國(guó)有大桂山林場(chǎng)對(duì)外租地造林面臨問(wèn)題及對(duì)策

摘 要：對(duì)外租地造林是國(guó)有林場(chǎng)擴(kuò)充綠化資源的重要途徑之一，有助于提高林場(chǎng)植被覆蓋率，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)增綠擴(kuò)綠目標(biāo)。但廣西壯族自治區(qū)國(guó)有大桂山林場(chǎng)在對(duì)外租地造林中面臨造林質(zhì)量不高、管理成本較高、多方利益難以協(xié)調(diào)、林地流轉(zhuǎn)存在風(fēng)險(xiǎn)等難題。對(duì)此，國(guó)有大桂山林場(chǎng)應(yīng)嚴(yán)抓造林撫育監(jiān)理，提高場(chǎng)外營(yíng)造林質(zhì)量；整合林地資源，確保資金安全使用；科學(xué)選擇租地造林模式，協(xié)調(diào)多方利益；明確區(qū)分林權(quán)流轉(zhuǎn)類(lèi)型，落實(shí)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)有林場(chǎng)；對(duì)外租地造林；林權(quán)；造林質(zhì)量；利益協(xié)調(diào)

中圖分類(lèi)號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-7909（2023）03-122-3

0 引言

廣西壯族自治區(qū)是我國(guó)重要的林業(yè)發(fā)展區(qū)，也是速生樹(shù)種重點(diǎn)栽培區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)。“十四五”開(kāi)局以來(lái)，該地區(qū)深入貫徹落實(shí)生態(tài)文明發(fā)展理念，印發(fā)《2022年全區(qū)國(guó)土綠化工作要點(diǎn)》，開(kāi)展國(guó)土科學(xué)綠化系列行動(dòng)，堅(jiān)持場(chǎng)內(nèi)外新造林和低產(chǎn)林改造并舉，促進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林地力提升工程建設(shè)。基于此，筆者以廣西壯族自治區(qū)國(guó)有大桂山林場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)大桂山林場(chǎng)）場(chǎng)外造林為研究重點(diǎn)，分析對(duì)外租地造林存在的難點(diǎn)問(wèn)題，并給出針對(duì)性對(duì)策建議。

1 大桂山林場(chǎng)概況

截至2022年6月，國(guó)有大桂山林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)總面積超6.7萬(wàn)hm2，森林覆蓋率91.2%，林場(chǎng)下轄10個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、1個(gè)中心苗圃、6個(gè)對(duì)外造林部和7個(gè)營(yíng)林分場(chǎng)，同時(shí)設(shè)立1家森林公園，參股5家公司，活立木總蓄積量超630萬(wàn)m3［1］。該林場(chǎng)不斷擴(kuò)大場(chǎng)外造林面積，如今場(chǎng)外已經(jīng)形成花卉苗木、林下種養(yǎng)、商品木材經(jīng)營(yíng)、農(nóng)資貿(mào)易等多業(yè)務(wù)集成化發(fā)展局面，且該林場(chǎng)牢固樹(shù)立“兩山”理念，以建設(shè)壯美大桂山為總體目標(biāo)，以林場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展為主線(xiàn)，深化林場(chǎng)改革，做好生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。

2 對(duì)外租地造林的含義及意義

對(duì)外租地造林指林場(chǎng)利用場(chǎng)外地塊進(jìn)行營(yíng)林、造林并開(kāi)展撫育等一系列活動(dòng)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下，市場(chǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)林木資源的需求量與日俱增。尤其是“十三五”以來(lái)，為有效解決不斷擴(kuò)大的木材需求與有限的林地資源矛盾問(wèn)題，部分國(guó)有林場(chǎng)創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造林項(xiàng)目發(fā)展模式，積極發(fā)展場(chǎng)外造林，讓造林技術(shù)“走出家門(mén)”。一方面，對(duì)外租地造林可以解決國(guó)有林場(chǎng)林地不足問(wèn)題；另一方面，場(chǎng)外租地造林可帶動(dòng)林農(nóng)和周邊農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)，有效保障區(qū)域林業(yè)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)建設(shè)平衡發(fā)展。

3 對(duì)外租地造林基本模式

對(duì)外租地造林基本模式主要有5種。①收購(gòu)，即大型集體林場(chǎng)充分發(fā)揮營(yíng)林管理、營(yíng)林技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，收購(gòu)小型林場(chǎng)，采用“合二為一”形式實(shí)現(xiàn)對(duì)外租地造林。②新建擴(kuò)建，即林業(yè)部門(mén)將國(guó)有荒山給國(guó)有林場(chǎng)（經(jīng)過(guò)地方政府批準(zhǔn)），林木產(chǎn)權(quán)歸國(guó)有林場(chǎng)所有，林場(chǎng)組織實(shí)施造林和經(jīng)營(yíng)管理，以此增加新造林面積。③承包造林模式，即農(nóng)（林）戶(hù)與林場(chǎng)協(xié)商一致后簽訂租賃合同，其中國(guó)有林場(chǎng)負(fù)責(zé)造林及養(yǎng)護(hù)林木，而農(nóng)（林）戶(hù)收取租金，約定好雙方權(quán)利與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)雙方獲益。④聯(lián)戶(hù)經(jīng)營(yíng)模式，即在承包造林模式的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶(hù)（或村鎮(zhèn)）提供林地及人力資源，與國(guó)有林場(chǎng)共同營(yíng)建森林，按照事先約定的比例劃分收益［2］。⑤場(chǎng)內(nèi)聯(lián)營(yíng)模式，即場(chǎng)內(nèi)職工先行租賃農(nóng)戶(hù)或集體林地，與國(guó)有林場(chǎng)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，收益由林場(chǎng)與職工共同分成。

4 國(guó)有大桂山林場(chǎng)對(duì)外租地造林面臨的問(wèn)題

4.1 場(chǎng)外造林質(zhì)量不高

與國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)部造林方式有所不同的是，對(duì)外租地造林模式中雖然林地權(quán)屬非國(guó)有，但大部分林地歸國(guó)有林場(chǎng)管理和撫育，造林、養(yǎng)護(hù)工程均屬于國(guó)有林場(chǎng)范疇（聯(lián)戶(hù)經(jīng)營(yíng)模式和場(chǎng)內(nèi)聯(lián)營(yíng)模式除外）。但是在營(yíng)林過(guò)程中，由于林場(chǎng)內(nèi)部本身技術(shù)人員較少，且隨著林場(chǎng)內(nèi)部造林面積不斷加大，林場(chǎng)對(duì)人力資源的需求量也與日俱增，難以在租地造林中投入足夠的人力來(lái)保證造林質(zhì)量。此外，在租地造林中的聯(lián)戶(hù)經(jīng)營(yíng)模式和場(chǎng)內(nèi)聯(lián)營(yíng)模式下，聯(lián)營(yíng)戶(hù)和場(chǎng)內(nèi)員工更加傾向于在林木銷(xiāo)售環(huán)節(jié)多劃分收益，難以站在保護(hù)森林資源的角度，充分提高新造林質(zhì)量。在此情況下，租地造林區(qū)域的新造林成活率與國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)部相比略有差距，林木生長(zhǎng)質(zhì)量不佳，不利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益雙贏。

4.2 管理成本較高

當(dāng)前，國(guó)有大桂山林場(chǎng)對(duì)外租地造林以種植速生樹(shù)種為主，如速生杉木、桉樹(shù)等，可為當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)、合作經(jīng)營(yíng)場(chǎng)戶(hù)帶來(lái)一定經(jīng)濟(jì)效益。但從凈收益和管理成本角度來(lái)看，對(duì)外租地造林所耗費(fèi)的資金較大，其原因主要是以下幾個(gè)方面。一是造林地過(guò)于分散。對(duì)外租地造林區(qū)域選址受到地形、地勢(shì)及樹(shù)種生長(zhǎng)規(guī)律與特性影響。要想滿(mǎn)足樹(shù)種生長(zhǎng)條件，營(yíng)造林木適生環(huán)境，大桂山林場(chǎng)應(yīng)選擇土壤養(yǎng)分充足、排灌方便、土質(zhì)疏松的地塊進(jìn)行造林，但受到現(xiàn)實(shí)立地條件（場(chǎng)外造林地丘陵山地多，地表起伏明顯）影響，宜林地面積較為狹小。例如，國(guó)有大桂山林場(chǎng)在藤縣的造林面積達(dá)0.67萬(wàn) hm2，但各造林地塊分布相當(dāng)零散，且面積較小，單個(gè)造林地面積最大為10.00 hm2左右，不能滿(mǎn)足大面積造林需求。因場(chǎng)地過(guò)于分散，管理費(fèi)用、運(yùn)輸成本、設(shè)施建設(shè)費(fèi)用等支出增大。二是造林地周邊居民法律意識(shí)和森林資源保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，盜砍、引發(fā)森林火災(zāi)等事件時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致林場(chǎng)在人工管護(hù)、護(hù)林投入方面的支出加大，在一定程度上增加了管理成本。

4.3 多方利益難以協(xié)調(diào)

對(duì)外租地造林一般共涉及三方利益主體，分別是出租方、受租方和承包方。受林地流轉(zhuǎn)時(shí)間、家庭收入、收入來(lái)源、租金等因素的影響，部分出租方出租林地的意愿較低。不同造林與合作模式也會(huì)影響各方經(jīng)濟(jì)收益占比，例如：林場(chǎng)承包造林模式采用全額收益，農(nóng)戶(hù)只能獲得地租收益，因此，從出租方角度考慮，不利于受租方和承包方長(zhǎng)遠(yuǎn)續(xù)簽造林；聯(lián)營(yíng)造林分配模式對(duì)職工、農(nóng)戶(hù)、林場(chǎng)三方較為公平，利潤(rùn)平均分成，因此可在一定程度上帶動(dòng)場(chǎng)內(nèi)職工及農(nóng)戶(hù)的造林熱情。如果是采用林場(chǎng)承包造林模式，農(nóng)（林）戶(hù)與林場(chǎng)利益劃分以3∶7、2∶8為主，林場(chǎng)的投資利潤(rùn)率較高，但農(nóng)（林）戶(hù)收益不顯著，因此不利于林場(chǎng)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)。

4.4 林地流轉(zhuǎn)存在風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，國(guó)有大桂山林場(chǎng)多通過(guò)中介組織、介紹人、當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)等主體開(kāi)展林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但以上主體專(zhuān)業(yè)水平不一，加之我國(guó)林權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)剛剛起步，在租地造林中極易出現(xiàn)林權(quán)不清晰、林地歸屬不明確等問(wèn)題。甚至部分中介組織受到租金或高額定金利益驅(qū)使，將林權(quán)不明確（多為歷史遺留問(wèn)題）的林地轉(zhuǎn)包給林場(chǎng)，導(dǎo)致林場(chǎng)在交易中未能獲得客觀與真實(shí)的交易信息，在獲得場(chǎng)外林地后無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)。

5 國(guó)有大桂山林場(chǎng)對(duì)外租地造林優(yōu)化方案

5.1 嚴(yán)抓造林撫育監(jiān)理，提高場(chǎng)外營(yíng)造林質(zhì)量

首先，為有效提高場(chǎng)外租地造林質(zhì)量，國(guó)有大桂山林場(chǎng)相關(guān)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格評(píng)析立地質(zhì)量，必要時(shí)成立林地林木收購(gòu)評(píng)估小組，對(duì)場(chǎng)外造林項(xiàng)目進(jìn)行全面調(diào)查并形成報(bào)告。其次，國(guó)有大桂山林場(chǎng)應(yīng)完善營(yíng)造林管理機(jī)制，嚴(yán)抓造林撫育監(jiān)理，科學(xué)規(guī)范營(yíng)林生產(chǎn)工序，對(duì)場(chǎng)外營(yíng)林生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管與評(píng)價(jià)。林場(chǎng)相關(guān)部門(mén)要全過(guò)程監(jiān)管林地清理、挖坑、定補(bǔ)植、水肥管理、除草撫育、病蟲(chóng)害防控等工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)對(duì)外租地造林中的問(wèn)題，并依據(jù)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門(mén)技術(shù)規(guī)程及有關(guān)管理制度，及時(shí)處理營(yíng)林生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的問(wèn)題。各造林地塊每完成一項(xiàng)造林工序，林場(chǎng)驗(yàn)收部門(mén)和林業(yè)局下屬單位專(zhuān)業(yè)驗(yàn)收小組應(yīng)根據(jù)《營(yíng)林技術(shù)規(guī)程》進(jìn)行檢驗(yàn)，確保造林及撫育質(zhì)量［3］。最后，在造林環(huán)節(jié)，國(guó)有大桂山林場(chǎng)和相關(guān)部門(mén)應(yīng)該對(duì)周邊農(nóng)（林）戶(hù)進(jìn)行培訓(xùn)，引導(dǎo)其采用機(jī)械精細(xì)整地、挖穴方式，打破人工造林習(xí)慣，將林地整理成梯田狀，保水保肥；將場(chǎng)外造林資源融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，將森林科普、林下經(jīng)濟(jì)拓展、森林旅游資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目相結(jié)合，走出一條場(chǎng)外造林的新路子，在提高造林質(zhì)量的同時(shí)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)收益，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民真正享受到場(chǎng)外造林帶來(lái)的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

5.2 整合林地資源，確保資金安全使用

國(guó)有大桂山林場(chǎng)應(yīng)加快對(duì)現(xiàn)有林地的整合速度，盡快將已租的林地進(jìn)行更新造林，提高林場(chǎng)森林資源總量，正確處理林地儲(chǔ)備量和集約化經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系。針對(duì)林地分散、管理不便問(wèn)題，國(guó)有大桂山林場(chǎng)應(yīng)該按照就近和相對(duì)集中原則，著力提高集約化經(jīng)營(yíng)水平。國(guó)有大桂山林場(chǎng)要確定一個(gè)核心區(qū)域，將交通條件差、離基地較偏遠(yuǎn)、面積小的林地進(jìn)行整合，可與周邊兄弟林場(chǎng)（維都林場(chǎng)、欽廉林場(chǎng)、東門(mén)林場(chǎng)、高峰林場(chǎng)、六萬(wàn)林場(chǎng)）進(jìn)行場(chǎng)外林地互換，可有租地造林區(qū)域向周邊市、縣林場(chǎng)輻散。

國(guó)有大桂山林場(chǎng)應(yīng)該積極向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)資金［4］，將資金投入營(yíng)林撫育、森林資源保護(hù)教育宣導(dǎo)、營(yíng)林管護(hù)、林業(yè)執(zhí)法等方面，確保合理使用資金。如果資金使用超出預(yù)算，國(guó)有大桂山林場(chǎng)應(yīng)該及時(shí)向上級(jí)部門(mén)提出申請(qǐng)，并將支出明細(xì)統(tǒng)計(jì)上報(bào)，經(jīng)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)后進(jìn)行資金利用，否則應(yīng)該重新制定造林資金使用方案。在大桂山林場(chǎng)租地造林工作中，資金投入量最大為有害生物監(jiān)測(cè)和森林防火監(jiān)管兩個(gè)方面。由于該地區(qū)受到季風(fēng)性氣候影響，大桂山林場(chǎng)針對(duì)高溫極端天氣下易發(fā)生森林火災(zāi)和病蟲(chóng)害問(wèn)題，在藥劑購(gòu)買(mǎi)、噴霧設(shè)備購(gòu)買(mǎi)、監(jiān)測(cè)設(shè)備購(gòu)買(mǎi)、營(yíng)林人工巡護(hù)、預(yù)警預(yù)報(bào)等方面支出較多。因此，國(guó)有大桂山林場(chǎng)在獲得專(zhuān)項(xiàng)資金后，應(yīng)在確保各項(xiàng)資金投入規(guī)范的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)與培訓(xùn)，以此避免后續(xù)增加不必要的盜砍生態(tài)修復(fù)、自然災(zāi)害修復(fù)等管理成本。

5.3 科學(xué)選擇租地造林模式，協(xié)調(diào)多方利益

國(guó)有大桂山林場(chǎng)要想保證造林工作正常順利開(kāi)展，應(yīng)該依據(jù)場(chǎng)外租用林地立地質(zhì)量要求，做好對(duì)外租地造林項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，盡量與農(nóng)戶(hù)簽訂長(zhǎng)期租地合同，保障造林項(xiàng)目可持續(xù)開(kāi)展。由于對(duì)外租地造林項(xiàng)目的利益鏈條較長(zhǎng)，為實(shí)現(xiàn)造林項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，國(guó)有大桂山林場(chǎng)應(yīng)該根據(jù)林場(chǎng)實(shí)際情況，創(chuàng)新工作舉措，如必要時(shí)可以建立“林場(chǎng)+公司”模式，按照事企分開(kāi)原則對(duì)權(quán)利、責(zé)任分工進(jìn)行明確，促進(jìn)多方合作共贏。國(guó)有大桂山林場(chǎng)要在總結(jié)以往聯(lián)營(yíng)造林經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以利益聯(lián)結(jié)為紐帶，逐家逐戶(hù)做好思想工作［5］，并綜合應(yīng)用贖買(mǎi)型（在承包之后，林農(nóng)或國(guó)有林場(chǎng)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格贖買(mǎi)）、托管型（在一定期限內(nèi)對(duì)森林資源進(jìn)行托管，托管方為林農(nóng)）、利潤(rùn)分成型（根據(jù)森林資源銷(xiāo)售凈利潤(rùn)，林場(chǎng)和合作者按照一定比例進(jìn)行利益劃分）和租賃型（在一定期限內(nèi)對(duì)森林資源進(jìn)行租賃，提前協(xié)商租賃周期、租賃利潤(rùn)分配、租賃模式和權(quán)責(zé)明細(xì)）等多種場(chǎng)外造林合作模式，保證每一個(gè)聯(lián)營(yíng)主體獲得實(shí)實(shí)在在的利益。

5.4 明確區(qū)分林權(quán)流轉(zhuǎn)類(lèi)型，落實(shí)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記

為解決林權(quán)流轉(zhuǎn)合同締結(jié)過(guò)程中可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不斷開(kāi)放的當(dāng)下，大桂山林場(chǎng)應(yīng)該明確林權(quán)流出主體，將林地經(jīng)營(yíng)權(quán)從林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)，并與中介方簽訂實(shí)質(zhì)性完善的合同，在保障林農(nóng)知情權(quán)的同時(shí)，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組織調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容主要包括林木性質(zhì)（是否屬于商品林）、林地權(quán)屬（權(quán)屬是否清晰）、其他權(quán)利爭(zhēng)議（是否設(shè)有抵押擔(dān)保）等。國(guó)有大桂山林場(chǎng)應(yīng)審慎選擇中介人與中介組織，明確中介組織的違約責(zé)任，可通過(guò)分期支付租金（承包金）的方式予以制衡［6］。此外，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門(mén)應(yīng)該加快牽頭建立林權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，著重解決林權(quán)流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，規(guī)避信息不對(duì)稱(chēng)引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)，遏制中間人從中漁利問(wèn)題。同時(shí)，國(guó)有大桂山林場(chǎng)應(yīng)該多渠道、多形式收集保留證據(jù)，如以錄音、錄像形式保存有關(guān)證據(jù)，保存當(dāng)?shù)卣虼逦瘯?huì)已收件的單據(jù)，必要時(shí)由中介人作為證人或訴訟參與人，輔助林場(chǎng)維護(hù)自身合法權(quán)益。為實(shí)現(xiàn)林農(nóng)與國(guó)有林場(chǎng)的利益平衡，降低林地流轉(zhuǎn)法律風(fēng)險(xiǎn)，林場(chǎng)應(yīng)該落實(shí)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，針對(duì)一地兩租等糾紛問(wèn)題，依法履行公告程序。

6 結(jié)語(yǔ)

筆者主要分析國(guó)有大桂山林場(chǎng)對(duì)外租地造林面臨的問(wèn)題并給出優(yōu)化建議，認(rèn)為該林場(chǎng)相關(guān)部門(mén)應(yīng)該嚴(yán)格評(píng)析立地質(zhì)量，完善營(yíng)造林管理機(jī)制，嚴(yán)抓造林撫育監(jiān)理，創(chuàng)新工作舉措，科學(xué)選擇租地造林模式，同時(shí)明確區(qū)分林權(quán)流轉(zhuǎn)類(lèi)型，以有效提高場(chǎng)外租地造林質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

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