積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法治化探析

李麗君 武新力

黨的十九屆四中全會(huì)提出，在國(guó)家治理中要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化成國(guó)家治理效能。養(yǎng)老服務(wù)是國(guó)家治理的重要領(lǐng)域和組成部分。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)法律體系始建于2014年?！侗本┦芯蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條例》是養(yǎng)老服務(wù)法律體系中首部地方性法規(guī)，于2015年1月1日施行。隨后江蘇、浙江、河北、上海、福建、海南等省、直轄市相繼出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)條例等地方性法規(guī)。截至2022年5月，各省級(jí)養(yǎng)老服務(wù)地方性法規(guī)均出臺(tái)，為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法治化打下了良好基礎(chǔ)。

一、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的法制與法治

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的法制，是指為老年人提供社會(huì)性服務(wù)的一整套法律制度，需由立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法來(lái)完成，這是遵循社會(huì)主義法制原則中的“有法可依”的需要。

依據(jù)2000年3月15日頒布施行的《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，立法是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法律行為。我國(guó)是一個(gè)多層次而統(tǒng)一的立法體制國(guó)家。為了維護(hù)法制的統(tǒng)一，立法必須根據(jù)立法法規(guī)定的立法主體、權(quán)限、程序、發(fā)布形式，獲得不同的法律效力，依次來(lái)制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章，形成法制體系。如《立法法》規(guī)定，行政法規(guī)制定的主體必須是國(guó)務(wù)院。其權(quán)限一是為執(zhí)行法律需制定行政法規(guī)的；二是憲法第八十九條賦予國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)。發(fā)布形式需經(jīng)總理簽署國(guó)務(wù)院令。法律效力僅低于法律。立法法規(guī)定的立法行為主要有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)（自治條例、單行條例）、部門(mén)規(guī)章、地方政府（省級(jí)、省會(huì)市）規(guī)章的行為規(guī)范。

2022年5月21日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，這是個(gè)具有行政法規(guī)效力的規(guī)范性文件。文中指出：基本養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)中發(fā)揮重要的基礎(chǔ)性作用，推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要任務(wù)。這是至今指導(dǎo)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的“行政法規(guī)”。

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的法治，就是按照立法機(jī)關(guān)制定的一系列法律制度，包括養(yǎng)老服務(wù)法治規(guī)范體系，養(yǎng)老服務(wù)法治實(shí)施體系，養(yǎng)老服務(wù)法治監(jiān)督體系，養(yǎng)老服務(wù)法治保障體系，養(yǎng)老服務(wù)司法救濟(jì)體系，遵循“社會(huì)主義法治原則中的“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違祛必究”要求，嚴(yán)格付諸實(shí)施。

二、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的客體是一個(gè)重度老齡化社會(huì)

根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文衛(wèi)組織規(guī)定，只要具備60周歲及以上的人達(dá)到該國(guó)家總?cè)丝?0%的，便進(jìn)入老齡化社會(huì)；若60周歲及以上的人達(dá)到該國(guó)家總?cè)丝?4%的，便進(jìn)入重度老齡化社會(huì)。若60周歲及以上的人達(dá)到該國(guó)家總?cè)丝?0%的，便進(jìn)入超級(jí)老齡化社會(huì)。截至2022年底，我國(guó)60周歲及以上老年人，達(dá)2.8億，占總?cè)丝诘?9.8%。我國(guó)已屬一個(gè)重度老齡化社會(huì)。

老齡化在我國(guó)各地發(fā)展不平衡。國(guó)際大都市上海尤為突出，據(jù)統(tǒng)計(jì)2022年底上海市戶籍人口為1505.19萬(wàn)，60周歲及以上為553.66萬(wàn)，占總?cè)藬?shù)36.85%。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的甘肅省而言，截至2022年底，全省常住人口2492萬(wàn)，60歲及以上人口為426萬(wàn)，占總?cè)藬?shù)的17.03%，較全國(guó)老齡化低2.77%。省會(huì)蘭州市總?cè)丝?36萬(wàn)，60歲及以上人口72萬(wàn)多，占總?cè)藬?shù)的16.56%，較全國(guó)老齡化低3.24%。盡管老齡化比例較低，但均屬進(jìn)入老齡化社會(huì)。

可見(jiàn)我國(guó)老齡化具有老年人口基數(shù)大、老齡化增速快、出生率偏低、發(fā)展不平衡等特點(diǎn)。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)上屬于發(fā)展中國(guó)家，不像發(fā)達(dá)的美日韓等國(guó)，老年人口比為12.6%時(shí)，他們的人均GDP就達(dá)2.4萬(wàn)美元。而我國(guó)這種“未富先老”“未備先老”的狀態(tài)，給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)了一系列影響。老齡化是21世紀(jì)人類(lèi)面臨的重大社會(huì)問(wèn)題，也是我國(guó)面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。老齡化社會(huì)的到來(lái)對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，既是一場(chǎng)挑戰(zhàn)，又是一次發(fā)展與強(qiáng)國(guó)的機(jī)遇。必須嚴(yán)陣以待，有效應(yīng)對(duì)。正如習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。因此，需推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，大力發(fā)展樂(lè)齡經(jīng)濟(jì)，構(gòu)筑全方位、多層次養(yǎng)老保障機(jī)制。

（二）我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的第一主體各級(jí)政府及其部門(mén)，做了大量工作，出臺(tái)了不少規(guī)范性文件，基本形成養(yǎng)老服務(wù)政策體系

根據(jù)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的歷程，可以大致分三個(gè)階段。第一階段（新中國(guó)成立至2006年），屬養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)福利化階段。1987年，民政部文件首先提出社區(qū)服務(wù)概念，提出居家養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老共存。1993年11月民政部等14部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》，首次將“養(yǎng)老服務(wù)”納入社區(qū)管理范圍。1996年8月29日隆重頒布了《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，這是我國(guó)第一部對(duì)老年人權(quán)益保障作出規(guī)定的法律。2000年民政部明確要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利公共化。2001年民政部又提出在社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。

第二階段（2006年至2013年）是養(yǎng)老服務(wù)體系建立階段。2006年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)老齡辦《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見(jiàn)的通知》。2008年全國(guó)老齡委辦公室等十部門(mén)又出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，定義了居家養(yǎng)老服務(wù)概念，將居家養(yǎng)老服務(wù)推上了專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化軌道。2011年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）的通知》，就居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提出了建設(shè)任務(wù)與要求：要改善居家養(yǎng)老環(huán)境、健全居家養(yǎng)老服務(wù)支持體系；對(duì)有需求的老年人實(shí)施家庭無(wú)障礙設(shè)施改造；在城鄉(xiāng)社區(qū)重點(diǎn)建設(shè)老年人日間照料中心、托老所、老年人活動(dòng)中心、互助式養(yǎng)老服務(wù)中心等場(chǎng)所與設(shè)施，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)功能，促進(jìn)日間照料服務(wù)基本覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)。2011年在《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，提出重點(diǎn)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，建立健全縣、鄉(xiāng)、社區(qū)三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)信息服務(wù)，拓寬服務(wù)領(lǐng)域與范圍。2013年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，明確指出養(yǎng)老服務(wù)體系必須在2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，地方政府要支持建立以企業(yè)和機(jī)構(gòu)為主體，社區(qū)為紐帶，滿足老年人各種需求的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》。2017年工業(yè)和信息化部、民政部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合印發(fā)《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2017-2020年）》，有力促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)水平提高。

第三階段（2014年至今）為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法治化推進(jìn)階段。2015年北京市出臺(tái)《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，是該領(lǐng)域首部地方性法規(guī)，發(fā)揮了領(lǐng)頭雁作用。將“居家養(yǎng)老服務(wù)需求分為老年人用餐、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、家庭護(hù)理服務(wù)、家政服務(wù)、文體娛樂(lè)服務(wù)、精神慰藉八大類(lèi)，由政府統(tǒng)籌、企業(yè)參與、本著就近便利、價(jià)格合理的原則向老年人提供。”在《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中，提出養(yǎng)老服務(wù)體系的地方性法規(guī)覆蓋的全國(guó)各省直轄市，必須構(gòu)建以家庭為基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，由政府負(fù)責(zé)提供公共基本服務(wù)，企業(yè)機(jī)構(gòu)積極提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，社區(qū)配合提供互助性服務(wù)的模式。2017年民政部又印發(fā)了新的《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》。2015年、2018年對(duì)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》進(jìn)行了第二次、第三次修正，將家庭養(yǎng)老修正為居家養(yǎng)老，并提出了“國(guó)家建立與完善居家為基礎(chǔ)，小區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老體系”。2020年11月發(fā)布了新修訂的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》?，F(xiàn)時(shí)我國(guó)政策層面的養(yǎng)老服務(wù)體系基本形成。

（三）我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

自1998年我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，由于“未富先老”“未備先老”，老齡化程度不斷加快，養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)供不應(yīng)求，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)跟不上日益嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)，出現(xiàn)了前所未遇的問(wèn)題，凸顯了養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)涉及國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，養(yǎng)老保障是社會(huì)保障的重要組成部分，印證了“推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”。為更好地做好養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法治化，必須對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題有清醒認(rèn)識(shí)。

一是養(yǎng)老服務(wù)法律體系不健全。至今我國(guó)沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)方面的法律。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)法治體系還不健全。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)本身是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，涉及主體較多，法律關(guān)系較復(fù)雜，需要厘清、理順，從地方立法來(lái)看，由于缺乏這方面的上位法，致地方立法大多操作性較差，也難以統(tǒng)一。因此亟需一部就應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)、在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面的專(zhuān)門(mén)法律。這方面上海市制定的《上海市老年服務(wù)條例》的地方性法規(guī)具一定借鑒意義。該《條例》5章110條，包括總則、設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)、居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合、長(zhǎng)期照護(hù)保障、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)人員、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、扶持與保障、監(jiān)督管理、法律責(zé)任與附則。

二是資金保障機(jī)制不健全。養(yǎng)老服務(wù)體系的建立健全是各級(jí)政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，它需更多通過(guò)政府納入財(cái)政預(yù)算，予以經(jīng)費(fèi)保障。既要保障及時(shí)如數(shù)供給，又要采取協(xié)議形式予以法律保障，便于第三方參與監(jiān)督。避免政府既是制定者，又是執(zhí)行者，還是監(jiān)督者。

三是法律監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不健全。政府在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中，不僅應(yīng)考慮如何認(rèn)定需求標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，而且要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)下?lián)芎蟮谋O(jiān)管，要設(shè)立專(zhuān)門(mén)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督職能部門(mén)，形成強(qiáng)有力的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，定期與不定期進(jìn)行巡查，促使各養(yǎng)老服務(wù)主體，嚴(yán)格執(zhí)法，違法必究，營(yíng)造良好氛圍。要善于對(duì)直接服務(wù)于老人的機(jī)構(gòu)與人員，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，督察私訪，杜絕與預(yù)防違規(guī)違紀(jì)嚴(yán)重事件發(fā)生，以及失職瀆職現(xiàn)象出現(xiàn)，特別是虐待老人、辱罵毆打現(xiàn)象，一旦發(fā)現(xiàn)必須嚴(yán)懲，決不姑息。這方面，要加強(qiáng)對(duì)啟用農(nóng)村閑散人員進(jìn)護(hù)工隊(duì)伍的管理與培訓(xùn)工作；要嚴(yán)格按有關(guān)政策給予一定的勞動(dòng)報(bào)酬與實(shí)行必要的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，克服超負(fù)荷工作狀態(tài)，避免出現(xiàn)給“好處”“小費(fèi)”服務(wù)，致養(yǎng)老服務(wù)總體水平低、服務(wù)質(zhì)量不高。

三、對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法治化的幾點(diǎn)建議。

（一）進(jìn)一步提高各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)、單位對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)。面對(duì)我國(guó)“未富先老”“未備先老”的重度老齡化社會(huì)現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決實(shí)施我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，認(rèn)真貫徹黨的十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，將我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提高到完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化高度納入國(guó)家治理的重要組成部分中，落實(shí)到立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督、司法、普法等法治建設(shè)的全過(guò)程各方面。

（二）將我國(guó)制定一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)的法律列入立法規(guī)劃，早日出臺(tái)一部統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)主體責(zé)任、規(guī)劃設(shè)施、經(jīng)費(fèi)支持、權(quán)益保障、司法援助等涉度體制機(jī)制方面的原則規(guī)定。以便國(guó)務(wù)院及其部門(mén)，省級(jí)人大常委會(huì)及有規(guī)章制度的各級(jí)政府有上位法依據(jù)，依法制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章、規(guī)范性文件，形成規(guī)范我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)方面的完整的法律體系。

（三）亟需建立養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的審批設(shè)立、設(shè)施配備、經(jīng)費(fèi)下拔、補(bǔ)貼審核、工作人員編制、護(hù)理人員配備，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督，健全養(yǎng)老服務(wù)保障司法維權(quán)機(jī)制。還應(yīng)根據(jù)社區(qū)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展需要，進(jìn)行定期的考核監(jiān)管與運(yùn)行評(píng)估，組織養(yǎng)老護(hù)理人員資質(zhì)培訓(xùn)，解決養(yǎng)老服務(wù)中各當(dāng)事人之間糾紛的司法救濟(jì)等，使養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的工作扎實(shí)到位。

（四）認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹現(xiàn)有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件。既要依據(jù)賦予相對(duì)人“法無(wú)禁止均可為”權(quán)利，充分用好用足有關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)落實(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立、設(shè)施配備、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、人員配置、護(hù)工培訓(xùn)，又耍做好考核評(píng)估、建立嚴(yán)格法治監(jiān)督、司法救濟(jì)、違紀(jì)違法追究制度體系，強(qiáng)化對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)（養(yǎng)老院）及其工作人員，包括護(hù)工人員的行為規(guī)范，一旦發(fā)生違規(guī)違法事件，依法依規(guī)懲處，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)各領(lǐng)域各層面的法治進(jìn)展。