加強管理 完善治理 提高和改善國有資產(chǎn)質(zhì)量與結(jié)構(gòu)

日前，根據(jù)公布的對央企的審計結(jié)果，發(fā)現(xiàn)的問題之一是資產(chǎn)管理仍較混亂，主要表現(xiàn)為三個方面。一是資產(chǎn)不實。二是管理不嚴。三是違規(guī)運營。分析上述問題產(chǎn)生的原因是出資人的監(jiān)管手段不到位，企業(yè)經(jīng)營管理者的責任意識不夠強，以及企業(yè)內(nèi)部運營體制建設(shè)，特別是公司治理機制有缺陷，是造成問題的重要因素。

明確兩個責任解決根本問題

首先，應(yīng)明確國有企業(yè)經(jīng)營責任。要更好地完善國有資本管理職能。由于對國有企業(yè)概念認識上的偏差，導致在國有資產(chǎn)監(jiān)管中出現(xiàn)了一些漏洞。比如，為了所謂的加強監(jiān)管，而把監(jiān)管延伸到政府或相關(guān)機構(gòu)出資企業(yè)的再出資企業(yè)，甚至多級延伸，導致監(jiān)管責任不清。在實際工作中，監(jiān)管者往往將監(jiān)管范圍擴大到二級、三級甚至是更多級企業(yè)。于是，國家對國有企業(yè)提出的各項政策要求被無限地延伸和下沉，甚至演變成上級企業(yè)直接干預(yù)和干擾下級企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營的理由和借口，不僅是管資產(chǎn)，還要管人、管事，使各級企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)受限或者削弱，很大程度上背離了企業(yè)自主發(fā)展的基本規(guī)律。由于責任不清，就有了約束和激勵標準的籠統(tǒng)和泛化，也有了制度和規(guī)章條例的簡單和膚淺，對經(jīng)濟責任追究的擱置，對資產(chǎn)流失界定的模糊，乃至對人員、資產(chǎn)處置的不確定性。從而也就有了國有資產(chǎn)管理中的混亂和弱化。

各個出資主體只應(yīng)該對自身出資的企業(yè)負有監(jiān)管責任，各個出資企業(yè)只應(yīng)該對直接出資人負有被監(jiān)管的義務(wù)。這個責任和義務(wù)，以及各個治理主體之間的基本關(guān)系，在公司章程中應(yīng)予以準確表述和清晰界定。就此而言，特別要規(guī)范政府和代表政府履行出資人職責機構(gòu)的行權(quán)履職行為，實現(xiàn)真正意義上的政企分開、政資分開，各負好其責、各司好其職。在明確國有企業(yè)概念的基礎(chǔ)上，要明確國有資本的經(jīng)營責任，主要是投資收益責任。要強調(diào)資本的收益、資產(chǎn)的安全、資金的充裕，成為國有企業(yè)的主要經(jīng)營目標和努力方向。特別是資本的收益、投入的回報，應(yīng)成為對國企重點考慮的指標。明確這個方向，有利于出資人、監(jiān)管者和經(jīng)營者本身科學制定好投資規(guī)劃、監(jiān)管重點和經(jīng)營措施，做到該管的管好、不該管的放手。向能夠產(chǎn)生良好收益的項目上投入，在保證穩(wěn)定合理收益的領(lǐng)域內(nèi)監(jiān)管，在擴大積極公共影響的空間中探索，努力使國有資本做優(yōu)做大做強。

其次，應(yīng)明確被管理對象的責任。這個管理對象，就是國有資本。國有資本的責任，因其數(shù)額、性質(zhì)，以及所在的領(lǐng)域、所體現(xiàn)的作用、所承擔的任務(wù)和所要實現(xiàn)的目標而有所不同。因此，必須樹立分類監(jiān)管的思想，即根據(jù)國有資本所肩負的不同責任，將國有資本劃分出若干類型，以便進行有針對性的監(jiān)管和使用，才有利于實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。鑒于目前國有資本的主要存在形式，應(yīng)突出以下兩種分類方法。

一是按企業(yè)中出資比例來分類。國有資本占企業(yè)全部出資一半以上的是國有企業(yè)；一半以下的是國有股企業(yè)，或者叫國資企業(yè)，即在企業(yè)的資產(chǎn)構(gòu)成中，有國家的股份、股權(quán)或是資本。在此基礎(chǔ)上，可以進一步細分。如國有資本占比達到100%，是完全國有企業(yè)；占比75%以上，是基本控股企業(yè)；占比50%以上是控股企業(yè)；占比25%以上，是可能控股企業(yè)；占比25%以下是出資企業(yè)。所謂基本和控制的概念，也是相對而言，控制與否、如何控制、控制到何種程度，應(yīng)依法依規(guī)，尤其應(yīng)以公司章程為準。國有企業(yè)和國有股、國資企業(yè)，應(yīng)當根據(jù)國家大政方針和經(jīng)濟社會發(fā)展的基本規(guī)劃與要求來確定。二是按性質(zhì)與用途、功能和角色來劃分。國有資本，從某種意義上說，可以稱為“國計民生資本”，即其是與國家大政和人民生活有關(guān)系的資本。由此，對國有資本進行大的分類，可以分為兩大類。一類是政治資本，或者叫國計資本；一類是民生資本，或者叫民用資本。這種劃分有助于較好地理解和把握資本所處的位置和扮演的角色，認識和了解其發(fā)揮的作用和產(chǎn)生的價值等，決定了我們將如何對待和運營相關(guān)資本。

再次，應(yīng)明確監(jiān)督管理目標、思路和方法、具體舉措。中國國有資本的管理，最根本的就是要體現(xiàn)中國特色的國有資本運作思想，就是要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，突出政治性、強調(diào)紀律性、體現(xiàn)根本性、維護長遠性。資本的逐利性是其根本屬性。否則，就不能稱其為資本，或者說這個資本根本就不可能存在下去。國有資本，因為有了“國有”的定義，那就要使資本在追求逐利性目標的同時，必須具有“政治性”，或者稱其為政治性目標，為國計、為民計、為長遠計。就一般意義而言，國有資本擔負著兩個責任，一個是經(jīng)濟責任，一個是政治責任。這是國有資本區(qū)別于其他性質(zhì)資本最重要的標志。正確處理好這兩個責任之間的關(guān)系，找到逐利性目標與政治性目標之間、經(jīng)濟責任與政治責任之間恰當、合適或是有目的性的平衡，應(yīng)是加強和深化、科學監(jiān)管國有資本的應(yīng)有之義。

建立完善國有資本收益收繳制度

國有資本收益收繳的過程，實際上是政府對國有資本進行優(yōu)化配置的過程。政府作為出資人，要能夠?qū)匈Y本收益集中起來，通過納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，進行有計劃地投資與管理。這種投資應(yīng)重視效益和回報率。

明確國有資本所有者和實際經(jīng)營者之間的權(quán)限。作為國有資本出資人，其職能應(yīng)定位于對國有資本進行監(jiān)督管理，包括國有資本的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管、運營監(jiān)管和國有資本總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控配置等。所有者與經(jīng)營者之間，一方負責投入和取得收益，一方負責運營和創(chuàng)造收益；一方負責保證投入和監(jiān)督運營，一方負責投入安全和收益增長。開展國有資本收益收繳，會有助于減少政府對國企經(jīng)營管理行動的直接行政干預(yù)。一方面通過建立和完善公共財政框架，促進國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，使政府的宏觀調(diào)控能力得到提高；另一方面，使國有資本出資企業(yè)能夠充分享有經(jīng)營自主權(quán)，按照利潤最大化、收益最大化的方式配置資源，提高資本運營效率。

控制國有資本經(jīng)營風險，提高國有資本經(jīng)營收益。在現(xiàn)行體制下，國有資本真正所有者（全體人民）和最終經(jīng)營者（國有企業(yè)）之間存在著多重委托代理關(guān)系。政府和代表政府履行出資人職責的機構(gòu)、國有資本運營公司、國有資本所在企業(yè)，既是代理人又是委托人。國有資產(chǎn)真正的所有者與最終的國企經(jīng)營者之間存在著一段不可逾越的委托代理鏈條。一般情況下，委托代理鏈條越長信息就越不對稱，道德風險問題就會越嚴重。

負責運營國有資本的機構(gòu)或個人也會出現(xiàn)問題。在政府機構(gòu)與國企的委托代理關(guān)系中，政府機構(gòu)追求的利益目標是實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，最大化國有資本經(jīng)營收益。而作為委托代理人的國有企業(yè)經(jīng)營者的利益目標是多樣的，除了貨幣收入最大化外，還有在消費、個人名譽、資源支配權(quán)力等多種利益方面的訴求。由于信息不對稱、體制機制建設(shè)方面的不足，使他們會想當然地降低自己的努力程度，完成好既有體系中明確的“責任目標”，甚至會利用手中的經(jīng)營權(quán)力假公濟私，將國有資本經(jīng)營收益據(jù)為己有，造成國有資產(chǎn)的流失。比如在投資中，投資本身就是資源支

配和空間再造、格局重塑的過程，也是展示權(quán)力、體現(xiàn)掌控、創(chuàng)造財富的過程。在這一過程中，由于監(jiān)管目標的不明確、監(jiān)控手段的不完備、監(jiān)督力量的不到位，勢必會存在利用投資投入、新設(shè)項目、新建企業(yè)等支配資源的機會，出現(xiàn)人事安排、利益交換、權(quán)力尋租等方面的腐敗。通過開展國有資本收益收繳，能夠最大程度地避免數(shù)字造假、虛報利潤、編造業(yè)績等對國有資本帶來的實質(zhì)性傷害。

完善公司治理提高運營質(zhì)量和效率

董事會要完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。國企改革的一個重要內(nèi)容就是要解決董事會的虛置問題。因此，國有企業(yè)要在公司制改革完成的基礎(chǔ)上，深化治理結(jié)構(gòu)改革，規(guī)范出資人、董事長的行權(quán)行為，真正解決董事會虛設(shè)的問題，依法落實董事會應(yīng)有的責任和權(quán)利。作為出資人，要緊緊圍繞維護所有者權(quán)益的核心，理清職責邊界，讓董事會真正成為一個對國有資產(chǎn)負責的“載體”，實現(xiàn)公司治理與公司管理的分離，實現(xiàn)決策層與執(zhí)行層的分離，實現(xiàn)個人責任與集體決策的有機結(jié)合，建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。

董事會作為出資人的代表方、代言人，要減少原有的“體制內(nèi)”“行政化”角色色彩，通過落實董事會職權(quán)，切實擔負起制定符合市場與企業(yè)實際的重大決策、選聘和管理好經(jīng)理層，建立好企業(yè)激勵約束機制，使國有資本運營狀態(tài)真正得到改善的責任。與此同時，董事會作為股東權(quán)益的維護者，也做經(jīng)理層履職的旁觀者、督察、糾偏者，在出資人將權(quán)力更多地下放到董事會、經(jīng)理層的同時，必然增強擔當意識，主動進位，為出資人立起“消息樹”，設(shè)置“順風耳”、筑好“防火墻”，盡心盡責確保國有資本安全、穩(wěn)定、可持續(xù)。董事會要更加密切與出資人的聯(lián)系，要有超前的預(yù)警、預(yù)判不良趨勢、危險征兆，化風險于最小、降損害于最低，擔當守資重任。

董事會要轉(zhuǎn)變履職方式，建立扁平化治理模式。要改變以往垂直化治理的狀態(tài)，董事會的決策要在宏觀把握的基礎(chǔ)上，更接近于微觀、實操層面。董事會的監(jiān)督，也要在以財務(wù)監(jiān)督為主的前提下，更偏重于全面性、系統(tǒng)性風險的監(jiān)督。在高科技網(wǎng)絡(luò)組織中，控制權(quán)對技術(shù)持有者至關(guān)重要，是技術(shù)能夠自由流動、使用和發(fā)揮應(yīng)有作用的保障。傳統(tǒng)的“垂直化”治理模式，無法保證對技術(shù)持有者的有效激勵，難以保持企業(yè)發(fā)展所需的持續(xù)動力。董事會需要重新調(diào)整到以技術(shù)核心為主的位置，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)手段，與經(jīng)理層重新劃分事權(quán)、物權(quán)邊界，充分利用高科技手段做好精準施策、科學決策，實現(xiàn)全域監(jiān)督、流程監(jiān)控，深入細致地了解掌握資本、物品、工藝走向，既要發(fā)現(xiàn)問題，也要能找到癥結(jié)所在、查出所有問題相關(guān)者的影響因子，將問題得以全面、徹底地解決。

董事會履職應(yīng)改變單一為出資人服務(wù)的意識。要建立利益相關(guān)者價值最大化的共享式治理。共享式治理理念，包含著更廣泛的社會責任和人類命運共同體的思想，更具有公共擔當和未來可持續(xù)的責任。信息泛化帶來的是公司利益相關(guān)者的泛化，而所有的利益相關(guān)者都希望價值的最大化。以利益相關(guān)者價值最大化為導向，從傳統(tǒng)地強調(diào)股東價值最大化到強調(diào)利益相關(guān)者價值最大化，從效率走向公平、從獨有走向共享，是當今公司治理改革的一個重要趨勢。其中，事關(guān)人類生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境與自然資源，是一種極其特殊的公共資源，決定了今后的公司治理將是一種由各相關(guān)治理主體共同參與、多種治理手段共同實施和大量治理機制共同促進的“公共事務(wù)性活動”。企業(yè)作為主要的資源消耗者和污染物排放主體，在這一公共事務(wù)性活動中承擔重要責任和關(guān)鍵行動者角色。作為企業(yè)運營管控主體的董事會與經(jīng)營者，應(yīng)建立公共治理架構(gòu)，一方面要實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營發(fā)展信息的公開化、透明化，另一方面是監(jiān)督管理行為的社會化、民主化。不僅是企業(yè)職工參與決策、幫助監(jiān)督，而且是百姓大眾關(guān)注決策、共同監(jiān)督。從某種程度上講，未來的公司治理，未來的董事會、經(jīng)理層的運行，將更加開放、綠色，因而有可能得到更多的創(chuàng)新機會、協(xié)調(diào)行動，最終實現(xiàn)廣大民眾共享發(fā)展成果、共享美好生活。

樹立“大國資”思想提高整體發(fā)展水平

各個地方國有資產(chǎn)與中央企業(yè)所擁有的國有資產(chǎn)，雖然由不同的管理者進行管理，但根本屬性是一致的，那就是所有權(quán)屬于國家、屬于全體中國人民。因此，我們應(yīng)當樹立起“大國資”的思想，實現(xiàn)國有經(jīng)濟的全面發(fā)展。

首先，地方國企應(yīng)當努力與央企建立資產(chǎn)關(guān)系。央企是“大國資”的引領(lǐng)者，地方國企和地方國資管理機構(gòu)應(yīng)自覺服從于“大國資”的發(fā)展格局。中央企業(yè)發(fā)展水平較高，有能力和實力帶動地方國資國企發(fā)展。中央企業(yè)和地方國有企業(yè)應(yīng)當有意識地推動和加快央企與地方國資混合重組的步伐。加強地方國企與中央企業(yè)的合作交流，有助于地方國資國企提高運營效率，也有助于從國家的宏觀層面，整合資源，避免和減少重復(fù)建設(shè)與低效投入，在地方國企與央企之間、在各地國有企業(yè)之間形成優(yōu)勢互補和資源共享，促進國民經(jīng)濟增長的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級。由于央企真實的生產(chǎn)經(jīng)營行為，都是在各個地方、各個區(qū)域內(nèi)進行和完成的，因此，加強央地交流有助于加強對央企在各地子企業(yè)經(jīng)營狀況的監(jiān)管，豐富對央企資產(chǎn)保值增值情況的監(jiān)管途徑，完善對央企貫徹落實國家政策、執(zhí)行國家發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)管機制。同時，央企能從更高層面和更多角度去審視和指導地方國企的經(jīng)營發(fā)展，從日常經(jīng)營行為的監(jiān)控到國有企業(yè)監(jiān)督力量的整合，從企業(yè)管理決策的反饋到資金資產(chǎn)流向的預(yù)警，對進一步提高地方與央企國有資產(chǎn)收益與使用效率起到重要促進作用。

其次，各地國有企業(yè)之間要加強合作交流。各地國有企業(yè)有不同的經(jīng)營管理特點，能夠取長補短、實現(xiàn)共同發(fā)展。我們國家當前和今后一個時期推動國民經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要途徑，就是要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。各地國資委在助推國家實現(xiàn)整體發(fā)展戰(zhàn)略、助推區(qū)域多種經(jīng)濟成分加快發(fā)展的過程中，能夠成為一體化政策先行先試的探索者，成為合作共贏機制的實踐者，成為各相關(guān)利益方均衡調(diào)配發(fā)展力量、相互溝通協(xié)調(diào)的聯(lián)絡(luò)人。由于同樣的“國有”的性質(zhì)，各地方國有資產(chǎn)管理者，在企業(yè)資產(chǎn)的劃撥、在經(jīng)濟收益的分配、在發(fā)展資源的分享以及在經(jīng)營資訊的共同利用等諸多方面，地方國有企業(yè)能夠比其他所有制性質(zhì)的企業(yè)更具有優(yōu)勢和便捷條件。在這方面，各地國資委應(yīng)當轉(zhuǎn)變觀念，樹立“國資一家人”的思想，在區(qū)域內(nèi)、在國界內(nèi)，也可以在國際上，與相關(guān)行業(yè)、相近產(chǎn)業(yè)、相似領(lǐng)域展開合資合作，互通有無、各取所需，舍小利而趨大義，共同實現(xiàn)國有經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

（作者單位：天津市國資委）