的行政權(quán)限，其中突出強調(diào)街道工作的公共性與綜合性，意在將街道辦由行政末梢向行政性的治理樞紐轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，超大城市和特大城市的街道體制改革實踐，基本上都是緊緊圍繞城市治理重心下移、權(quán)力下放、資源下沉的改革方向進行創(chuàng)新優(yōu)化。例如，北京市的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，通過向街鎮(zhèn)行政授權(quán)，使街鎮(zhèn)擁有回應(yīng)與甄別一線公共問題、發(fā)動并調(diào)集執(zhí)法資源的權(quán)能，以扁平化結(jié)構(gòu)驅(qū)動“中間管理層”面向問題負責(zé)，集合條線與屬地進行協(xié)同治理[14]，增強了街道對條線職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革基礎(chǔ)上，北京市進一步實施“接訴即辦”改革，拓寬吹哨的主體范圍，以群眾訴求為“哨”，要求職能部門向基層報到、向一線報到、向群眾報到[15]。面對以往長期存在的條塊分割問題，北京市通過賦予街道指揮調(diào)度權(quán)和考核評價權(quán)，保證街道能夠獲得條線職能部門的業(yè)務(wù)支持，改變街道辦與條線職能部門之間一度失衡的行政關(guān)系，促使街道面對屬地問題時不僅能夠“看得見又管得了”，并且能夠以治理樞紐的組織角色盡可能地聚合鏈接分散的條線資源，形成基層綜合行政執(zhí)法合力。然而在“吹哨報到”改革經(jīng)驗的實際擴散過程中，許多街道改革僅是停留于授權(quán)“吹哨”層面，對于條線職能部門能不能快速有效地“報到”尚缺乏權(quán)威性的組織設(shè)計加以保障和規(guī)范。與此同時，盡管許多地方開始探索將“吹哨”的層級進一步向下延伸賦予給社區(qū)或者物業(yè)公司，但是仍缺乏相配套的權(quán)限配置與組織規(guī)范來理順街道和社區(qū)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

為推動街道審批服務(wù)執(zhí)法職能整合，南京市以街道集成改革模式，全面建立起“加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、審批服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊伍、基層治理一網(wǎng)格、指揮調(diào)度一中心”的“1+4”城市基層治理體系。在街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)優(yōu)化調(diào)整方面，南京市按照大部門制的改革思路，綜合設(shè)置黨政綜合部、民生保障部、城市管理部、發(fā)展服務(wù)部、平安建設(shè)部、綜合行政執(zhí)法局、社會治理綜合指揮中心、為民服務(wù)中心，建立起“5部1局2中心”的街道組織架構(gòu)，改變了以往街道層級上下對口的機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)同構(gòu)的運行邏輯，為街道職能順利轉(zhuǎn)向公共管理、公共服務(wù)、公共安全領(lǐng)域提供了體制性保障。從街道力求簡約的部門設(shè)置來看，街道辦面向公共治理領(lǐng)域的組織建構(gòu)，能夠集中整合資源主動回應(yīng)屬地問題和群眾訴求，提升基層公共服務(wù)供給合力，同時能夠有效承接上級適時下放的管理權(quán)限，進而成為推動政府治理與社區(qū)自治良性互動的基層治理樞紐。然而在實際運行過程中，許多改制后的街道辦尚未能適應(yīng)新的部門設(shè)置體制，抑或是尚未主動地尋求組織變革，依然遵循以往的職責(zé)同構(gòu)慣例加以運作，致使街道辦的大部制設(shè)計僅停留于部門更名層面，街道辦的組織運轉(zhuǎn)、人員調(diào)配、資源配置與過去相比并無二致。因此，以機構(gòu)改革的方式來催化街道治理樞紐的角色型構(gòu)，需要從組織激勵機制設(shè)計和人員內(nèi)生動力激活等多個方面加以配套改革。

三、街道邁向“治理樞紐”的系統(tǒng)困境及其角色調(diào)適

以往街道辦作為全面承接城市基層政府下派各類行政事務(wù)的行政末梢，幾乎是無所不包的全能型管理者，但這種被動的且相對弱勢的行政地位也迫使街道辦繼續(xù)將責(zé)任向下延伸至社區(qū)居委會，導(dǎo)致社區(qū)成為城市基層管理任務(wù)最終的落腳點，甚至是成為政府行政的最末端

關(guān)于“行政末梢”的組織層級歸屬問題，本文認為從我國行政科層體制架構(gòu)來看，由于街道辦位于城市基層政權(quán)的底端，是政府管理的最低行政序列，所以將街道視為行政末梢能夠刻畫基層管理形態(tài)及其變化。將社區(qū)居委會視為政府行政末梢，多是基于社區(qū)去行政化改革的需要，主張社區(qū)從依附角色回歸到自主角色。從國家與社會的二元關(guān)系來看，街道本應(yīng)是政府向下放權(quán)和社區(qū)向上表達的組織中轉(zhuǎn)站，但在實踐中卻演變?yōu)閱蜗虻男姓摀?dān)集裝站，很大程度上損耗了街道的公共管理效能和社區(qū)的自治活力。

（一）“行政有效、治理無效”的傳統(tǒng)困局

“行政有效、治理無效”具體指的是政府行政系統(tǒng)與居民自治系統(tǒng)這兩套本應(yīng)并存的管理系統(tǒng)卻同化為一套系統(tǒng)，看似政府能夠一管到底，行政確實有效，但造成的后果卻是基層社會的組織能力衰敗[16]。過去很長一段時期，街道辦在城市基層治理中往往傾向于將社區(qū)變成自己的腿，要求社區(qū)主動承擔(dān)職責(zé)范圍以外的行政事務(wù)和瑣碎性工作，社區(qū)工作人員便只能忙于應(yīng)對上級下派的各種考核任務(wù)。對于那些社區(qū)自治事務(wù)，街道辦則經(jīng)常大包大攬，認為通過行政干預(yù)手段能夠快速化解各類社會矛盾糾紛，礙于居民自治程序的繁瑣耗時和對居民素質(zhì)的擔(dān)憂，不愿從培育居民自治能力與激發(fā)居民參與積極性的方面入手探索社區(qū)公共事務(wù)治理之道。街道依靠行政方式處理社區(qū)治理問題，雖然能夠在短時間內(nèi)提高社會管理效率，但從長遠來看卻腐蝕了社區(qū)治理空間，增加了行政管理成本，導(dǎo)致當(dāng)前創(chuàng)新社會治理體制的改革進程總是遭遇各式各樣的執(zhí)行“中梗阻”。

街道行政有效、社區(qū)治理無效，反映了以街道為代表的政府科層治理與以社區(qū)為代表的社會自主治理所形成的雙軌政治形態(tài)被單一的官僚政治軌道所占據(jù)，自下而上的居民參與軌道被拆解。這種“行政有效、治理無效”的運行局面，一方面體現(xiàn)了國家政權(quán)對基層社會的控制能力增強，另一方面則揭示了在國家與社會之間的“第三領(lǐng)域”[17]進行簡約治理的難度，以及在基層社會所存在的治理失靈風(fēng)險，原本以自治為使命的社區(qū)居委會變得高度依賴于基層政權(quán)。從這個意義上講，過去只是通過簡單的撤銷街道辦而進行的大社區(qū)制改革，由于缺乏具體承接行政事務(wù)的政府組織載體與配套措施，最終只會將大量的行政管理事務(wù)重新施加給新設(shè)的社區(qū)組織來承擔(dān)，從而不可避免地再次陷入社區(qū)行政化的困境，所謂的大社區(qū)其實變成了原來的街道辦。

為改變社區(qū)自治無效的局面，城市基層政府先后進行了一系列“讓行政的歸行政、讓服務(wù)的歸服務(wù)、讓自治的歸自治”的社區(qū)治理創(chuàng)新探索，但從改革效果來看，基本都面臨居民自治改革內(nèi)卷化問題。一方面，社區(qū)減負改革越減越重，社區(qū)治理成本越來越高；另一方面，雖然居委會去行政化成功，但在社區(qū)治理中居委會卻陷入邊緣化和空心化困境，同時由于社區(qū)工作站變得不堪重負，社區(qū)過度行政化的難題依然無法解決[2]。因此，改變“行政有效、治理無效”的傳統(tǒng)困局，需要按照系統(tǒng)思維整體推進城市基層治理體制改革，以街道體制改革統(tǒng)籌帶動社區(qū)治理體制更新，而不是單方面地在社區(qū)居民自治改革領(lǐng)域進行單兵突進。

（二）黨建引領(lǐng)下的“行政吸納治理”

“行政吸納治理”實質(zhì)上是一種依附性的合作關(guān)系嵌入政府主導(dǎo)的地方治理結(jié)構(gòu)之中，為“行政有效”和“治理有效”一致性提供了可能[18]。這種建立在資源依賴基礎(chǔ)上的依附性合作關(guān)系，并非是基于權(quán)力地位形成的強附屬依賴關(guān)系，而是通過資源轉(zhuǎn)移形成的弱依附關(guān)系。在街域治理領(lǐng)域主要體現(xiàn)為街道黨工委和街道辦事處憑借所掌握的權(quán)威資源和組織資源，充分吸納駐區(qū)單位、社會組織、市場主體、社區(qū)組織、居民個體等多元力量共同參與公共事務(wù)治理，最終以共建共治共享的方式建構(gòu)起街域治理共同體。

街道黨工委與街道辦事處對各類治理主體的體制性吸納，表明街道層級能夠成為鏈接國家與社會的組織紐帶。特別是我國國家治理具有明顯的“強國家—弱社會”特征，政府承擔(dān)著國家和社會治理的無限責(zé)任，這就要求基層社會治理必須遵循“橫向到邊、縱向到底”的“無縫政治”原則，街道體制便是實現(xiàn)政府治理與社會變動的無縫快速對接的有效制度[12]。因此，面對公共事務(wù)治理日益增強的復(fù)雜性與不確定性，街道體制朝向治理樞紐的創(chuàng)新優(yōu)化與組織適應(yīng)，不僅有助于街道通過行政吸納治理的方式積極培育社會自治力量，幫助城市基層政府分解其承擔(dān)的社會治理無限責(zé)任，而且有助于街道通過行政吸納治理的方式搭建基層協(xié)商議事平臺，促使條線職能部門與社會力量之間達成一致共識，協(xié)同解決城市管理問題。此外，當(dāng)作為治理樞紐的街道辦將時間精力全面聚焦于公共管理、公共服務(wù)、公共安全領(lǐng)域時，街道層級順利成為阻礙社區(qū)居委會進一步行政化的緩沖地帶，從而為營造社區(qū)自主治理空間提供體制性保障，幫助社區(qū)重新歸位為社會建設(shè)的治理末梢。

當(dāng)前街道在“行政吸納治理”的運行模式下，注重發(fā)揮基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用和黨員的先鋒模范帶頭作用，通過將黨建引領(lǐng)原則貫穿于基層社會治理的全過程，實現(xiàn)各類基層黨組織和黨員資源的激活與調(diào)動，提升城市基層治理的綜合性、協(xié)同性、聯(lián)動性。例如，為積極推動街道社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建條塊結(jié)合、合作發(fā)展，南京市秦淮區(qū)朝天宮街道黨工委主動對接位于建鄴路168號大院內(nèi)的各個省級機關(guān)單位，與8家省級機關(guān)單位簽訂大工委黨建共建協(xié)議，結(jié)成“168黨建聯(lián)盟”，后期又有十幾家省市級機關(guān)單位、國有企業(yè)單位等單位黨組織先后加入，共同以“168黨建聯(lián)盟+”模式構(gòu)建街道區(qū)域化黨建新格局。黨建聯(lián)盟成員單位通過組織生活聯(lián)過、活動陣地聯(lián)建、思想工作聯(lián)做、社會服務(wù)聯(lián)辦、社區(qū)治安聯(lián)防、美好家園聯(lián)創(chuàng)等“六聯(lián)”工作，突破以往逐級結(jié)對、“一對一”結(jié)對的幫扶模式，充分發(fā)揮街道“大工委”在“省、市、區(qū)、街道、社區(qū)、小區(qū)”六級社會治理體系中的核心鏈接功能。黨建聯(lián)盟向上能夠促使省市機關(guān)成為街道開展基層治理的借力點，獲得強有力的資源支撐與政策依靠，向下能夠促使街道和社區(qū)成為省市機關(guān)制定執(zhí)行各項政策、掌握政策推進效果的“試驗田”，縮短省市機關(guān)信息收集的反饋時間與層級距離，借助共駐共建、互聯(lián)互動的方式直接下沉基層、直達群眾，從而真正能夠為民辦實事。

在黨建引領(lǐng)小區(qū)自治方面，朝天宮街道通過在條件成熟的小區(qū)建立功能型黨支部，健全小區(qū)治理黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，強化街道黨工委、社區(qū)黨委、小區(qū)黨支部三級黨組織對基層社會治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。對于引進小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)、成立業(yè)主委員會等小區(qū)治理重要事項，需要由黨支部研究決定后再按規(guī)定程序執(zhí)行。街道通過每月開展“問需于民、問計于民，請群眾來評判”活動，邀請駐社區(qū)聯(lián)盟成員單位、街道掛包領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)黨委干部列席會議，廣泛聽取小區(qū)黨員群眾關(guān)于城市管理、小區(qū)治理等民生事項的具體建議。街道針對通過“兩問”獲取的意見和訴求，形成問題清單、項目清單、責(zé)任清單，實現(xiàn)居民需求與政策資源供給相匹配。街道以年度12345工單的數(shù)量增減和滿意率、解決率提升為標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化治理績效評價機制，對“兩問”辦理情況組織“回頭看”，通過年底“向人民匯報”的形式，由群眾直接檢驗評判工作成效。

在黨建引領(lǐng)街巷治理方面，朝天宮街道引導(dǎo)街區(qū)企業(yè)和商戶共同組建商戶自治協(xié)會，并且成立商戶自治協(xié)會功能型黨支部，要求有關(guān)協(xié)會各項規(guī)章制度的制定修改以及各類大型活動開展等重大事項，首先需要提交商戶自治協(xié)會黨支部討論，由黨支部研究決定后再按規(guī)定程序執(zhí)行。街道和商戶自治協(xié)會按照羅伯特議事規(guī)則，制定《朝天宮商戶自治議事規(guī)則十四條》，引導(dǎo)商戶通過協(xié)商議事有序參與街巷治理。由此，朝天宮街道通過發(fā)揮治理樞紐作用，積極鏈接政府、市場、社會等多種資源，吸納多元行動主體進入小型化、專業(yè)化的自主治理網(wǎng)絡(luò)，推動街域治理的高質(zhì)量發(fā)展。

四、強化街道治理樞紐角色的因應(yīng)策略

街道轉(zhuǎn)向治理樞紐，關(guān)鍵是街道能夠充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、培育吸納、規(guī)范引導(dǎo)、資源鏈接的綜合功能，通過聚合多元治理主體和整合各類治理資源，創(chuàng)新基層治理方式，構(gòu)建簡約高效、上下聯(lián)動的基層治理格局，爭取把與居民密切相關(guān)的公共問題和矛盾糾紛消解于街道層級，避免社會治理風(fēng)險外溢。

（一）理順“區(qū)縣—街道—社區(qū)”三級治理體系

在基層治理創(chuàng)新實踐層面，優(yōu)化街道辦的權(quán)責(zé)配置與協(xié)調(diào)“區(qū)—街—社區(qū)”關(guān)系，始終是兩條重要的線索[1]，并且基于問題導(dǎo)向，形成了黨建引領(lǐng)的整合治理模式[19]。從城市基層治理體系架構(gòu)來看，街道作為區(qū)縣政府的派出機構(gòu)，向下對社區(qū)治理負有指導(dǎo)責(zé)任，因而以治理樞紐的角色來定位街道，能夠從權(quán)責(zé)設(shè)置、資源配置、關(guān)系結(jié)構(gòu)各個方位，全面理順“區(qū)縣—街道—社區(qū)”三級治理體系，實現(xiàn)系統(tǒng)治理、協(xié)同治理、靶向治理的集成目標(biāo)。

“中國推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，基層社會的流動性、多元化、復(fù)雜度都達到了前所未有的高度。國家力量積極、主動、強勢介入基層論理?！盵20]當(dāng)前下放審批服務(wù)執(zhí)法權(quán)限已經(jīng)成為城市社會治理重心下移的主流趨勢，但是權(quán)限下放的同時編制資源并沒有隨之下沉，又或者是人員下沉的同時其人事工資關(guān)系并沒有隨之下移，導(dǎo)致街道既不能完全承接行政權(quán)限，又難以充分調(diào)度條線職能部門的派出機構(gòu)及其工作人員。理順“區(qū)縣—街道”關(guān)系，一是需要進一步梳理街道所應(yīng)承擔(dān)的具體職責(zé)及其所需要的權(quán)限，健全街道職責(zé)準(zhǔn)入制度與權(quán)責(zé)清單，根據(jù)街道實際承接能力適時調(diào)整街道權(quán)限范圍，及時上收使用頻率不高、超出街道職責(zé)以外的行政權(quán)限，下放基層群眾迫切需要的行政權(quán)限，同時賦予街道更加靈活的用人自主權(quán)，避免事多人少現(xiàn)象的發(fā)生；二是拓展落實街道的統(tǒng)籌管理權(quán)限，包括對轄區(qū)建設(shè)規(guī)劃的參與權(quán)、對轄區(qū)重大決策事項的建議權(quán)、綜合執(zhí)法指揮調(diào)度權(quán)、對派出機構(gòu)的考核評價權(quán)和人事任免建議權(quán)、對下沉人員的自主支配權(quán)、對跨部門協(xié)同解決事項的考核督辦權(quán)，以提升街道行政地位和綜合協(xié)調(diào)能力；三是優(yōu)化“吹哨報到”機制，增強街道“吹哨”能力和條塊協(xié)同能力，加強條線職能部門對街道綜合執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)，提升街道綜合行政執(zhí)法的專業(yè)能力。

理順“街道—社區(qū)”關(guān)系，一是統(tǒng)一制定街道審批服務(wù)事項指導(dǎo)目錄，精簡優(yōu)化審批服務(wù)流程，在街道全面設(shè)置全科政務(wù)服務(wù)窗口，深入落實一窗式受理、一站式辦理，提升街道便民服務(wù)能力與服務(wù)效率，減輕社區(qū)工作負擔(dān)；二是創(chuàng)新推行社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入制度，完善社區(qū)協(xié)助街道開展的工作事項清單，減少街道下派行政任務(wù)的隨意性；三是綜合考慮人口、面積多種因素，合理劃分社區(qū)治理單元，調(diào)整大型社區(qū)規(guī)模，合理控制街道管理幅度；四是科學(xué)指導(dǎo)社區(qū)居委會加強組織建設(shè)、開展居民自治活動，動員駐區(qū)單位、社會力量參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)供給，營造良好的多元共治秩序。

理順“區(qū)縣—街道—社區(qū)”三級治理體系，最重要的是按照簡約高效原則，精簡設(shè)置街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)，合理控制機構(gòu)數(shù)量與規(guī)模，改變向上對口的職能機構(gòu)設(shè)置方式。一是根據(jù)街道主管主抓的公共管理、公共服務(wù)、公共安全職能，對照設(shè)置綜合性的業(yè)務(wù)管理部門，建立街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人的工作機制，深入推進機構(gòu)整合、業(yè)務(wù)整合、資源整合。二是建立街道部際聯(lián)席會議制度，增強跨領(lǐng)域業(yè)務(wù)、跨部門事務(wù)的溝通與協(xié)作，減少責(zé)任推諉現(xiàn)象。三是理順條線職能部門與街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)的業(yè)務(wù)對口關(guān)系，加強條線部門對街道的專業(yè)支持力度，降低條塊分割的可能性。街道通過設(shè)置專門對接社區(qū)治理事務(wù)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，強化街道治理與社區(qū)治理之間的協(xié)同聯(lián)動。

（二）以分域治理機制構(gòu)建以人民為中心的街域治理共同體

街域治理總體上涵蓋城市街道治理、街巷治理、社區(qū)治理、小區(qū)治理多個領(lǐng)域的公共事務(wù)，因此按照分類治理理念，需要結(jié)合各個治理領(lǐng)域的資源狀況、需求狀況、利益關(guān)系結(jié)構(gòu)等多種因素進行分域治理，以增強治理主體間的利益關(guān)聯(lián)、行動協(xié)同，真正實現(xiàn)“人民城市人民建、人民城市為人民”的發(fā)展目標(biāo)。

在街道治理領(lǐng)域，需要通過發(fā)揮街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”的黨建引領(lǐng)功能，創(chuàng)新區(qū)域化黨建工作，盡可能地將機關(guān)、企事業(yè)單位黨組織納入街道治理體系，探索制定需求清單、服務(wù)清單及其配套的激勵約束機制，改變過去駐區(qū)單位黨組織的單向輸入格局，形成共建互利的雙向合作關(guān)系，由制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的黨建聯(lián)建模式代替依靠感情聯(lián)絡(luò)的黨建聯(lián)建方式。圍繞街道區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、舊城改造、市容市貌、平安建設(shè)、公共衛(wèi)生等涉及居民利益的重大事項，創(chuàng)新建立街道民主協(xié)商平臺，吸納兩代表一委員、職能部門負責(zé)人、社區(qū)兩委委員、居民代表、企事業(yè)單位、政策專家等多元主體共同參與討論，根據(jù)協(xié)商共識和征詢意見制定完善行動方案，并及時將執(zhí)行過程、執(zhí)行結(jié)果等信息反饋給利益相關(guān)者，接受社會監(jiān)督與評議。

街巷治理主要涉及商業(yè)街巷發(fā)展規(guī)劃、商戶服務(wù)、噪音擾民、環(huán)境衛(wèi)生整治、突發(fā)事件應(yīng)對、文體服務(wù)等一系列的公共事務(wù)。在依靠街道優(yōu)化營商環(huán)境、加強綜合行政執(zhí)法、推動新業(yè)態(tài)拓展、建設(shè)便民服務(wù)圈、促進街區(qū)消費、營造公共文化空間的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極探索黨建引領(lǐng)下的商戶自治模式，建立行業(yè)性協(xié)會，通過市場主導(dǎo)來提升商戶的自我管理能力和參與意識。依托功能型黨支部搭建商戶協(xié)商議事平臺，邀請街道執(zhí)法人員、居民代表列席會議，共同協(xié)商解決市容市貌、食品安全、應(yīng)急管理、垃圾分類、噪聲污染等突出問題，引導(dǎo)商戶誠信經(jīng)營和自覺維護街區(qū)環(huán)境。

在社區(qū)治理領(lǐng)域，街道應(yīng)與政府主管部門、社區(qū)兩委共同探索社區(qū)服務(wù)供給路徑，明確社區(qū)服務(wù)的提供與生產(chǎn)責(zé)任，通過拓寬籌資來源、構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系、加強質(zhì)量監(jiān)管與績效管理，提升社區(qū)服務(wù)供給水平。根據(jù)社區(qū)類型與人口結(jié)構(gòu)，分類構(gòu)建社區(qū)“一老一小”服務(wù)體系，創(chuàng)新社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式和社區(qū)托育服務(wù)供給模式，優(yōu)先滿足生活困難群眾的基本公共服務(wù)需要。探索創(chuàng)新資源扶持方式，積極培育社區(qū)社會組織和引入專業(yè)性的社會服務(wù)組織，引導(dǎo)對接社區(qū)居民的多樣化、差異化服務(wù)需求。建強社區(qū)工作者隊伍，優(yōu)化社區(qū)工作者薪酬體系，落實薪酬動態(tài)調(diào)整機制，按照適當(dāng)流動與總體穩(wěn)定相結(jié)合的原則，暢通社區(qū)工作者的職業(yè)發(fā)展通道，按照適當(dāng)全科與相對專科相結(jié)合的原則，提升社區(qū)工作者的治理能力。

街域視角下的小區(qū)治理，首先需要從網(wǎng)格化管理服務(wù)方面細化設(shè)置微網(wǎng)格，吸納社區(qū)領(lǐng)袖擔(dān)任微網(wǎng)格員，實現(xiàn)網(wǎng)格治理由“弱關(guān)聯(lián)”向“強關(guān)聯(lián)”轉(zhuǎn)變。指導(dǎo)不同類型小區(qū)組織成立活躍度高的業(yè)主委員會或者物業(yè)管理委員會，推廣小區(qū)居民議事會，以民主參與平臺帶動小區(qū)居民自治。探索創(chuàng)新紅色物業(yè)模式，將國有企業(yè)引入老舊小區(qū)提供市場化物業(yè)服務(wù)，引導(dǎo)物業(yè)服務(wù)公司通過提供養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)等社會服務(wù)拓展盈利渠道，增強物業(yè)服務(wù)供給的可持續(xù)性。運用“大物業(yè)運營”理念，將物業(yè)管理空間從小區(qū)拓展到街巷，將服務(wù)對象由居民拓展到商戶，推動街巷治理與小區(qū)管理相融合。

（三）以技術(shù)賦能創(chuàng)新基層治理方法

當(dāng)前街道治理面臨著人口流動愈加頻繁、社會風(fēng)險愈加多發(fā)、公共問題愈加繁雜、利益關(guān)系愈加交織以及物物互聯(lián)愈加密切等多重挑戰(zhàn)，通過創(chuàng)新運用信息技術(shù)，以基層智治整體增強街道層級的系統(tǒng)治理能力與源頭治理能力。

建立街道數(shù)字治理中心與平臺，主動接入智慧城市運行系統(tǒng)、智慧社區(qū)系統(tǒng)、網(wǎng)格通等各類城市數(shù)字治理系統(tǒng)，推動技術(shù)共用、信息互通、數(shù)據(jù)共享，以平臺思維對街道公共事務(wù)治理進行風(fēng)險預(yù)警、預(yù)測研判、科學(xué)決策、聯(lián)動指揮、動態(tài)跟蹤。街道在推廣數(shù)字治理的過程中，應(yīng)注重技術(shù)設(shè)計的用戶友好性、操作便捷性、功能實用性，避免數(shù)據(jù)重復(fù)錄入、系統(tǒng)來回切換、數(shù)字形式主義等額外增加基層工作量的現(xiàn)象發(fā)生，防范技術(shù)賦能變技術(shù)“負能”的內(nèi)卷化困境。創(chuàng)新構(gòu)建街道數(shù)字化協(xié)商民主平臺，以線上“有事好商量”形式，推動協(xié)商議事的物理空間擴容和地理空間跨越，打破傳統(tǒng)協(xié)商民主模式的時空限制，最大限度地吸引利益相關(guān)者積極參與治理街域公共事務(wù)。

以技術(shù)賦能街道治理，需要關(guān)注技術(shù)依賴、技術(shù)替代的極端化問題，防止治理主體對數(shù)字技術(shù)的過度迷信。在推動街道數(shù)字治理的過程中，需要統(tǒng)合運用剛性的制度治理和柔性的情感治理[21]，制定數(shù)字治理的制度規(guī)則，規(guī)范信息技術(shù)的使用范圍和應(yīng)用程序，提升治理主體的數(shù)字素養(yǎng)和技術(shù)倫理意識，引導(dǎo)治理主體明確認識數(shù)字治理僅僅是一種治理工具而非治理目標(biāo)。在提升基層智慧治理水平的同時，充分利用對話溝通、講理調(diào)處、情感動員等柔性治理手段[22]，協(xié)助化解基層社會矛盾糾紛與風(fēng)險，最終實現(xiàn)價值理性與工具理性的邏輯統(tǒng)一，克服技術(shù)治理存在的系統(tǒng)局限。

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（責(zé)任編輯 劉 英）