由權宜到定制：清代州縣長官“署任”制度考

摘" 要：借由對清代四川成都府屬三州十三縣1377任行政長官委任情形的考察，可知署任制度在清初已有施行，乾隆朝署任官任數(shù)超過實授官，并最終在清末光緒朝達到頂峰，占比達到六成以上，署任也成為一種可與實授相埒的任官方式。盡管在清中后期署任官數(shù)量占據(jù)絕對優(yōu)勢，其任期仍大幅低于實授官，平均僅1.15年。同時，通過考察地方官吏的治績，可見前人僅從任期和更調頻繁的角度出發(fā)，認為署任官權威不足、視事不力、不利于地方治理甚至為害地方的觀點，既有失于客觀，又過于單純片面地夸大了委任方式的影響。

關鍵詞：清代吏治；任官方式；署任；地方治理；成都府

中圖分類號：K249；K252；D035.2" "文獻標識碼：A" " 文章編號：1004-342（2023）02-90-10

清循明制，州縣長官須由吏部考察委任，即由朝廷“實授”，此為常例。實際上，實授官員遇丁憂、病故、轉任、升遷等情況出缺，繼任者履印需時，往往需由其他人員暫署或代辦地方事務，由此產生了“署任”和“代辦”兩種權宜的委任方式；又因清中后期捐納之風日盛，大量候補官員需職鍛煉，由此也加劇了署任官的常態(tài)化。

代辦屬于臨時代理，旋任旋離，任期極短，往往經月即卸任，學界似乎尚未予以足夠重視，需留待進一步考察。本文所關注的署任則作為一種在清代被廣泛采用的委任方式，早已引起學界的關注，并已有一些頗值得關注的成果，其中對于署任的淵源、類型及其對吏治的影響，已有較為系統(tǒng)的梳理和討論。①不過，署任制度的整體發(fā)展脈絡及署任官員群體所占比例，前賢研究所據(jù)往往多為經驗式論斷，缺乏數(shù)據(jù)統(tǒng)計類實證分析，難以揭示其全貌；對于署任官之于地方治理的影響，也多因古人成說，部分夸大了其負面影響，結論有失偏頗。

有鑒于此，本文擬以清代四川成都府屬各州縣為例，通過對各地歷任長官委任情形進行統(tǒng)計與分析，借以考察清代州縣長官的署任情形及其流變，并結合典型署任官員和署任官群體的治績，討論署任制度之于地方治理的影響和窒礙。

一、清代成都府各州縣長官署任情形

有清一代，初因明制，成都置府，領六州二十五縣；后歷順康雍三朝，因革損益，至雍正七年（1729）領三州十三縣，分別為：簡、漢、崇慶三州，成都、華陽、彭、金堂、新都、灌、新津、雙流、溫江、新繁、郫、崇寧、什邡十三縣。嗣后遂成定制，沿及祚終。借助于現(xiàn)存清代大量的官修地方志，通過爬梳其中關于歷代職官的記載，我們得以統(tǒng)計出上述各州縣清代歷任長官的委任類型及任期，并以此作為考察州縣長官署任情形的材料依據(jù)。

（一）署任制度的發(fā)展脈絡

欲了解清代州縣長官署任制度的發(fā)展脈絡，須對不同時期署任官的數(shù)量和占比做一歷時性考察，分析其時代特征和遷變規(guī)律。經統(tǒng)計，除崇慶州清代歷任知州委任類別難以詳考外，自順治十八年（1661）至宣統(tǒng)三年（1911），成都府所轄二州十三縣州縣長官委任情形可考者，共計1377任。①其中，實授官員699任，署任官員647任，代辦官員31任，實授官任數(shù)比非實授稍多。各時期州縣長官委任類別具體數(shù)據(jù)如表1所示。

為便直觀，現(xiàn)將歷朝三種委任類型所占比例匯為折線圖，如下圖所示。

通過圖1，可以清晰地看出清代成都府所屬各州縣長官委任情形的歷時變化趨勢：清初基本均為實授官，在康熙朝開始出現(xiàn)署任情形；隨著時間推移，署任官占比逐漸升高，并在乾隆朝超過實授官；以乾隆朝為分水嶺，爾后署任官占比始終保持相對高位，最終在清末（光緒朝）達到最高值；代辦則作為一種更加權宜的方式，歷朝均僅偶見行之。

由此可見，乾隆朝在州縣長官的委任方式轉變上，有著承前啟后的轉折意義：乾隆以前，署任僅作為一種權宜手段，于非常之時，間或行之；乾隆及以后，署任則日趨常態(tài)化，逐漸成為一種與實授同等重要甚至更加普遍的委任方式，在使用頻次上始終處于優(yōu)勢地位，并最終導致了地方官缺的署缺化現(xiàn)象。

（二）署任與出缺等級的關系

以上乃以府為單位的整體考察，那，各州縣是否會因評級分等有差而有不同情形呢？換言之，委任方式會否因出缺的要簡不同而有所差別呢？因此，有必要再就各州縣具體情形分別加以考察。

由于成都府所領州縣較多，為省繁贅，今參稽清廷對各州縣的評級分等，并結合史料的豐儉程度，擇取簡州（中缺）、華陽縣（要缺）、彭縣（要缺）、金堂縣（中缺）、雙流縣（簡缺）等一州四縣為代表，將其歷朝可考之州縣長官任數(shù)按不同委任方式匯為表2：

詳表2可知，從任數(shù)上看：彭縣令雖為要缺，署任官仍占總數(shù)一半以上；雙流令作為簡缺，署任官占比則是達到了七成以上；華陽縣作為府治所在，又屬要缺，署任官的占比則相對較低，但仍占到三分之一強，若考慮到統(tǒng)計樣本較小的因素（嘉慶十九年以后委任情形失考），有理由相信實際數(shù)據(jù)當遠在此之上；金堂令作為中缺，署任官占比仍然達到了六成以上；簡州牧雖同為中缺，但或因知州（從五品）品級較知縣（正七品）高得多，因此朝廷相對更偏重實授，但即便如此，署任官占比也將近一半。這表明，無論州縣出缺要簡如何，基本上署任官占比都至少在一半左右。

另一方面，此五州縣行政長官委任方式的歷時變化趨勢如下圖所示：

由圖2可見，除道光年間簡州署任官占比有逆勢的大幅下降之外，各州縣署任官占比大致均隨時間呈上升趨勢，金堂縣在同治年間更是達到了百分之百；在乾隆以后，各州縣署任官占比大都保持在一半以上。

通過以上統(tǒng)計分析，可見五州縣雖出缺等級有差，但與前揭成都府總體演變趨勢仍基本保持一致，即署任官占比大致皆在乾隆朝前后超過實授官，且有時代愈往后占比越高的趨勢。這表明署任情形與出缺的評級分等并無直接聯(lián)系，也就從整體上排除了實授官因挑肥揀瘦而拒絕或遷延到任導致署任官增加的因素，同時也表明署任制度已在全區(qū)域被廣泛施行，而并非只是存在于個別地區(qū)的特例。

事實上，導致清中后期署任官員大量增加的一個主要原因，系捐納之例大開，候補待缺官員數(shù)量的激增，以致地方官缺普遍署缺化。①以成都府什邡縣為例：光緒一朝，什邡縣知縣可考者共有32任，實授僅3任，占比不到一成，而署任則有27任，占比近九成；視事時間，實授知縣合計僅4年，署任知縣則合計近29年，亦即在光緒朝34年間，超過八成的時間，什邡縣是由署任知縣負責地方管理的。顯然，如此頻繁大量地任免署任官，早已非官員本身的意志傾向所能左右，而是源自其時吏治的現(xiàn)實需要，即安排大量候補官員補缺或試職的巨大人事壓力。

（三）署任官員的任期

一般認為，清代州縣長官的任期為三年一任。然而，根據(jù)學者研究，此說并無確證，且完全忽略了署任官員群體，實際上實授知縣長官的任期往往不到三年，署任官的任期則往往不到一年。如學者考察了清代南部縣歷任知縣的任期，發(fā)現(xiàn)實授知縣的平均任期為2.4年，署任知縣的平均任期為0.9年。②

從成都府的情況來看，清代知縣（州）任期可考者，實授官687任③，平均任期2.71年，與前揭南部知縣任期大致相當，均不滿三年之限。對于署任，雍正十二年（1734）即議準“命往試用道府以下、州縣以上，署職各官，銜大缺小、銜缺相當者，試用一年；銜小缺大者，試用二年”④。從成都府來看，清代成都府任期可考的署任知縣（州）共625任，平均任期1.15年，可見大多任期仍在一年左右?？紤]到清中后期地方官缺署缺化的實際情形，署任官往往轉署各地，更調頻繁，1.15年的平均任期似乎也不難理解。

此外，還須看到，如前揭什邡縣光緒朝的情形那樣，盡管署任官的任期較短，但在乾隆以后，由于地方官缺的署缺化，導致署任官在數(shù)量上逐漸超過了實授官，因此在總體視事時間上也逐漸擺脫了“權署”的身份，已接近甚至超過了實授官，且時代愈往后這種趨勢愈明顯。為此，不妨仍以上揭五州縣為例，看看嘉慶以后各地長官不同委任類型總任期時長，參見表3：

覽表3可知，嘉慶朝之后，金堂縣、雙流縣署任官的總任期已經超過了實授官，余三州縣署任官的總任期與實授官之間也比較接近，遠不如平均任期那般相差巨大。這表明，在清中后期署任官已經成為地方治理的主要參與者和中堅力量。與此同時，考慮到署任官短暫的任期和頻繁的調署，這無疑也會對地方治理產生一定的影響。

二、署任官員與地方治理

知州與縣令作為州縣最高行政長官，總攬一地各項事務，手握重權，指顧之間在當?shù)厣鐣钪邪l(fā)揮著舉足輕重的作用。雍正帝嘗謂：“守令乃親民之官，關系百姓之休戚。故得其人，則民生被澤而風俗日淳；不得其人，則民生受累而風俗日薄。自古安民必先察吏，此不易之經也。”②一語道破了地方守令與民生風俗的利害關系。清末思想家鄭觀應認為：“夫國家設官，本以為民。其與民最親，而賢否得失之間，動關國家之治亂者，尤在州縣?！雹鄹菍⒅菘h賢否視作關乎國家治亂的重要因素，足見考察州縣官員治理實效之必要性。

有學者認為，署任官由于任期短、威望不夠以及轉署頻繁、委署失當?shù)仍?，導致了投機鉆營之風盛行，加劇了清代吏治的腐敗和任官制度紊亂，④甚者更是“借口臨時暫代，遇事推諉”，乃至“為害地方”①。這種觀點由來已久，晚清名臣彭玉麟就曾感嘆道：“近來各省風氣，往往因候補人員擁擠，輪署州縣，而實缺轉少。從此官常愈壞，百姓之受禍愈酷。何也？官員之署事，譬之住屋之租賃：自家住宅，稍有破壞，急急補治，責無旁貸故也；若借居蹔居，明知非我之屋，不特不加修葺，甚至任意糟蹋，坼屋作薪，久之輾轉租賃，勢必至棟折榱崩而后已。今之委署人員，大率類是?！雹趯嵤谂c署任的區(qū)別作了十分形象的比喻，同時也將導致官場蠹敗、百姓受禍的矛頭直指署任官。民國時也有人認為：“委署尤以得滿一年為幸，且僚屬不得自辟，一命以上，必出吏部；歲俸不能養(yǎng)廉，反恃陋規(guī)為補濟。”③對署任官既報以同情又加以批判。

然而，通過考察清代成都府屬州縣署任官的具體治績，不難發(fā)現(xiàn)此種論點略顯偏頗。其實，署任官中往往不乏能員干吏，他們很多對于地方治理貢獻良多，宦績顯著，官聲斐然。

（一）典型署任官員的治績

試先以江西人劉有儀為例言之。

劉有儀，字象卿，號碧溪，江西奉新縣法城鄉(xiāng)（今江西奉新）人，監(jiān)生。嘉慶六年（1801）署大邑知縣，八年（1803）署安岳知縣，九年（1804）署廣安知州，十年（1805）改署邛州知州，兼署蒲江知縣，十二年（1807）署溫江知縣，十三年（1808）任崇慶知州，十五年（1810）署華陽知縣，十六年（1811）任廣安知州，二十四年（1819）署簡州知州。道光六年（1826）署敘永直隸廳同知，七年（1827）署酉陽直隸州知州。后官至按察使，所至皆有政聲，以年老致仕。士民感其恩，眾籌修建留鶴園，并置田租三十擔，攀留賨城。道光二十五年（1845），卒于蜀，年七十七。④

觀其一生，宦蹤飄零，尤其是嘉慶六年至道光七年這27年間，前后攝篆十二任，其中署任竟多達十任，其仕履儼然一篇署任官的轉署升遷小史。作為一名典型的署任地方官，通過考察劉氏轉任各地的治績，足可窺見署任官在地方政治活動中的權力地位和角色扮演。

先看劉氏在溫江知縣署任內的治績：

嘉慶十二年署邑令，剛明果斷，有古能吏風。邑豪佘人第，性狡黠，交通顯要。嘗因事設謀，執(zhí)前令呂仕祺短，遂挾制之，以威福地方，勢傾一時。邑人語曰：“佘開口，呂坐堂?！编l(xiāng)愚不畏法而畏人第之一怒，列任莫敢誰何。有儀接篆，毅然以除人第為首務，捕之急。人第飾婦服，乘肩輿，遁省城，匿某巨紳家。有儀率健役搜獲之，置于法。大吏某私函緩頰，卒遣發(fā)遠邊，邑內肅然。①

劉氏署溫江知縣僅一年，面對前令“列任莫敢誰何”、邑人畏懼、“交通顯要”乃至橫行鄉(xiāng)里、操控地方政治的豪紳佘人第，并沒有因循放縱、尸位素餐以待任滿遷轉，而是“毅然以除人弟為首務”，廣搜急捕，即便“大吏”私下求情，依然不為所動，最終將惡霸繩之以法。此案中的佘人第顯非一般地痞惡霸，他不但能設計挾制縣令，操縱地方，還能“交通顯要”，在危急關頭請出“大吏”說情。要整治這種厲害角色，僅靠“署知縣”的名銜顯然不夠，而必須手握實權，才能充分調配吏卒，甚至敢于忤逆“大吏”。

再看劉氏在署酉陽直隸州任內的治績：

劉有儀，江西奉新縣監(jiān)生，道光七年署任。劉署牧在川最久，精于吏治。時酉陽設棚之后，以經費不敷，紳首屢受追逼，前署任萬承蔭雖有籌議，尚未妥協(xié)。大憲知其能，委以體察情形，酌量籌備。劉接署后，詳查案卷，知兩屆考試使用，但近糜濫，陸牧所稟涪、酉兩處用銀五千兩，其說雖非虛語，然能立定章程，布置妥協(xié)，處事則論其常，不論其變，用費則核其實，不計其奢，則每考試一次，涪州有銀一千兩，酉陽有銀二千兩，盡足敷用。惟因酉陽地瘠民貧，每屆三年，即需銀三千兩，大非易事。晝夜籌劃，以現(xiàn)存考棚公項，秀山縣紳民捐項，州中現(xiàn)糶義倉谷石與紳民續(xù)捐之項，并自捐廉俸，奏合現(xiàn)銀一萬兩有奇，歸為考棚經費，解之涪、渝，發(fā)商生息，每屆考試，共收息銀三千七百余兩?？寂锝涃M不致支絀者，劉之力也。②

在酉陽任內，劉氏主要解決了院試考棚經費不敷堪用的問題。面對這一棘手問題，前任或“雖有籌議，尚未妥協(xié)”，或章程有失，支用糜濫。劉氏到任后，通過細致周密的考查盤算，不但將每屆考試費用由原定五千兩縮減至三千兩，還多方籌措，并自捐俸祿，籌得一萬余兩考試基金；又為長久計，將此款項發(fā)往涪陵、重慶等地經商生息，以保證考試經費的持續(xù)穩(wěn)定。此舉不但一掃沉疴，還為當?shù)乜歼x掄才提供了長期經費保障，足見劉氏治事之能。由于事關地方科舉，又牽涉考棚公款、紳民納捐、義倉糶糧等錢糧事務，事不可謂不重。劉氏得以妥帖籌劃，以定永制，除了一顆“為民父母”的公心外，顯然還表明他在地方上享有的絕對話語權即行政實權。

必須指出，劉有儀這樣的署任循吏并非個例，而是在署任官中大量存在。如民國《溫江縣志》的名宦列傳中就還載有王聯(lián)陛、江錫麒兩任署令的治績。

王聯(lián)陛，字小麟，直隸元城（治今河北大名）人，道光十年（1830）署溫江縣令，任期僅一年。任內王氏不僅關心民瘼，創(chuàng)修養(yǎng)濟院，籌置義田，養(yǎng)恤窮民，而且倡興教育，重建書院，創(chuàng)制學規(guī)。此外，王氏還率眾興修水利，建筑堤壩，自是溫江垂六十余年，不勞民力，不罹水患。③

江錫麒，字菱石，安徽全椒（今安徽全椒）人，道光二十四年（1844）署溫江縣令，任僅一年。任內培養(yǎng)民風士習，尤其力于治盜，嚴搜密巡，將橫行州縣的悍匪蔡璜人等悉數(shù)糾拿治罪，且勤于政事，卸任前夕尚親于城外視察。①

不難看出，王、江二氏均與上揭劉氏相似，雖為署任，任期短暫，但任內不僅勤于政事、關切民生，而且在緝盜捕賊、興修水利、倡辦教育等地方重大事宜上尤加措意，并悉心經營，為善一方。由此當可表明，署任官由于任期較短，以致在任內威望不夠的說法似難成立；在此基礎上，進而批評署任官“借口臨時暫代，遇事推諉”乃至“為害地方”之說也就更加值得商榷了。

（二）署任官員的整體治績

上文從個體出發(fā)，討論了典型署任官在地方治理中發(fā)揮的作用。實際上，署任官群體在地方治理中的整體表現(xiàn)同樣絲毫不讓于實授官。為證此題，我們統(tǒng)計了清代成都府下屬各州縣地方志中所載循吏的委任類別，詳見表4：

從整體上看，除漢州、崇寧縣、新繁縣失考外，余十三州縣方志中共載有治績卓著的名宦循吏222人，其中屬實授官者146人，署任官76人，前者幾為后者兩倍。若歷時性地來看，循吏中的署任官數(shù)量則隨時間呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢，至清末甚至超過了實授官的數(shù)量，與州縣長官委任方式中署任的變化情形保持高度一致。若將考察范圍放在清中后期，尤其是道光以后，這種趨勢在具體的州縣中表現(xiàn)則更為明顯：如表4中簡州、華陽、什邡、灌縣、彭縣、金堂、溫江等地，循吏中的署任官數(shù)量均足與實授官相抗，甚至還略勝一籌。

要知道，絕大多數(shù)署任官任期短暫，相較于實授官，在任內干出佳績的難度要大得多，因此署任官能成為方志列傳的名宦循吏也就更加難能可貴。

當然，我們并不是要否認署任官員中存在一些鉆營茍且、為害地方之徒。由于地方官缺的署缺化，大多官員任期極短，轉調頻繁，以致宵小鉆營之風大起，如華陽縣“自光緒中，令首邑者，率數(shù)月若半歲而更，日惟奔走承候于督府監(jiān)司，取寵上官而已，民事弗問也”①。但是，一者引文中但稱“令首邑者”，對委任類別未作區(qū)分，而無論實授還是署任，升官發(fā)財仍是很多官員的入仕初衷和追求，并不能將其視作署任官的獨有現(xiàn)象；二者署任官人數(shù)急劇增加，其中又充斥著大量捐納官員，自然泥沙俱下，良莠不齊，鉆營牟利之輩勢必在所難免，但此輩決不足以代表署任官群體全貌。

通過以上分析，無疑可表明署任官群體的治績，比起實授官來在總體上不遑多讓。誠然，由于清中后期地方官缺署缺化之后，署任官已經成為地方官的主要群體，人數(shù)大幅增加，形成了對實授官的絕對優(yōu)勢，因此這些數(shù)據(jù)并不能完全反映兩類官員的治理實績差異。然而，即便將此因素納入討論，依然足以說明地方官員的地方治理實效并不因委任方式的差別而有顯著差異。

從前文的統(tǒng)計和分析來看，清代無論是在所謂的“乾隆盛世”“同治中興”等治世時期，抑或是在道咸、光緒等失治時期，地方州縣長官中均以署任官占絕對優(yōu)勢，且署任官中的名宦循吏數(shù)量在清后期時已與實授官不相上下，這無疑可在很大程度上否定更替頻繁的署任官在地方治理中危害地方的偏頗觀點。結合前述諸署任官員實績，或可謂，委任類型之于地方治亂其實并無掛礙，賢者自賢，污者自污，昏官墨吏即便實授，仍于地方治理秋毫無補，甚者反而為害地方，而賢員循吏即便轉署各地，任期短暫，仍然能在身后留下清明善政，造福一方。

三、結" 論

通過考察清代成都府屬三州十三縣歷任長官的委任情形，可以梳理出清代州縣長官中署任制度的發(fā)展脈絡：清代上承明制，署任在清初即已有所運用，但僅偶見行之；嗣后，州縣長官中的署任官占比逐漸升高，并在乾隆朝超過實授官；以乾隆朝為分水嶺，愈往后署任官占比愈高，且始終保持在一半以上的高位，并最終在清末光緒朝達到頂峰，占比達六成以上。造成此種情形的一個重要原因，就是清中后期捐納候補官員數(shù)量的激增。另一方面，署任官平均任期僅1.15年，大幅低于實授官的2.71年；署任官任期大體合乎清廷一至兩年的規(guī)定，實授官任期雖較署任為長，但久暫不一，并不遵循“三年一任”之說；由于清中后期署任官人數(shù)已超過實授官，因此在整體視事時間上，前者也已逐漸接近甚至超過后者，成為地方治理的主要參與者之一。

至于地方治理，地方長官自身的才具、抱負和人格修養(yǎng)才是更加重要的核心影響因素，委任類型與官吏良否及地方治忽之間并沒有直接或必然的聯(lián)系。僅從任期和更調頻繁的角度出發(fā)，認為署任官員權威不足、視事不力、不利于地方治理甚至為害地方的觀點，既有失于客觀，又過于單純片面地夸大了委任方式的影響。非但如此，署任制度的廣泛運用，既在很大程度上緩解了吏治的人事壓力，又較為及時妥當?shù)靥钛a了地方的政治真空和管理失位，還在一定程度上發(fā)掘了能員干吏的治事才能，對于維持地方的行政秩序與社會穩(wěn)定無疑發(fā)揮了一定的積極作用。

（責任編輯：劉曉紅）

From Expediency to Customization- Examination of “Acting Appointment” System for Prefecture and County Magistrates in the Qing Dynasty

—Take Chengdu Fu in Sichuan Province as An Example

Liang Xiaoyun

（The College of Literature and Journalism， Sichuan University， Chengdu， Sichuan， 610064）

Abstract： Through the investigation of the appointment of 1，377 chief executives in 3 prefectures and 13 counties of Chengdu， Sichuan in the Qing Dynasty， we found that the acting appointment system was implemented in the early Qing Dynasty; the number of acting officials exceeded that of granted officials during the reign of Emperor Qianlong， and peaked in Guangxu years at the end of the Qing Dynasty， accounting for more than 60% of all the officials， and meanwhile， the acting appointment system became an equivalent way of offering official post to granting. Although the number of acting officials in the mid-to-late Qing Dynasty was predominant， their tenure was substantially shorter than that of granted officials， being averagely 1.15 years. In the meantime， by examining the governance performance of the local officials， we can conclude that the previous views about acting officials from the perspective of tenure and frequent transfer， namely， insufficient authority， ineffectiveness， no conducive even harm to local governance， were not objective， and unilaterally exaggerated the impact of appointment mode.

Key words： the administration of officials in the Qing Dynasty; the appointment of officials; acting appointment; local governance; Chengdu Fu in Sichuan Province