公共行政中的“行動(dòng)”問題重思

[摘 要] 隨著公共行政嵌入的環(huán)境以及面對(duì)的問題走向復(fù)雜化，公共行政研究逐漸轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)”和“行動(dòng)”的復(fù)合型思路。然而，公共行政中對(duì)于行動(dòng)的分析更多是關(guān)于“行動(dòng)者”的實(shí)證研究，公共行政中的“行動(dòng)”問題還需要進(jìn)一步分析與總結(jié)普遍性的理論?，F(xiàn)實(shí)中，基層行政是行動(dòng)分析的重要場景，其中關(guān)涉政策過程中的責(zé)任問題。在復(fù)雜的行政體系和治理情境中，行動(dòng)者的行動(dòng)受到了“責(zé)任陷阱”的局限，嚴(yán)重影響到政策效能的輸出。究其原因，在于多重“委托—代理”關(guān)系對(duì)于行動(dòng)者注意力分配的影響以及行動(dòng)選擇的限制。為了破解“責(zé)任陷阱”的結(jié)構(gòu)性梗阻，實(shí)現(xiàn)基層行政的“責(zé)任治理”，應(yīng)該從調(diào)整問責(zé)機(jī)制和賦予基層行政自由裁量權(quán)兩個(gè)方面展開。

[關(guān)鍵詞] 公共行政；行動(dòng)理論；行動(dòng)者；責(zé)任；責(zé)任陷阱

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.07.003

[中圖分類號(hào)] D63 " " " " " " " " " " [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A " " " " " " " " " " [文章編號(hào)] 1004-0544（2023）07-0019-10

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國家縱向治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略定位與推進(jìn)路徑研究”（21AZZ007）。

作者簡介：張力偉（1992—），男，吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師。

一、問題的提出：“行動(dòng)”何以是公共行政的重要問題

復(fù)雜性是現(xiàn)代公共行政的基本特征。無論是行政生態(tài)、政策過程還是治理結(jié)構(gòu)，公共行政問題的分析已經(jīng)超越了一元化的范式，走向了多要素的協(xié)同闡釋[1]（p845-861）。傳統(tǒng)中，組織研究一直占據(jù)公共行政研究的主導(dǎo)地位，但隨著這種研究范式遭到質(zhì)疑，社會(huì)行動(dòng)（social action）理論被引入組織分析，構(gòu)成了結(jié)構(gòu)與行動(dòng)相融合的研究范式。其中，社會(huì)行動(dòng)分析關(guān)注組織的主觀間的（inter-subjective）維度，聚焦于組織生活（organizational life）如何在行動(dòng)者的互動(dòng)中被創(chuàng)設(shè)、維系與改變；結(jié)構(gòu)分析除了探討組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和機(jī)制，也開始轉(zhuǎn)向分析組織外部的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)等力量如何影響組織成員的行為[2]（p320-331）。整體審視公共行政思想史，關(guān)于組織和人的研究始終處于一種交織狀態(tài)。這體現(xiàn)出公共行政研究實(shí)證主義傳統(tǒng)和規(guī)范研究思路并行不悖的范式?！霸趶慕M織客觀維度向以‘人’為對(duì)象的主觀維度邁進(jìn)的第一階段，管理層之外的其他組織成員不再被視為與理性無關(guān)的個(gè)體，不再被當(dāng)成僅僅是組織過程中的一個(gè)投入要素?！盵3]組織中的“人”和組織所處的“環(huán)境”成為公共行政不可回避的話題，也成為當(dāng)下公共行政研究的重要對(duì)象。對(duì)于二者相互融合的研究，組織制度主義給予的闡釋似乎更加明確，“制度理論的突出特征在于優(yōu)先強(qiáng)調(diào)社會(huì)結(jié)構(gòu)的連貫性和制約性，但并不必然排除對(duì)個(gè)體行動(dòng)者創(chuàng)造、維持和轉(zhuǎn)換制度的各種行動(dòng)方式的關(guān)注”[4]（p85）。

在這個(gè)意義上，兩種視角共同形塑的“互動(dòng)”分析突出了行動(dòng)者在公共行政中的位置，也啟發(fā)了當(dāng)下諸多有關(guān)公共行政新現(xiàn)象、新機(jī)制的探討，“行動(dòng)主義”（activism）成為公共行政研究的新范式。這些分析背后蘊(yùn)含的基本邏輯是不僅將公共行政理解為制度、組織或者機(jī)制的問題，也理解為“人”的問題。從西方管理學(xué)人性假設(shè)由“理性人”到“行政人”的變遷可以看出，整個(gè)公共行政要和復(fù)雜的情境相適應(yīng)，并且更要重視行動(dòng)者對(duì)于整個(gè)行政組織和政策過程的主動(dòng)影響[5]，人不再是科層制的“附庸”，而是能主動(dòng)變革公共行政的要素：第一，人本質(zhì)上是積極主動(dòng)的而非消極被動(dòng)的，是社會(huì)性的而非原子化的。人的行動(dòng)既受制于社會(huì)環(huán)境，同時(shí)也取決于個(gè)體的自主性。第二，人的“主動(dòng)的—社會(huì)的”本性，意涵一種知識(shí)論，著重于人賦予其行動(dòng)與他人行動(dòng)的主體意義。質(zhì)言之，公共行政各項(xiàng)行為的效度受到了行動(dòng)者主體性的深刻影響[6]（p4-7）。

在這種思路的啟示下，國內(nèi)的公共行政研究出現(xiàn)了明顯的“行動(dòng)者轉(zhuǎn)向”，這一方面意味著公共行政的制度主義建構(gòu)走向終結(jié)，另一方面也開啟了公共行政的行動(dòng)主義建構(gòu)之旅。例如街頭官僚研究生動(dòng)地詮釋了“小切口、大問題”的研究思路。其他行政現(xiàn)象——例如“避責(zé)”“形式主義”等——也都以行動(dòng)者為分析視角為這些現(xiàn)象的生成和運(yùn)作邏輯提供相關(guān)的解釋。國家治理是一種行動(dòng)的表達(dá)[7]，在治理研究中著重分析行動(dòng)的要素，凸顯了治理活動(dòng)的動(dòng)態(tài)性以及公共行政問題的復(fù)雜性特征，這既是轉(zhuǎn)型社會(huì)的基本事實(shí)，也是生活世界的真實(shí)反映。在以行動(dòng)要素為中軸的研究中，價(jià)值分析、情境分析也都被納入同一個(gè)分析框架。這表明，行動(dòng)者在特定的場景之中的行動(dòng)既是價(jià)值和規(guī)范的引導(dǎo)，同時(shí)也重構(gòu)著特定的價(jià)值規(guī)范及其基礎(chǔ)之上的組織和制度。在行動(dòng)與結(jié)構(gòu)的互動(dòng)與互構(gòu)中，必然會(huì)得出公共行政分析的新認(rèn)知與新解釋。然而，我們雖然強(qiáng)調(diào)“生活世界不僅是由制度和組織構(gòu)成的，更是‘行動(dòng)者’網(wǎng)絡(luò)”[8]，也強(qiáng)調(diào)人的獨(dú)立性、自主性與能動(dòng)性對(duì)治理的深層次影響[9]，但我們當(dāng)下對(duì)于公共行政中“行動(dòng)”的分析更多聚焦于案例中分析框架的要素設(shè)計(jì)，以及行動(dòng)主義的行政哲學(xué)話語闡釋。那么，是否存在第三種研究思路，以中國國家治理為基本場景，在案例深描和哲學(xué)闡釋之中探尋公共行政中以“行動(dòng)”為基點(diǎn)所指向現(xiàn)實(shí)治理問題的理論框架？換言之，我們既不是在實(shí)證中解釋一個(gè)個(gè)案例，亦不是在“主義”的哲學(xué)分析中探討行動(dòng)的價(jià)值，而是以行動(dòng)為中介，將理論和現(xiàn)實(shí)連接起來，審視如何透過公共行政中的“行動(dòng)”去構(gòu)建一種良好的治理模式或者治理方法。有鑒于此，文章將立足現(xiàn)有研究，重新思考公共行政中的“行動(dòng)”問題，并以行動(dòng)為分析起點(diǎn)，分析當(dāng)下基層治理中“責(zé)任陷阱”問題的破解路徑，以期為國家治理中的各類“行動(dòng)”提供可資借鑒的思路。

二、把“行動(dòng)”帶入公共行政：公共行政研究的社會(huì)學(xué)借鑒

概念是理論的磚瓦，理解行動(dòng)對(duì)于公共行政的意義，首先需要理解行政場景中“行動(dòng)”的基本內(nèi)涵。詮釋公共行政中的“行動(dòng)”概念，社會(huì)學(xué)中的行動(dòng)理論作出了主要貢獻(xiàn)。

韋伯（Max Weber）將“行動(dòng)”作為社會(huì)學(xué)中的重要概念之后，對(duì)于行動(dòng)的關(guān)注成為社會(huì)學(xué)的顯學(xué)。在韋伯的概念中，行動(dòng)以他人的期待為取向，自我的行為并不能被稱為行動(dòng)[10]（p92-93）。因此，行動(dòng)既有“涉他”的內(nèi)涵，也必須要?jiǎng)?chuàng)造意義。不過韋伯對(duì)于行動(dòng)的理解在后來的社會(huì)學(xué)家眼中流于簡單，例如，舒茨（Alfred Schutz）認(rèn)為，韋伯并未考慮到社會(huì)世界的復(fù)雜性以及個(gè)體行動(dòng)者之間的差異，因此韋伯對(duì)行動(dòng)的理解是極簡的。為了彌補(bǔ)韋伯的邏輯，舒茨以一種非化約的方式重新理解行動(dòng)，分析了行動(dòng)的變化、要素、過程以及意義等內(nèi)容。作為解釋社會(huì)學(xué)（interpretive sociology）的代表人物，舒茨的行動(dòng)理論被哈蒙（Michael M. Harmon）介紹到公共行政當(dāng)中，用以建構(gòu)“公共行政的行動(dòng)理論”。哈蒙的核心關(guān)切在于，對(duì)組織生活的完整把握必然包含對(duì)意義的考量，以及在形塑組織目的和缺乏組織目的時(shí)所牽涉到的行動(dòng)同時(shí)包括達(dá)成組織目的的行動(dòng)。這需要去注意組織的行動(dòng)者如何賦予世界意義、如何決定何者值得做以及思索自身與他人行動(dòng)的意義[6]（p53）。因此，“創(chuàng)造意義”是舒茨行動(dòng)理論的核心內(nèi)容之一，也是公共行政行動(dòng)研究的重要關(guān)注點(diǎn)。

總體來看，舒茨的行動(dòng)理論有這樣幾個(gè)核心內(nèi)容：（1）行動(dòng)是一個(gè)過程，分為“作為過程的行動(dòng)”與“作為結(jié)果的行動(dòng)”，意義也就由此分為“作為過程的意義”和“作為結(jié)果的意義”。（2）行動(dòng)是面向未來的自發(fā)性活動(dòng)，涉及對(duì)未來的預(yù)期，這種行動(dòng)被稱為“已然行動(dòng)”（act）。它統(tǒng)合了過去與未來的完整行動(dòng)，并以“將來完成時(shí)”（future perfect tense）的形式展現(xiàn)出來[11]（p8）。（3）“計(jì)劃性”是行動(dòng)的意義，無論生活經(jīng)歷如何多樣化，它們都同“我的”事實(shí)捆綁在一起。只要行動(dòng)由反省活動(dòng)（reflective glance）構(gòu)成，那么就是有意義的。質(zhì)言之，意義的結(jié)構(gòu)由在更加基本的計(jì)劃性的行為中已經(jīng)創(chuàng)造出的意義組成[11]（p61）。簡要來說，舒茨的行動(dòng)理論為公共行政的行動(dòng)分析提供了如下方面的啟示：第一，行動(dòng)的籌劃性，用以說明行動(dòng)的主觀性。任何一項(xiàng)行動(dòng)都是有目的的、籌劃好的。公共行政中行動(dòng)者的行動(dòng)必然是意圖性的行為，強(qiáng)調(diào)了行動(dòng)者能夠基于自我認(rèn)知和判斷采取特定的行動(dòng)。第二，行動(dòng)的主體間性，用以說明行動(dòng)的客觀性。任何一項(xiàng)行動(dòng)都是涉他的，行動(dòng)只有在涉他中才具有意義，因此，行動(dòng)者的行動(dòng)方案受制于面向?qū)ο蠡蛘哒麄€(gè)社會(huì)環(huán)境。在不同的行政關(guān)系當(dāng)中，行動(dòng)者的行動(dòng)意圖和方式會(huì)有所不同。第三，行動(dòng)的過程性。行動(dòng)是過程和結(jié)果的復(fù)合體，這意味著，行政的結(jié)果和行政的過程可能并非線性的關(guān)系。

在舒茨的基礎(chǔ)上，哈蒙為行動(dòng)設(shè)置了環(huán)境（environment）、主動(dòng)領(lǐng)域（active domain）、社會(huì)領(lǐng)域（social domain）以及行政風(fēng)格（administrative style）。其中，環(huán)境要素是影響行動(dòng)者行動(dòng)時(shí)間、資源等的外部要素。環(huán)境與行動(dòng)的籌劃性相結(jié)合，是行動(dòng)者行動(dòng)的主動(dòng)領(lǐng)域；環(huán)境與行動(dòng)的主體間性相結(jié)合，是行動(dòng)者行動(dòng)的社會(huì)領(lǐng)域。行動(dòng)的籌劃性與主體間性相融合構(gòu)成了行政風(fēng)格，指的是知覺（perceptual）和行為（behavioral）的傾向與主動(dòng)的和社會(huì)的自我實(shí)現(xiàn)相一致，強(qiáng)調(diào)了個(gè)體的行動(dòng)要分別契合于主體的籌劃與他者的期待。在上述所有要素的結(jié)合中，行動(dòng)者完整的、有意義的行動(dòng)得以構(gòu)成。公共行政中，行動(dòng)的目的和價(jià)值在于：（1）對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的價(jià)值和要求作出回應(yīng)；（2）為了實(shí)現(xiàn)主動(dòng)領(lǐng)域上的價(jià)值和目標(biāo)與行政風(fēng)格相一致[6]（p63-64）?？偟膩砜矗蓪⑿袆?dòng)置于一個(gè)復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，行動(dòng)由個(gè)體的主觀性、面向?qū)ο蟮钠诖约巴獠凯h(huán)境共同形塑，行動(dòng)的意義居于三者的交匯之處。

哈蒙的分析凸顯了行動(dòng)主觀性與客觀性相結(jié)合的特質(zhì)。不過結(jié)合當(dāng)下對(duì)于公共行政中行動(dòng)者的研究，以及治理過程的基本特點(diǎn)，對(duì)于行動(dòng)的考量還需要整合“時(shí)間”的要素。在公共政策執(zhí)行中，“時(shí)間”既是背景因素，也是研究工具，甚至是影響政策結(jié)果的關(guān)鍵變量[12]。由于決策和政策結(jié)果之間存在時(shí)間差，政策在執(zhí)行的時(shí)間流程中也會(huì)受到各類偶發(fā)因素的影響。在街頭官僚行動(dòng)的研究中，“時(shí)間”是評(píng)價(jià)街頭官僚行動(dòng)有效性的關(guān)鍵變量。簡要地看，行動(dòng)的時(shí)間過程在一定程度上能夠決定政策工具和執(zhí)行方法的選擇，對(duì)政策效果的客觀評(píng)價(jià)也必須要考慮時(shí)間的因素[13]（p574-586）。雖然哈蒙在論述中提到了時(shí)間，但并未對(duì)時(shí)間和行動(dòng)的關(guān)系展開深入論述。在這個(gè)問題上，吉登斯（Anthony Giddens）的行動(dòng)理論可以提供相應(yīng)的啟示。吉登斯認(rèn)為，所有社會(huì)實(shí)踐都是“情境性”的，包含時(shí)間性、表達(dá)性、空間性三個(gè)要素。其中，必須要把時(shí)間納入對(duì)人類能動(dòng)性的理解當(dāng)中。每一種存在物都是時(shí)間性的存在，行動(dòng)是連綿不斷的時(shí)間流[14]（p60-62）。行動(dòng)并非一次性的，而是由不同的流程構(gòu)成，這種特征為行動(dòng)者在特定的時(shí)間流內(nèi)調(diào)整行動(dòng)提供了可能。吉登斯進(jìn)一步將“反思性”（reflexivity）納入行動(dòng)分析中。通過反思性，行動(dòng)者可以不斷地對(duì)行動(dòng)的流程進(jìn)行監(jiān)控、調(diào)整與修正，并在反思中將自身的行動(dòng)與變化社會(huì)中的情境因素聯(lián)系起來，以保證行動(dòng)的合理性，為行動(dòng)的循環(huán)再生奠定基礎(chǔ)[15]（p62-65）?！胺此夹浴钡男袆?dòng)已經(jīng)被納入政治學(xué)和公共行政的分析當(dāng)中。例如在履責(zé)行動(dòng)的問題上，反思性提供的價(jià)值在于在行動(dòng)的每一個(gè)步驟中加入反思的要素，通過不斷回應(yīng)外部環(huán)境以保證行動(dòng)的“不走樣”，使得行動(dòng)的意圖和目標(biāo)始終相契合，進(jìn)而將責(zé)任落實(shí)下去[16]。

從行動(dòng)的主觀性、所嵌入的社會(huì)情境以及時(shí)間等要素來看，社會(huì)情境具有“變易性”，即外部的環(huán)境——包括行動(dòng)的面向?qū)ο?、行?dòng)所嵌入的物理空間等——可能產(chǎn)生出新的變化。例如資源的變化、面向?qū)ο笃玫霓D(zhuǎn)變等。而時(shí)間的特征較為復(fù)雜。按照日常生活邏輯，時(shí)間是不可逆的，也是恒定的，但時(shí)間能夠決定行動(dòng)的意義。通俗地說，同樣一件事情，給予的時(shí)間范圍的長短能夠決定做這件事情的質(zhì)量。與此同時(shí)，行動(dòng)中時(shí)間結(jié)構(gòu)的變化也會(huì)為行動(dòng)的調(diào)整提供新的空間。這正是社會(huì)學(xué)家盧曼（Niklas Luhmann）談到的行動(dòng)的“時(shí)間維度”，個(gè)人的行動(dòng)都會(huì)“捆束”自己的時(shí)間，將過去和未來的當(dāng)下性在當(dāng)下共現(xiàn)[17]（p174）。有關(guān)基層“形式主義”的研究指出，“時(shí)間緊、任務(wù)重”是基層政策執(zhí)行異化的重要原因。對(duì)于執(zhí)行者而言，“時(shí)間緊”限制了執(zhí)行者的行動(dòng)籌劃預(yù)期，在“任務(wù)重”的主觀條件下，必然要以“形式主義”來應(yīng)對(duì)[18]。從這個(gè)角度看，“時(shí)間”比“任務(wù)”更能夠影響行動(dòng)者的籌劃。因?yàn)樾袆?dòng)者存在著影響外部資源的可能性，但難以影響時(shí)間，尤其在層層加碼的政策執(zhí)行現(xiàn)實(shí)中。為此，基于上述分析，我們可以為公共行政中的行動(dòng)提供一個(gè)簡化的邏輯：在行動(dòng)主觀性要素之下，行動(dòng)者的行動(dòng)受到外部社會(huì)環(huán)境和時(shí)間要素相疊加的影響，這是公共行政中行動(dòng)分析的基礎(chǔ)（見圖1）。

在對(duì)公共行政中的行動(dòng)進(jìn)行規(guī)范性評(píng)估時(shí)，“責(zé)任”是最為核心的概念[6]（p5-6）。責(zé)任存在抽象和具象之分，當(dāng)我們使用“行政責(zé)任”的概念時(shí)，往往指的是抽象意義的責(zé)任，是一個(gè)整體性的內(nèi)涵。然而在具體的行動(dòng)中，責(zé)任的內(nèi)涵變得具象化，落實(shí)到了每一個(gè)個(gè)體之上。因此，一種理想型的責(zé)任是否能夠具有真正的效果，是否能夠反映出制度的執(zhí)行力，以及是否能夠?qū)⒄咿D(zhuǎn)化為治理的效能，本質(zhì)上取決于個(gè)人在負(fù)責(zé)過程中的行動(dòng)。故而，責(zé)任是行政效率的基礎(chǔ)，甚至比行政效率更加重要[19]。在這個(gè)意義上，行政行動(dòng)就可以被視為履行行政責(zé)任的過程。理想型的行政行動(dòng)是將責(zé)任完整落實(shí)下去，將政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際效能的過程。然而以現(xiàn)實(shí)為導(dǎo)向，當(dāng)下的行政行動(dòng)在各種主客觀的條件制約之下，衍生出了政策過程中的諸多異化行為，這些行為不僅嚴(yán)重削弱了治理體系的治理能力，也潛在地威脅著治理體系的合法性。因此，在后文中，我們將進(jìn)一步分析限制行政行動(dòng)的核心問題，并從行動(dòng)本身出發(fā)，分析如何破解公共行政中的“行動(dòng)困局”。

三、基層行政中的責(zé)任陷阱：公共行政中的行動(dòng)困局

審視當(dāng)下公共行政中關(guān)于行動(dòng)的分析，主要場景都集中于基層行政之上。在整個(gè)治理的場景中，基層具有相當(dāng)重要的位置。一方面，基層是國家與社會(huì)的連接之處，基層行政是國家治理回應(yīng)公眾需求的基本載體，是國家治理體系和治理能力的直接反映，是社會(huì)公眾評(píng)價(jià)國家治理的關(guān)鍵依據(jù)[20]。另一方面，政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為執(zhí)行的具體行動(dòng)均在基層的場景中展開。政策是否有效，取決于基層執(zhí)行行動(dòng)的方式和策略[21]。基層行政中的行動(dòng)問題成為當(dāng)下學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)，大量經(jīng)驗(yàn)研究和規(guī)范討論為我們理解公共行政中的行動(dòng)提供了良好的啟示。總體說來，基層行政中的行動(dòng)者研究多聚焦于“街頭官僚”，行動(dòng)則體現(xiàn)為街頭官僚政策執(zhí)行中的各種策略。

立足中國場景，基層行政中政策執(zhí)行策略存在著明顯的轉(zhuǎn)變，這是整個(gè)行政環(huán)境變化的結(jié)果。例如，基層政策執(zhí)行從“共謀”到“避責(zé)”的變化，體現(xiàn)出了基層行政環(huán)境的復(fù)雜性以及街頭官僚在政策執(zhí)行中面對(duì)著多重要素的疊加限制[22]。圍繞避責(zé)現(xiàn)象，“形式主義”“層層加碼”[23]等都成為避責(zé)的表現(xiàn)形式，并構(gòu)成了基層政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性梗阻[24]。根據(jù)這些現(xiàn)象，我們可以總結(jié)出如下共識(shí)性觀點(diǎn)：（1）基層政策執(zhí)行以滿足上級(jí)的目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)；（2）這些現(xiàn)象體現(xiàn)出行政體系內(nèi)部問責(zé)機(jī)制的變化，進(jìn)而使行政行為發(fā)生了改變；（3）這些現(xiàn)象本質(zhì)上是執(zhí)行者在組織情境和社會(huì)情境中的“理性選擇”[25]。借鑒西方公共行政研究，上述現(xiàn)象可以用“責(zé)任陷阱”（accountability trap）來概括，并且責(zé)任陷阱也成為當(dāng)下基層行政中行動(dòng)面對(duì)的亟須破解的梗阻性問題。責(zé)任陷阱指代的核心內(nèi)容是，基層政策執(zhí)行者在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)方面取得了成功，但現(xiàn)實(shí)的政策或者公共服務(wù)效能卻并不盡如人意[26]。在中國的治理場景中，責(zé)任陷阱的概念可以置換為另一種表達(dá)，即政策執(zhí)行者面對(duì)著對(duì)上與對(duì)下不同的責(zé)任向度，在兩個(gè)責(zé)任向度發(fā)生沖突的時(shí)候，執(zhí)行者傾向于回應(yīng)上級(jí)而不是政策的面向?qū)ο蟆?/p>

以行動(dòng)者為視角，責(zé)任陷阱的產(chǎn)生本質(zhì)上出于三方面原因：第一，基層政策執(zhí)行者在復(fù)雜的委托—代理關(guān)系之下的雙重身份，不同的身份對(duì)執(zhí)行者的自我認(rèn)知造成了困惑，從而影響了對(duì)自身責(zé)任的合理性判斷?；鶎诱邎?zhí)行者——街頭官僚的雙重身份在于其在行政過程中扮演兩種角色：其一是國家的代理人，其二是公眾的代理人。兩種角色分別由不同類型的委托—代理關(guān)系所形塑。街頭官僚作為國家的代理人的角色是由行政體系內(nèi)部的實(shí)際委托—代理關(guān)系決定的。在中國的行政體系中，“行政發(fā)包制”是自上而下的任務(wù)分配機(jī)制，基層場景是行政發(fā)包的終點(diǎn)，因此街頭官僚承擔(dān)著整個(gè)行政體系的執(zhí)行任務(wù)。如果將街頭官僚視為公眾的代理人，那么這種委托—代理關(guān)系則是民主原則所賦予的抽象關(guān)系，即政府是公眾權(quán)力的“代理人”，是人民權(quán)利轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)物，而街頭官僚作為行政人員，自然和公眾之間形成了抽象的委托—代理關(guān)系。在實(shí)際和抽象兩種委托—代理關(guān)系中，街頭官僚的注意力分配和責(zé)任認(rèn)知必然會(huì)聚焦于實(shí)際的關(guān)系中。尤其在科層制中，對(duì)于規(guī)則和消極責(zé)任的強(qiáng)調(diào)是保證科層制穩(wěn)定運(yùn)作的基礎(chǔ)性要素，問責(zé)機(jī)制的存在就制約了行動(dòng)者在科層制中的行動(dòng)能力[27]（p149）。在有限理性決策和經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野里，注意力是一種稀缺的資源[28]。所以，街頭官僚的注意力或者認(rèn)知聚焦于同個(gè)人職業(yè)生涯或者風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的領(lǐng)域當(dāng)中。

第二，政策執(zhí)行中復(fù)雜的組織情境與社會(huì)情境等不同要素疊加下的執(zhí)行環(huán)境為執(zhí)行者的行動(dòng)帶來了結(jié)構(gòu)性的阻礙，出于理性的考慮，執(zhí)行者不得不以回應(yīng)上級(jí)作為行動(dòng)的優(yōu)先策略?！皬?fù)雜性”是當(dāng)下公共行政的基本特征，無論是整個(gè)政策過程、政策執(zhí)行的情境還是影響政策執(zhí)行的要素，都充滿著不確定性[5]。正如葛德塞爾（Charles T. Goodsell）指出：官僚系統(tǒng)中的成員總是處于一種兩難境地，因?yàn)樗麄兯鎸?duì)的不是單獨(dú)的利益群體抑或市場需求，他們所面對(duì)的是政治的所有過程。簡言之，他們不得不出于很多原因，為很多人去做很多事情[27]（p103）。對(duì)于基層政策執(zhí)行來說，這種復(fù)雜性體現(xiàn)在如下方面：一方面，在長鏈條的行政體系中，委托—代理關(guān)系產(chǎn)生的信息不對(duì)稱使得政策內(nèi)容和公眾實(shí)際的需求存在較大的偏差，尤其是公眾需求多樣性和變易性進(jìn)一步為政策的有效執(zhí)行帶來了阻礙。上級(jí)不可能“循證決策”，街頭官僚在科層制規(guī)則的嚴(yán)格約束下也難以“循證執(zhí)行”。另一方面，時(shí)間周期短的任務(wù)會(huì)嚴(yán)重影響街頭官僚在行動(dòng)中的專業(yè)判斷（professional judgment），面對(duì)上級(jí)的目標(biāo)考核，街頭官僚不得不采取“短平快”的方式加以應(yīng)對(duì)。在復(fù)雜的社會(huì)情境和時(shí)間要素的共同影響下，街頭官僚在行動(dòng)中對(duì)于“意義”的判斷就會(huì)轉(zhuǎn)向以完成政策內(nèi)容為主，由此，一項(xiàng)目標(biāo)的達(dá)成就會(huì)以犧牲另一個(gè)目標(biāo)為代價(jià)[26]。

第三，復(fù)雜的執(zhí)行環(huán)境在一定程度上消解了行動(dòng)中的責(zé)任倫理。行政體系中，行動(dòng)者在嚴(yán)格的程序規(guī)則以及復(fù)雜的環(huán)境中呈現(xiàn)出了“物化”的特征。責(zé)任的內(nèi)核是倫理，意味著任何一種責(zé)任都內(nèi)嵌了道德因素，行政責(zé)任亦復(fù)如是。簡要說來，行政責(zé)任包含這樣幾個(gè)要素：專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（professional standard）、倫理規(guī)范（codes of ethics）以及對(duì)公共意見的尊重（appreciation of popular sentiment）[6]（p121）。理想的行政責(zé)任旨在厘清規(guī)則與道德之間的關(guān)系，事實(shí)上是為兩種責(zé)任向度尋找一種平衡的機(jī)制。不過，受制于街頭官僚復(fù)雜的執(zhí)行環(huán)境以及對(duì)自身認(rèn)知的錯(cuò)位，行政責(zé)任中的倫理要素讓位于嚴(yán)格的規(guī)則，進(jìn)而導(dǎo)致哈蒙所說的“物化”（reification）問題。一方面，行動(dòng)者成為科層規(guī)則的僵化遵從者，缺少對(duì)特定問題的道德判斷。從行動(dòng)的意義角度看，物化現(xiàn)象說明行動(dòng)者是以規(guī)則來審視社會(huì)世界，而忽視了個(gè)體同面向?qū)ο笾g主體間性的關(guān)系。另一方面，一些底層官員為了彌補(bǔ)自身在組織中底部的職位，而產(chǎn)生向外界施展權(quán)威的心理需要[27]（p150）。在日常行政實(shí)踐中，這種物化問題顯而易見，例如令人啼笑皆非的“證明你媽是你媽”“我是我”等奇葩“證明”，以及“打官腔”等行為就是街頭官僚盲目遵從規(guī)則，而忽視了以人民為中心的行政責(zé)任倫理的表現(xiàn)[18]。這些都是不負(fù)責(zé)任行動(dòng)的具體表現(xiàn)。從行政倫理的角度看，負(fù)責(zé)的行動(dòng)必須對(duì)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)之間的適用性有所理解，要根據(jù)每個(gè)問題的獨(dú)特性質(zhì)給予行動(dòng)判斷[6]（p131-137）。

總的來看，責(zé)任陷阱反映了街頭官僚在復(fù)雜關(guān)系中對(duì)自身行動(dòng)認(rèn)知的錯(cuò)位，圖2呈現(xiàn)了街頭官僚作為行動(dòng)者在責(zé)任陷阱中的行動(dòng)邏輯?；诖?，責(zé)任陷阱的產(chǎn)生一方面由內(nèi)外環(huán)境所形塑；另一方面則是街頭官僚在錯(cuò)位的認(rèn)知和判斷中建構(gòu)出來的。街頭官僚在整個(gè)行政過程中面對(duì)著兩種關(guān)系，其一是組織內(nèi)部科層制中的上下級(jí)關(guān)系，其二是同社會(huì)公眾構(gòu)成的服務(wù)—對(duì)象關(guān)系。規(guī)范意義上有意義的行政行動(dòng)基于兩種關(guān)系的調(diào)和：一方面要滿足上級(jí)的政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)科層制內(nèi)部政策傳遞的有序性，保障科層制運(yùn)轉(zhuǎn)的穩(wěn)定。另一方面要契合于面向?qū)ο蟮男枨?，?shí)現(xiàn)國家和社會(huì)之間良好的互動(dòng)關(guān)系，維持并補(bǔ)充行政體系的合法性。有意義的行動(dòng)則是兩種關(guān)系創(chuàng)設(shè)出的意義的交匯。

然而，街頭官僚并不完全是被動(dòng)的?，F(xiàn)有研究指出，為了克服行動(dòng)中的責(zé)任陷阱，街頭官僚會(huì)采取兩種策略。第一，街頭官僚以“政策企業(yè)家”（policy entrepreneur）的角色說服上級(jí)調(diào)整政策內(nèi)容，使政策內(nèi)容和面向?qū)ο笙噙m應(yīng)。不過這種策略依賴于制度中能夠和上級(jí)溝通的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)（opportunity structure）以及街頭官僚自身的溝通能力[21]。第二，街頭官僚在和公眾面對(duì)面的交流中以“表演”的方式促使公眾接受政策[29]（p128-141），例如街頭官僚在政策執(zhí)行中采取“唱紅臉”的方式迫使公眾服從，或者以“動(dòng)之以情，曉之以理”的方式讓公眾能夠和自身“共情”?？陀^地看，這兩種策略均非克服責(zé)任陷阱的長久之計(jì)：其一，街頭官僚扮演“政策企業(yè)家”需要特定的條件，甚至街頭官僚自身要具有一定的政治影響力，否則難以找到和上級(jí)溝通的渠道。其二，以“表演”的形式說服公眾同樣是一種“形式主義”，本質(zhì)上并不是調(diào)整政策內(nèi)容去滿足公眾需求，這種形式仍然以上級(jí)為導(dǎo)向。從本質(zhì)上破解責(zé)任陷阱，僅僅依靠街頭官僚個(gè)體的主動(dòng)性并不是根本的方案，還需要從外部環(huán)境的角度入手。

四、通向“責(zé)任治理”：如何重塑街頭官僚對(duì)于“意義”的正確判斷

雖然街頭官僚具備對(duì)于意義的判斷，但行政體系內(nèi)部的壓力和外部環(huán)境的復(fù)雜性使得其認(rèn)知偏向了“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”（risk adverse）[25]。換言之，街頭官僚對(duì)上負(fù)責(zé)的行政心理是理性選擇的結(jié)果，是在平衡外部各類要素基礎(chǔ)上作出的行動(dòng)籌劃?；谛袆?dòng)和環(huán)境之間的交互關(guān)系，破解責(zé)任陷阱需要沿著從客觀到主觀的路徑，即通過改變街頭官僚行動(dòng)的環(huán)境來幫助其塑造正確的行動(dòng)認(rèn)知。對(duì)于街頭官僚的行動(dòng)來說，這便涉及行政體系中的問責(zé)和街頭官僚自身的自由裁量權(quán)問題。這種思路的核心在于，將街頭官僚本質(zhì)上不負(fù)責(zé)任的行動(dòng)轉(zhuǎn)化為負(fù)責(zé)任的行動(dòng)，進(jìn)而通過負(fù)責(zé)來提升治理效能，塑造一種基層行政中的“責(zé)任治理”。

（一）重新界定問責(zé)：“機(jī)制”和“美德”并存的復(fù)合型制度

導(dǎo)致街頭官僚行動(dòng)異化的重要原因之一在于強(qiáng)有力的問責(zé)制度使街頭官僚在行動(dòng)中不得不考慮問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而以完全滿足上級(jí)目標(biāo)的行動(dòng)方式來規(guī)避潛在的問責(zé)。這便使問責(zé)機(jī)制陷入了悖論之中：問責(zé)制可以對(duì)權(quán)力濫用和不作為等現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲的規(guī)制，但由于問責(zé)制度科學(xué)性與精準(zhǔn)性的闕如又導(dǎo)致政策執(zhí)行途中的加碼或避責(zé)等行為，削弱了實(shí)際的治理效能[30]。在這個(gè)意義上，轉(zhuǎn)變街頭官僚的行動(dòng)就需要重新理解問責(zé)的內(nèi)涵和價(jià)值。

問責(zé)的意外后果受到了公共行政學(xué)界的廣泛關(guān)注，學(xué)者指出，調(diào)整問責(zé)機(jī)制本質(zhì)上要變革“結(jié)果導(dǎo)向”的運(yùn)作模式，強(qiáng)化政策執(zhí)行的過程控制[31]。這反映出我們對(duì)于問責(zé)的理解仍然是傳統(tǒng)的一元化的思路，即將問責(zé)理解為一種懲戒機(jī)制。這種思路將問責(zé)視為“機(jī)制”（mechanism），強(qiáng)調(diào)了問責(zé)的組織控制功能。但若過于強(qiáng)調(diào)問責(zé)的控制功能，就會(huì)導(dǎo)致問責(zé)的高度“政治化”（politicisation），導(dǎo)致避責(zé)等異化行為，難以激發(fā)問責(zé)的警示教育和組織學(xué)習(xí)作用[32]。事實(shí)上，具體的行政實(shí)踐很難擺脫問責(zé)機(jī)制的傳統(tǒng)思路，理由在于，當(dāng)下公共行政的環(huán)境由復(fù)雜性所構(gòu)成，造成特定結(jié)果的行政行動(dòng)可能受制于很多原因，那么問責(zé)機(jī)制便難以厘清過程與結(jié)果的因果關(guān)系，故而問責(zé)也不得不以一種簡化的邏輯去回應(yīng)復(fù)雜過程造成的結(jié)果。

于是，變革問責(zé)機(jī)制要將問責(zé)理解為“美德”（virtue）。這種思路本質(zhì)來源于弗里德里希（Carl J. Friedrich）和芬納（Herman Finer）關(guān)于行政責(zé)任的辯論。核心的焦點(diǎn)在于行政責(zé)任“為了什么”。弗里德里希對(duì)于責(zé)任理解催生出了“復(fù)合性公共責(zé)任”的概念，他認(rèn)為，負(fù)責(zé)任的官僚機(jī)構(gòu)并不簡單地服從命令，而是應(yīng)該通過職業(yè)的和道德的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其專業(yè)行為進(jìn)行約束[33]。隨著對(duì)公共服務(wù)的強(qiáng)調(diào)，對(duì)行政倫理的重新發(fā)掘，將問責(zé)理解為“美德”的關(guān)鍵是使問責(zé)制度成為實(shí)現(xiàn)“善治”（good governance）的激勵(lì)機(jī)制。因此，行動(dòng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該超越傳統(tǒng)的規(guī)則以及組織控制目的，具體關(guān)注如下要素：（1）行動(dòng)者的具體行動(dòng)，即關(guān)注行動(dòng)者的行動(dòng)是否體現(xiàn)了責(zé)任；（2）以治理的合法性作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，跳出以規(guī)則為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的唯一標(biāo)尺，審視行動(dòng)者的行動(dòng)是否體現(xiàn)了治理的合法性；（3）構(gòu)建實(shí)質(zhì)性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，包括是否遵從制度以及行動(dòng)是否滿足公眾實(shí)際需求；（4）將問責(zé)視為“連續(xù)的行動(dòng)”而非“一次性的懲戒”。借助“話語性問責(zé)”（discursive accountability）的方式，通過對(duì)行動(dòng)的過程控制，行動(dòng)者在行動(dòng)的“連續(xù)流”中能夠在同外部環(huán)境與面向?qū)ο蟮幕?dòng)中意識(shí)到行動(dòng)所存在的問題，進(jìn)而能夠不斷反思調(diào)整行動(dòng)方式，使行動(dòng)契合于目標(biāo)[34]。從這個(gè)角度看，將問責(zé)理解為“美德”并不是對(duì)傳統(tǒng)問責(zé)觀念的否認(rèn)，而是在復(fù)合性的責(zé)任概念中重新構(gòu)建問責(zé)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。前文談到，街頭官僚寓于兩種委托—代理關(guān)系當(dāng)中，如果僅在一種委托—代理關(guān)系中構(gòu)建評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，那么街頭官僚對(duì)于行動(dòng)意義的認(rèn)知也將是片面化的。所以，只有把兩種委托—代理關(guān)系全面地帶入街頭官僚的認(rèn)知中，才能激發(fā)街頭官僚對(duì)責(zé)任的正確判斷。

以上的思路是將問責(zé)置于政治學(xué)和法學(xué)兩種分析視角當(dāng)中[32]。其中，政治學(xué)關(guān)注“價(jià)值”，問責(zé)機(jī)制的調(diào)整必然要重新界定其目標(biāo)，讓問責(zé)成為實(shí)現(xiàn)有效治理的機(jī)制，而非純粹的懲戒。將問責(zé)視為懲戒僅僅是作用于個(gè)體之上，而將問責(zé)置于治理之中，就會(huì)構(gòu)建起一個(gè)系統(tǒng)化的問責(zé)思路，將問責(zé)的功能從純粹的組織控制轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化組織控制和提升實(shí)際治理效能。法學(xué)則關(guān)注“程序”，問責(zé)機(jī)制的調(diào)整也要優(yōu)化問責(zé)流程，將傳統(tǒng)的問責(zé)極簡化處理重新規(guī)導(dǎo)到各個(gè)要素相協(xié)同的整體性鏈條中。正如司法程序一樣，問責(zé)需要突出“問”的價(jià)值，只有通過問，才能了解行動(dòng)者“為什么這么做”，同樣只有通過問，才能從實(shí)際中判斷行動(dòng)者的行動(dòng)是否具有合法性以及合理性。一如將容錯(cuò)整合到問責(zé)一般，容錯(cuò)所提供的豁免機(jī)制必然要考慮行動(dòng)者行動(dòng)的動(dòng)機(jī)以及和特定結(jié)果之間的復(fù)雜關(guān)系，這就需要完整的程序設(shè)計(jì)來保障問責(zé)效能的最大化與價(jià)值的最優(yōu)化。

（二）自由裁量權(quán)的必要性：行動(dòng)實(shí)質(zhì)性判斷的基礎(chǔ)

擁有自由裁量權(quán)是街頭官僚的顯著特征，然而隨著對(duì)規(guī)則的強(qiáng)調(diào)以及行政資源的有限性，街頭官僚的自由裁量權(quán)陷入了“名存實(shí)亡”的境地。不過，日常行政實(shí)踐反復(fù)證明，制度留白往往是政策執(zhí)行中的常見問題，在沒有標(biāo)準(zhǔn)、沒有參照時(shí)，行動(dòng)者理想的執(zhí)行方式就是運(yùn)用自身的自由裁量權(quán)去處理問題。對(duì)于這一點(diǎn)，著名法理學(xué)家哈特（H. L. A. Hart）曾指出：我們會(huì)發(fā)現(xiàn)自己在必須作出選擇時(shí)會(huì)面臨兩種障礙。第一是“對(duì)事實(shí)的相對(duì)無知”（relative ignorance of fact），第二是“目標(biāo)的相對(duì)不確定性”（relative indeterminacy of aim），所以在這種情況下，我們并不去制定具體的規(guī)則，而是從一開始就賦予某些官員自由裁量權(quán)[35]。哈特的論述說明，制度不可能面面俱到地規(guī)定所有事務(wù)，因此自由裁量權(quán)給予的變通空間有利于官員根據(jù)特定情況靈活地執(zhí)行政策，保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

不過，對(duì)自由裁量權(quán)可能被濫用的擔(dān)憂引發(fā)了對(duì)其進(jìn)行限制的思考。例如，由于難以有效把握自由裁量權(quán)的治理權(quán)限和運(yùn)作方式的“度”，所以基層政策執(zhí)行容易失控異化為過度執(zhí)行，這需要自由裁量權(quán)在制度化、規(guī)范化、程序化的框架中運(yùn)作[36]。事實(shí)上，這種對(duì)于自由裁量權(quán)的理解仍然是遵循著原則指導(dǎo)、規(guī)則控制、內(nèi)外監(jiān)督的思路，更多偏向于管理學(xué)或者法學(xué)分析。以行動(dòng)為視角理解自由裁量權(quán)提供了一種社會(huì)學(xué)的思路，即將自由裁量權(quán)行使視為社會(huì)事實(shí)，探討自由裁量權(quán)設(shè)置的具體社會(huì)情境與實(shí)踐結(jié)果[37]。這種思路體現(xiàn)了如下特征，將自由裁量權(quán)的使用視為特定社會(huì)情境中的行動(dòng)，本質(zhì)上要?jiǎng)?chuàng)造意義。

訴諸日常生活的邏輯，當(dāng)我們做一件沒有標(biāo)準(zhǔn)參照的事情時(shí)，我們腦海中的基本判斷是“我應(yīng)該做對(duì)的事”。正如哈特所言，在我們不能確定對(duì)錯(cuò)的地方，我們至少能做事情來實(shí)現(xiàn)合理的決策[35]。大千世界中，不同事務(wù)、不同問題對(duì)于“對(duì)”的標(biāo)準(zhǔn)存在千差萬別的解釋，但是在行政實(shí)踐中，“對(duì)”的標(biāo)準(zhǔn)卻是相對(duì)明確的，即在規(guī)則允許的情況下滿足公眾的需求。傳統(tǒng)公共行政中對(duì)于等級(jí)和權(quán)威秩序的強(qiáng)調(diào)已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代治理體系，現(xiàn)代治理中的行政實(shí)踐需要幫助公眾來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)[38]。因此，現(xiàn)代治理更加強(qiáng)調(diào)以人民為中心的責(zé)任倫理，要在如是一種責(zé)任觀念下，結(jié)合特定的問題場景和社會(huì)情境去運(yùn)用自由裁量權(quán)，從而通過個(gè)人責(zé)任去解決物化問題。由此，自由裁量權(quán)的使用被預(yù)設(shè)了三個(gè)前提條件：第一，行動(dòng)者在制度留白中能夠確認(rèn)僵化地遵從政策將損害面向?qū)ο蟮睦?；第二，站在面向?qū)ο蟮牧錾先タ剂繎?yīng)然的行動(dòng)方式或者同面向?qū)ο髤f(xié)商解決問題的方案，這種考量或者協(xié)商同樣為行動(dòng)注入了反思性，促使行動(dòng)者去思考行政實(shí)踐中的價(jià)值問題；第三，可能的自由裁量方案并不與當(dāng)下的規(guī)則相沖突[6]（p130-131）?；诖?，自由裁量不是一個(gè)隨意使用的權(quán)力，而是一個(gè)充分考量公眾利益以及當(dāng)下制度局限性的籌劃性行動(dòng)。

以上關(guān)于自由裁量權(quán)前提的闡釋可以提供三種價(jià)值。第一，自由裁量權(quán)為創(chuàng)設(shè)新制度或者新規(guī)則提供了可能。行動(dòng)者的能動(dòng)性是制度創(chuàng)設(shè)的重要來源，當(dāng)一項(xiàng)公共事務(wù)的治理沒有特定制度規(guī)范的時(shí)候，行動(dòng)者的解決方案能夠?yàn)槿蘸笸悊栴}的解決提供判例法式的參照，或者促使制度供給者意識(shí)到修復(fù)這一制度空白的重要價(jià)值，不斷織密制度網(wǎng)絡(luò)。第二，自由裁量權(quán)為補(bǔ)充制度合法性提供了來源。制度的合法性既在于制度本身內(nèi)蘊(yùn)的價(jià)值及其科學(xué)性，同時(shí)也是制度中的行動(dòng)者通過行動(dòng)不斷塑造與補(bǔ)充的。尤其在基層行政中，街頭官僚的行動(dòng)是政府的窗口，公眾對(duì)于政府行政合法性的判斷就體現(xiàn)在街頭官僚的一言一行當(dāng)中，如果行動(dòng)者能夠在行動(dòng)中以公眾的利益為導(dǎo)向，那么就會(huì)強(qiáng)化政府和公眾之間的信任關(guān)系，為政府的合法性提供來源。第三，為基層的參與式治理（participatory governance）提供了機(jī)會(huì)。街頭官僚和公眾之間面對(duì)面地解決問題正是公眾參與街頭官僚行動(dòng)決策的過程，也是實(shí)踐參與式治理的良好場域[39]。公眾在自身相關(guān)的問題上具有強(qiáng)烈的參與意愿，街頭官僚在解決公眾問題的基礎(chǔ)上獲得了公眾的認(rèn)同，這種基層互動(dòng)正體現(xiàn)了現(xiàn)代治理中不同主體之間的協(xié)同關(guān)系。

五、結(jié)語：以責(zé)任看待治理

以行動(dòng)知識(shí)指導(dǎo)實(shí)踐，克服行政體制機(jī)制的天敵，是提高治理效率、推動(dòng)行政改革實(shí)踐的重要舉措[40]。本研究立足于公共行政中的“行動(dòng)”，回顧了公共行政中的“行動(dòng)”研究，并在社會(huì)學(xué)研究中進(jìn)一步探討了行政行動(dòng)的影響因素。與此同時(shí)，在“責(zé)任”這一行政行動(dòng)的核心內(nèi)容上，分析了當(dāng)下行政行動(dòng)的結(jié)構(gòu)性梗阻，并針對(duì)性地闡釋了解決方案。簡要來說，本研究一方面旨在拓展公共行政的行動(dòng)研究；另一方面嘗試對(duì)當(dāng)下關(guān)于公共行政中特定行動(dòng)策略的分析提供一個(gè)普遍性的理論框架。究其根本，是為如何實(shí)現(xiàn)有效治理提供行動(dòng)維度的解釋。

更為宏觀地看，當(dāng)下行政場景中的諸多現(xiàn)象都可以歸結(jié)為責(zé)任問題，因此公共行政的行動(dòng)研究提供了一種以責(zé)任看待治理的研究范式。責(zé)任聯(lián)結(jié)了個(gè)人、社會(huì)與國家，貫穿了行動(dòng)與制度，正是在責(zé)任的彰顯中，穩(wěn)定的政治秩序與和諧的社會(huì)秩序才得以可能。有鑒于此，我們既要在價(jià)值層面去塑造“責(zé)任政治”的規(guī)范性理想，也要在現(xiàn)實(shí)的公共行政層面構(gòu)建一種“負(fù)責(zé)任的治理”，在負(fù)責(zé)任的行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)善治。負(fù)責(zé)任的治理要解決“誰來負(fù)責(zé)”“為誰負(fù)責(zé)”“如何負(fù)責(zé)”的問題，結(jié)合行動(dòng)視角，這種治理模式取決于三個(gè)基本條件：第一，塑造一種普遍性的、以公眾為導(dǎo)向的責(zé)任觀念，并將這種觀念落實(shí)為制度中所有行動(dòng)者的行動(dòng)價(jià)值基準(zhǔn)；第二，構(gòu)建一種能夠使行動(dòng)者真正履責(zé)的治理體系及其運(yùn)作機(jī)制，為行動(dòng)者負(fù)責(zé)任的行動(dòng)提供實(shí)質(zhì)的空間；第三，深刻考慮現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性對(duì)行動(dòng)的限制，要以系統(tǒng)的思維對(duì)待治理問題，在不斷地反思中提升行動(dòng)的效能。

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