自然資源領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶嵺`困境及其優(yōu)化路徑

姚騰飛，李 劍，方亞其，周光余，周宇驍

（1.湖南省地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查監(jiān)測所，湖南 長沙 410004；2.湖南省地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警與應(yīng)急救援工程技術(shù)研究中心，湖南 長沙 410004；3.湖南省自然資源事務(wù)中心，湖南 長沙 410004；4.洞庭湖區(qū)生態(tài)環(huán)境遙感監(jiān)測湖南省重點實驗室，湖南 長沙 410004；5.自然資源部洞庭湖流域生態(tài)保護修復(fù)工程技術(shù)創(chuàng)新中心，湖南 長沙 410004）

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)損害的補充救濟和綜合預(yù)防機制的重要組成部分。2015 年，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（中辦發(fā)〔2015〕57 號，簡稱《試點方案》）印發(fā)，在江蘇﹑吉林﹑湖南等7 個省﹑市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償試點工作。經(jīng)過兩年探索，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（中辦發(fā)〔2017〕68 號，簡稱《改革方案》）于2017 年出臺，提出從2018 年起至2020 年年底，在全國范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度工作，力爭到2020 年初步構(gòu)建我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2021 年正式實施的《中華人民共和國民法典》，對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任﹑修復(fù)與賠償方式以及賠償范圍等予以明確，將改革成果上升到國家立法層面[1-2]。

根據(jù)部門職責(zé)及其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，《試點方案》和《改革方案》等文件明確，賠償權(quán)利人（即省級﹑市地級政府）可指定生態(tài)環(huán)境﹑自然資源﹑水利﹑林草﹑農(nóng)業(yè)農(nóng)村﹑住建等相關(guān)部門或機構(gòu)負責(zé)各自領(lǐng)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作[3-4]。由于自然資源領(lǐng)域所發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害行為與其他行業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害行為相比較，存在地域性﹑系統(tǒng)整體性﹑資源有限性等明顯差別，其流程涵蓋了生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索的篩查確認(rèn)﹑調(diào)查與評估鑒定﹑制定修復(fù)方案﹑賠償磋商或訴訟﹑實施修復(fù)﹑資金使用與管理﹑修復(fù)效果評估﹑信息公開等環(huán)節(jié)，對于地方實踐操作層面缺乏可供借鑒的經(jīng)驗，尚屬探索性工作，實際操作中存在一些困難?；诖耍疚耐ㄟ^對從事自然資源領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害賠償案件工作中遇到的一些實踐困惑進行整理﹑探討，提出有關(guān)改進途徑，對生態(tài)環(huán)境損害賠償實踐工作具有一定的借鑒意義。

1 概況

1.1 賠償類型與工作流程

國家對于自然資源的職能定位和《改革方案》規(guī)定，自然資源領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害賠償主要是針對因非法破壞礦山地質(zhì)環(huán)境﹑土地資源﹑礦產(chǎn)資源和古生物化石等造成地下水﹑地表水﹑土壤等要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化的行為。其案件辦理的一般工作流程為:案件線索梳理及初步判定﹑固定證據(jù)﹑調(diào)查與鑒定﹑磋商﹑簽訂賠償協(xié)議﹑實施修復(fù)或繳納賠償金﹑修復(fù)效果評估驗收﹑結(jié)案并報送信息。磋商不成的案件，由自然資源主管部門或者人民法院代表賠償權(quán)利人依法提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

1.2 賠償范圍

《改革方案》等相關(guān)文件明確規(guī)定，自然資源領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括生態(tài)修復(fù)費﹑生態(tài)服務(wù)功能損失補償費和其他費用三部分（表1）。

表1 自然資源領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍

2 實踐困境

2.1 生態(tài)環(huán)境損害索賠履職效率亟待提高

《改革方案》等文件出臺的目的在于切實發(fā)揮自然資源等行政主管部門處置環(huán)境損害問題的高效﹑專業(yè)優(yōu)勢，及時組織對損害的生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)。但該方案規(guī)定了嚴(yán)格的逐級授權(quán)機制。生態(tài)環(huán)境損害案件的辦理，需經(jīng)歷請示﹑調(diào)查與鑒定等諸多程序，針對案件情況啟動鑒定評估和生態(tài)修復(fù)的工作比較遲滯。生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作越早啟動，修復(fù)成本就越低。但在實踐中，高效磋商索賠的工作機制難以運轉(zhuǎn)，索賠履職效率亟待提高。出現(xiàn)這一問題的原因是多方面的，一是主管部門對于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹匾暢潭炔粔?，其他負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門或單位參與度不高，部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制未得到有效健全。二是有些地區(qū)存在認(rèn)識上的誤區(qū)，沒有準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的核心任務(wù)是有效地修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實行的方式就是進行簡單的貨幣賠償，同時生態(tài)環(huán)境損害磋商賠償?shù)闹攸c在于個體化的承擔(dān)方式，即按照“環(huán)境有價﹑損害擔(dān)責(zé)”原則，實行“誰污染﹑誰承擔(dān)”。自然資源領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害案件往往都具有受損范圍廣﹑修復(fù)工程實施難度大﹑賠償金額高等特點，存在賠償義務(wù)人賠償能力不足等實際情況，導(dǎo)致破壞后的生態(tài)環(huán)境難以得到及時恢復(fù)治理[5]。

2.2 生態(tài)服務(wù)功能損失價值量化難以把握

從生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)容來看，可以根據(jù)生態(tài)修復(fù)方案及當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)取費標(biāo)準(zhǔn)計算出生態(tài)修復(fù)費和其他費用，卻難以對生態(tài)服務(wù)功能損失的價值進行量化計算。理論上生態(tài)服務(wù)功能期間損害的大小與生態(tài)基本恢復(fù)的方式和恢復(fù)所需時間有關(guān)[6]。根據(jù)生態(tài)服務(wù)功能損害后能否恢復(fù)到生態(tài)基線的情形，可以設(shè)置如圖1 所示的生態(tài)服務(wù)功能恢復(fù)過程示意圖。對于可以修復(fù)的損害情形，如圖1a 所示，若采取人工恢復(fù)措施后，生態(tài)服務(wù)功能可較快地恢復(fù)到基線，相應(yīng)的生態(tài)服務(wù)期間損害對應(yīng)圖1a 中的A 區(qū)域；若僅靠自然恢復(fù)，則恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能到基線需要較長時間，相應(yīng)的生態(tài)服務(wù)期間損害對應(yīng)圖1a 中的A+B 區(qū)域。在生態(tài)環(huán)境損害案件磋商賠償過程中，合理地計算生態(tài)服務(wù)功能損失價值存在以下方面的困難:一是生態(tài)基線難以確定，即難以適時掌握生態(tài)破壞未發(fā)生時評估區(qū)生態(tài)服務(wù)功能現(xiàn)實狀態(tài)的證據(jù)材料；二是不同的損害土地類型，其生態(tài)服務(wù)功能價值往往因為地域差異顯著而差異較大，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間難以找到平衡方案；三是鑒定評估工作缺乏權(quán)威方法?！陡母锓桨浮分猩形疵鞔_生態(tài)服務(wù)功能損害價值計算的適用條件﹑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計算方法。目前對于生態(tài)服務(wù)功能期間損失價值的計算，主要采取虛擬計算﹑類比計算和單獨計算三種計算方式，但具體采用何種方式比較科學(xué)合理，尚無比較統(tǒng)一又便于大眾接受的模式，其計算方式還處于不斷探索與優(yōu)化過程中。很多已辦結(jié)的生態(tài)環(huán)境損害案件，往往只考慮了對生態(tài)修復(fù)費用和其他費用的賠償，而忽略了對生態(tài)服務(wù)價值損害的賠償。

2.3 磋商協(xié)議司法確認(rèn)實施難度大

《改革方案》等相關(guān)文件規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商達成協(xié)議后，可引入司法確認(rèn)程序，其目的是賦予磋商協(xié)議強制力，發(fā)揮司法機關(guān)監(jiān)督行政權(quán)的作用，解決賠償權(quán)利人（即行政主體）與賠償義務(wù)人地位不對等的問題[7-8]。在實踐工作中，當(dāng)磋商當(dāng)事人雙方就生態(tài)損害事實﹑賠償金額或修復(fù)方式達成一致意見時，司法確認(rèn)的規(guī)定不具有終局效力，協(xié)議也可能被司法程序撤銷[9]。法院系統(tǒng)進行司法確認(rèn)時，必須基于自身判斷對磋商協(xié)議進行裁決。因此，要求法院系統(tǒng)在短時間內(nèi)（比如15天內(nèi)）進行司法確認(rèn)，有一定工作難度。這實際上降低了磋商結(jié)果的可預(yù)測性，使賠償義務(wù)人無法肯定磋商協(xié)議確定的條款能否保障生產(chǎn)交易的正常運轉(zhuǎn)，能否變?yōu)樽陨斫?jīng)營的新起點。因為大部分賠償義務(wù)人是企業(yè)或個體經(jīng)濟實體，他們希望磋商解決方式是終局性的，在擔(dān)責(zé)任的同時仍希望繼續(xù)經(jīng)營，因此希望通過磋商的方式能盡可能減少工作流程。雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計彌補了訴訟耗時耗力的缺陷，但司法確認(rèn)程序問題讓企業(yè)產(chǎn)生了新的顧慮，如果人民法院對磋商協(xié)議作出不予確認(rèn)的裁定，則生態(tài)環(huán)境損害賠償案件需要進入訴訟環(huán)節(jié)或重新磋商。此種情況的存在，使賠償義務(wù)人可能故意選擇消極磋商或拒絕磋商而造成磋商不成，寧愿直接接受訴訟。

2.4 過程的監(jiān)督機制需要不斷完善

《改革方案》等文件對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商規(guī)定了相應(yīng)的監(jiān)督辦法，即對在索賠中的相關(guān)負責(zé)人和工作人員存在的違法違規(guī)行為要追究法律責(zé)任，涉嫌犯罪的情形要移送司法機關(guān)進行處理[10]。同時《改革方案》也規(guī)定了鼓勵公眾參與對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的監(jiān)督，但是對案件賠償磋商參與主體﹑參與程序與參與效力等缺乏相關(guān)具體可操作性規(guī)定。例如，當(dāng)賠償權(quán)利人及其指定的部門對生態(tài)環(huán)境損害案件線索負有行政責(zé)任的，基于被問責(zé)的壓力，不能排除相關(guān)負責(zé)人和工作人員有可能以漏報﹑瞞報等方式來逃避問責(zé)追究，更談不上讓公眾及時﹑準(zhǔn)確地了解案件線索的真實情況。因此，若未建立健全監(jiān)督機制，那么生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)案件承辦的部門在啟動案件調(diào)查﹑鑒定評估﹑磋商索賠等過程中是否嚴(yán)格按照履職標(biāo)準(zhǔn)，整個辦案過程是否公開透明﹑是否符合公共目的不得而知，由此也難以滿足生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)實現(xiàn)的“環(huán)境有價﹑損害擔(dān)責(zé)”的目標(biāo)要求。

3 優(yōu)化途徑

3.1 加強協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)

從國家層面而言，我國已構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的總體框架，但由于其相關(guān)政策法規(guī)及司法解釋較為原則，實踐工作過程中還缺乏一些詳細規(guī)定，因此，省﹑市級地方政府及其相關(guān)主管部門應(yīng)在國家的總體框架下，逐步建立符合本地實際情況的相關(guān)制度。針對生態(tài)環(huán)境損害索賠工作履職效率問題，建議省﹑市級政府應(yīng)進一步明確部門責(zé)任，并將該項工作納入相關(guān)職能部門的考核內(nèi)容。例如，以自然資源主管部門為例，可以加強協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，定期開展對市﹑縣﹑鄉(xiāng)等層面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定崗定責(zé)定人，增加人員力量，健全考核與激勵機制。對涉及自然資源領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害案件線索，要建立覆蓋突發(fā)環(huán)境事件﹑行政執(zhí)法﹑專項行動﹑環(huán)保督察﹑環(huán)境資源刑事犯罪和投訴信訪等領(lǐng)域的案件線索篩查制度，不斷提升案件辦理效率。

3.2 推進技術(shù)支撐能力建設(shè)

目前生態(tài)環(huán)境損害賠償工作還處于實踐與不斷探索階段，特別是在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的鑒定評估方面還面臨一些技術(shù)性難題需要破解[9]，因此加強生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)募夹g(shù)支撐能力建設(shè)仍是健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要任務(wù)之一。省級自然資源主管部門應(yīng)依托現(xiàn)有行業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)單位﹑專家隊伍和環(huán)境損害司法鑒定評估機構(gòu)，組建擴展生態(tài)環(huán)境損害鑒定專家?guī)?，加強對生態(tài)環(huán)境損害鑒定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)﹑法律法規(guī)﹑技術(shù)方法等方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，逐步提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，加強對生態(tài)環(huán)境損害﹑生態(tài)服務(wù)功能損失價值的認(rèn)同和核算[11]，穩(wěn)步推動生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估從業(yè)隊伍建設(shè)，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革提供強有力的技術(shù)支撐。同時，要加強技術(shù)探討，研究制定自然資源領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害案件的調(diào)查評估鑒定技術(shù)路徑﹑方法和生態(tài)修復(fù)及其效果評估標(biāo)準(zhǔn)，探索建立既符合生態(tài)環(huán)境損害案件鑒定評估的技術(shù)規(guī)范，又切合自然資源領(lǐng)域工作實際﹑具有可操作性的鑒定評估機制。

3.3 修正磋商司法確認(rèn)路徑

在進行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過程中，引入司法確認(rèn)的主要目的是賦予磋商協(xié)議的強制力，提高索賠效率，避免“議而不行”的談判情形，確保商談成果。但由于司法確認(rèn)不具備監(jiān)督行政權(quán)的能力，其越權(quán)表現(xiàn)主要是濫用權(quán)力﹑目的不正當(dāng)﹑不合法等[12]。事實上，法院對生態(tài)環(huán)境損害磋商協(xié)議的確認(rèn)僅對協(xié)議的自愿性和合法性進行審查，其程序既不同于行政公益訴訟，也不同于普通行政訴訟，因而有必要考慮修正司法確認(rèn)路徑，即弱化或取消司法確認(rèn)程序，以達到加快生態(tài)環(huán)境損害案件線索的辦結(jié)進度的目的。其原因在于，一是在磋商達成情況下，如果賠償義務(wù)人（也可理解為行政相對人）認(rèn)為磋商協(xié)議有損其利益，可以向法院提起行政訴訟; 而如果與案件線索相關(guān)的公眾擔(dān)憂公共利益受到損害，則可強化磋商中的公眾參與機制，將其同步引入行政公益訴訟程序來發(fā)揮司法機關(guān)的監(jiān)督職能。二是即使賠償義務(wù)人拒絕履行賠償責(zé)任，權(quán)利人及其相關(guān)部門也可以按照已達成的賠償方案直接起訴，由法院進行最后裁定，最終實現(xiàn)生態(tài)賠償及其修復(fù)的具體內(nèi)容。

3.4 健全多元化監(jiān)督機制

為保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的順暢運行，除了對行政部門進行權(quán)力制約外，還需要通過多元主體共同參與及外部監(jiān)督加以約束，構(gòu)建政府﹑社會組織﹑法律監(jiān)督機關(guān)﹑企業(yè)及公眾等多元化共治的監(jiān)督體系。一方面，開展外部監(jiān)督的關(guān)鍵和前提是要進一步健全信息公開制度。自然資源主管部門在辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件時，要向社會及時﹑全面地公開案件辦理過程中的修復(fù)或賠償方案等重要信息（涉及國家秘密的除外），這不僅有益于公眾及時有效地了解案件進展情況，也便于加強相關(guān)部門之間信息共享。另一方面，應(yīng)發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，明確公眾參與的受損救濟﹑具體環(huán)節(jié)﹑方式等內(nèi)容，保障公眾合理訴求得到充分表達，在檢察機關(guān)的監(jiān)督下及時啟動和高效辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。