社會治理理念與特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的耦合邏輯與實現(xiàn)路徑

摘 要：特色小鎮(zhèn)的規(guī)范健康發(fā)展與社會治理理念高度耦合，表現(xiàn)為參與力量的趨同性、目標取向的一致性、行動邏輯的契合性。因此，各地要以社會治理理念賦能特色小鎮(zhèn)的規(guī)范健康發(fā)展，化解特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過程中所產生的各類矛盾。但目前，社會治理視域下特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展面臨諸多問題，如參與主體單一、行政管理繁復、要素性制約較多。為了有效解決這些問題，各地要積極倡導多元主體廣泛參與，厘清權責邊界，破除要素瓶頸。

關鍵詞：社會治理；特色小鎮(zhèn)；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F299.21 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）03-26-4

0 引言

近年來，我國特色小鎮(zhèn)建設蓬勃發(fā)展，涌現(xiàn)了一批精品特色小鎮(zhèn)。但目前，我國特色小鎮(zhèn)在建設過程中仍存在諸多問題。為此，各地政府要調動各大主體參與社會建設、參與基層治理，建立人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，以社會治理賦能特色小鎮(zhèn)的規(guī)范健康發(fā)展，化解特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中所產生的各類矛盾。

1 社會治理理念與特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的耦合邏輯分析

社會治理理念的內核與當前我國經濟社會發(fā)展的實際需求相契合，即激發(fā)社會活力、化解社會矛盾、保障人民權益。與此同時，促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要實現(xiàn)方式，也是促進鄉(xiāng)村振興、縮小貧富差距、實現(xiàn)公平正義的有效途徑。社會治理理念為特色小鎮(zhèn)的規(guī)范健康發(fā)展提供了理論指導，即參與力量上的多元共治、目標取向上的基層善治和行動邏輯上的協(xié)商巧治。

1.1 多元共治：參與力量的趨同性

社會治理區(qū)別于傳統(tǒng)的行政管理、政府管理等概念。在參與主體判斷上，社會治理更加強調主體的多元化，而非政府中心主義，即在參與主體的認定上，社會治理更加強調多方力量參與社會發(fā)展進程。正如黨的二十大報告指出，要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這意味著社會治理的主體既應包括政府，也應包括市場、社會組織和群眾等。而特色小鎮(zhèn)的建設同樣需要政府、市場、社會組織和群眾等主體的廣泛參與。在特色小鎮(zhèn)建設過程中，政府雖然發(fā)揮著舉足輕重的作用，但僅依靠政府難以有效實現(xiàn)小鎮(zhèn)的規(guī)范健康發(fā)展。在特色小鎮(zhèn)建設過程中，如果缺乏市場參與，就會導致資金缺乏，活力喪失，難以支撐相關產業(yè)的發(fā)展。企業(yè)作為市場重要主體，是特色小鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的源頭性力量，其積極參與特色小鎮(zhèn)建設，有利于釋放產業(yè)發(fā)展活力和技術創(chuàng)新活力。社會組織在特色小鎮(zhèn)建設過程中發(fā)揮著“黏合劑”與“潤滑劑”的作用，能有效消除“政府失靈”與“市場失靈”所造成的社會隔閡，使各大主體在利益溝通中實現(xiàn)動態(tài)平衡，為小鎮(zhèn)企業(yè)和群眾提供服務。除此以外，群眾既是社會治理的重要參與者，也是小鎮(zhèn)建設的重要參與者，缺乏廣大群眾參與的小鎮(zhèn)建設是沒有活力的。

1.2 基層善治：目標取向的一致性

社會治理是國家治理的重要組成部分，是實現(xiàn)基層善治的重要保障。在社會治理過程中，要充分發(fā)揮行政力量、市場力量與社會力量，打造共建共治共享的社會治理格局，最大限度地化解社會矛盾、凝聚社會共識、激發(fā)社會活力?；鶎由浦螢槲覈洕鐣l(fā)展創(chuàng)造了有利的營商環(huán)境、公共環(huán)境。特色小鎮(zhèn)是有效推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新載體、新平臺。在城市和農村發(fā)展過程中，特色小鎮(zhèn)“承”接中心城市外溢資源，“啟”動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展進入快車道。特色小鎮(zhèn)設計規(guī)劃的初衷，從城市發(fā)展視角而言，在于緩解中心城市的負外部效應，如環(huán)境污染、城市擁堵、資源匱乏等各類問題；從鄉(xiāng)村振興視角而言，以產業(yè)發(fā)展為依托，通過優(yōu)化產業(yè)空間布局，培植優(yōu)秀企業(yè)，加強中心城市產業(yè)鏈、供應鏈、人才鏈的集約和統(tǒng)籌，進而促進城鄉(xiāng)要素資源的充分協(xié)調和深度融合。特色小鎮(zhèn)的獨特優(yōu)勢體現(xiàn)在以下3方面：一是延伸城市產業(yè)鏈，提升鄉(xiāng)村產業(yè)活力；二是改善鄉(xiāng)村基礎設施條件，提升公共服務能力；三是推進多產融合，提升鄉(xiāng)村產業(yè)附加值。不可否認的是，特色小鎮(zhèn)建設不僅有利于緩解基層矛盾、縮小城鄉(xiāng)差異，也有利于促進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕，真正維護社會公平正義，而這與實現(xiàn)基層善治的目標取向不謀而合。

1.3 協(xié)商巧治：行動邏輯的適應性

傳統(tǒng)行政管理與社會治理存在較大差異：在參與主體上，由一元主體向多元主體轉變；在治理模式上，由行政主導向協(xié)商巧治轉變。此外，權利向度由以往自上而下的單項輸送轉變?yōu)樯舷陆Y合的雙向互動，強調效率至上、價值取向，而非層級至上、本位取向。這種模式使得基層群眾和企業(yè)的意見能更好地向上級傳達，實現(xiàn)上下聯(lián)動、主體聯(lián)動。兩者的本質差異為社會治理更加注重多元主體間的合作性、協(xié)調性、動態(tài)性。合作性體現(xiàn)在不同主體間、主客體間，立足于正式制度與非正式制度環(huán)境，運用“法、理、情”等手段，在利益認同、觀念認同、價值認同的基礎上開展協(xié)商合作。這種合作是提升社會治理效能的重要保障。協(xié)調性是指不同主體為實現(xiàn)共同目標，在互相關切、互相理解的基礎上，做出利益讓步、權利讓渡，實現(xiàn)稀缺資源的再分配與高效利用。動態(tài)性是指在紛繁復雜的社會環(huán)境下如何因地制宜、因時制宜，針對特定環(huán)境面臨的困境具體問題具體分析。特色小鎮(zhèn)設計理念與社會治理理念在行動邏輯上高度吻合，同時特色小鎮(zhèn)建設受制于傳統(tǒng)管理思維的影響，面臨“形式主義”“政績工程”“房地產化”的實踐困境。因而，特色小鎮(zhèn)建設亟待運用社會治理思維“破舊去僵”“破舊立新”，真正實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)“特而強、聚而合、小而美、新而活”。在此背景下，特色小鎮(zhèn)的管理方式和運營模式有待調整。為此，各地務必摒棄傳統(tǒng)政府大包大攬的管理思維，強調社會秩序和協(xié)同共治的理念，為特色小鎮(zhèn)建設搭好平臺，做好溝通；完善協(xié)同治理規(guī)范，拓展企業(yè)、社會公眾等主體的參政議政渠道；建立健全體制機制，真正實現(xiàn)社會治理與特色小鎮(zhèn)建設的深度融合，為小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展打開局面。

2 社會治理理念視域下特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

2.1 參與主體單一

特色小鎮(zhèn)是社會經濟發(fā)展到一定階段產生的新興產業(yè)布局形態(tài)，其發(fā)展目標是產業(yè)特而強、功能聚而合、形態(tài)小而美、機制新而活。但目前，我國部分特色小鎮(zhèn)仍然采用傳統(tǒng)的以政府為主導、自上而下的建設管理模式，導致特色小鎮(zhèn)建設參與主體單一。特色小鎮(zhèn)作為匯集多種要素的綜合開發(fā)項目，在專業(yè)技術、資源號召、社會動員等方面提出了更高要求，政府單一主體難以滿足特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展的多元化需求。政府在大包大攬的同時，忽略了非政府主體在特色小鎮(zhèn)建設中的能動性和積極性，從而造成市場、社會組織和群眾等主體的參與能力相對不足。此外，當前我國特色小鎮(zhèn)建設過于注重對指標任務的考核評價，缺乏對企業(yè)、社會組織、城鎮(zhèn)居民的激勵與引導，導致其參與小鎮(zhèn)建設的積極性不高、主動性不強。

2.2 行政管理繁復

2.2.1 地方政府干預過多。地方政府是特色小鎮(zhèn)的主要設計者，參與特色小鎮(zhèn)建設的全過程。例如，在前期規(guī)劃過程中，地方政府對特色小鎮(zhèn)的產業(yè)定位、空間形態(tài)、建設內容、投資總量、運行方式與建設進度等均提出了明確的要求，有濃厚的計劃色彩。但這種以政府為主導的行政化管理易導致設定的特色小鎮(zhèn)建設標準過于僵硬，常常忽視以人為本的理念。

2.2.2 多頭管理。特色小鎮(zhèn)建設是一項合作性公共行動。因此，在特色小鎮(zhèn)建設過程一般會涉及多個部門。但各類職能部門的廣泛參與會導致小鎮(zhèn)運行出現(xiàn)多頭管理的情況，且部門之間往往各自為政，缺乏充分的溝通交流，造成小鎮(zhèn)建設效果不佳。例如，特色小鎮(zhèn)項目申報需要多個部門協(xié)調，使得項目申報進程緩慢，難度加大［3］。

2.2.3 缺乏統(tǒng)籌協(xié)調。目前，我國部分特色小鎮(zhèn)尚未形成統(tǒng)一的管理機構，有的小鎮(zhèn)直接由與小鎮(zhèn)產業(yè)相關的政府部門代為管理，如寧波梅山基金小鎮(zhèn)；有的小鎮(zhèn)則聘請專門的運營機構負責管理，如玉皇山南小鎮(zhèn)；有的小鎮(zhèn)直接引入企業(yè)家作為名譽鎮(zhèn)長，參與小鎮(zhèn)決策，如云棲小鎮(zhèn)。由于缺乏統(tǒng)一調度，特色小鎮(zhèn)建設相關政策實施效果受到了嚴重的影響，導致上級指示難以有效傳達，與多元共治、基層善治、協(xié)商巧治的目標背道而馳。

2.3 要素性制約較多

特色小鎮(zhèn)是集生產、生活、生態(tài)于一體的新型空間載體，多產融合是特色小鎮(zhèn)區(qū)別于城市工業(yè)園、旅游度假區(qū)、田園綜合體、建制鎮(zhèn)的核心特質，產業(yè)融合水平是衡量特色小鎮(zhèn)的發(fā)展狀況的重要指標［4］。與中心城市相比，特色小鎮(zhèn)的資金、人才、土地等要素資源緊張。

2.3.1 融資渠道狹窄，導致資金供給不足。我國大部分特色小鎮(zhèn)位于都市圈邊緣地帶，受中心城市虹吸效應的影響，資金更多流入市區(qū)，加之投融資機制不暢，特色小鎮(zhèn)普遍存在融資渠道狹窄、資金流結構單一等問題，融資難度較大。

2.3.2 是對人才吸引力不足。我國大部分特色小鎮(zhèn)離市區(qū)有一定距離，其交通、商業(yè)、文化娛樂、衛(wèi)生、教育等基礎設施均與城區(qū)有較大差距，對于外來人才的吸引力不足，難以吸引高端人才。此外，部分特色小鎮(zhèn)在建設過程中，并未為人才發(fā)展提供完善的晉升機制，導致人才流失嚴重。

2.3.3 是土地供給不足，發(fā)展空間受限。生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是國土空間規(guī)劃的三條控制線，要劃得實、守得住、落實好。特色小鎮(zhèn)建設需要使用大量建設用地，然而各地的用地指標還需要投向民生基礎設施建設、產業(yè)園區(qū)建設、市政環(huán)保建設等方面，剩余數(shù)量有限，保障特色小鎮(zhèn)用地需求難度相對較大。

3 社會治理理念賦能特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的路徑

3.1 倡導多元主體廣泛參與

破解特色小鎮(zhèn)發(fā)展難題，釋放特色小鎮(zhèn)活力，需要突破傳統(tǒng)行政管理思維，引導多元主體廣泛參與。對于積極參與特色小鎮(zhèn)建設的各類主體，要持開放包容態(tài)度，幫助他們找準定位，為特色小鎮(zhèn)的規(guī)范健康發(fā)展保駕護航。

3.1.1 營造共同治理的氛圍。地方政府要開展形式多樣的宣講會，廣泛宣傳特色小鎮(zhèn)建設的社會價值、經濟價值、文化價值，提升群眾對特色小鎮(zhèn)建設的認知水平，從而引導其積極參與小鎮(zhèn)建設。同時，各地應不斷完善小鎮(zhèn)居民代表大會、民主協(xié)商議事會等制度，營造共同建設、共同治理、共同享有的社會治理氛圍。

3.1.2 是搭建共同參與的平臺。在特色小鎮(zhèn)建設上，各地應逐步確立黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、科技支撐的社會治理體系，并搭建多元主體交流平臺，廣泛聽取黨委領導、政府負責人、企業(yè)負責人、群眾代表、社會組織代表等群體的意見，推動小鎮(zhèn)高質量發(fā)展。

3.2 厘清權責邊界，提升治理效能

3.2.1 細化部門職責分工，劃好“責任田”。對于與特色小鎮(zhèn)建設相關的內容，各地應逐項細化每個行政審批服務事項的名稱、基本編碼、實施編碼規(guī)則、類型、設立依據(jù)、申請材料、辦事流程、業(yè)務經辦流程、事項辦理深度、承諾時限、表單格式、審查要點、辦理條件、收費項目等，并針對進駐事項名稱、辦理流程、承諾時限等要素進行動態(tài)調整。

3.2.2 簡化行政審批流程，疏通“攔水壩”。行政程序繁復，部門層級交錯是導致治理效能低下的關鍵癥結［5］。在特色小鎮(zhèn)建設過程中，各地要以行政審批服務事項標準化建設工作為抓手，不斷提升政府的行政審批效率、資金到位速率、公共服務優(yōu)良率，解決特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中各類企業(yè)主體所關心的問題。

3.2.3 聚焦小鎮(zhèn)發(fā)展主責主業(yè)，定好“風向標”。明確特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位是厘清權責邊界的前提。各地要秉持少而精、少而專的方向，把握特色小鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展導向，不斷疏解小鎮(zhèn)非核心功能，將有限精力投入產業(yè)體系打造、核心要素聚合中去。

3.3 破除要素制約

推進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展，要不斷破除要素制約，實現(xiàn)各類資源的有效供給和高效利用。為破除要素制約，實現(xiàn)各類關鍵資源的系統(tǒng)性整合，各地要建立健全各類保障體系，為特色小鎮(zhèn)的規(guī)范發(fā)展提供支撐。

3.3.1 創(chuàng)新投融資機制。首先，發(fā)揮政府資金在特色小鎮(zhèn)融資中的引導作用。國家發(fā)改委等部門對符合條件的特色小鎮(zhèn)建設項目給予專項資金支持，中央財政對建設較好的特色小鎮(zhèn)發(fā)放適當獎勵等［6］。其次，鼓勵政府利用財政資金撬動社會資金，引入社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設。為獲得民間投資者的信任，可以讓專業(yè)投資機構以股權形式介入建設項目，參與規(guī)劃、建設、運營全過程，使項目朝著有利于投資者認可的方向發(fā)展。最后，加大商業(yè)銀行對特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展的支持力度。商業(yè)銀行應根據(jù)特色小鎮(zhèn)實際需求和建設進度，推出特色信貸融資產品，為基礎設施建設、企業(yè)發(fā)展等提供多種多樣的信貸支持。

3.3.2 完善土地使用配給機制。首先，政府有關部門應引導農民依法通過轉包、出租、轉讓等方式進行土地承包經營權流轉。對于個別不愿流轉的農戶，允許通過土地互換等方式，在集中連片統(tǒng)一規(guī)劃的地塊內，種植部分承包田。需要注意的是，在土地流轉過程中要切實加強領導和監(jiān)管，確保農村土地承包管理和土地流轉有序進行。其次，建立低效用地再開發(fā)激勵機制。允許存量土地使用權人在不違反法律法規(guī)、符合相關規(guī)劃的前提下，按照有關規(guī)定經批準后對土地進行再開發(fā)［7］。

3.3.3 完善人才保障機制。首先，從薪資待遇、福利補貼、住房保障、子女教育等方面創(chuàng)新人才政策，解決各類人才的后顧之憂，使其積極參與特色小鎮(zhèn)建設。其次，加強人才培養(yǎng)。各地要根據(jù)特色小鎮(zhèn)建設需要和農村實際，培養(yǎng)各類農村專業(yè)人才，如生產經營型職業(yè)農民、專業(yè)技能型職業(yè)農民、農業(yè)職業(yè)經理人等。再次，各地要積極創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，建立良好的人才競爭機制、有效的激勵機制，為人才提供培訓和學習的機會，使得人才在工作中得到鍛煉［8］。最后，各地要關心引入的人才，及時幫助其解決在生活和工作中遇到的各種問題，增強人才的歸屬感。

4 結語

社會治理理念賦能特色小鎮(zhèn)的規(guī)范健康發(fā)展有其獨特優(yōu)勢，具體表現(xiàn)為參與力量的趨同性、目標取向的一致性、行動邏輯的適應性，可為我國特色小鎮(zhèn)的規(guī)范健康發(fā)展提供有益的解決方案。展望未來，各地要積極倡導多元主體廣泛參與，厘清權責邊界，破除要素制約，從而推進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展。同時，各地要從發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)布局、制度設計、公共空間、社會服務等方面入手，進一步釋放特色小鎮(zhèn)共建共治共享的社會活力。

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