重慶市露天礦山用地問題及對(duì)策建議

欒進(jìn)華，高 原，熊 亮，張 宇，唐本鋒，張 靜，劉 波

（1.重慶地質(zhì)礦產(chǎn)研究院（重大地質(zhì)事件與資源環(huán)境效應(yīng)重慶市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室），重慶 401120；2.重慶地質(zhì)礦產(chǎn)研究院（自然資源部重慶典型礦區(qū)生態(tài)修復(fù)野外科學(xué)觀測研究站），重慶 401120）

重慶市的采礦用地范圍分為四種類型:采掘用地﹑工業(yè)廣場部署用地﹑棄渣場（排土場）用地﹑礦山外運(yùn)道路。采礦用地取得﹑利用和退出機(jī)制不暢，嚴(yán)重制約采礦權(quán)的權(quán)利兌現(xiàn)[1]，存在以建設(shè)用地進(jìn)行管理，存在空間用地指標(biāo)不足，難以納入國土空間總體規(guī)劃，審批時(shí)間長，征地成本高等障礙。針對(duì)這些問題，2022 年年底，自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202 號(hào)），規(guī)定“納入國家重大項(xiàng)目清單及省級(jí)人民政府重大項(xiàng)目清單的采礦項(xiàng)目用地，在按照現(xiàn)行規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)時(shí)由部直接配置建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)；地方政府和采礦企業(yè)還可以通過將采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤，解決計(jì)劃指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡問題”，但該通知只從宏觀上給出了政策方向，缺少可操作的詳細(xì)指導(dǎo)細(xì)則，涉及相關(guān)部門和后續(xù)土地供應(yīng)等方面的配套政策也不完善，在基層實(shí)際操作層面仍然無法順暢地保障采礦用地問題。為切實(shí)解決長期以來采礦權(quán)出讓項(xiàng)目落地實(shí)施建設(shè)生產(chǎn)難，尤其是露天砂石土礦山，亟須建立采礦權(quán)與土地使用權(quán)銜接機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)人獲取出讓項(xiàng)目能夠順利建設(shè)生產(chǎn)。本文結(jié)合市內(nèi)外有關(guān)?。ㄊ校┅p區(qū)（縣）經(jīng)驗(yàn)和做法，提出重慶市采礦權(quán)與土地使用權(quán)相銜接的相關(guān)建議，為政府相關(guān)主管部門科學(xué)決策提供參考。

1 重慶市采礦用地特征及現(xiàn)狀

1.1 采礦用地特征

《土地利用現(xiàn)狀分類》將采礦用地定義為:采礦﹑采石﹑采砂（沙）場﹑鹽田﹑磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地，包括選礦場﹑采場﹑工業(yè)廣場﹑進(jìn)場道路及附屬設(shè)施等用地?！吨腥A人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）第四條規(guī)定“建設(shè)用地是指建造建筑物﹑構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地﹑工礦用地﹑交通水利設(shè)施用地﹑旅游用地﹑軍事設(shè)施用地等”。所以，工礦用地中的采礦用地屬于建設(shè)用地類別。根據(jù)用途可以將采礦用地分為勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源直接利用的土地﹑尾礦庫﹑洗選加工礦產(chǎn)資源的場地和配套基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及辦公場所用地等[2]。通過對(duì)重慶市35 個(gè)區(qū)（縣）采礦用地?cái)?shù)據(jù)的收集和分析，并對(duì)其中7 個(gè)區(qū)（縣）進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查研究，總結(jié)重慶市采礦用地具有以下特征。

（1）占地面積相對(duì)較大。本文收集了重慶市35 個(gè)區(qū)（縣）752 家礦山的用地相關(guān)情況數(shù)據(jù)，用地面積共計(jì)10846.6公頃，礦均用地14.4公頃。其中，508 家露天砂石土采礦用地面積共計(jì)3913.3 公頃，礦均用地7.7 公頃。由此可見，較一般的工業(yè)用地，采礦用地占地面積大。所以，重慶市露天砂石土采礦用地面積大，征地費(fèi)用高，還有資源出讓費(fèi)﹑森林植被恢復(fù)費(fèi)等費(fèi)用，再加上礦產(chǎn)品附加值低，導(dǎo)致露天礦山企業(yè)難以承擔(dān)過高的辦礦成本。

（2）礦體埋藏淺。重慶市露天砂石土礦山占全市礦山比例為70%以上，露天開采礦山開采結(jié)束后可以復(fù)墾為耕地或林地。

（3）臺(tái)階式開采。露天開采礦山要采用階梯式采礦，從上部到下部分層采礦，嚴(yán)禁垂直陡壁開采，露天礦山自上而下臺(tái)階式開采可實(shí)現(xiàn)邊開采邊復(fù)墾。

（4）礦山位置較偏僻。礦山選址一般遠(yuǎn)離城市，位于較為偏僻的地區(qū)，交通不便，采礦用地完成后難以進(jìn)行工業(yè)開發(fā)再利用。

（5）服務(wù)年限短。采礦權(quán)管理制度要求新立的采礦權(quán)有效年限不得低于5 年，最高30 年。采礦權(quán)有效年限要求和建設(shè)用地相比，采礦用地使用年限顯然低于建設(shè)用地最低50 年的要求。

（6）永久性建/構(gòu)筑物較少，但可實(shí)現(xiàn)重復(fù)利用。露天沙石土礦用地主要涉及采掘用地﹑工業(yè)廣場﹑渣土堆放場﹑礦道等4 個(gè)部分。4 個(gè)部分用地僅工業(yè)廣場涉及辦公樓﹑加工廠等永久性建/構(gòu)筑物，礦山開采結(jié)束后，永久性建/構(gòu)筑物可實(shí)現(xiàn)重復(fù)利用。

（7）礦山外運(yùn)道路具有礦群共用性。礦山外運(yùn)道路，即礦山與外部運(yùn)輸?shù)缆愤B接的道路，具有礦群共用性，礦山企業(yè)出資修建和維護(hù)的道路同時(shí)也會(huì)方便村民使用。

采礦用地與工業(yè)用地﹑倉儲(chǔ)用地具有明顯區(qū)別?？晒╅_采的礦產(chǎn)資源年限決定了可供開采的礦產(chǎn)土地年限，開采完后，承載土地的用途就完成了。因此，除工業(yè)廣場用地外，采礦用地總體上呈現(xiàn)出土地臨時(shí)利用的特點(diǎn)。

1.2 采礦用地現(xiàn)狀

本次研究收集到的752 家采礦用地面積共計(jì)10846.6 公頃。重慶市礦山征用土地以征地方式統(tǒng)計(jì)為540.0 公頃，占5%；臨時(shí)用地和已出讓土地面積合計(jì)7920.0 公頃，二者合計(jì)比例為73%；其他途徑土地2386.7 公頃，占比22%（圖1）。重慶市采礦用地主要取得方式為臨時(shí)用地和流轉(zhuǎn)用地，征收用地較少，且征收用地主要為煤礦﹑地?zé)岍p巖鹽等附加值較高的采礦用地。部分礦山甚至存在“以租代征”的用地方式，僅與農(nóng)民私下簽訂了用地協(xié)議，未辦理任何用地手續(xù)。

圖1 重慶市礦山用地現(xiàn)狀

1.3 采礦用地政策探索

重慶市相關(guān)規(guī)定界定了臨時(shí)用地的使用范圍﹑明確了臨時(shí)用地期限﹑規(guī)范了辦理臨時(shí)用地審批手續(xù)﹑嚴(yán)格臨時(shí)用地監(jiān)管等[3]，對(duì)臨時(shí)用地實(shí)行臨時(shí)審批。區(qū)（縣）主管部門均提出了采礦用地以建設(shè)用地審批困難，以臨時(shí)用地審批依據(jù)不充分的問題。但對(duì)于土地利用問題，一些區(qū)（縣）已經(jīng)在做積極的嘗試。

涪陵區(qū)礦山臨時(shí)用地審批范圍根據(jù)開發(fā)利用方案用地范圍確定，并結(jié)合礦山企業(yè)近兩年的實(shí)際用地范圍來審批，并不按照采礦權(quán)圈定的全部范圍審批，如此可以降低礦山企業(yè)的用地成本。

合川區(qū)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)礦山企業(yè)臨時(shí)用地管理的通知》，就礦山企業(yè)臨時(shí)用地管理做了相關(guān)規(guī)定:一是嚴(yán)格規(guī)范礦山企業(yè)臨時(shí)用地范圍，因采礦生產(chǎn)﹑生活﹑運(yùn)輸及環(huán)保設(shè)施需要臨時(shí)使用土地的，納入臨時(shí)用地管理；二是嚴(yán)格控制礦山企業(yè)臨時(shí)用地規(guī)模，具體到了臨時(shí)取土場﹑采石場的用地規(guī)模，臨時(shí)堆土場﹑棄碴場的用地規(guī)模，臨時(shí)道路（含皮帶廊道）用地，礦產(chǎn)品破碎﹑篩分﹑堆放場用地規(guī)模，臨時(shí)辦公﹑臨時(shí)工棚﹑臨時(shí)職工食堂等生活設(shè)施用地規(guī)模等。

銅梁區(qū)下發(fā)文件《關(guān)于礦山企業(yè)臨時(shí)用地和農(nóng)房搬遷補(bǔ)償有關(guān)事項(xiàng)的指導(dǎo)意見》，就礦山企業(yè)臨時(shí)用地和農(nóng)房搬遷補(bǔ)償﹑礦山臨時(shí)用地補(bǔ)償和農(nóng)房搬遷補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事項(xiàng)做出具體規(guī)定，并對(duì)賠付范圍﹑賠付指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)﹑獎(jiǎng)勵(lì)辦法等做了明確規(guī)定。

可見，重慶市采礦用地在建設(shè)用地獲取困難的條件下，區(qū)（縣）和礦山企業(yè)根據(jù)各自實(shí)際情況進(jìn)行了相關(guān)用地方式實(shí)踐探索。但是，由于土地﹑礦產(chǎn)﹑環(huán)保等管理政策日趨嚴(yán)格，合法用地成為礦山企業(yè)持續(xù)經(jīng)營﹑穩(wěn)定經(jīng)營所必須面對(duì)的一道難題。因此，在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，探索新的礦山土地利用方式是當(dāng)務(wù)之急。

2 存在的問題

（1）采礦用地取得方式在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，可操作性更難。《土地管理法》明確規(guī)定，礦山企業(yè)用地采用有償出讓的方式，即國家征收農(nóng)村集體土地，然后出讓給有需求的礦山企業(yè)使用。《土地管理法》第四條僅將工礦用地劃分為建設(shè)用地，但《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》均未對(duì)采礦用地作進(jìn)一步具體規(guī)定，對(duì)采礦用地準(zhǔn)入條件﹑獲取方式和程序﹑優(yōu)先權(quán)﹑相鄰關(guān)系等問題的操作難度較高，需要進(jìn)一步理清各方關(guān)系，提高政策的可操作性。

（2）采礦用地以建設(shè)用地進(jìn)行管理存在障礙。“嚴(yán)格限制農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”，涉及土地計(jì)劃指標(biāo)按年度逐級(jí)下達(dá)的問題，農(nóng)用土地面積必須符合年度計(jì)劃控制指標(biāo)要求，這是《土地管理法》明確規(guī)定的內(nèi)容。如果耕地確需要被占用的，務(wù)必做到耕地占用面積和補(bǔ)充面積相一致，耕地質(zhì)量一致，且必須先補(bǔ)充才能占用耕地?，F(xiàn)行露天開采“先征后轉(zhuǎn)”的供地模式，導(dǎo)致不同利益主體步履維艱，土地拍賣﹑土地流轉(zhuǎn)等問題日益突出。帶來的結(jié)果就是礦山企業(yè)申請(qǐng)用地難度越來越大，政府和土地管理部門管理和審批難度增大，采礦權(quán)范圍內(nèi)土地復(fù)墾難等突出問題，造成了不同利益主體的集體行動(dòng)困境[4]。根據(jù)我國最新的法律法規(guī)，工業(yè)用地出讓年限最高為50 年。但由于50 年內(nèi)不同年限轉(zhuǎn)讓的具體細(xì)節(jié)法律上未明確規(guī)定，通常都是按照最高年限在實(shí)際操作中進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。這種情況造成淺層開采短期用地大量出現(xiàn)，一旦開采結(jié)束，企業(yè)內(nèi)部就囤積了大量企業(yè)復(fù)墾后的采礦用地。這不僅使土地效益得不到充分發(fā)揮，礦山企業(yè)正常經(jīng)營也受到一定影響。

（3）采礦用地與總體規(guī)劃銜接難度較大。礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制過程中注重的是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用﹑礦種審批權(quán)限等因素。《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202 號(hào)）規(guī)定，“在符合‘三區(qū)三線’管控規(guī)則的前提下，將采礦項(xiàng)目用地布局納入國土空間規(guī)劃‘一張圖’，作為審批采礦項(xiàng)目新增用地的規(guī)劃依據(jù)”。因國土空間總體規(guī)劃與礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制時(shí)間和期限不一致，少量新立礦業(yè)權(quán)不能及時(shí)納入國土空間總體規(guī)劃，造成部分項(xiàng)目用地缺乏規(guī)劃依據(jù)而無法報(bào)批﹑礦山占用農(nóng)用地或未批先用等問題長期存在[5]。

（4）征地中存在的各種矛盾日益加劇。我國采用土地有償使用制度，采礦用地一般以出讓方式取得，因采礦用地發(fā)生的土地征收矛盾逐年增多[6]。但隨著采礦用地出現(xiàn)的征地量逐年上升，隨之而來的就是問題增多，矛盾比較突出。主要表現(xiàn)在:一是土地購置成本增加，農(nóng)地升值帶來征地難度加大。區(qū)（縣）調(diào)查了解到，每公頃土地征用費(fèi)用在450~750 萬元，是礦企難以承受的高額開支。二是各地對(duì)于土地的賠償沒有明確的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成群眾不滿情緒不斷積累，糾紛不斷。三是受制度制約，被征地群眾的安置辦法有待創(chuàng)新。四是普遍存在采礦企業(yè)合法采礦但違法用地的現(xiàn)象，根源在于現(xiàn)行法律制度既不能解決協(xié)商用地不成時(shí)采礦用地的取得難題，也不能解決采礦企業(yè)和農(nóng)戶的利益沖突[7]。

（5）采礦用地復(fù)墾問題較突出。采礦權(quán)范圍內(nèi)占用土地存在退出少﹑退出慢﹑退出土地質(zhì)量低等問題，嚴(yán)重影響了土地節(jié)約集約利用[8]。企業(yè)對(duì)土地復(fù)墾的意愿低，造成復(fù)墾后大部分土地處于閑置狀態(tài)。由于采礦權(quán)人占用耕地，致使有意愿耕種土地的農(nóng)民卻無地可耕，造成農(nóng)業(yè)與礦山企業(yè)都無法有效使用耕地資源，造成耕地的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3 露天礦山用地對(duì)策

基于以上分析，采礦用地以建設(shè)用地方式取得存在各種障礙，結(jié)合重慶市實(shí)際，亟須探索以臨時(shí)用地為主要用地方式來解決采礦用地問題。

3.1 采掘用地

露天礦山的采掘范圍主要用于開采礦產(chǎn)資源，不涉及永久性建/構(gòu)筑物。礦山開采可以采取階梯式的開采方式，從上到下分層順序進(jìn)行，做到邊開采邊復(fù)墾。建議通過獲取臨時(shí)用地解決露天礦山的開采用地需求。

（1）供地方式。要減少占用土地的時(shí)間，就要改變現(xiàn)在的土地供應(yīng)模式，即“政府征地—供地—企業(yè)占有”[9]。新的土地供應(yīng)模式是“臨時(shí)用地—采礦—復(fù)墾—還地”新模式（圖2），即不再征收土地，而是以臨時(shí)用地的方式使用農(nóng)民集體用地。

圖2 露天礦山用地新模式流程圖

（2）申報(bào)審批。山西和廣西平果等地臨時(shí)用地改革試點(diǎn)主要是針對(duì)鋁土礦﹑露天煤礦等可以快速推進(jìn)的，可以在5 年之內(nèi)實(shí)現(xiàn)開采—復(fù)墾—還地周期的礦種。同樣，重慶市以砂石土礦為主要開采礦種的露天礦山，主要開采方式為自上而下的階梯式開采，也基本可在5 年內(nèi)實(shí)現(xiàn)開采—復(fù)墾—還地的周期。申請(qǐng)臨時(shí)用地范圍時(shí)，采礦企業(yè)應(yīng)根據(jù)開采規(guī)模和資源儲(chǔ)量進(jìn)行充分考慮，確定兩年內(nèi)將要進(jìn)行開采范圍作為下一步申請(qǐng)的臨時(shí)用地范圍，并制定礦山用地計(jì)劃。臨時(shí)用地使用單位應(yīng)當(dāng)向所在地區(qū)（縣）規(guī)劃自然資源主管部門提出申請(qǐng)，區(qū)（縣）規(guī)劃自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)礦山采礦用地計(jì)劃的合理性進(jìn)行論證，對(duì)礦山企業(yè)需要臨時(shí)用地且提供的資料符合要求的，應(yīng)在受理7 個(gè)工作日內(nèi)，給出審批結(jié)果并報(bào)地區(qū)（縣）人民政府備案。

（3）土地使用年限問題。礦山企業(yè)用地的礦山開采﹑復(fù)墾期限以5 年為宜，其中礦山開采﹑土地復(fù)墾每期兩年為宜。超過兩年的，臨時(shí)用地手續(xù)必須依法補(bǔ)辦。

（4）用地補(bǔ)償方案。礦業(yè)權(quán)擁有人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或土地承包經(jīng)營權(quán)人簽訂補(bǔ)償合同（協(xié)議），在土地所在區(qū)（縣）人民政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，按照合同(協(xié)議)約定確定補(bǔ)償方案，并按照礦山開采﹑復(fù)墾年限明確補(bǔ)償方式。合同（協(xié)議）應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用面積﹑土地類別﹑土地使用期限﹑補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)﹑補(bǔ)償方式，以及退地時(shí)間等有關(guān)內(nèi)容做出明確約定，并在合同（協(xié)議）中載明具體內(nèi)容[10]。

（5）采礦權(quán)到期后土地退出機(jī)制。采礦權(quán)到期后，根據(jù)礦山占用土地類別及土地規(guī)劃要求對(duì)需要退出的采礦用地采取復(fù)墾或復(fù)綠的方式進(jìn)行治理，并采用“表土剝離﹑排棄—造地—復(fù)墾”一體化技術(shù)[9]，做到礦山開采﹑土地規(guī)劃﹑復(fù)墾同步實(shí)施，使礦山采礦生產(chǎn)與土地復(fù)墾﹑恢復(fù)治理工作同步推進(jìn)。占用耕地必須在區(qū)（縣）政府和有關(guān)土地主管部門以及村集體的監(jiān)督下，按照“復(fù)墾—驗(yàn)收—還地”的步驟，按照要求和標(biāo)準(zhǔn)全部恢復(fù)為耕地，并首先將占用的林業(yè)用地恢復(fù)為林地，按期歸還原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或土地承包經(jīng)營權(quán)人?！蛾P(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202 號(hào)）規(guī)定，“存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)應(yīng)因地制宜﹑實(shí)事求是確定土地用途，由地方自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)﹑技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)﹑合同約定等進(jìn)行驗(yàn)收”。采礦用地完成恢復(fù)治理后，可探索進(jìn)入建設(shè)用地二級(jí)交易市場，可以換取新的采礦用地指標(biāo)，提升企業(yè)進(jìn)行復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)的積極性[11]。

3.2 工業(yè)廣場用地

工業(yè)廣場具有特殊性:一是工業(yè)廣場用地期限一般與礦山服務(wù)年限相同，即10~30 年，較采掘范圍用地時(shí)間長；二是工業(yè)廣場因綠色礦山建設(shè)，修建廠房﹑辦公樓等設(shè)施，可能存在永久性建/構(gòu)筑物；三是工業(yè)廣場永久性建/構(gòu)筑物在礦山開采結(jié)束后具有可重復(fù)使用的特征。

（1）工業(yè)廣場用地與綠色礦山建設(shè)有機(jī)結(jié)合。根據(jù)重慶市規(guī)劃和自然資源局《關(guān)于進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源開采申請(qǐng)審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（渝規(guī)資規(guī)范〔2019〕30 號(hào)）要求，“新建礦山在出讓合同中約定綠色礦山建設(shè)要求和標(biāo)準(zhǔn)”“已建礦山要加快改造升級(jí)，按照屬地管理原則，約定綠色礦山建設(shè)目標(biāo)和違約責(zé)任”?！吨貞c市綠色礦山管理辦法》規(guī)定，“新建礦山應(yīng)當(dāng)按照采礦權(quán)出讓合同約定時(shí)限，在投產(chǎn)前建成綠色礦山。已建礦山應(yīng)當(dāng)加快升級(jí)改造，大中型礦山在合同約定時(shí)限內(nèi)建成綠色礦山，小型礦山按照綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理”。綠色礦山建設(shè)是落實(shí)新發(fā)展理念的必然趨勢，綠色礦山建設(shè)要求使得礦山企業(yè)需要在工業(yè)廣場建設(shè)永久性建/構(gòu)筑物。

（2）工業(yè)廣場供地方式。為保障綠色礦山建設(shè)要求，滿足工業(yè)廣場使用年限，按照集約解決用地的原則，工業(yè)廣場用地原則上應(yīng)以建設(shè)用地方式解決用地需求。部分小型礦山，因成本問題不能使用建設(shè)用地的，鼓勵(lì)使用板房﹑裝配式可拆卸建筑，以臨時(shí)用地方式解決用地需求。區(qū)（縣）主管部門應(yīng)將工業(yè)廣場用地與綠色礦山建設(shè)用地有機(jī)結(jié)合，按照原國土資源部﹑財(cái)政部﹑環(huán)境保護(hù)部﹑國家質(zhì)檢總局﹑中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)﹑中國證券管理委員會(huì)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4 號(hào)）的要求，“土地規(guī)劃時(shí)應(yīng)保障綠色礦山建設(shè)用地需求。在國土空間總體規(guī)劃修編時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌安排綠色礦山建設(shè)用地，并在每年初的計(jì)劃中優(yōu)先確保新建綠色礦山﹑改擴(kuò)建綠色礦山合理的新增用地需求。加強(qiáng)項(xiàng)目用地在空間﹑時(shí)間等方面的協(xié)同，對(duì)年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)統(tǒng)籌安排采礦用地”。

（3）采礦用地服務(wù)時(shí)限問題。采礦用地出讓最長年限為50 年，使其與建設(shè)用地最長年限一致，具體出讓年限一般不超過采礦權(quán)出讓年限。采礦用地出讓土地使用權(quán)的續(xù)簽程序，應(yīng)在出讓采礦用地使用權(quán)到期后，允許用地單位繼續(xù)使用并辦理相關(guān)手續(xù)。

3.3 棄渣場（排土場）用地

堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先的原則，棄渣場（排土場）應(yīng)優(yōu)先設(shè)置在廢棄礦坑或工業(yè)廣場。必須占用農(nóng)用地的，因不涉及永久性建/構(gòu)筑物，可申請(qǐng)臨時(shí)用地解決用地需求，相關(guān)要求按照采掘范圍用地方式辦理。棄渣場（排土場）布設(shè)要考慮礦山開采區(qū)域剝離表土的堆積和保存，以便進(jìn)行開采臺(tái)階復(fù)墾時(shí)盡可能使用原土壤進(jìn)行復(fù)墾。

3.4 外運(yùn)道路用地

礦山外運(yùn)運(yùn)輸?shù)缆芬蚓哂械V群共用的特征，可通過“一事一議”的方式，具體可按照“村建，企投，企管，共用”的原則由礦山企業(yè)出資，村集體按照《農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見》，結(jié)合雙方需求修建農(nóng)村公路，但路面寬度不應(yīng)大于8 m（不含彎道和會(huì)車道）。

3.5 加強(qiáng)監(jiān)管和規(guī)范運(yùn)作

對(duì)涉及用地﹑用地補(bǔ)償﹑復(fù)墾還地﹑依法維護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的各項(xiàng)政策制度，區(qū)（縣）規(guī)劃和自然資源主管部門要建立定期匯總和重大事項(xiàng)報(bào)告制度，督促礦山企業(yè)嚴(yán)格依法按規(guī)范執(zhí)行。若發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，復(fù)墾﹑退耕工作無法按期開展，對(duì)違反有關(guān)合同約定﹑損害農(nóng)民合法土地權(quán)益﹑引起群眾不滿等問題，及時(shí)責(zé)成用地單位限期整改。

4 結(jié)論

研究發(fā)現(xiàn)，通過建設(shè)用地解決采礦用地問題存在種種障礙，而全國已有多個(gè)省份開展了以臨時(shí)用地的方式解決采礦用地的改革試點(diǎn)工作，取得了明顯成效。結(jié)合相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，本文在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，提出了重慶市采礦用地建議:一是采掘用地，棄渣場（排土場）用地等無永久性建/構(gòu)筑物的礦山主要用地區(qū)域可采用臨時(shí)用地解決用地需求；二是工業(yè)廣場部署用地等必須建設(shè)永久性建/構(gòu)筑物的礦山建筑以建設(shè)用地解決用地需求；三是外運(yùn)道路因具有礦群共用性，鼓勵(lì)礦山企業(yè)出資修建和維護(hù)農(nóng)村公路，通過“一事一議”形式解決相關(guān)需求。

目前，重慶市采礦用地審批缺乏相關(guān)明確的政策規(guī)定作為依據(jù)，可能導(dǎo)致礦山違法用地等問題。建議重慶市盡快出臺(tái)相關(guān)政策，為礦山合理用地﹑保障重慶市經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供有力支撐。