新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下新型農(nóng)村社區(qū)“兩區(qū)同建”路徑研究

摘" 要：黨的二十大報告特別強(qiáng)調(diào)要深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化涵蓋農(nóng)村，著眼農(nóng)民，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的一個重要方面。本文依據(jù)山東德州市通過“兩區(qū)同建”模式實施新型城鎮(zhèn)化的重要經(jīng)驗，通過對比分析國家政策與實際實施間的差距，分析新型農(nóng)村社區(qū)“兩區(qū)同建”中相關(guān)行為主體的利益訴求與博弈，由此形成新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：就地城鎮(zhèn)化；“兩區(qū)同建”；新型農(nóng)村社區(qū)；村社理性

中圖分類號：D422.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-9052（2023）10-0046-03

作者簡介：田多多（1998.07— "），女，苗族，湖南懷化人，碩士，馬克思主義中國化研究；王影（1979.09—" ），女，漢族，吉林長春人，碩士，副教授，碩士生導(dǎo)師，馬克思主義理論。

一、“兩區(qū)同建”模式相關(guān)行為主體的利益訴求

（一）社區(qū)治理井然有序，集體可支配資源增加

村集體：新型農(nóng)村社區(qū)既區(qū)別于城市社區(qū)，又不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，治理經(jīng)驗不豐富且治理難度大。村莊合并后，打破了各村單獨分散的治理格局，出現(xiàn)了很多新特征，人口數(shù)量變多且雜、行政規(guī)模變大、與外界交流變多變廣等。在這種情況下，村集體急需善于新型農(nóng)村社區(qū)治理的人才，同時還需更新治理機(jī)制來應(yīng)對出現(xiàn)的新情況、新問題。各村合并之后，村集體的資源數(shù)量也得到增加，種類更加豐富［1］。雖然資源、財產(chǎn)在不斷增加，但人口的密度和規(guī)模也在不斷擴(kuò)張，人均所能享受的公共資源也在不斷縮小。村集體對于合并的愿景也是擁有更多可利用的資源，資源和財產(chǎn)的增加有利于新社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時也為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)奠定基礎(chǔ)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)社區(qū)自我發(fā)展能力。

（二）財政支出與行政管理成本減少，農(nóng)村基層治理得到加強(qiáng)

基層政府：新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)能提高農(nóng)民收入，增加社區(qū)財產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計，目前我國很多地方基層政府財政能力較差，負(fù)債情況多，在農(nóng)村資助上面臨著難以維持的困難，治理能力也將大大減弱［2］。各村合并之后，可以減輕財政管理壓力，政府將大幅減少各村分散所致的財政利用浪費(fèi)，財政資金得到集約高效利用，同時集中、統(tǒng)一、高效的管理方式有利于加強(qiáng)社區(qū)治理。德州市在合村并居改革前，其村莊規(guī)模小，最小的僅29人，一個自然村同一設(shè)施就需安裝多個。行政人員與機(jī)構(gòu)的精簡將大量減少行政管理成本。各村撤并過程中擴(kuò)大了農(nóng)村自治體的治理半徑，進(jìn)一步強(qiáng)化基層治理。

（三）過上“治理有效，產(chǎn)業(yè)興旺，鄉(xiāng)風(fēng)文明，生活富裕，生態(tài)宜居”的生活

村成員：改革開放時期，我國迅速進(jìn)入城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，農(nóng)村的資源、勞動力大量流向城市，長期處于輸出狀態(tài)，以致現(xiàn)在的農(nóng)村嚴(yán)重落后于城市，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依舊明顯，城鄉(xiāng)居民的收入差距過大，同時城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對鄉(xiāng)村的過度索取，使得鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境也遭到一定程度的破壞。而現(xiàn)在的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是為了工業(yè)能夠反哺農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)民渴望在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中，過上真正田園式的生活，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)注重提高農(nóng)民收入的同時還能提高其生活品質(zhì)。

（四）謀取經(jīng)濟(jì)利益，緩解轉(zhuǎn)型壓力

資本主體：下鄉(xiāng)資本可以在農(nóng)村獲得涉農(nóng)項目的國家補(bǔ)貼，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，國家大力支持發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，這不僅能增加農(nóng)民收入，還能帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此涉農(nóng)項目補(bǔ)貼類型多，企業(yè)往往容易拿到國家的項目補(bǔ)貼。下鄉(xiāng)資本可以得到基層政府的大力支持，為了壯大集體經(jīng)濟(jì)，基層政府會運(yùn)用各類資源扶持下鄉(xiāng)企業(yè)的發(fā)展，有了基層政府的支持，企業(yè)開展各項工作都會順利很多［3］。下鄉(xiāng)資本去鄉(xiāng)村投資可以緩解因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的壓力，相對于用地緊張的城市，資本在農(nóng)村地區(qū)可以獲取相對廉價的土地；與城市相比，農(nóng)村內(nèi)陸地區(qū)的用工成本要低，可緩解因人口紅利收縮，傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)難以持續(xù)的困難，且農(nóng)村內(nèi)陸地區(qū)的勞動力流動性差，對企業(yè)的用工穩(wěn)定有益［4］。

二、“兩區(qū)同建”模式相關(guān)行為主體的博弈分析

根據(jù)哈耶克“秩序二分論”得出，地方基層政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是正式組織的外生秩序，而村民自治組織是由村民自發(fā)形成［5］，是非正式形成的自發(fā)秩序，兩種鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成有不同的底層邏輯，需要用不同的角度、思維去審視。本文所提的外生秩序可根據(jù)委托代理理論理解，而自發(fā)秩序需要以歷史眼光和整體性思維分析。此文把村莊權(quán)利結(jié)構(gòu)的利益相關(guān)者的博弈分為兩部分進(jìn)行分析。

（一）基層政府與資本主體的正向推動

政府通過調(diào)動行政、社會資源，積極整合農(nóng)村土地，用作建設(shè)性用地，為資本入駐提供充分的有利條件。村莊的閑置土地資源可緩解下鄉(xiāng)資本土地資源短缺問題，還能為下鄉(xiāng)企業(yè)提供大量的勞動力，為下鄉(xiāng)提供了充足的發(fā)展空間。下鄉(xiāng)資本為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，獲得建設(shè)性用地，挖掘鄉(xiāng)村的發(fā)展?jié)摿?，緩解?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力，把技術(shù)、設(shè)施、資金、人才等生產(chǎn)要素運(yùn)用于鄉(xiāng)村建設(shè)當(dāng)中。在新型農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中，地方政府與下鄉(xiāng)資本處于合謀共議狀態(tài)。德州市農(nóng)戶并居，在政府與資本的積極推動下，節(jié)約出土地大約99萬畝［6］。德州以主城區(qū)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地和農(nóng)村大社區(qū)四個層次布局人口，以小城鎮(zhèn)發(fā)展為重點，吸引農(nóng)村剩余勞動力。資本為了擴(kuò)張市場，不斷挖掘利益，在城市用地緊張的背景下，將資源投入到有大量發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)村地區(qū)。

（二）村集體與村成員的反向抗拒

農(nóng)村社會在血緣政治與地緣政治的演變之下，形成了有一定行政權(quán)威的宗族，宗族是非人為、非正式，自發(fā)形成的有地域差異的社會秩序。宗族觀念較重的村莊間的競爭、博弈也更激烈。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涉及不同的村莊合并，而村莊在規(guī)模、資源、財產(chǎn)等方面都有一定差異，加之我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)對內(nèi)模糊對外邊界清晰，村集體合并后對資產(chǎn)協(xié)同管理是排斥的，宗族、村莊間呈現(xiàn)著博弈狀態(tài)。村莊合并后，村民參與民主自治的相關(guān)活動的積極性下降，為了便于管理，多數(shù)新型農(nóng)村社區(qū)干部還是在原自然村的村兩委干部中選舉，將治理重心下移，雖能提高村民參與公共事務(wù)的熱情，但村莊合并無法達(dá)到預(yù)想效果［7］。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，隨著時代變化，大量農(nóng)民出去務(wù)工，雖不靠種地收入，土地仍然是他們的兜底性保障。

三、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的優(yōu)化路徑

上文已梳理“兩區(qū)同建”模式中相關(guān)行為主體的利益訴求與博弈分析，在借鑒山東德州建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本文給出建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的優(yōu)化路徑。

（一）政府與村委會合力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)

稅費(fèi)改革后，基層政府與村委會在鄉(xiāng)村建設(shè)中所起的作用也不一樣，在新型農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中，兩者合力才能更好推進(jìn)“兩園同建”。

1.規(guī)劃先行：基層政府要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度、堅持黨的思想路線，做到實事求是。同時村委會要動員起村民參與規(guī)劃的積極性，以人民群眾的滿意不滿意為標(biāo)準(zhǔn)，處理好整體與部分的關(guān)系，要進(jìn)行多類型、多層次規(guī)劃，把區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)、交通建設(shè)、土地使用等多種專項規(guī)劃，及市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃連貫成一個整體［8］。2023年中央一號文件指出，支持有條件有需求的村莊分區(qū)分類編制村莊規(guī)劃，合理確定村莊布局和建設(shè)邊界，強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的重要性，不能違反鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃；同時還指出嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿撤出村莊、搞大社區(qū)，防止大拆大建，不意味不允許搞村莊撤并，而是強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿去規(guī)劃。

2.發(fā)揮村社理性：作為領(lǐng)導(dǎo)村民自治組織的村委會，能對政府職能缺失進(jìn)行補(bǔ)充。村委會要積極發(fā)揮村社理性整合國家?guī)头鲑Y源與村內(nèi)資源，引進(jìn)民間資本參與社區(qū)建設(shè)，可以有效避免社區(qū)建設(shè)被無序資本主導(dǎo)、村社組織在發(fā)展中被邊緣化等問題［9］。村社組織需積極行政，在資本與農(nóng)戶間擔(dān)任中介與擔(dān)保的角色，把村民需求滿足度、幸福質(zhì)量用來衡量發(fā)展水平，讓所有村民都參與到建設(shè)進(jìn)程中來，實現(xiàn)發(fā)展成果共享，在有序治理下實現(xiàn)發(fā)展。

3.擴(kuò)寬資金來源：“兩區(qū)同建”的資金需求巨大，在不增加基層政府、村集體和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)下，還能建設(shè)好農(nóng)民居住社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，解決錢的來源問題至關(guān)重要。德州市通過多渠道籌集建設(shè)資金，采用“政府幫扶、市場運(yùn)作、社會支助”的方式。一是整合各類政策性資金用于“兩園同建”，將水利建設(shè)、交通建設(shè)、危房改造、公共設(shè)施建設(shè)等資金集中用于農(nóng)民居住社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。二是要依靠融資主渠道，爭取得到金融機(jī)構(gòu)的支持。三是將“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”中的土地增值收益專項用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。四是調(diào)動社會資本參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，可成立村（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)銀行，融資擔(dān)保公司、民間資本管理公司。五是動員企業(yè)參與“兩園同建”，可采取由大、強(qiáng)企業(yè)帶動小、弱企業(yè)，企業(yè)與政府合作以及企業(yè)村莊共建等多樣化模式。

（二）提高新型農(nóng)村社區(qū)居民的民主意識

1.推進(jìn)民主自治：推進(jìn)村（居）民自治，讓群眾就自身的切身利益問題進(jìn)行民主協(xié)商，形成民事民管、民事民辦、民事民議的良性循環(huán)的基層治理。廣泛動員群眾參與到民主自治，了解新型農(nóng)村社區(qū)居民的需求，找到產(chǎn)生矛盾的源頭，才能治理到根本。同時，居民通過主動提出自己的利益訴求，參與到新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中；通過民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式，增強(qiáng)了居民自治意識，也增強(qiáng)了對新社區(qū)的認(rèn)同感。

2.推進(jìn)公共文化建設(shè)：村莊合并后，原來的血緣、地緣聯(lián)系在逐步割裂，共同的價值觀念被切割，新社區(qū)的凝聚力散亂，不利于社區(qū)的治理。通過公共文化建設(shè)，增加居民交流互動的機(jī)會，增強(qiáng)居民對新社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感，有利于建立共同體的文化認(rèn)同基礎(chǔ)?？梢蚤_展一些符合當(dāng)?shù)厝藗兿猜剺芬姷墓参幕顒?，在文化活動中增?qiáng)主人翁意識、民主意識。同時要提升公共文化服務(wù)水平，加大文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，激發(fā)人民群眾創(chuàng)造文化的活力，從而增強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)的共同體意識、民主意識，加強(qiáng)共同體內(nèi)部共識的達(dá)成。

（三）因地制宜挖掘區(qū)域優(yōu)勢

在實行“兩區(qū)同建”模式的地區(qū)中，前期是政府起著主導(dǎo)作用，行政起著主要推動作用。隨著新社區(qū)建設(shè)的不斷深入，行政力量的作用在逐漸弱化，那么又如何實現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展？德州市在“兩區(qū)同建”過程中也出現(xiàn)了這一現(xiàn)實問題，參照德州的解決方案，為破解新型城鎮(zhèn)化難題提供了現(xiàn)實方案。

1.挖掘區(qū)域優(yōu)勢：德州并不是社區(qū)與園區(qū)的簡單結(jié)合，而是在挖掘區(qū)域優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，找到兩區(qū)發(fā)展的最大公約數(shù)［10］。根據(jù)每個地區(qū)特色優(yōu)勢，德州形成了四個特色化實現(xiàn)路徑——經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)帶動型、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)改造升級型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)趕超推動型、社區(qū)集聚吸納發(fā)展型等小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)帶動型適用于勞動力廉價豐富的地區(qū)，符合勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)改造升級型適合原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，可以引入轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)或改造升級原有產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)趕超推動型適用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，通過升級傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。特別是社區(qū)集聚吸納發(fā)展型適用于地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏的地區(qū)，通過把自身基礎(chǔ)建設(shè)好，為政策與資本市場營造良好的入駐環(huán)境。四個特色化實現(xiàn)路徑為各地區(qū)注入了持續(xù)發(fā)展動力，促進(jìn)了社區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

2.強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐：德州市“兩園同建”多年堅持三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)同步發(fā)展，截至2017年，建成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)232個，勞動密集型工業(yè)園區(qū)200多個，電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)40多個；14家企業(yè)入圍2023年省民營企業(yè)百強(qiáng)系列榜單，2023上半年RCEP其他成員國之間的進(jìn)出口貨值105.6億元，新簽約21個過億項目，總投資約100億元；可見沒有深度的產(chǎn)城融合，產(chǎn)業(yè)不能發(fā)展壯大。就業(yè)是提高農(nóng)民生活水平、改變農(nóng)民生活方式最有效的途徑，改變了人口大量向城市轉(zhuǎn)移的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，突破了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的固定路徑，創(chuàng)新了就地城鎮(zhèn)化的模式。

3.打造特色鄉(xiāng)村：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不能搞“一刀切”，文化繼承是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的靈魂，應(yīng)盡力保留文化傳統(tǒng)村落的原風(fēng)貌。2023中央一號文件指出，實施傳統(tǒng)村落集中連片保護(hù)利用示范，建立完善傳統(tǒng)村落調(diào)查認(rèn)定、撤并前置審查、災(zāi)害防范等制度。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要注重保護(hù)好、利用好傳統(tǒng)村落的文化價值。保護(hù)與發(fā)展點多面廣的傳統(tǒng)村落將需要大量資金。資金從哪來？產(chǎn)權(quán)怎么認(rèn)定？這是困擾保護(hù)傳統(tǒng)村落的兩大難題。安徽黃山首創(chuàng)“古民居產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息平臺”；山西省采用由村集體統(tǒng)一收回產(chǎn)權(quán)再租賃的方式籌措資金；福建省出臺專門保護(hù)傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑的地方性法規(guī)。通過政府資助、社會資本、市場運(yùn)作等方式來保護(hù)和利用原本破舊的古老建筑。傳統(tǒng)村落不僅要保護(hù)傳承，還要將其與現(xiàn)代文明結(jié)合起來，加以開發(fā)利用，打造具有民族特點、歷史脈絡(luò)、人文特征、地域風(fēng)貌的特色鄉(xiāng)村。

結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化是以“人”為核心的城鎮(zhèn)化，是縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大差距。要實現(xiàn)全體人民的共同富裕，就必要創(chuàng)新實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實路徑，德州“兩區(qū)同建”模式以就地城鎮(zhèn)化的方式為新型城鎮(zhèn)化提供現(xiàn)實可能，實現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)的良性發(fā)展。相對于沿海及發(fā)達(dá)城市來看，我國還有一大部分的村域經(jīng)濟(jì)處于疲軟狀態(tài)，城鄉(xiāng)差距過大，導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)不健康發(fā)展。德州“兩區(qū)同建”就地城鎮(zhèn)化的模式在全國試點并取得成功，因地制宜地挖掘區(qū)域優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)村新社區(qū)與產(chǎn)業(yè)區(qū)互動、融合良性發(fā)展，城鄉(xiāng)差距得到縮小，值得廣泛推廣和實踐。

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