無居民海島開發(fā)利用中的自然災(zāi)害風(fēng)險管理與應(yīng)對策略

于 淼，王德剛，孫 麗，莫 微

（1.自然資源部第二海洋研究所，浙江 杭州 310012；2.自然資源部海洋空間資源管理技術(shù)重點實驗室，浙江 杭州 310012）

我國是一個多海島國家，海島遠(yuǎn)離大陸，環(huán)境條件惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)，其中臺風(fēng)及其引發(fā)的風(fēng)暴潮災(zāi)害對沿海地區(qū)造成的影響最為嚴(yán)重，2022 年風(fēng)暴潮災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失占海洋災(zāi)害總直接經(jīng)濟損失的99%[1]。2007 年在北京舉行的國際減災(zāi)應(yīng)急討論會上，重申減輕自然災(zāi)害風(fēng)險的重要性，提出減災(zāi)工作是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中不可缺少的重要工作。自然災(zāi)害風(fēng)險管理已經(jīng)引起國際社會的普遍重視，成為減災(zāi)工作的重要內(nèi)容。

無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島，《中華人民共和國海島保護法》確立了無居民海島有償使用制度。2011 年4 月12 日，我國公布了第一批開發(fā)利用無居民海島名錄，無居民海島開發(fā)拉開序幕。但是自然災(zāi)害對于無居民海島開發(fā)利用的影響，以及如何加強無居民海島的自然災(zāi)害風(fēng)險管理能力方面的相關(guān)研究還比較薄弱。目前學(xué)者主要聚焦于有居民海島的臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害﹑地震災(zāi)害﹑地質(zhì)災(zāi)害開展相關(guān)研究[2-7]。本文分析了國外海島國家的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗，剖析自然災(zāi)害對無居民海島開發(fā)利用的影響，提出無居民海島開發(fā)利用自然災(zāi)害風(fēng)險管理體系與應(yīng)對策略，以期加強無居民海島的防災(zāi)抗災(zāi)能力，促進海島的可持續(xù)發(fā)展。

1 國外海島自然災(zāi)害風(fēng)險管理經(jīng)驗

1.1 普吉島

普吉島位于泰國南部馬來半島西海岸外的安達(dá)曼海，是泰國最大的海島，風(fēng)光秀美。普吉島曾經(jīng)遭受了重大的自然災(zāi)害影響，包括著名的印度洋海嘯，自然災(zāi)害的發(fā)生導(dǎo)致入境旅游人數(shù)顯著下降，對其經(jīng)濟產(chǎn)生了較大影響。

2007 年，泰國頒布《防災(zāi)減災(zāi)法》，成立了國家防災(zāi)減災(zāi)委員會，該委員會負(fù)責(zé)推行國家防災(zāi)減災(zāi)計劃的發(fā)展與實施。為了應(yīng)對自然災(zāi)害的影響，泰國政府與地方管理機構(gòu)﹑當(dāng)?shù)厮綘I組織，以及社區(qū)共同合作，制定了“普吉島旅游風(fēng)險管理策略”。該策略重點針對洪水﹑熱帶臺風(fēng)/旋風(fēng)﹑暴風(fēng)﹑地震和海嘯等影響普吉島旅游業(yè)的自然災(zāi)害制定風(fēng)險管理策略，并與泰國國家發(fā)展規(guī)劃﹑旅游和災(zāi)害管理計劃等結(jié)合在一起實施。普吉島還成立了一個利益相關(guān)者小組，成員包括普吉島政府代表﹑其他政府和旅游機構(gòu)的代表﹑旅游行業(yè)和協(xié)會的代表﹑其他的支持性和民間社會團體，這個利益相關(guān)者小組負(fù)責(zé)監(jiān)督“普吉島旅游風(fēng)險管理策略”的制定和實施[8]。

1.2 格林納達(dá)

格林納達(dá)位于東加勒比海向風(fēng)群島的最南端，是東加勒比地區(qū)的一個重要旅游目的地。格林納達(dá)受到2004 年9 月“伊萬”颶風(fēng)的影響，島上約80%的建筑物被毀壞。災(zāi)難發(fā)生后，國家將減少自然災(zāi)害風(fēng)險納入了重建過程的各個方面，包括制定全面災(zāi)害風(fēng)險管理法規(guī)﹑加強建筑建設(shè)規(guī)范，相關(guān)規(guī)劃中涵蓋了減少自然災(zāi)害風(fēng)險的相關(guān)內(nèi)容，并開展海島風(fēng)險評估﹑繪制自然災(zāi)害危險地區(qū)示意圖等[8]。通過防災(zāi)減災(zāi)體系的逐步完善，海島上的防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯增強。

1.3 馬爾代夫

馬爾代夫是印度洋上的群島國家，海島旅游勝地，也是受自然災(zāi)害影響嚴(yán)重的島國之一。減輕自然災(zāi)害風(fēng)險已經(jīng)成為馬爾代夫一項重要的發(fā)展議題。政府制定了關(guān)于減輕災(zāi)害風(fēng)險和適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略性國家行動計劃，并將氣候變化﹑海平面上升﹑海岸侵蝕作為關(guān)注焦點。政府的防災(zāi)減災(zāi)策略是促進整個國家的管理者﹑專家和從業(yè)者之間的合作，制定出綜合的風(fēng)險管理措施，以減輕自然災(zāi)害風(fēng)險和適應(yīng)氣候變化[9]。

1.4 國外海島自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗總結(jié)

根據(jù)對國外海島自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗分析，海島所屬國家政府都非常重視以下工作:①由政府牽頭制定自然災(zāi)害風(fēng)險管理規(guī)劃﹑預(yù)案﹑法規(guī)﹑規(guī)范等，作為國家防災(zāi)減災(zāi)實施的頂層行動綱領(lǐng)。海島地區(qū)管理部門可在國家頂層行動綱領(lǐng)框架下制定針對性的防災(zāi)減災(zāi)策略；②重視海島風(fēng)險評估和區(qū)劃工作，以有效促進海島防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案有針對性的編制，為自然災(zāi)害的風(fēng)險管理工作提供基礎(chǔ)[10]；③對于自然災(zāi)害風(fēng)險管理的人員覆蓋面較廣，不僅包括管理者，還包括從業(yè)者﹑居民﹑專家學(xué)者等，讓眾多利益相關(guān)人員參與到自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的實際事務(wù)當(dāng)中，發(fā)揮不同身份人員的作用，以促進防災(zāi)抗災(zāi)措施的有效實施。

2 無居民海島開發(fā)利用成災(zāi)機制

災(zāi)害學(xué)理論認(rèn)為，自然災(zāi)害形成是孕災(zāi)環(huán)境﹑致災(zāi)因子﹑承災(zāi)體和防災(zāi)減災(zāi)能力之間相互作用的一個綜合復(fù)雜的系統(tǒng)過程，單獨一個因素是無法形成災(zāi)害的[11-15]。致災(zāi)因子是自然災(zāi)害的來源，比如臺風(fēng)﹑地震等，是災(zāi)害產(chǎn)生的直接原因。而承災(zāi)體表征了是否構(gòu)成災(zāi)害的關(guān)鍵，通常情況下區(qū)域的人口﹑社會屬性﹑經(jīng)濟屬性組成了區(qū)域的受災(zāi)因子，受災(zāi)因子的易損性高低決定了災(zāi)害發(fā)生時造成的損失大小。防災(zāi)減災(zāi)能力表征了人類為降低自然災(zāi)害影響所采取的各種措施，決定了承災(zāi)體抵抗自然災(zāi)害的能力。孕災(zāi)環(huán)境表征了災(zāi)害發(fā)生地的環(huán)境脆弱性，通常包括自然環(huán)境和社會環(huán)境，孕災(zāi)環(huán)境脆弱性的高低通常會影響到致災(zāi)因子﹑承災(zāi)體和區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)能力。因此，評估自然災(zāi)害對無居民海島造成的影響需要綜合考慮以上各種因素，對造成自然災(zāi)害的致災(zāi)因子﹑孕災(zāi)環(huán)境﹑承災(zāi)體和防災(zāi)減災(zāi)能力等因素進行綜合分析，從而制定科學(xué)有效的自然災(zāi)害風(fēng)險管理策略。

1972 年聯(lián)合國教科文組織執(zhí)行的人與生物圈計劃第一次把人和自然作為一個整體來研究，考慮自然生態(tài)系統(tǒng)對人類活動壓力的響應(yīng)，并運用系統(tǒng)工程原理實施人為干預(yù)下自然生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)和保護；以及退化生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與重建。無居民海島在開發(fā)利用前僅具有單純的自然生態(tài)系統(tǒng)，整體生態(tài)環(huán)境較為封閉。而人類對無居民海島進行的開發(fā)利用活動侵入了原始海島的自然生態(tài)系統(tǒng)中，打破了海島封閉生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，無居民海島的自然環(huán)境受到了明顯的干擾。無居民海島在開發(fā)利用后已演變成一個由人和海島組成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，無居民海島已由純粹的自然屬性轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ń?jīng)濟社會屬性特征的綜合系統(tǒng)，面對自然災(zāi)害侵襲時，具備了成災(zāi)條件。

3 無居民海島開發(fā)利用自然災(zāi)害風(fēng)險管理與應(yīng)對策略

氣候變化﹑自然災(zāi)害頻發(fā)給無居民海島開發(fā)利用提出了新的挑戰(zhàn)，無居民海島開發(fā)利用自然災(zāi)害風(fēng)險管理的目的是力圖去識別在無居民海島開發(fā)利用過程中對財產(chǎn)﹑人員可能造成的自然災(zāi)害潛在風(fēng)險，并制定出應(yīng)對和防備策略。因此需要根據(jù)無居民海島的特點，構(gòu)建合適的自然災(zāi)害風(fēng)險管理體系（圖1）。體系的總體思路是管理周期要包括無居民海島開發(fā)利用前﹑開發(fā)利用后的整個過程，并把管理者﹑開發(fā)利用者﹑社區(qū)居民﹑專家學(xué)者等不同身份的利益相關(guān)人員納入風(fēng)險管理中，共同出謀劃策；同時健全體制機制，為自然災(zāi)害風(fēng)險管理做好支撐保障工作，以有效地準(zhǔn)備和應(yīng)對自然災(zāi)害帶來的威脅和風(fēng)險。

圖1 無居民海島開發(fā)利用自然災(zāi)害風(fēng)險管理體系

3.1 開發(fā)利用前自然災(zāi)害風(fēng)險管理

3.1.1 開展無居民海島自然災(zāi)害風(fēng)險評估

應(yīng)建立一個針對擬開發(fā)利用無居民海島的自然災(zāi)害風(fēng)險管理機構(gòu)，成員包括海島所屬地的政府管理者﹑海島開發(fā)者﹑專家學(xué)者﹑社區(qū)人員等，明確機構(gòu)中人員的相關(guān)責(zé)任。自然災(zāi)害風(fēng)險管理機構(gòu)需研究和分析對無居民海島可能造成影響的自然災(zāi)害種類和風(fēng)險，開展無居民海島開發(fā)利用前的基礎(chǔ)測繪工作，對臺風(fēng)風(fēng)暴潮﹑海岸侵蝕﹑滑坡等自然災(zāi)害進行測繪，獲取和儲存測繪數(shù)據(jù)，并收集海島的自然﹑生態(tài)本底數(shù)據(jù)，對無居民海島開展自然災(zāi)害風(fēng)險評估，分析無居民海島在自然災(zāi)害侵襲下的風(fēng)險水平﹑其應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險或從中恢復(fù)的能力，為無居民海島制定自然災(zāi)害風(fēng)險管理策略打下基礎(chǔ)。

3.1.2 制定防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案

結(jié)合無居民海島自然災(zāi)害風(fēng)險分析結(jié)果，編制無居民海島開發(fā)利用防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)針對無居民海島開發(fā)利用具體方案及自然災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)對能力﹑災(zāi)害應(yīng)對機制的有效性等有針對性地編制，明確職責(zé)主體，落實責(zé)任人。

3.1.3 做好開發(fā)利用前期設(shè)計工作

無居民海島上的建設(shè)項目必須嚴(yán)格遵循國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并合理控制建筑物的規(guī)模。海島上的建筑物設(shè)計應(yīng)進行合理的選址，將防災(zāi)減災(zāi)因素作為選址的重要依據(jù)，特別要在海島上規(guī)劃修建避難所。同時控制建筑物高度，確保與海島的整體景觀相協(xié)調(diào)，建筑物周邊配套景觀植被應(yīng)盡可能選擇具有抗風(fēng)功能的樹種。

3.2 開發(fā)利用后自然災(zāi)害風(fēng)險管理

3.2.1 注重日常防災(zāi)減災(zāi)管理

建立無居民海島防災(zāi)減災(zāi)物資的管理和儲備制度，并進行定期檢查。加強擔(dān)任搶險救助任務(wù)的船舶日常維修保養(yǎng)工作，確保時刻都能正常投入各項搶險救災(zāi)工作中。在海島上應(yīng)制定嚴(yán)格的防火措施，配置相應(yīng)的防火設(shè)施，設(shè)立告示牌﹑警示牌等，并聘用專業(yè)的消防人員。日常要設(shè)置潮汐廣播系統(tǒng)，準(zhǔn)確播報漲潮與落潮時間。海島上的建筑物屋頂不得擺放任何無關(guān)物品，嚴(yán)禁設(shè)立廣告牌之類的宣傳設(shè)施。建筑物或其他設(shè)施一旦發(fā)現(xiàn)有滑坡傾向，需要設(shè)置警示標(biāo)志，并進行日常監(jiān)測。在臺風(fēng)來臨前應(yīng)派專人巡查海島，盡可能固定島上松動的相關(guān)設(shè)施；對有傾倒危險的樹木進行加固，并關(guān)閉海島上所有景點﹑游樂場所。必要的時候封閉海島，禁止相關(guān)人員上島。海島上礁石﹑陡崖﹑游步道等危險處均應(yīng)設(shè)有安全防護設(shè)施，并應(yīng)設(shè)置安全警示標(biāo)志。

3.2.2 強化防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的實施與演練

無居民海島開發(fā)利用后，要特別重視自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的實訓(xùn)演習(xí)，以增強實際操作力，確保在自然災(zāi)害發(fā)生情況下預(yù)案可行，并從演練中得到經(jīng)驗，以期完善預(yù)案的可操作性。管理機構(gòu)需定期進行監(jiān)測﹑評估，修改和更新預(yù)案，明確各級相關(guān)部門的職責(zé)﹑預(yù)案啟動的時間和要求﹑搶險的組織實施﹑人員的撤離等，并對海島上相關(guān)人員進行培訓(xùn)，使其熟悉預(yù)案，明確要求，確保自然災(zāi)害發(fā)生時組織協(xié)調(diào)工作的順利實施。

3.3 健全自然災(zāi)害風(fēng)險管理機制和監(jiān)測體系

3.3.1 細(xì)化自然災(zāi)害風(fēng)險管理體制機制

一方面管理部門要發(fā)揮管理職責(zé)，加強自然災(zāi)害風(fēng)險管理和應(yīng)對機制的確立；另一方面無居民海島開發(fā)利用者要配合政府的管理并實施合理的防災(zāi)減災(zāi)措施。管理者﹑無居民海島開發(fā)利用者各司其職﹑各負(fù)其責(zé)，明確任務(wù)﹑細(xì)化責(zé)任，建立責(zé)任追究制度。構(gòu)建無居民海島防災(zāi)減災(zāi)工作的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，各管理部門協(xié)同配合，并制定無居民海島開發(fā)利用防災(zāi)減災(zāi)工作評估制度。

3.3.2 提升海島自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力

管理部門需積極構(gòu)建我國沿岸海島及其周邊海域的自然災(zāi)害監(jiān)測體系，加快自然災(zāi)害監(jiān)測觀測設(shè)施建設(shè)。對于開發(fā)利用較好的無居民海島應(yīng)提升監(jiān)測力度，并加強與氣象﹑海洋等有關(guān)部門的通信聯(lián)系；重視自然災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)警機制建設(shè)，從網(wǎng)絡(luò)﹑手機﹑通信廣播等多方面發(fā)布預(yù)警信息，以便及時啟動應(yīng)急預(yù)案，做到自然災(zāi)害來臨前早撤離﹑早準(zhǔn)備﹑早預(yù)防。重點加強無居民海島的通信設(shè)施建設(shè)，確保備有衛(wèi)星電話﹑無線電等設(shè)備，平時應(yīng)做好通信設(shè)施的維修保養(yǎng)。

3.3.3 強化非政府機構(gòu)的重要作用

無居民海島自然災(zāi)害發(fā)生時的救援和災(zāi)后的重建過程中，應(yīng)加強政府和非政府組織的合作。同時探索保險業(yè)在無居民海島防災(zāi)減災(zāi)中的政策研究和試點工作，支持無居民海島開發(fā)利用企業(yè)和相關(guān)人員參加保險，充分發(fā)揮保險對自然災(zāi)害損失的經(jīng)濟補償和轉(zhuǎn)移分擔(dān)功能[16]。

3.3.4 推進宣傳教育體系建設(shè)

管理部門應(yīng)加強海島防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育體系建設(shè)，針對普通百姓和相關(guān)從業(yè)人員制作有針對性的宣傳和培訓(xùn)資料，提高重點人員的防災(zāi)減災(zāi)意識和自救互救能力，并積極開展海洋環(huán)境監(jiān)測與預(yù)報技術(shù)人員培訓(xùn)，重點推進海島防災(zāi)減災(zāi)科普基地建設(shè)。

3.4 加強無居民海島受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)

無居民海島生態(tài)修復(fù)應(yīng)與防災(zāi)減災(zāi)工作充分結(jié)合，以促進受損海島生態(tài)系統(tǒng)快速恢復(fù)，最大限度消除自然災(zāi)害隱患。要重點掌握無居民海島生態(tài)資源本底，深入開展海島生態(tài)修復(fù)技術(shù)與生態(tài)系統(tǒng)管理關(guān)鍵技術(shù)研究，采用理論和實踐相結(jié)合的方式進行海島生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)經(jīng)驗總結(jié)和技術(shù)推廣。不同大小﹑不同退化程度的海島其生態(tài)修復(fù)技術(shù)不盡相同。海島面積越大，其生態(tài)修復(fù)的技術(shù)體系越類似于陸地；海島面積越小，生物多樣性越少，整體生境體現(xiàn)出小而脆弱的特點，生態(tài)系統(tǒng)不易恢復(fù)[17]。因此，海島生態(tài)修復(fù)應(yīng)以維持受損島陸系統(tǒng)的水循環(huán)與生態(tài)平衡過程，恢復(fù)海島周邊潮間帶區(qū)域的生物多樣性為原則，遵循海島島陸區(qū)域﹑海島潮間帶和周邊海域的協(xié)同修復(fù)，促進海島整體區(qū)域環(huán)境的恢復(fù)。

4 結(jié)論

在我國自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的背景下，對無居民海島開發(fā)利用開展全周期的自然災(zāi)害風(fēng)險管理，將有效提高無居民海島抵御自然災(zāi)害風(fēng)險的能力。重點加強無居民海島開發(fā)利用前期工作，是海島開發(fā)建設(shè)的基礎(chǔ)，包括充分掌握無居民海島的本底情況并做好風(fēng)險評估，細(xì)化島陸區(qū)域利用和建筑規(guī)劃設(shè)計，對開發(fā)利用項目做好科學(xué)論證工作。積極完善體制機制，推進海島自然災(zāi)害監(jiān)測體系建設(shè)，強化海島自然災(zāi)害的預(yù)測預(yù)警，提升海島生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力研究，以保護無居民海島上的生產(chǎn)生活設(shè)施和海島居民人身安全，完善我國的海島管理體系。