全椒縣鄉(xiāng)村數(shù)字治理實踐困境與突圍之策

摘 要：鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。當(dāng)前，安徽省滁州市全椒縣鄉(xiāng)村數(shù)字治理取得了較大成就，但也面臨著較大困境：在治理理念方面，認(rèn)同感不強(qiáng)，理念滯后；在治理能力方面，數(shù)字素養(yǎng)不高，治理能力不足；在保障體系方面，機(jī)制不健全，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。為了有效解決這些問題，全椒縣應(yīng)積極轉(zhuǎn)變治理理念、強(qiáng)化多元共治，提升治理主體的數(shù)字素養(yǎng)、激發(fā)治理效能，完善治理機(jī)制、夯實治理基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；數(shù)字鄉(xiāng)村；鄉(xiāng)村數(shù)字治理

中圖分類號：F49；D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）03-18-4

0 引言

建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村既是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向，也是數(shù)字中國建設(shè)的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)民族復(fù)興的必由之路。無論是《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》的頒布，還是《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)指南1.0》等政策的出臺，無不反映了黨中央對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的高度重視。而鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系作為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重點，關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化的速度和深度。筆者主要就安徽省滁州市全椒縣鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實踐困境進(jìn)行分析，并提出針對性的解決對策。

1 國內(nèi)研究進(jìn)展

近年來，鄉(xiāng)村數(shù)字治理已經(jīng)成為研究熱點。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村數(shù)字治理的研究主要圍繞其科學(xué)內(nèi)涵、現(xiàn)實困境、實踐路徑等方面展開。

1.1 關(guān)于鄉(xiāng)村數(shù)字治理科學(xué)內(nèi)涵的研究

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村數(shù)字治理內(nèi)涵的理解尚未達(dá)成共識，主要從工具論和價值論兩個維度進(jìn)行解讀。工具論維度主要從鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的層面進(jìn)行解讀。張建鋒［1］提出，數(shù)字治理可以解決“制度遷移”難題，依托數(shù)字技術(shù)，建立起一套“非人格化”的數(shù)字技術(shù)體系，能最大限度地減少人為因素的影響。價值論維度主要從鄉(xiāng)村數(shù)字化治理的層面進(jìn)行解讀。韓瑞波［2］從鄉(xiāng)村數(shù)字化治理的實踐取向進(jìn)行總結(jié)，認(rèn)為鄉(xiāng)村數(shù)字化治理主要呈現(xiàn)出“智治主義”“簡約主義”“人本主義”3種實踐取向。

1.2 關(guān)于鄉(xiāng)村數(shù)字治理困境的研究

關(guān)于我國鄉(xiāng)村數(shù)字治理困境的論述，不同學(xué)者有不同的觀點。王海穩(wěn)等［3］認(rèn)為，我國鄉(xiāng)村數(shù)字治理主要面臨4方面現(xiàn)實困境，即數(shù)字信息的壟斷傾向阻礙其流通與整合、傳統(tǒng)權(quán)威性地位被數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)逆強(qiáng)化、傳統(tǒng)保守性思想盛行難以實現(xiàn)價值革新、技術(shù)封閉性阻礙鄉(xiāng)村社會公共治理群體效能凝聚。陽夢華［4］指出，我國鄉(xiāng)村數(shù)字化治理存在4方面困境，即城鄉(xiāng)之間存在數(shù)字鴻溝、鄉(xiāng)村數(shù)字化治理理念落后、鄉(xiāng)村數(shù)字化治理人才不足、鄉(xiāng)村數(shù)字化治理環(huán)境受限。

1.3 關(guān)于鄉(xiāng)村數(shù)字治理實踐路徑研究

關(guān)于這方面的研究，不同學(xué)者針對不同情況提出了不同的實踐路徑。李曉夏等［5］從數(shù)字鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容組成、政策體系、技術(shù)升級、主體參與等方面進(jìn)行路徑研究。崔元培等［6］提出通過彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝、強(qiáng)化數(shù)字化規(guī)則適配能力、發(fā)揮數(shù)字技術(shù)引導(dǎo)效用、構(gòu)建多元主體聯(lián)合機(jī)制、加快數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等途徑提升鄉(xiāng)村數(shù)字化治理水平，推進(jìn)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

2 全椒縣鄉(xiāng)村數(shù)字治理現(xiàn)狀

2.1 全椒縣鄉(xiāng)村數(shù)字治理進(jìn)展情況

安徽省實施分類梯次推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工程，將全省104個縣（市、區(qū)）分成先行示范區(qū)、正常推進(jìn)區(qū)、持續(xù)攻堅區(qū)，以有力有序全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。全椒縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)較好，鞏固拓展脫貧攻堅成果任務(wù)輕，被列為“正常推進(jìn)區(qū)”，發(fā)展目標(biāo)是到2025年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化體系初步建立，鄉(xiāng)村振興取得階段性成果。近年來，全椒縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不斷增長，鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進(jìn)。2022年，全椒縣深入推進(jìn)“數(shù)字鄉(xiāng)村”建設(shè)，積極探索構(gòu)建符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際的鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系。

2.1.1 打造智治平臺。全椒縣通過整合政法、綜合執(zhí)法等部門資源，打造智慧網(wǎng)格化綜合治理平臺，推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理工作數(shù)字化、網(wǎng)格化、精細(xì)化。智慧網(wǎng)格化綜合治理平臺通過“三屏”（指揮大屏、管理中屏、治理小屏）聯(lián)動機(jī)制支撐治理工作。其中，指揮大屏分別從黨建綜合、公眾服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展展現(xiàn)不同層面的發(fā)展態(tài)勢，并用于聯(lián)動指揮和決策支撐；管理中屏（PC端）支撐智治中心日常綜合管理和業(yè)務(wù)調(diào)度工作；治理小屏（手機(jī)App）滿足網(wǎng)格員移動辦公需求，支撐事件處置、調(diào)查走訪等工作?！叭痢睒I(yè)務(wù)互聯(lián)互通，協(xié)同管理，通過指揮調(diào)度、業(yè)務(wù)協(xié)同、綜合網(wǎng)格管理和社會治理App支撐綜合治理工作，實現(xiàn)包括對亂停亂放、亂倒垃圾、街面違章經(jīng)營、沿街晾曬等30余類事件的24小時智能監(jiān)控，并及時處理發(fā)現(xiàn)的問題。此外，對于個別無視頻覆蓋或特殊區(qū)域，網(wǎng)格員使用無人機(jī)進(jìn)行巡查。無人機(jī)系統(tǒng)與綜合治理平臺對接，進(jìn)行視頻傳輸，工作人員通過大屏監(jiān)控?zé)o人機(jī)拍攝的實時畫面開展相關(guān)治理工作。

2.1.2 組建工作隊伍。全椒縣以自然村為一級責(zé)任網(wǎng)格，由村書記擔(dān)任一級網(wǎng)格長，對網(wǎng)格工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理；按照滁州市政法委對網(wǎng)格劃分的相關(guān)要求劃分二級網(wǎng)格，并指定各網(wǎng)格的網(wǎng)格員負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)的各項事務(wù)。此外，全椒縣還制定了隊伍聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制，從網(wǎng)格員事件發(fā)現(xiàn)、智治中心管理員分派任務(wù)到相關(guān)部門或執(zhí)法隊伍進(jìn)行事件處置，形成高效的閉環(huán)處置流程。

2.1.3 探索實施綜合考核。為切實做好“網(wǎng)格化+網(wǎng)絡(luò)化”工作，加強(qiáng)智治中心建設(shè)和管理，進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字綜合治理工作，全椒縣結(jié)合先進(jìn)地市的考核經(jīng)驗和當(dāng)?shù)卦圏c鎮(zhèn)的實際情況，制定了相應(yīng)的考核細(xì)則，從崗位、專項工作、團(tuán)隊、業(yè)務(wù)模塊4個方面對相關(guān)部門和人員進(jìn)行考核。其中，對于網(wǎng)格長、網(wǎng)格員、執(zhí)法隊、管理員，在年初賦予其每人100分的基數(shù)分，然后按照考核細(xì)則進(jìn)行加減分，月度通報當(dāng)月得分情況，年末進(jìn)行統(tǒng)計匯總，并作為其績效考核依據(jù)。

2.2 全椒縣鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實踐困境

2.2.1 治理理念方面：認(rèn)同感不強(qiáng)，理念滯后。一是部分基層干部缺乏數(shù)字化治理思維。全椒縣一些基層干部年齡較大、文化水平有限，對新的社會治理模式接受能力較差，尤其是對鄉(xiāng)村數(shù)字治理的重要性認(rèn)識不深刻，甚至存在偏差。他們認(rèn)為數(shù)字治理在鄉(xiāng)村應(yīng)用性不強(qiáng)、可行性不高，沒有必要投入大量資本和精力，所以其數(shù)字治理積極性不高，在具體工作中仍采用傳統(tǒng)方式，導(dǎo)致數(shù)字化治理流于形式。二是部分農(nóng)民對數(shù)字治理的接受度和認(rèn)同感不足。當(dāng)前，全椒縣的鄉(xiāng)村普遍存在村莊空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化現(xiàn)象。當(dāng)?shù)亓羰氐膵D女、兒童、老人等群體存在固化思維和膽怯心理，排斥新興事物，尤其是數(shù)字技術(shù)，認(rèn)為其難以掌控，擔(dān)心信息泄露、上當(dāng)受騙等，因而對數(shù)字治理漠不關(guān)心，遇到問題更傾向于線下找村干部溝通解決。三是多元共治力度不足。鄉(xiāng)村數(shù)字治理涉及農(nóng)民、村委會、鎮(zhèn)政府及縣直相關(guān)單位等諸多主體，需要各主體協(xié)調(diào)統(tǒng)一、統(tǒng)籌兼顧、綜合施策、同步推進(jìn)。但是，全椒縣在推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的過程中，尚未實現(xiàn)多元共治，具體表現(xiàn)在：農(nóng)民參與數(shù)字治理的主體意識薄弱，主動性不強(qiáng)；部分縣直單位雖有所參與，但存在定位不準(zhǔn)、職責(zé)不清、各自為政的現(xiàn)象；社會組織參與鄉(xiāng)村數(shù)字治理的渠道不暢、積極性不高。

2.2.2 治理能力方面：數(shù)字素養(yǎng)不高，治理能力不足。鄉(xiāng)村數(shù)字治理本質(zhì)是數(shù)字賦能鄉(xiāng)村治理從而帶來鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和秩序的變革，意味著通過大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)讓參與鄉(xiāng)村治理的多元主體能夠最大限度釋放出其能力，從而激發(fā)鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生動力，助推鄉(xiāng)村振興［7］。但當(dāng)前，鄉(xiāng)村數(shù)字治理面臨著治理主體數(shù)字素養(yǎng)不高、參與主動性不強(qiáng)、治理能力不足等問題。一是農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)不高。當(dāng)前，全椒縣很多留守村民的網(wǎng)絡(luò)運用能力不足，不能及時、準(zhǔn)確地獲得具有價值的治理信息，特別是老年人，對智能手機(jī)和一些治理小程序使用存在困難。二是治理主體參與主動性不強(qiáng)。全椒縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開展網(wǎng)格化治理過程中，部分村民對參與村內(nèi)公共事務(wù)數(shù)字治理熱情不高，認(rèn)為這是政府的事情，與自身關(guān)系不大；還有一部分村民雖然有一定的參與熱情，但在涉及與自身利益相沖突的事宜時，則極不配合。此外，全椒縣的鄉(xiāng)村數(shù)字治理主要是縣政府主導(dǎo)，鎮(zhèn)政府及村干部具體負(fù)責(zé)，市場化力量參與治理的渠道不暢，且缺乏軟硬件的支撐和相應(yīng)政策的支持，仍需進(jìn)一步推動多元主體協(xié)同共治。三是數(shù)字治理能力不足。目前，數(shù)字化專業(yè)人才短缺，尤其是在鄉(xiāng)村。相較于城市，鄉(xiāng)村的薪資低、生活質(zhì)量差、發(fā)展空間小，人才“引不進(jìn)”“留不住”是常態(tài)，嚴(yán)重制約了數(shù)字治理效能的提升。此外，基層黨組織建設(shè)薄弱，治理能力有待提升。近年來，隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提升，農(nóng)村青壯年大量外流，留村年輕人很少，加之村干部待遇低，一些有文化、有能力的青年人不愿擔(dān)任村干部，從而導(dǎo)致部分村落的村干部隊伍存在整體年齡偏大、文化層次較低、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等問題，導(dǎo)致基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力、引領(lǐng)力不強(qiáng)，推動鄉(xiāng)村數(shù)字化治理存在一定的難度。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前全椒縣部分基層干部只能做一些信息收集、錄入等較為簡單的工作，常常面臨對管理平臺操作不熟練，遇到系統(tǒng)交辦的事情不會處理等問題，有的村干部甚至不會使用電腦，在數(shù)字治理工作中困難重重。

2.2.3 保障體系方面：機(jī)制不健全，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。健全的保障體系是保證鄉(xiāng)村數(shù)字治理有效落地的關(guān)鍵。當(dāng)前，全椒縣鄉(xiāng)村數(shù)字治理保障體系較為薄弱。

一是數(shù)字治理機(jī)制不完善。全椒縣雖然開展了鄉(xiāng)村數(shù)字治理工作，但尚處于起步階段，僅個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了相關(guān)考核細(xì)則。此外，全椒縣鄉(xiāng)村數(shù)字治理面臨著治理主體權(quán)責(zé)邊界模糊不清等問題，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村數(shù)字化治理的進(jìn)程。

二是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理位置、人口規(guī)模等因素的影響，全椒縣的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施硬件和軟件建設(shè)都存在短板。硬件方面，全椒縣只開展了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點工程建設(shè)，鄉(xiāng)村數(shù)字治理平臺建設(shè)覆蓋面較窄。此外，全椒縣雖然實現(xiàn)了“雪亮工程”在農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋，并投入實際運用，但部分農(nóng)村點位取電和取光難度仍較大。軟件方面，由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和配套設(shè)施，全椒縣農(nóng)村已有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源和平臺系統(tǒng)難以實現(xiàn)整合共享與互聯(lián)互通［8］，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用支撐能力，無信息或“信息孤島”現(xiàn)象較為明顯。

3 全椒縣鄉(xiāng)村數(shù)字治理的突圍之策

3.1 轉(zhuǎn)變治理理念，強(qiáng)化多元共治

一方面，全椒縣要大力宣傳和推廣數(shù)字治理這一新事物，使基層政府、社會組織、村民等各類治理主體全面認(rèn)識和理解鄉(xiāng)村數(shù)字治理的重要性和必要性，從思想層面認(rèn)同和接受鄉(xiāng)村數(shù)字治理，繼而升級為主動參與的行動自覺，主動運用數(shù)字治理方式解決實際問題，促進(jìn)數(shù)字治理的全面覆蓋。

另一方面，全椒縣要堅持多元共治理念，探索多元共治、多方參與、多效融合的治理模式，協(xié)調(diào)政府、社會組織、農(nóng)民等多元主體，利用數(shù)字技術(shù)突破信息共享的空間局限，破解信息不對稱問題，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理的深度耦合。

3.2 提升數(shù)字素養(yǎng)，激發(fā)治理效能

對于鄉(xiāng)村數(shù)字治理而言，各治理主體的數(shù)字素養(yǎng)和治理能力至關(guān)重要。

3.2.1 要提升農(nóng)民的數(shù)字素養(yǎng)?！稊?shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確提出“到2035年農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)顯著提升”的目標(biāo)，2022年中央一號文件也提出要加強(qiáng)農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)與技能培訓(xùn)。鄉(xiāng)村數(shù)字治理要以農(nóng)民為中心，注重農(nóng)民的數(shù)字教育和培訓(xùn)。全椒縣要根據(jù)各地的實際情況，加強(qiáng)對農(nóng)民數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能力的培訓(xùn)，尤其是針對留守婦女、老人等弱勢群體，要探索適宜的培訓(xùn)方式，強(qiáng)化其數(shù)字化思維，使其掌握參與數(shù)字治理的基本技能。

3.2.2 加強(qiáng)專業(yè)化人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。全椒縣可通過政策傾斜、提高薪資待遇、改善工作生活條件等方式增強(qiáng)鄉(xiāng)村對專業(yè)人才的吸引力，拓寬專業(yè)人才引進(jìn)渠道。同時，當(dāng)?shù)貞?yīng)與高校、高職高專、中等職業(yè)學(xué)校等合作，培育本土專業(yè)人才。此外，全椒縣要注重提升基層干部的數(shù)字化治理能力。全椒縣可針對基層干部構(gòu)建專業(yè)化、系統(tǒng)化的教育培訓(xùn)體系，通過線下鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校、線上“微黨課”等方式開展教育培訓(xùn)，促使基層干部將理論與實踐相結(jié)合，綜合提升基層干部的數(shù)字素養(yǎng)和治理能力。

3.2.3 振興農(nóng)村基層黨組織。2022年，習(xí)近平總書記在海南考察時強(qiáng)調(diào)：“推動鄉(xiāng)村全面振興，關(guān)鍵靠人。要強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用?！弊鳛辄h的肌體的“神經(jīng)末梢”，農(nóng)村基層黨組織起著承上啟下的中堅作用。因此，要想推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理，必須充分發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織的引領(lǐng)作用。全椒縣不僅要做好村“兩委”換屆前半篇文章，選優(yōu)配強(qiáng)村“兩委”班子，而且要持續(xù)抓好村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的專題教育，做好村“兩委”換屆的后半篇文章，加強(qiáng)政治理論武裝、強(qiáng)化實踐鍛煉，不斷提升村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的“四力”（政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和社會號召力）。

3.3 完善治理機(jī)制，夯實治理基礎(chǔ)

3.3.1 要不斷完善鄉(xiāng)村數(shù)字治理機(jī)制。鄉(xiāng)村數(shù)字治理能否有效落地，有無健全的制度保障體系是關(guān)鍵。雖然國家在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)、數(shù)字治理等方面已經(jīng)制定了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《關(guān)于開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作的通知》《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃（2022—2025年）》等一系列政策措施，形成了有力的頂層設(shè)計與政策支撐。但是，目前全椒縣的鄉(xiāng)村數(shù)字治理機(jī)制仍不健全，缺乏配套的政策保障。全椒縣要根據(jù)實際情況，制定并完善相關(guān)政策和工作制度，如明確各主體在數(shù)據(jù)使用中的權(quán)利和義務(wù)，防范數(shù)據(jù)泄露問題的發(fā)生［9］。同時，全椒縣要完善治理主體的聯(lián)動工作機(jī)制，實現(xiàn)多元主體協(xié)同共建；健全數(shù)字治理效果的反饋機(jī)制、風(fēng)險防范機(jī)制等，增強(qiáng)各治理主體數(shù)據(jù)信息安全意識，并提升其風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急處理能力；積極構(gòu)建市場力量參與激勵機(jī)制，激發(fā)市場力量參與鄉(xiāng)村數(shù)字治理的積極性和主動性，扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理。

3.2.2 要持續(xù)夯實鄉(xiāng)村數(shù)字治理基礎(chǔ)。2021年9月，中央網(wǎng)信辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部門聯(lián)合印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)指南1.0》，明確提出在數(shù)字鄉(xiāng)村總建設(shè)框架基礎(chǔ)上要不斷加快鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實數(shù)字治理基礎(chǔ)。因此，全椒縣要加快數(shù)字治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實鄉(xiāng)村數(shù)字治理基礎(chǔ)，持續(xù)彌合城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理供需對接。全椒縣要深耕數(shù)字惠民工程，加快鄉(xiāng)村“雙基共建”，持續(xù)擴(kuò)大5G網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍。同時，全椒縣要在大數(shù)據(jù)等技術(shù)的支持下，對鄉(xiāng)村治理特點及村民個性化需求進(jìn)行可視化分析和預(yù)測，以此作為鄉(xiāng)村治理情境設(shè)計的參照標(biāo)準(zhǔn)，建構(gòu)鄉(xiāng)村治理模塊，提供個性化定制治理與服務(wù)項目，促進(jìn)治理供需對接［10］。

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