湖北省排污權(quán)有償使用和交易政策實(shí)施情況與對(duì)策

摘要：

排污權(quán)有償使用和交易是統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的重要手段，也是推動(dòng)建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革、深化要素市場(chǎng)化配置綜合改革的關(guān)鍵路徑。通過對(duì)標(biāo)國(guó)家試點(diǎn)工作目標(biāo)和任務(wù)要求，闡述了湖北省排污權(quán)有償使用和交易的政策發(fā)展歷程以及試點(diǎn)工作情況，剖析了湖北省在試點(diǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的制度體系不健全、定價(jià)機(jī)制不完善、市場(chǎng)動(dòng)力不足、能力建設(shè)不到位、與排污許可銜接不深入等問題。從制度構(gòu)建、體制機(jī)制、能力建設(shè)、綠色金融、制度銜接等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān) 鍵 詞：

排污權(quán)有償使用和交易； 發(fā)展歷程； 政策創(chuàng)新； 湖北省

中圖法分類號(hào)： X321

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.03.005

0 引 言

良好的生態(tài)環(huán)境既是最公平的公共產(chǎn)品，也是最普惠的民生福祉?！熬G水青山就是金山銀山”的理念，生動(dòng)形象地揭示了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，指明了實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生的新路徑［1-3］。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是踐行“兩山”理念的核心路徑［4-5］。2021年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，明確指出了推動(dòng)生態(tài)資源權(quán)益交易。健全排污權(quán)有償使用制度，拓展污染物交易種類和交易地區(qū)。排污權(quán)交易作為環(huán)境權(quán)益交易的重要組成，是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要抓手之一，也是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的衍生路徑之一［5］，對(duì)充分發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境資源配置中的決定性作用，助力美麗湖北建設(shè)具有重要意義。

為夯實(shí)湖北的比較優(yōu)勢(shì)和發(fā)展之基，肩負(fù)起一庫(kù)凈水北送的重大責(zé)任，承擔(dān)起中央“著力在生態(tài)文明建設(shè)走前列”“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”的歷史使命，湖北省早從2006年就開始著力于運(yùn)用排污權(quán)交易推進(jìn)區(qū)域綠色低碳發(fā)展。2010年6月，湖北省被國(guó)家財(cái)政部、原環(huán)保部批復(fù)成為國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)之一。歷經(jīng)十余年的探索與實(shí)踐，制度體系不斷健全，平臺(tái)搭建逐步強(qiáng)化，交易活動(dòng)規(guī)范有序，隊(duì)伍建設(shè)不斷提升，試點(diǎn)工作成效較為顯著，環(huán)境資源要素稀缺并有償?shù)睦砟钜鸦拘纬桑?］。隨著排污許可制度改革和排污權(quán)制度改革的不斷深化，問題不斷涌現(xiàn)并日益突出［7-8］。為適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展要求，有必要掌握湖北省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)情況，摸清現(xiàn)狀，找出亮點(diǎn)和短板，提出針對(duì)性的對(duì)策建議，以期更好地通過排污權(quán)交易這一市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源要素高效配置，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效。

1 政策發(fā)展歷程

湖北省排污權(quán)有償使用和交易政策實(shí)施十余年，政策體系構(gòu)建經(jīng)歷了從無到有、逐漸完善到深化改革的發(fā)展過程，大致可以分為3個(gè)階段：起步嘗試階段、試點(diǎn)探索階段和深化改革階段（見表1）。

1.1 起步嘗試階段（2006～2009年）

2006年，湖北省率先在全國(guó)提出了建立排污權(quán)交易所。2008年3月，首次嘗試把排污權(quán)交易引入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。圍繞排污權(quán)定價(jià)、交易、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，初步構(gòu)建了包括價(jià)格形成、交易規(guī)則、資金使用等在內(nèi)的政策體系。2009年，湖北省環(huán)境資源交易所掛牌成立并完成交易，成為華中地區(qū)第一家環(huán)境資源交易機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著環(huán)境資源有償使用政策在湖北省正式推開。這一階段政策框架初具雛形，排污權(quán)作為新生事物，政府在政策解讀與宣貫方面投入較大，交易多以政府部門“拉郎配”方式為主，市場(chǎng)不太活躍，但為后續(xù)排污權(quán)交易試點(diǎn)探索打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 試點(diǎn)探索階段（2010～2017年）

湖北省對(duì)標(biāo)國(guó)家試點(diǎn)工作要求，在試點(diǎn)實(shí)踐的同時(shí)，圍繞政策的核心環(huán)節(jié)，研究完善細(xì)化現(xiàn)行政策體系，全面系統(tǒng)構(gòu)建了涵蓋總體部署、核定分配、有償使用、儲(chǔ)備管理、交易管理、指標(biāo)管理、資金管理、監(jiān)督管理、交易規(guī)則等在內(nèi)的政策體系。這一階段排污權(quán)試點(diǎn)緊緊圍繞國(guó)家污染物排放總量控制要求，與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相銜接，拓展了交易種類和交易范圍，規(guī)范了交易程序，活躍了交易市場(chǎng)，環(huán)境資源要素稀缺且有償理念深入人心，交易主體的態(tài)度由“不愿交易”向“主動(dòng)交易”轉(zhuǎn)變，在一定程度上促進(jìn)了環(huán)境資源合理分配的目標(biāo)導(dǎo)向，也促進(jìn)了污染減排、倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善的行政目標(biāo)導(dǎo)向。

1.3 深化改革階段（2018年至今）

立足于《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》的改革要求和《排污許可管理?xiàng)l例》的實(shí)施，為了提高環(huán)境資源的利用效率，激發(fā)排污單位自發(fā)減污的內(nèi)驅(qū)力，排污權(quán)改革重點(diǎn)在于與其他環(huán)境管理制度的融合和銜接，培育自由競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的二級(jí)市場(chǎng)，將有限的資源用在刀刃上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和環(huán)境高水平保護(hù)的目標(biāo)。此外，隨著環(huán)境權(quán)益在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制領(lǐng)域的不斷拓展，除對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行制修訂外，還著力于與碳排放方面的融合。

2 試點(diǎn)工作推進(jìn)情況

2.1 排污權(quán)核定情況

排污權(quán)核定是試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)。湖北省將排污權(quán)分為3類：① 初始排污權(quán)；② 新增排污權(quán)；③ 富余排污權(quán)。在整個(gè)發(fā)展歷程中，新增排污權(quán)均以排污單位環(huán)評(píng)文件年度許可排放量為準(zhǔn)，富余排污權(quán)均以排污單位通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級(jí)等減少的污染物為準(zhǔn)。而針對(duì)初始排污權(quán)，試點(diǎn)探索階段，主要與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相結(jié)合，特制定了核定細(xì)則，即以采用排放績(jī)效、排污系數(shù)或標(biāo)準(zhǔn)定額等方法核定的結(jié)果與環(huán)評(píng)文件取嚴(yán)后的結(jié)果為準(zhǔn)。深化改革階段，側(cè)重于與排污許可相銜接，故以排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范核定的允許排放量為準(zhǔn)。目前，初始排污權(quán)以無償方式獲取并使用。新增排污權(quán)在2021年前均需在取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)文件前申購(gòu)并取得。新冠疫情暴發(fā)期間，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，與排污許可相銜接，將建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排污權(quán)交易納入環(huán)評(píng)審批承諾制，即在申領(lǐng)排污許可證前，申請(qǐng)并購(gòu)買即可。排污許可證是排污權(quán)有償使用和交易的載體，將排污權(quán)核定與排污許可證掛鉤，通過強(qiáng)化排污許可管理，建立以排污許可證為核心的排污權(quán)管理模式，符合當(dāng)前環(huán)境管理制度深度融合銜接的改革思路，有利于實(shí)現(xiàn)固定污染源污染物排放總量控制。

2.2 排污權(quán)有償使用價(jià)格制定情況

排污權(quán)有償使用是指在滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量要求和排放總量控制的前提下，排污單位按規(guī)定繳納排污權(quán)有償使用費(fèi)獲得排污權(quán)，或通過交易獲得排污權(quán)的行為，包括新建項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入排污權(quán)的有償獲取和現(xiàn)有排污單位初始排污權(quán)的有償分配［9］。

因湖北實(shí)行初始排污權(quán)無償分配，故此處指新增排污權(quán)的交易基價(jià)。定價(jià)遵循環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)原則、與污染治理成本掛鉤原則、經(jīng)濟(jì)合理原則、區(qū)別對(duì)待原則和借鑒與創(chuàng)新相結(jié)合原則。定價(jià)方法參考影子價(jià)格法、恢復(fù)成本法、邊際機(jī)會(huì)成本法、李金昌模型等自然資源定價(jià)的方法［10-16］。

從全國(guó)試點(diǎn)實(shí)踐看，多采用國(guó)內(nèi)公認(rèn)的恢復(fù)成本法，湖北省也將其作為定價(jià)的基礎(chǔ)方法，定價(jià)因素主要涵蓋污染治理成本、環(huán)境資源稀缺程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。污染治理成本包括污染防治設(shè)施的固定成本、運(yùn)行成本和財(cái)務(wù)費(fèi)用，考慮到行業(yè)類型不用、企業(yè)規(guī)模不同導(dǎo)致治理成本差異，故制定了高、中、低3套方案確定平均治理成本；環(huán)境資源稀缺程度主要考慮的是環(huán)境質(zhì)量狀況和主要污染物排放情況等方面的指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平主要關(guān)注的是地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入和農(nóng)村常住居民人均可支配收入等方面的指標(biāo)。

現(xiàn)階段，湖北省已將化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）等4項(xiàng)污染物納入排污權(quán)交易體系。排污權(quán)交易基價(jià)分別為COD 8 790元/t，NH3-N 14 000元/t，SO2 3 990元/t，NOx 4 000元/t，有效期限為5 a。另外，重點(diǎn)重金屬污染物和揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）的排污權(quán)交易基價(jià)定價(jià)研究已完成，正在部署將其納入交易體系。

2.3 排污權(quán)交易情況

2.3.1 交易范圍

為強(qiáng)化污染物排污權(quán)指標(biāo)來源的管理，避免出現(xiàn)排污權(quán)交易投機(jī)行為，對(duì)交易范圍進(jìn)行了約束：

（1）排污權(quán)按照區(qū)域、流域進(jìn)行管理。即涉及大氣污染物的排污權(quán)交易在同一市（州）行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，涉及水污染物的排污權(quán)交易在同一流域內(nèi)進(jìn)行。確因客觀原因無法在同一市（州）行政區(qū)域內(nèi)或同一流域內(nèi)進(jìn)行排污權(quán)交易的，需經(jīng)省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門審核同意后，方可進(jìn)行跨市（州）或跨流域排污權(quán)交易。

（2） 個(gè)別行業(yè)和污染源不得突破約束。即工業(yè)污染源不得與農(nóng)業(yè)污染源等其他類別污染源進(jìn)行排污權(quán)交易，火電企業(yè)（包括其他行業(yè)企業(yè)自備電廠，不含熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組供熱部分）不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易。

2.3.2 交易方式

排污權(quán)交易采用公開競(jìng)價(jià)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及國(guó)家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進(jìn)行，均通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)電子競(jìng)價(jià)模式。

公開競(jìng)價(jià)是指兩個(gè)以上符合條件的意向受讓方，通過交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)電子競(jìng)價(jià)交易系統(tǒng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)連續(xù)報(bào)價(jià)，按照價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先的原則，確定受讓方的交易方式。協(xié)議轉(zhuǎn)讓是指出讓方或轉(zhuǎn)讓方與意向受讓方以協(xié)議簽訂的上一年度每一場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)電子競(jìng)價(jià)交易成交最高價(jià)的均價(jià)進(jìn)行排污權(quán)交易的方式。采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓的情形包括3種：① 只有一個(gè)符合交易條件的意向受讓方；② 意向受讓方參加兩次及以上公開競(jìng)價(jià)，但未能購(gòu)得排污權(quán)；③ 需要購(gòu)買的二氧化硫、氮氧化物排污權(quán)均小于1 t/a，化學(xué)需氧量排污權(quán)小于0.5 t/a，氨氮排污權(quán)小于0.05 t/a。全省上下均實(shí)行統(tǒng)一平臺(tái)集中掛牌交易，在消除交易主體信息不對(duì)稱的同時(shí)，還能通過發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，反映環(huán)境資源要素的稀缺程度和市場(chǎng)供需關(guān)系。

2.3.3 交易情況

2009～2021年期間，湖北省累計(jì)組織排污權(quán)交易361場(chǎng)次，成交企業(yè)達(dá)4 561家，總成交金額6.76億元（見表2）。

由表2可知，從五年規(guī)劃期來看，“十二五”期間成交金額為5 322.98萬元，占總成交金額的7.87%；“十三五”期間成交金額為47 030.50萬元，占總成交金額的69.55%。2021年成交金額達(dá)14 370.00萬元，占總成交金額的21.25%。

從發(fā)展歷程來看，起步嘗試階段，累計(jì)組織排污權(quán)交易4場(chǎng)次，成交企業(yè)33家，成交金額893.28 萬元，占總成交金額的1.32%。試點(diǎn)探索階段，累計(jì)組織排污權(quán)交易92場(chǎng)次，成交企業(yè)707家，成交金額13 844.94萬元，占總成交金額的20.48%。深化改革階段，累計(jì)組織排污權(quán)交易265場(chǎng)次，成交企業(yè)3 821家，成交金額52 878.54萬元，占總成交金額的78.20%。

總體上成交企業(yè)與成交金額均呈逐年增加趨勢(shì)，在試點(diǎn)省市中位居前列。2018年開始，年度成交金額破億，并連續(xù)4 a保持億元以上規(guī)模。從交易情況來看，仍集中于一級(jí)市場(chǎng)交易。

3 能力建設(shè)情況

3.1 機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

3.1.1 儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

排污權(quán)有償使用和交易工作的順利開展，需設(shè)立專門的儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)，全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)已普遍成立［6，12］。湖北省尚未建立專門的儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)，而是由省生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院負(fù)責(zé)開展全省相關(guān)政策研究與支撐工作，現(xiàn)有3名相關(guān)專職人員。

3.1.2 交易機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

湖北環(huán)境資源交易中心（原湖北環(huán)境資源交易所）成立于2009年3月，是全省唯一一家從事排污權(quán)交易活動(dòng)的機(jī)構(gòu)。由原湖北省環(huán)境科學(xué)研究院、原湖北省輻射環(huán)境管理站、原武漢光谷聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所有限公司共同出資設(shè)立。主要承擔(dān)污染物排污權(quán)交易、節(jié)能減排綜合服務(wù)及排污權(quán)交易融資服務(wù)。

2013年6月，湖北省政府正式批復(fù)同意組建。2016年8月，股東結(jié)構(gòu)變?yōu)樵錆h光谷聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所和原湖北省環(huán)境科學(xué)研究院，由原光谷聯(lián)交所負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。2018年6月，組建湖北省聯(lián)合交易集團(tuán)，股東武漢光谷聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所將持有股權(quán)投資至湖北省聯(lián)合交易集團(tuán)，湖北環(huán)境資源交易中心有限公司股東結(jié)構(gòu)變更為湖北省聯(lián)合交易集團(tuán)和湖北省生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院［6］。

隨著排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的不斷深化，其交易業(yè)務(wù)已逐步拓展延伸至全省域范圍，形成以面向市場(chǎng)為導(dǎo)向的交易模式，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量資源的高效配置、促進(jìn)污染減排發(fā)揮了積極作用。

3.2 平臺(tái)建設(shè)情況

3.2.1 有償使用和儲(chǔ)備管理平臺(tái)建設(shè)情況

為充分發(fā)揮信息化優(yōu)勢(shì)推動(dòng)排污權(quán)有償使用和交易全鏈條監(jiān)管規(guī)范化和精準(zhǔn)化，省級(jí)層面安排了專項(xiàng)資金用于排污權(quán)有償使用和儲(chǔ)備管理平臺(tái)建設(shè)，內(nèi)容涵蓋排污權(quán)管理、許可證管理、總量管理、信息資源庫(kù)、系統(tǒng)管理和組織用戶管理等模塊，可建立總量指標(biāo)、排污權(quán)指標(biāo)、排污許可信息等各類數(shù)據(jù)集成聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)管理臺(tái)賬，為推動(dòng)構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境資源要素市場(chǎng)體系，發(fā)揮配置資源決定性作用提供支撐。

3.2.2 交易平臺(tái)建設(shè)情況

湖北省排污權(quán)交易平臺(tái)主要包括交易子系統(tǒng)、結(jié)算子系統(tǒng)、會(huì)員管理子系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)、信息發(fā)布子系統(tǒng)及其它配套功能，支持排污權(quán)在線交易、凍結(jié)劃轉(zhuǎn)、在線結(jié)算、抵押融資等功能，可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程交易以及交易的全程網(wǎng)絡(luò)直播。構(gòu)建了高效的排污權(quán)交易體系，提高了排污權(quán)交易服務(wù)信息化水平，是目前試點(diǎn)省份中較為先進(jìn)的交易系統(tǒng)。

4 政策創(chuàng)新情況

4.1 細(xì)化了與排污許可銜接的關(guān)鍵要點(diǎn)

排污許可制度改革成功的關(guān)鍵在于做好自身制度建設(shè)、各項(xiàng)制度銜接與有效落地落實(shí)［17-18］。緊緊圍繞固定污染源“一證式”環(huán)境管理——排污許可證的制度內(nèi)涵，湖北將排污權(quán)與排污許可證在核算方面進(jìn)行了銜接。為發(fā)揮好生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)推動(dòng)“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動(dòng)、全域協(xié)同”區(qū)域發(fā)展布局和高質(zhì)量發(fā)展的引導(dǎo)、服務(wù)、倒逼作用，湖北省提出深化環(huán)境資源要素市場(chǎng)化改革，將交易環(huán)節(jié)也與排污許可證管理相銜接。鼓勵(lì)培育發(fā)展排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)，探索建立企業(yè)初始排污權(quán)交易機(jī)制，探索在武漢城市圈、“襄十隨神”城市群、“宜荊荊恩”城市群內(nèi)部開展跨行政區(qū)域排污權(quán)交易。配合金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新綠色金融服務(wù)，推進(jìn)完善碳排放權(quán)、排污權(quán)抵質(zhì)押融資制度，拓寬企業(yè)融資渠道。在主要污染物減排、排污權(quán)指標(biāo)保障、排污權(quán)抵押貸款上實(shí)施差別化政策，引導(dǎo)環(huán)境資源要素向優(yōu)質(zhì)企業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中。

4.2 強(qiáng)化了主要污染物總量指標(biāo)保障

湖北省嚴(yán)格控制主要污染物新增量，落實(shí)好重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域削減要求和新增污染物排放區(qū)域削減替代措施。按照項(xiàng)目建設(shè)輕重緩急，壓減騰退重點(diǎn)污染物排放指標(biāo)優(yōu)先用于重大項(xiàng)目。在武漢城市圈、“襄十隨神”和“宜荊荊恩”等城市圈群內(nèi)探索重大項(xiàng)目主要污染物總量指標(biāo)調(diào)劑，根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體布局和發(fā)展要求，助推經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.3 明確了豁免交易的建設(shè)項(xiàng)目類型

為服務(wù)重點(diǎn)生態(tài)環(huán)保和社會(huì)民生項(xiàng)目建設(shè)，湖北省提出了4類豁免情形：① 城鎮(zhèn)生活污水處理廠、垃圾處理場(chǎng)（不含垃圾焚燒廠）、危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置廠；② 建設(shè)項(xiàng)目的生活污水排入城鎮(zhèn)生活污水處理廠，且環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中明確不需要進(jìn)行主要污染物總量指標(biāo)替代的；③ 公路、鐵路、碼頭、橋梁、機(jī)場(chǎng)、學(xué)校、福利院、展覽館、博物館、影劇院、體育館、居民住房、辦公用房等建設(shè)項(xiàng)目；④ 國(guó)家有關(guān)文件中明確不需要進(jìn)行主要污染物總量指標(biāo)替代的其他建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)于上述已經(jīng)購(gòu)買了排污權(quán)的排污單位，可通過市場(chǎng)公開出讓方式出讓，或者由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)回購(gòu)收儲(chǔ)。

4.4 探索排污權(quán)和碳排放權(quán)融合新模式

為進(jìn)一步提升全省治理能力和水平，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，2020年開始，選取了襄陽(yáng)市作為排污權(quán)交易改革試點(diǎn)市，開展與碳排放權(quán)的融合實(shí)踐。圍繞試點(diǎn)工作要求，制定了排污權(quán)交易改革實(shí)施方案、實(shí)施細(xì)則、核算方案和分配方案等，選取重點(diǎn)工業(yè)大氣高架源企業(yè)作為首批試點(diǎn)單位，通過“配額分配”的方式，建立區(qū)域排污權(quán)“配額”交易二級(jí)市場(chǎng)，激發(fā)了企業(yè)減污降碳的自主性、積極性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)減量化增長(zhǎng)。

4.5 積極探索排污權(quán)租賃新模式

為實(shí)現(xiàn)對(duì)涉重金屬固定污染源的精細(xì)化環(huán)境管理，選取了華中表面電鍍產(chǎn)業(yè)園為試點(diǎn)園區(qū)，在園區(qū)排污權(quán)總量控制的基礎(chǔ)上，對(duì)入園企業(yè)電鍍廢水污染物實(shí)施排污權(quán)租賃，入園企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)可有償使用租賃所得的排污權(quán)，但企業(yè)不得轉(zhuǎn)租租賃指標(biāo)，租賃指標(biāo)將在有效期滿后自動(dòng)回收或者續(xù)租。在涉重污染物園區(qū)探索排污權(quán)租賃，旨在深化排污權(quán)分配管理，優(yōu)化環(huán)境資源配置。同時(shí)，在總量控制的基礎(chǔ)上，讓園區(qū)的排污權(quán)指標(biāo)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)揮更大作用。

4.6 “以點(diǎn)帶面”融入生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的核心路徑。湖北省自2016年起率先在鄂州梁子湖進(jìn)行了生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化實(shí)踐，并將試點(diǎn)范圍逐步拓展至全省域尺度范圍。鄂州生態(tài)價(jià)值工程試點(diǎn)為全省深化試點(diǎn)實(shí)踐的“排頭兵”，圍繞“山水林田湖草”整體性特征，以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為切入點(diǎn)，構(gòu)建了“生態(tài)價(jià)值計(jì)量、生態(tài)資產(chǎn)融資、生態(tài)權(quán)益交易、生態(tài)價(jià)值目標(biāo)考核”等一體化制度體系，取得了積極成效。將企業(yè)排污權(quán)交易信息納入信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)未履行排污許可、排污權(quán)有償使用和交易法定或約定義務(wù)的失信行為，及時(shí)向社會(huì)公開。此外，通過“雙隨機(jī)一公開”排污權(quán)交易專項(xiàng)檢查行動(dòng)，督促企業(yè)整改，規(guī)范排污權(quán)交易，并將交易情況作為會(huì)簽意見納入到企業(yè)排污許可證核發(fā)流程，定期將排污權(quán)交易相關(guān)信息上報(bào)至省社會(huì)信用信息平臺(tái)。推動(dòng)形成了“政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)發(fā)展”的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效性機(jī)制。

5 問題與對(duì)策建議

5.1 問題分析

5.1.1 制度體系亟待健全

自2008年起，湖北省相繼出臺(tái)了23項(xiàng)相關(guān)政策文件，但現(xiàn)行有效的僅有12項(xiàng)，政策本身存在著法律層級(jí)低、權(quán)屬不明等硬傷，再加上出讓收入征收部門、機(jī)構(gòu)職能等一系列改革變化，現(xiàn)行政策體系已不足以應(yīng)對(duì)不斷涌現(xiàn)的問題，也不足以發(fā)揮優(yōu)化配置環(huán)境資源的作用，不足以支撐產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，更不足以滿足區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)。此外，排污權(quán)回購(gòu)、富余排污權(quán)認(rèn)定、排污權(quán)租賃等政策缺位，導(dǎo)致排污權(quán)交易在實(shí)際推行中面臨極大阻力，在深化排污權(quán)交易工作中存在諸多障礙，特別是針對(duì)未按規(guī)定購(gòu)買排污權(quán)的老企業(yè)以及疫情期間為保障項(xiàng)目審批而實(shí)施承諾制的新企業(yè)，因無切實(shí)的法律可以約束，給環(huán)境監(jiān)管帶來巨大壓力。

5.1.2 定價(jià)機(jī)制亟待完善

盡管國(guó)家層面已明確提出交易基價(jià)定價(jià)的三因素，但因缺乏統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為指導(dǎo)，在定價(jià)時(shí)只能與其他試點(diǎn)省市橫向?qū)Ρ龋S意性較強(qiáng)，且因有效期限互不統(tǒng)一導(dǎo)致定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)千差萬別，最終決定定價(jià)的關(guān)鍵因素仍停留在污染治理成本上，其理論依據(jù)與環(huán)境稅存在重合，環(huán)境資源稀缺程度未充分體現(xiàn)。此外，與污染治理成本相關(guān)的關(guān)鍵指標(biāo)難以獲取，一是產(chǎn)污數(shù)據(jù)難以獲取，必須依靠二污普系數(shù)、物料衡算或企業(yè)估算，與企業(yè)實(shí)際情況存在偏差；二是協(xié)同處理模式導(dǎo)致次要污染物治理成本偏大；三是特定污染治理設(shè)施的治理成本難以剝離。以上種種因素導(dǎo)致定價(jià)主觀因素太多，不能客觀真實(shí)反映實(shí)際治理水平。

5.1.3 交易市場(chǎng)亟待培育

只有二級(jí)市場(chǎng)活躍起來，才能降低全社會(huì)治理總成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。因政策本身及交易主體意愿等多重因素，致使全省排污權(quán)交易仍停留于一級(jí)市場(chǎng)，二級(jí)市場(chǎng)交易尚未正式起步，市場(chǎng)化交易機(jī)制尚未真正建立。

（1） 交易范圍限制將市場(chǎng)切割成17個(gè)版塊，市（州）根據(jù)管理需要再切割成更小版塊，版塊與版塊之間禁止或限制排污權(quán)流通，導(dǎo)致市場(chǎng)參與主體不足，市場(chǎng)體量過小，交易不活躍，阻礙了交易市場(chǎng)的發(fā)育，不利于從區(qū)域上優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也不利于環(huán)境資源要素的高效配置，且有悖于污染物具有擴(kuò)散性、流動(dòng)性等特點(diǎn)，特別是大氣的均質(zhì)排放情況特征尤為突出［12］。

（2） 排污權(quán)指標(biāo)賬戶和初始分配制度尚未建立，導(dǎo)致多數(shù)市州難以掌握排污權(quán)指標(biāo)分配的上限、各類污染源指標(biāo)的占比情況以及指標(biāo)收入、支出和結(jié)余等關(guān)鍵信息，跨區(qū)域流域市場(chǎng)化交易局面難以打開。

（3） 缺乏政策刺激。多數(shù)企業(yè)考慮其自身發(fā)展需要，存在惜售心理，導(dǎo)致排污權(quán)指標(biāo)長(zhǎng)期處于低效占用、無效占用或閑置狀態(tài)，或因買賣雙方供需不同導(dǎo)致有價(jià)無市頻現(xiàn)，而目前還未有針對(duì)性的政策刺激措施。

5.1.4 能力建設(shè)亟待加強(qiáng)

（1） 機(jī)構(gòu)建設(shè)方面亟待加強(qiáng)。多數(shù)試點(diǎn)省市在排污權(quán)實(shí)施過程中根據(jù)實(shí)際推行情況設(shè)立了專門的排污權(quán)儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)，在人員和資金上給予了足夠保障，已經(jīng)形成了一支或多支服務(wù)該項(xiàng)制度的支撐團(tuán)隊(duì)。但湖北省試點(diǎn)十多年，機(jī)構(gòu)、人員不健全，職責(zé)不完善，排污權(quán)儲(chǔ)備能力建設(shè)存在短板。個(gè)別市州雖已成立了專門的管理機(jī)構(gòu)，但相關(guān)工作尚未真正展開。

（2） 平臺(tái)建設(shè)亟待優(yōu)化。自排污權(quán)有償使用和儲(chǔ)備管理平臺(tái)上線以來，因各地重視不夠，平臺(tái)用戶活躍度低，各功能版塊信息化管理臺(tái)賬難以建立，再加上與交易系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)互通，各類環(huán)境信息存在“孤島”現(xiàn)象。此外，交易平臺(tái)與稅務(wù)部門平臺(tái)之間短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)互通，導(dǎo)致意向受讓方繳納交易價(jià)款仍需線下進(jìn)行，增加了時(shí)間和人力成本。

5.1.5 與許可制度亟待深度銜接

排污許可證是排污權(quán)有償使用和交易的載體。但因其處于深化改革階段，本身存在諸多亟待完善的地方，再加上與排污權(quán)在管理對(duì)象、管理要求、核算內(nèi)容、核查體系等方面的不同，兩者尚未得到有效銜接，也直接影響了排污權(quán)改革工作的深入推進(jìn)。

5.2 對(duì)策建議

排污權(quán)有償使用和交易制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要從立法層面上提供法律依據(jù)，又要與排污許可等制度銜接統(tǒng)一，還要結(jié)合現(xiàn)有制度條件以及發(fā)展需求構(gòu)建科學(xué)合理的制度體系。

5.2.1 完善制度體系，夯實(shí)制度基礎(chǔ)

（1） 構(gòu)建湖北省排污權(quán)交易法治基礎(chǔ)。湖北省排污權(quán)交易的地方性立法模式現(xiàn)以政府或部門發(fā)布通知或者文件為主，其層級(jí)和效力太低而無法承載實(shí)際需求。建議湖北省人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)對(duì)排污權(quán)交易予以制度確認(rèn)，彌補(bǔ)上位立法缺失問題。

（2） 健全排污權(quán)交易制度體系。完善的政策制度體系是推動(dòng)排污權(quán)交易實(shí)踐的根本保障。湖北省應(yīng)在立法基礎(chǔ)上，圍繞排污許可制度改革銜接要求，落實(shí)國(guó)家和省級(jí)層面的工作要求，結(jié)合試點(diǎn)凸顯的問題和不足，健全本省相關(guān)法規(guī)及其他規(guī)章制度。

（3） 加快排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的融合研究及成果應(yīng)用，探索建立統(tǒng)一的聯(lián)合管理平臺(tái)，促進(jìn)污染物減排與碳減排的協(xié)同管理。

5.2.2 完善定價(jià)機(jī)制，保障市場(chǎng)公平

建議完善和規(guī)范排污權(quán)政府有償定價(jià)機(jī)制。明確定價(jià)依據(jù)、定價(jià)方法、定價(jià)原則、定價(jià)程序，規(guī)范定價(jià)行為，促進(jìn)形成有序競(jìng)爭(zhēng)的排污權(quán)交易市場(chǎng)環(huán)境，同時(shí)，建議將污染物治理成本納入企業(yè)日常管理臺(tái)賬，動(dòng)態(tài)記錄與企業(yè)實(shí)際運(yùn)行情況相匹配的關(guān)鍵指標(biāo)，為后續(xù)交易基價(jià)定價(jià)提供數(shù)據(jù)支撐和科學(xué)依據(jù)，也為推動(dòng)建立全國(guó)統(tǒng)一的排污權(quán)價(jià)格形成機(jī)制、培育發(fā)展全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)提供參考。此外，探索構(gòu)建行業(yè)、區(qū)域差異化定價(jià)模型，激活二級(jí)市場(chǎng)交易。

5.2.3 創(chuàng)新體制機(jī)制，促進(jìn)資源流動(dòng)

（1） 建議破除制度性因素所造成的排污權(quán)市場(chǎng)分割。打破行業(yè)約束和地區(qū)壁壘，增強(qiáng)環(huán)境資源要素供給能力，破除各類小循環(huán)、小市場(chǎng)，打通制約排污權(quán)更大范圍有序流通的關(guān)鍵堵點(diǎn)［19-21］。完善環(huán)境資源要素市場(chǎng)化配置，統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，平等對(duì)待各類市場(chǎng)交易主體，充分利用行業(yè)之間、區(qū)域之間污染治理邊際成本的差異性，從價(jià)格上形成競(jìng)爭(zhēng)，緩解二級(jí)市場(chǎng)上指標(biāo)供需不平衡的矛盾，推動(dòng)形成統(tǒng)一、開放、規(guī)范的排污權(quán)交易市場(chǎng)格局［20］。

（2） 強(qiáng)化指標(biāo)管理，深挖減排潛力。建議各地結(jié)合污染物減排工作情況，開展排污權(quán)收儲(chǔ)管理工作，與排污許可管理相銜接，建立排污權(quán)指標(biāo)基本賬戶，摸清各地指標(biāo)現(xiàn)狀，掌握總量，用好余量，盤活閑置量。

（3） 建議通過政策刺激引導(dǎo)要素流向效益高地。研究制定刺激政策，加大對(duì)閑置排污權(quán)的處置力度，扭轉(zhuǎn)環(huán)境要素資源緊缺與閑置并存的局面，實(shí)現(xiàn)環(huán)境要素資源的再次高效配置。

5.2.4 加強(qiáng)能力建設(shè)，強(qiáng)化平臺(tái)支撐

（1） 建議推動(dòng)成立省、市兩級(jí)排污權(quán)儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)。初始分配是整個(gè)排污權(quán)有償使用和交易工作的基礎(chǔ)，排污權(quán)儲(chǔ)備管理中心具有擬定和組織實(shí)施初始排污權(quán)分配與有償使用的職責(zé)。同時(shí)具備收儲(chǔ)主要污染物排污權(quán)、參與排污權(quán)市場(chǎng)交易、對(duì)重要戰(zhàn)略性項(xiàng)目總量給予調(diào)劑等職能，排污權(quán)儲(chǔ)備管理中心在整個(gè)排污權(quán)有償使用和交易工作中起著重要的作用，盡快成立有利于各項(xiàng)工作的快速推進(jìn)，保障排污權(quán)指標(biāo)的高效配置。

（2） 建議強(qiáng)化信息平臺(tái)支撐。充分利用儲(chǔ)備管理系統(tǒng)，將排污權(quán)相關(guān)信息完善、整合、打通，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合。此外，加快排污權(quán)交易平臺(tái)的升級(jí)進(jìn)度，為實(shí)現(xiàn)排污許可制固定源“一證式”環(huán)境管理提供有力支撐。

5.2.5 強(qiáng)化綠色金融，拓展金融屬性

（1） 研究制定鼓勵(lì)排污權(quán)交易的財(cái)稅扶持政策，激勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)減少污染物排放。

（2） 支持設(shè)立各類綠色發(fā)展基金，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資本參與污染物減排和排污權(quán)交易。

（3） 發(fā)展基于排污權(quán)的融資工具，推動(dòng)排污權(quán)成為合格抵質(zhì)押物，盤活企業(yè)環(huán)保資產(chǎn)，拓寬融資渠道，同時(shí)提升企業(yè)對(duì)環(huán)境資源的重視程度，促進(jìn)排污權(quán)優(yōu)化配置與排污權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展，增強(qiáng)企業(yè)主動(dòng)減排的積極性。

5.2.6 深化制度銜接，強(qiáng)化確權(quán)載體

排污許可證作為生態(tài)環(huán)境部門一項(xiàng)重要的行政許可制度，其目的為強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)排污行為，嚴(yán)控固定源污染物排放總量，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。排污權(quán)交易是固定污染源管理體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，在基于兩大制度基本內(nèi)涵、體系構(gòu)建等方面對(duì)比分析基礎(chǔ)上，開展排污權(quán)交易與排污許可制度的銜接管理研究，將排污權(quán)納入排污許可管理，以期進(jìn)一步深化排污權(quán)交易。

6 結(jié) 語(yǔ)

湖北省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)實(shí)踐已達(dá)十余年，實(shí)現(xiàn)了由單純靠行政手段干預(yù)交易的被動(dòng)行為，向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的自主行為的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)化手段優(yōu)化配置環(huán)境資源的效用已經(jīng)凸顯，在固定污染源治理領(lǐng)域已打下牢固基礎(chǔ)，對(duì)健全湖北省現(xiàn)代環(huán)境治理體系市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)揮了積極作用。其在工作推進(jìn)、能力建設(shè)、政策創(chuàng)新等方面的做法和經(jīng)驗(yàn)值得推廣和借鑒。目前，這項(xiàng)制度本身和與其他環(huán)境管理制度銜接改革均已步入深水區(qū)，制度體系、體制機(jī)制、市場(chǎng)培育、能力建設(shè)等方面的慣性阻力愈加明顯。在新形勢(shì)下，湖北省進(jìn)一步深化排污權(quán)交易改革，應(yīng)通過健全制度體系、完善定價(jià)機(jī)制、創(chuàng)新體制機(jī)制、加強(qiáng)能力建設(shè)、強(qiáng)化綠色金融、深化制度銜接，建立起真正市場(chǎng)化的排污權(quán)交易體系，切實(shí)推進(jìn)環(huán)境資源的高效配置。

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（編輯：劉 媛）

Practice and countermeasures of paid use and trading policy of emission rights in Hubei Province

YANG Xia，GUO Rui，ZHANG Meng，WANG Yue，ZHANG Qiang

（Hubei Provincial Academy of Eco-Environmental Sciences（Provincial Eco-Environmental Engineering Evaluation Center），Wuhan 430072，China）

Abstract：

The system of paid use and trading of emission rights is an important means to construct unified big market，and also a key path to promote the improvement of the value realization mechanism of ecological products，ecological protection compensation system and the comprehensive reform of market-oriented allocation of factors.Around the objectives and task requirements of the pilot work，the development process and the pilot work of the paid use and trading of emission permits in Hubei Province was described in the present study.The research finding shows that there are a lot of problems in Hubei Province in top-level system，pricing mechanism，market force，ability building and connection with emission permit.Finally，suggestions are put forward from the aspects of top-level system，mechanism，ability building，green finance，system connection and so on.

Key words：

paid use and trading of emission rights；development process；policy innovation；Hubei Province