殘次林地整治優(yōu)化對策研究

摘 要：開展殘次林地土地整治，能夠有效增加建設(shè)用地面積或耕地可用面積，確保土地資源使用合理，有助于實現(xiàn)耕地總量保持穩(wěn)定?；诖?，根據(jù)我國政府部門頒布的相關(guān)政策文件，明確殘次林地定義、界定方法、整治要求等，并提出加強(qiáng)國土空間規(guī)劃、推進(jìn)土地整治工作，明確各方責(zé)任、確保工作順利開展，強(qiáng)化部門協(xié)同作用、增強(qiáng)可行性評價，增強(qiáng)社會參與度、保障人民群眾權(quán)利，強(qiáng)化監(jiān)督管理、充分落實管護(hù)責(zé)任等殘次林地整治工作改善意見。

關(guān)鍵詞：土地整治；殘次林地；界定方法

中圖分類號：S282 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）03-93-3

0 引言

土地資源可利用量減少會對我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生制約作用，并且威脅國家糧食安全。因此，實施耕地保護(hù)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡成為我國現(xiàn)階段需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。2013年中央農(nóng)村工作會議中提出“確保18億畝耕地紅線”，保障耕地質(zhì)量不下降、面積不減少是保障糧食安全的重要基礎(chǔ)［1］。2017年，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號），將耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡提升到國家戰(zhàn)略層面。當(dāng)前，開展土地整治是實現(xiàn)耕地總量保持不變的有效途徑。長期以來，我國各地開展了農(nóng)業(yè)及牧業(yè)用地整治工作，取得豐富成果，既可以滿足城市建設(shè)用地需要，也可以增加農(nóng)業(yè)用地面積，以保障糧食安全［2］。但是，現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，土地資源總量無法滿足社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。因此，我國急需找出當(dāng)前階段實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的新方式和新路徑，才能更好地解決土地資源供給不足問題?；谶@種情況，自然資源部出臺殘次林地開發(fā)政策，并且要求各地政府部門按照要求落實，將殘次林地開發(fā)作為當(dāng)前階段補(bǔ)充耕地的重要途徑。

1 殘次林地概述

針對林地類型的劃分，原國土資源部和林業(yè)部存在較大分歧，因原國土資源部的劃分依據(jù)是全國土地調(diào)查情況，而林業(yè)部對林地類型的劃分以《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》為準(zhǔn)［3］。這兩個部門針對林地類型劃分產(chǎn)生差異的根源在于人員理解方向不同、勘查辦法及技術(shù)不同、數(shù)據(jù)采集時間不同、使用處理軟件不同等。因此，為后續(xù)更好地開展土地整治工作，明確殘次林地的定義是首要任務(wù)。

現(xiàn)階段，實踐中應(yīng)用的殘次林地劃分主要是原國土資源部門根據(jù)全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)形成的，此類林地植被覆蓋率非常低、土壤侵蝕程度較高、生態(tài)功能不強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)價值不高［4］。概括來說，殘次林地是指已經(jīng)計入歷史的天然林和人工種植林地，由于各種自然原因、人類行為破壞導(dǎo)致該林地中的樹木生長情況出現(xiàn)差異，導(dǎo)致整體覆蓋率減少，形成疏林或無林地。為全面掌握全國土地利用情況和自然資源變化趨勢，我國每隔一段時間就會應(yīng)用遙感技術(shù)、測繪技術(shù)、地理信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等開展全國土地調(diào)查工作［5］。根據(jù)調(diào)查結(jié)果即可確定殘次林地，為土地整治項目開展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

2 殘次林地界定方法

林業(yè)管理部門可根據(jù)業(yè)內(nèi)遙感技術(shù)獲取的影像資料和外業(yè)實地勘查數(shù)據(jù)界定殘次林地。林業(yè)管理人員可以從全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫將所有林地類型的數(shù)據(jù)圖層提取出來，按照各個殘次林項目土地使用規(guī)劃數(shù)據(jù)、永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫、生態(tài)紅線范圍及林業(yè)最新變更數(shù)據(jù)庫進(jìn)行疊加套合，再套合最新采集的遙感影像數(shù)據(jù)，借助目視解譯和Arcgis軟件校驗位置信息對遙感數(shù)據(jù)資料實現(xiàn)解譯，然后對勘查圖中涉及的顏色、范圍等進(jìn)行識別，并且對比多年采集的影像數(shù)據(jù)，對其中存在的城市土地建設(shè)區(qū)域、基礎(chǔ)建設(shè)區(qū)及禁止建設(shè)區(qū)進(jìn)行扣除，剔除有林地或者坡度較大、分布極不均勻的區(qū)域，從而形成殘次林地范圍數(shù)據(jù)底稿［6］。在該數(shù)據(jù)底稿基礎(chǔ)上，對所有殘次林地的位置、大小等情況進(jìn)行初步判定，并利用軟件對其進(jìn)行初步繪制，針對其中不清晰的地塊應(yīng)當(dāng)預(yù)留相應(yīng)的空間，調(diào)查后進(jìn)行補(bǔ)充。地圖初步繪制完成后，應(yīng)確保所有殘次林地都在地圖上。為確保殘次林地范圍界定精準(zhǔn)，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)外業(yè)勘查數(shù)據(jù)的綜合采集，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H土地利用類型和產(chǎn)業(yè)分布情況，對所確定的殘次林地區(qū)域的各類因素進(jìn)行綜合考慮。一般情況下，外業(yè)勘查工作內(nèi)容包括土地類型核查、調(diào)查表登記、實地拍照等［7］。此外，相關(guān)部門還要全面了解殘次林地整治區(qū)域內(nèi)的土壤地質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地表水及地下水分布、群眾溝通等情況，最大限度尊重群眾的想法，明確該區(qū)域的后續(xù)項目建設(shè)規(guī)劃。各地只有基于充分的調(diào)查，補(bǔ)充完善當(dāng)?shù)厮袣埓瘟謪^(qū)域地圖，編制科學(xué)的殘次林地開發(fā)方案，根據(jù)當(dāng)?shù)卣目尚行苑治鼋Y(jié)果，在獲得省級資源部門批準(zhǔn)后才能推進(jìn)項目落實［8］。

3 殘次林地整治開展要求

開展殘次林地整治可擴(kuò)大我國現(xiàn)有的耕地面積，逐步實現(xiàn)耕地數(shù)量、耕地質(zhì)量、生態(tài)保障“三位一體”，有助于保障土地資源合理分配，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，充分提升區(qū)域農(nóng)業(yè)土地的生產(chǎn)效益［9］。殘次林地整治工作一般應(yīng)遵守以下流程。由各殘次林地管轄政府根據(jù)影像數(shù)據(jù)資料，綜合考慮各方面影響因素，初步明確殘次林地范圍；由縣級政府組織各部門召開協(xié)調(diào)會，對所有擬納入殘次林地整治項目范圍的土地進(jìn)行可行性分析，逐步對項目的合法性、合理性、科學(xué)性及產(chǎn)權(quán)等展開全面討論，并重點(diǎn)排查項目是否在基本農(nóng)田內(nèi)、是否在林地規(guī)劃內(nèi)、是否在河道內(nèi)、是否屬于生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線等；可行性分析通過后，由省、市兩級自然資源規(guī)劃局審批后，以區(qū)縣自然規(guī)劃局為單位將相應(yīng)材料上報省、市兩級進(jìn)行備案及復(fù)核［10］；由省級自然資源規(guī)劃部門批準(zhǔn)后，各區(qū)縣自然規(guī)劃局應(yīng)當(dāng)按照既定項目實施方案開展工作；在項目完成后，由市級自然規(guī)劃局進(jìn)行驗收考核；通過市級考核后由省級自然資源廳進(jìn)行復(fù)核，至此可將其作為耕地補(bǔ)充的有效資源。

4 加強(qiáng)殘次林地整治的對策

4.1 加強(qiáng)國土空間規(guī)劃，推進(jìn)土地整治工作

各地方政府應(yīng)根據(jù)總體規(guī)劃目標(biāo)，主動融入中央制訂的戰(zhàn)略規(guī)劃，快速完成“一張圖”繪制工作，為土地整治工作的開展提供相應(yīng)的基礎(chǔ)。各級自然資源管理部門要堅決落實“多規(guī)合一”要求，研究制訂深化改革的具體措施。各地不得在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃，不得擅自設(shè)置、分割或下放規(guī)劃管理權(quán)限；依法嚴(yán)格規(guī)劃許可管理，編制或修改控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)依據(jù)市縣國土空間總體規(guī)劃。市縣國土空間總體規(guī)劃批復(fù)后，市縣自然資源主管部門應(yīng)結(jié)合實際及時推進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的修編報批，不得以專項規(guī)劃、片區(qū)策劃、實施方案、城市設(shè)計等名義替代詳細(xì)規(guī)劃設(shè)置規(guī)劃條件、核發(fā)規(guī)劃許可，要防止為單一地塊財務(wù)平衡擅自修改規(guī)劃或變更規(guī)劃條件；嚴(yán)格規(guī)劃實施監(jiān)督檢查，對于不符合國土空間規(guī)劃要求的工程建設(shè)項目，不得為相關(guān)單位辦理用地用海審批和土地供應(yīng)等手續(xù)，不予確權(quán)登記。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)應(yīng)按照職責(zé)，適時對地方國土空間規(guī)劃實施情況開展督察。這既可以減少各部門間的土地利用規(guī)劃分歧，也可以更好地推動各類土地整治項目順利進(jìn)行，有利于保障殘次林地整治工作高標(biāo)準(zhǔn)完成。

4.2 明確各方責(zé)任，確保工作順利開展

在殘次林地整治工作中，項目所在地的政府部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格劃分各部門責(zé)任，確保整治工作有效落實，積極做好因各類原因形成的沒有納入耕地保護(hù)范圍的土地、殘次林地等開發(fā)利用工作。各市級自然資源管理部門應(yīng)當(dāng)健全工作管理方案，確保殘次林地整治項目管理規(guī)范化；區(qū)縣自然資源管理部門應(yīng)根據(jù)土地利用總體方案和各類指導(dǎo)方針，明確當(dāng)?shù)孛磕甑耐恋卣雾椖块_展方案，協(xié)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、林業(yè)部門、財政部門、水利及環(huán)保部門等，共同編制科學(xué)合理的可行性分析報告，明確殘次林地整治項目實施、范圍、內(nèi)容等。

4.3 強(qiáng)化部門協(xié)同作用，增強(qiáng)可行性評價

殘次林地經(jīng)過整治后可形成大量新增耕地，能夠?qū)⑵溆糜谡佳a(bǔ)平衡，有效保障地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以增加建設(shè)用地。殘次林地整治項目主要由整治區(qū)域所在地的自然資源管理部門實施。在殘次林地整治過程中，地方自然資源管理部門要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、環(huán)保等部門加強(qiáng)合作，建立健全多元化溝通機(jī)制，針對殘次林地整治中涉及的各項工作進(jìn)行協(xié)同，確保整治工作順利推進(jìn)。目前，在殘次林地界定中仍然存在林地面積重復(fù)統(tǒng)計、耕地與林地權(quán)屬交叉等問題。因此，為確保殘次林地整治工作順利開展，項目所在地政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌安排相關(guān)工作，對各項政策進(jìn)行解釋說明，充分提升各部門的協(xié)同作用。收集管轄范圍內(nèi)所有殘次林地數(shù)據(jù)資料后，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源管理部門應(yīng)組織工作人員及專家開展實地勘查工作，結(jié)合項目匯報、基礎(chǔ)資料收集、實地勘查等，充分征求各部門意見及建議，研究殘次林地整治項目開展的可行性。

4.4 增強(qiáng)社會參與度，保障人民群眾權(quán)利

順利完成殘次林地整治項目，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域耕地面積增加，有助于提升耕地質(zhì)量，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，目前群眾普遍不了開展解殘次林地整治的工作意義，導(dǎo)致此項工作開展過程中存在較多阻礙。針對此，政府相關(guān)部門要采用線上、線下相結(jié)合的宣傳方式，加強(qiáng)對殘次林地整治政策的宣傳，讓更多人認(rèn)識到此項工作開展的意義。此外，在開展殘次林地整治項目前，相關(guān)部門要征求土地使用者的意見，充分保障人民群眾的權(quán)利。社會公眾也要積極參與殘次林地整治工作，建言獻(xiàn)策，助推殘次林地整治工作高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量完成。

4.5 強(qiáng)化監(jiān)督管理，充分落實管護(hù)責(zé)任

各地自然資源和規(guī)劃局應(yīng)當(dāng)和政府相關(guān)部門加強(qiáng)溝通，明確不同區(qū)域殘次林地整治項目實施的工作計劃，并按照實施過程安排專人對各個項目進(jìn)行監(jiān)督考核。此外，殘次林地整治項目完成后，各責(zé)任單位也要加大管護(hù)力度，保證整治項目真正發(fā)揮作用。針對殘次林地實際使用者，政府要做到常態(tài)化監(jiān)管，做好相應(yīng)臺賬記錄，一旦實際使用者存在管護(hù)不當(dāng)問題，應(yīng)立即予以制止，并按照管護(hù)責(zé)任規(guī)定進(jìn)行處罰。殘次林地實際使用者也應(yīng)落實管護(hù)責(zé)任，做好殘次林地整治后的復(fù)耕復(fù)種工作。

5 結(jié)語

殘次林地整治是當(dāng)前我國國土資源管理中實施的一項重點(diǎn)工作，對實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡有著重大作用。一方面，殘次林地整治項目的開展可以補(bǔ)充耕地面積，提升耕地質(zhì)量；另一方面，殘次林地整治項目實施后，建設(shè)用地面積增加，有利于加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，各地政府部門應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到殘次林地整治的作用，按照自然資源部相關(guān)要求，確定科學(xué)合理的整治方案，保障整治工作順利完成，為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全等提供保障。

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