發(fā)展性視域下的易地扶貧搬遷社區(qū)治理探索

佘國梁

［內(nèi)容提要］ 易地扶貧搬遷社區(qū)的建設(shè)過程中,農(nóng)民由傳統(tǒng)村落居住轉(zhuǎn)向城市社區(qū)生活,居住空間轉(zhuǎn)型推動了“上樓之后”民眾日常生活的重塑,在形成穩(wěn)定有序的秩序基礎(chǔ)上,搬遷人口穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展成為安置社區(qū)治理的新議題。本文基于對貴州省銅仁市跨區(qū)域搬遷安置社區(qū)的考察,指出該類社區(qū)的特殊性和治理難題,基于發(fā)展性視角,從生活秩序的生成與建構(gòu)、保障與服務(wù)的加強、經(jīng)濟(jì)與能力的提升三個方面來分析社區(qū)治理的機制,并指出社區(qū)治理實踐的限度,進(jìn)而提出從制度與生活契合、多元共治格局以及由治理走向發(fā)展三個方面進(jìn)一步完善和優(yōu)化后續(xù)的社區(qū)治理工作。

一、問題的提出

2021年2月25日,習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上莊嚴(yán)宣告,我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利,區(qū)域性整體貧困得到解決,完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。全國累計建成集中安置區(qū)3.5萬個、安置住房266萬套,960多萬人“挪窮窩”,擺脫了閉塞和落后,搬入了新家園。[1]由此可見,易地扶貧搬遷是我國脫貧攻堅的標(biāo)志性重大工程,是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中“五個一批”的重要內(nèi)容,被視為切實解決生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等“一方水土不能養(yǎng)活一方人”地區(qū)貧困人口生存發(fā)展的關(guān)鍵舉措。易地扶貧搬遷的“前半篇文章”已經(jīng)基本完成,現(xiàn)在關(guān)鍵轉(zhuǎn)入“后半篇文章”,從“搬得出”向“穩(wěn)得住、能致富”轉(zhuǎn)變,才能真正實現(xiàn)搬遷群眾對美好生活的向往。

學(xué)術(shù)界圍繞易地扶貧搬遷社區(qū)治理的研究基于不同理論視角關(guān)注到不同問題,在治理主體和治理方式上大致形成了三種不同的觀點。一種觀點認(rèn)為,易地扶貧搬遷為政府主導(dǎo)型社會工程,面對搬遷民眾的內(nèi)生動力不足,社區(qū)治理應(yīng)仍從行政力量著手,繼續(xù)發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)作用。[2]另一種觀點則強調(diào),應(yīng)當(dāng)充分尊重社區(qū)居民的主體力量和能動性,行政力量不應(yīng)過多干預(yù),呼吁社區(qū)居民真正達(dá)到自治。[3]作為以上兩種觀點的折中,更多學(xué)者關(guān)注的是政府、社區(qū)、居民、社會組織等之間的有效結(jié)合[4],強調(diào)形成多元共治的治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展共同體[5],呈現(xiàn)出易地扶貧搬遷的研究范式從國家中心主義的發(fā)展干預(yù)向多元主體協(xié)作的社會治理的轉(zhuǎn)變。而在治理內(nèi)涵上,學(xué)術(shù)界大致從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化融入、自治參與和社區(qū)建設(shè)幾個方面展開研究,強調(diào)搬遷人口的長效減貧[6]、探索社會融入方式[7]、聚焦治理主體的關(guān)系優(yōu)化[8]以及分析社會穩(wěn)定風(fēng)險[9],也有研究從社會治理視域出發(fā)探索易地扶貧搬遷的后續(xù)發(fā)展機制[10]。

毫無疑問,以往關(guān)于易地扶貧搬遷社區(qū)治理的研究從不同角度深化了我們對這一議題的認(rèn)識。但總的來看,存在以下不足:一是缺乏對跨區(qū)縣易地扶貧搬遷安置社區(qū)的關(guān)注。安置方式具有多元化特征,根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可劃分為多種類型,不同搬遷模式對移民生計資本的提升效果和社區(qū)治理難度上存在明顯差異[11]。但相關(guān)研究多關(guān)注于城鎮(zhèn)安置和縣域安置[12],對于跨區(qū)縣易地扶貧搬遷安置的研究較少,僅有的研究也只是總結(jié)實踐經(jīng)驗[13]、評價安置模式[14]和通過定量方式探討治理問題[15],缺少對跨區(qū)縣這種遠(yuǎn)距離安置方式所產(chǎn)生的治理問題特殊性的重視。而貴州省銅仁市不論在搬遷總規(guī)模還是跨區(qū)域搬遷規(guī)模上均居全省前列,這樣的遠(yuǎn)距離搬移、無土安置和打破原有居住格局基礎(chǔ)上的集中安置方式交織,使得這種安置社區(qū)的復(fù)雜性和治理難度凸顯。二是對社區(qū)發(fā)展取向關(guān)注不足,存在就治理談治理的現(xiàn)象,社區(qū)治理的內(nèi)涵有待延伸。對搬遷社區(qū)治理的大量研究多集中在治理模式和治理主體兩個方面,多是從“國家—社會”分析框架入手研究,套用學(xué)界之前對一般城市社區(qū)治理研究所得出的結(jié)論,并未詳細(xì)考慮到跨區(qū)域易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的獨特內(nèi)涵,而傳統(tǒng)城市社區(qū)治理取向下的社區(qū)服務(wù)難以契合搬遷社區(qū)群眾的需求。三是關(guān)于搬遷社區(qū)的發(fā)展研究缺乏整體性視角,多側(cè)重某個單一方面或維度,呈現(xiàn)原子化預(yù)判。雖然近年來已有研究嘗試將易地扶貧搬遷的后續(xù)發(fā)展置于社會治理的研究范式之下[16],關(guān)注社區(qū)治理與后續(xù)發(fā)展之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),但未能清楚闡釋社區(qū)發(fā)展的具體內(nèi)涵以及社區(qū)發(fā)展與治理之間的關(guān)系,并且缺乏對相關(guān)的路徑或機制研究。

有鑒于此,本文以社區(qū)發(fā)展為分析視角,結(jié)合在貴州省銅仁市D街道下轄的W安置社區(qū)和L安置社區(qū)的田野調(diào)查,突出跨區(qū)縣搬遷安置社區(qū)的特殊性和治理難題,通過對安置社區(qū)的治理措施、行動邏輯與治理效益的分析,呈現(xiàn)出基層探索針對日常生活秩序而設(shè)計的良治機制及其實踐限度。在此基礎(chǔ)上,討論搬遷社區(qū)發(fā)展的內(nèi)涵、發(fā)展機制以及社區(qū)治理與發(fā)展的關(guān)系,從而探討如何進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)治理方式,以此來滿足社區(qū)居民對美好生活的向往。

二、個案概況

貴州省銅仁市在“十三五”期間將本市思南縣、松桃縣、石阡縣等深山區(qū)、石山區(qū)的29.36萬名貧困群眾搬遷到市區(qū)碧江區(qū)、萬山區(qū)等五個地點集中安置,其中跨區(qū)縣搬遷人口12.55萬人,占全市搬遷總規(guī)模的42.8%,占全省跨區(qū)縣搬遷總規(guī)模的53.8%,可見不論在搬遷總規(guī)模還是跨區(qū)域搬遷規(guī)模上均居全省前列。[17]D街道位于銅仁市萬山區(qū),于2019年1月2日正式掛牌并開展工作,是專門為服務(wù)搬遷群眾和處理搬遷工作成立的街道,現(xiàn)轄2個行政村,7個社區(qū),其中有6個為易地扶貧搬遷安置點。街道總?cè)丝?.1萬人,其中易地搬遷9403戶42020人,搬遷人口主要來自思南縣、石阡縣、印江縣和松桃縣等山區(qū)。

L安置社區(qū)2018年啟動建設(shè),2019年7月完成全面搬遷入住,占地550畝,搬遷群眾2588戶11965人,共有建檔立卡貧困戶1909戶8796人?，F(xiàn)居住在小區(qū)666戶3130人,入住率約40%。L社區(qū)黨支部2020年3月成立,黨支部有4人,居委會有5人,班子成員年輕化,書記由D街道下派。W安置社區(qū)2017年啟動建設(shè),2019年4月完成全面搬遷入住,占地663畝,搬遷群眾4232戶18379人,共有建檔立卡貧困戶3388戶15223人。現(xiàn)居住在小區(qū)11000余人,入住率約60%。W社區(qū)居委會有9名工作人員,書記為D街道下派。

由此可見,這種跨區(qū)縣搬遷安置社區(qū)呈現(xiàn)出以下幾個特點:一是距離遠(yuǎn)?？鐓^(qū)縣搬遷不同于縣域內(nèi)安置,尤其和較為普遍的小城鎮(zhèn)化安置最顯著的區(qū)別,就在于安置點同遷出地之間的距離。因距離而產(chǎn)生的最重要一點影響便是土地的使用,居住在安置社區(qū)的居民一方面因交通和時間成本的增加,無法再兼顧家鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),另一方面市區(qū)土地資源有限,不可能再出現(xiàn)大規(guī)模新墾土地。這樣徹底改變搬遷人口的生產(chǎn)方式,在短期內(nèi)使移民擺脫對土地資源的依賴性。加之安置地有限的就業(yè)機會和微薄的工資,由此導(dǎo)致家庭收入的銳減。各種因素的疊加作用使得居民搬遷后的收支結(jié)構(gòu)失衡,甚至對于部分家庭來說在安置區(qū)反而面臨著更大的生存風(fēng)險。二是跨度大。遠(yuǎn)距離搬遷在短時間內(nèi)實現(xiàn)“農(nóng)民上樓”,帶來了居民生活環(huán)境、代際關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)等社會結(jié)構(gòu)和制度的變遷,使居民在社會交往、生活習(xí)慣融入和身份轉(zhuǎn)換等方面產(chǎn)生適應(yīng)性問題。特別是對于老年群體而言,安置社區(qū)陌生的面貌和新的生活環(huán)境使其在短期內(nèi)難以適應(yīng),反而更加懷念以往的生活。老年群體原有的鄉(xiāng)村生活知識體系難以再次適應(yīng)新的環(huán)境改變所帶來的諸多問題,因而難以快速融入城市生活,實現(xiàn)由村民向新市民的身份轉(zhuǎn)換。三是多元性。跨區(qū)縣搬遷形成的社區(qū)不僅人口規(guī)模大,而且社區(qū)內(nèi)部居民構(gòu)成的異質(zhì)性強,具有市民和農(nóng)民的雙重屬性。搬遷社區(qū)居民多為建檔立卡貧困人口,來自多個少數(shù)民族,還包括許多精神病人和殘障群體,而社區(qū)大量的青壯年的勞力選擇外出務(wù)工,社區(qū)內(nèi)以留守老人、婦女、兒童構(gòu)成的“三留守”群體為主。不同的群體在公共服務(wù)需求、生活面臨問題上有著不同特點,因而需要區(qū)別對待。

這樣的安置社區(qū)沒有業(yè)委會,主要是靠居委會治理,內(nèi)生動力不足,治理難度大,由此必然會面臨諸多難題。許多研究指出僅強調(diào)經(jīng)濟(jì)層面集約效應(yīng)的城鎮(zhèn)搬遷,沒有充分考慮本地發(fā)展條件和貧困人口實際,在實踐中面臨著極大的局限性,將出現(xiàn)勞動力供給與就業(yè)需求失衡、家庭收入結(jié)構(gòu)與消費結(jié)構(gòu)倒掛、地方性知識與城市文化斷裂問題,由此帶來家庭生計、社會穩(wěn)定及文化融合等多重風(fēng)險。[18]而解決居民安置后的后續(xù)發(fā)展問題,進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,這就要求安置社區(qū)的治理能夠在準(zhǔn)確把握社區(qū)特性的基礎(chǔ)上,順應(yīng)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展水平,及時關(guān)注民眾搬遷的后續(xù)城市融入與發(fā)展等問題。

三、發(fā)展中的治理實踐經(jīng)驗

“社區(qū)發(fā)展”的概念最早由美國社會學(xué)家弗蘭克·法林頓在1915年提出,20世紀(jì)50年代聯(lián)合國等國際組織明確提出“社區(qū)發(fā)展”,把社區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展聯(lián)系在一起。所謂社區(qū)發(fā)展,指居民、政府和有關(guān)的社會組織整合社區(qū)資源、發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)問題、改善社區(qū)環(huán)境、提高社區(qū)生活質(zhì)量的過程,是塑造居民社區(qū)歸屬感和共同體意識、加強社區(qū)參與、培育互助與自治精神的過程,是增強社區(qū)成員凝聚力、確立新型和諧人際關(guān)系的過程,也是推動社會全面進(jìn)步的過程。[19]由此可見,綜合性與全面性是社區(qū)發(fā)展內(nèi)涵的特點。易地扶貧搬遷社區(qū)的有效治理正是基于社區(qū)發(fā)展的內(nèi)涵,從生活秩序的建構(gòu)、保障與服務(wù)的加強和經(jīng)濟(jì)與能力的提升三個方面展開工作。一方面,基于跨區(qū)縣易地扶貧搬遷安置社區(qū)因居民來源分散而具有原子化、共同體意識缺失等社區(qū)屬性,建構(gòu)社區(qū)秩序成為后續(xù)發(fā)展的基本任務(wù)之一。另一方面,社區(qū)治理需要在建構(gòu)社區(qū)規(guī)范的基礎(chǔ)上,通過加強社會保障和社區(qū)服務(wù),促進(jìn)居民社區(qū)融入和社區(qū)參與,進(jìn)而推動社區(qū)內(nèi)部各個方面達(dá)到相對平衡、穩(wěn)定與和諧。此外,由于安置社區(qū)負(fù)有帶動搬遷人口可持續(xù)脫貧的發(fā)展任務(wù),社區(qū)能力的提升亦是后續(xù)發(fā)展的基本任務(wù),需要建構(gòu)居民個體發(fā)展與社區(qū)整體發(fā)展的協(xié)同連帶。

(一)生活秩序的生成與建構(gòu)

由于跨區(qū)縣易地扶貧搬遷安置社區(qū)居民來源分散,安置社區(qū)初期呈現(xiàn)為一種原子化的“陌生人社會”,居民的社區(qū)融入感與歸屬感較低,共同體意識缺失,所以社區(qū)秩序呈現(xiàn)為一種相對無序狀態(tài)。因此,秩序的生成與建構(gòu)是安置社區(qū)前期治理工作的重點,成為社區(qū)后續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。在社區(qū)生活秩序的建構(gòu)中,搬遷安置方式和社區(qū)治理手段成為安置社區(qū)秩序生產(chǎn)的核心路徑。

在搬遷安置方式上,通過分批搬遷、混合安置打破了原有群體的熟識度,在此基礎(chǔ)上再由社區(qū)居支兩委統(tǒng)一管理、區(qū)別服務(wù)。不同于水庫移民、生態(tài)搬遷和拆遷安置的整村搬遷模式,易地扶貧搬遷以建檔立卡戶為主,且遵循自愿原則,因而很少出現(xiàn)整村搬遷現(xiàn)象。即使是西南山區(qū)貧困發(fā)生率較高,同一村莊搬遷居民較多,但在安置方式上實行分批搬遷、分散安置,由居民抽簽選定安置房,即在跨區(qū)縣搬遷的基礎(chǔ)上將居民安置在市區(qū)的不同社區(qū),而同一社區(qū)中又分為不同單元、樓棟和樓層。通過這樣的方式同一村落的居民大規(guī)模居住在同一社區(qū)的現(xiàn)象微乎其微,如此則打破了居民原有的居住格局和人際聯(lián)系,便于社區(qū)行政力量的有效介入。在這樣的情況下,居民面對陌生的環(huán)境和互不相識的鄰里,在缺乏“領(lǐng)頭羊”和動員者的基礎(chǔ)上,即使遇到矛盾沖突或?qū)φ卟粷M,也很難短期內(nèi)動員社區(qū)成員演化成大規(guī)模群體性事件。奧爾森在其經(jīng)典的集體行動理論中認(rèn)為,達(dá)成集體行動需要集體成員的“不對稱性”和“選擇性激勵”兩個條件,而“搭便車心理”是造成集體行動困境和集團(tuán)利益難以實現(xiàn)的重要原因。[20]分而治之使居民內(nèi)部合作與信任成本增加,減小了與社區(qū)管理者對抗的可能性。

在“分而治之”的基礎(chǔ)上,社區(qū)通過生活治理與行政治理結(jié)合、“軟”措施與“硬”措施結(jié)合來構(gòu)建新的秩序。政府是易地扶貧搬遷的主導(dǎo)力量,其治理也在于通過行政力量以及系統(tǒng)性、正式化的制度來構(gòu)建秩序。社區(qū)秩序的生成依賴于具體的制度設(shè)計和權(quán)力技術(shù),通過社區(qū)規(guī)章制度、技術(shù)工具以及人員分配等方式將居民的各項事務(wù)屬性進(jìn)行劃分、處理流程作出詳細(xì)規(guī)定。工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)以及政府各部門對社區(qū)進(jìn)行對接,派遣大量工作人員下沉到社區(qū)辦事處。在此基礎(chǔ)上,社區(qū)工作人員以黨建為引領(lǐng),一方面執(zhí)行上級政府部門的各項政策,另一方面針對社區(qū)的具體情況提出措施,使得社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子的組成結(jié)構(gòu)和能力強弱直接成為社區(qū)治理與發(fā)展好壞的重要因素?！坝仓卫怼钡男姓α矿w現(xiàn)最為明顯的便是社區(qū)的網(wǎng)格化管理模式。與東部發(fā)達(dá)城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理不同,L社區(qū)和W社區(qū)的網(wǎng)格管理模式,其本質(zhì)上都是以居支兩委為主導(dǎo),通過低薪從社區(qū)內(nèi)部汲取大量人員組成管理隊伍,以劃分網(wǎng)格、分包樓棟的形式實現(xiàn)輿情監(jiān)測,從而達(dá)到對社區(qū)內(nèi)居民動態(tài)需求的及時掌控,將矛盾和隱患化解在萌芽中,提高問題的發(fā)現(xiàn)和處置速度。網(wǎng)格化管理構(gòu)建了一套制度性的協(xié)同治理機制,較為有效地克服了政府碎片化問題,適應(yīng)了公共治理的需要。[21]相對于以行政力量為主導(dǎo)的“硬治理”而言,“軟治理”即通過非正式制度、習(xí)俗、人情、關(guān)系等關(guān)涉居民主觀性、情感性和價值性的社會文化機制來對居民日常生活進(jìn)行引導(dǎo),從居民內(nèi)部的角度來達(dá)到善治的效果。居民對這樣的方式接受度更高,更有利于內(nèi)化到日常生活的行動中,從而形成穩(wěn)固和有效的秩序。

(二)保障與服務(wù)的加強

在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略有機銜接的背景下,安置社區(qū)需要解決如何有效地將國家嵌入的扶貧資源轉(zhuǎn)化為搬遷人口的長效脫貧與可持續(xù)發(fā)展。[22]在建構(gòu)社區(qū)秩序的基礎(chǔ)上,加強社會保障和社區(qū)服務(wù),推動社區(qū)居民在社會交往之中強化社區(qū)融入與社區(qū)認(rèn)同,進(jìn)而推動社區(qū)內(nèi)部各個方面達(dá)致相對平衡、穩(wěn)定與和諧。

社會保障作為扶貧開發(fā)的延伸填補了貧困治理模式的政策空白,兩項制度有效銜接聯(lián)動形成合力,促進(jìn)了貧困地區(qū)人口的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。[23]搬遷社區(qū)的居民多為建檔立卡貧困戶,發(fā)展能力較弱;而長期居住在社區(qū)的多為老人、婦女、孩子和殘障群體。因而,在搬遷后對于社區(qū)的困難群體仍要繼續(xù)發(fā)揮社會保障的兜底作用,多層面、寬領(lǐng)域地覆蓋社區(qū)居民,并且提高相應(yīng)保障力度。在保障方面,搬遷后對于生計困難的居民仍然繼續(xù)享受系列國家?guī)头稣?戶口遷入社區(qū)后則原有的農(nóng)村低保轉(zhuǎn)為城市低保,其補貼標(biāo)準(zhǔn)平均提高220元。針對建檔立卡戶,“新農(nóng)合”繳納的費用降低,個人繳納和政府代繳相組合,而醫(yī)療報銷的比例則有所提高。此外,在教育方面,搬遷居民家庭子女享受的補貼、獎助比例和額度更高。尤其針對無勞動能力的家庭,可以通過政策資源傾斜,利用低保、社會救助資金等兜底,實現(xiàn)其“兩不愁三保障”。

社區(qū)服務(wù)是指在社區(qū)內(nèi)動員社區(qū)資源為居民提供的福利性服務(wù)和便民利民服務(wù),具有福利性、公益性、互助性和社區(qū)性特征,[24]包括面向各類弱勢群體和優(yōu)撫對象的福利服務(wù)和面向普通居民群眾的便民利民的日常生活服務(wù)[25]。在社區(qū)服務(wù)方面,搬遷社區(qū)除了在學(xué)校、一站式辦公的便民服務(wù)中心、衛(wèi)生室、黨群服務(wù)中心以及綜合超市等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)外,社區(qū)組織關(guān)系架構(gòu)、內(nèi)生性社會組織和第三方專業(yè)社工服務(wù)為社區(qū)服務(wù)提供了強有力的力量。首先是社區(qū)同垂直管理部門以及社區(qū)內(nèi)部各部門間的協(xié)調(diào)關(guān)系。在這方面,D街道從以下三方面著手。一是在街居關(guān)系上,D街道辦事處選派有能力的人員下沉到搬遷安置社區(qū)擔(dān)任書記等職位,一方面加強了居支兩委班子的管理建設(shè)能力,減少了因短時期內(nèi)無法從社區(qū)內(nèi)部選舉產(chǎn)生強有力領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險;另一方面下沉干部對街道部門工作熟悉,便于社區(qū)與街道工作間的及時溝通及反饋。二是在街縣關(guān)系上,遷出地各縣均安排有專門的工作組在安置社區(qū)辦公,每月由街道分管易地搬遷的專人牽頭召集各社區(qū)的書記、主任以及各縣工作組的成員開一次調(diào)度會,就社區(qū)治理中遇到的問題進(jìn)行集中研判。以工作組入駐的形式方便了居民辦理事件、省去了許多流程環(huán)節(jié),并且利用地域認(rèn)同加強了居民對社區(qū)工作人員的認(rèn)同感,實現(xiàn)了搬遷前后的有效銜接與平穩(wěn)過渡。三是在社區(qū)內(nèi)部班子以及同社會組織的關(guān)系上,以黨支部委員會為領(lǐng)導(dǎo)中心,協(xié)調(diào)引領(lǐng)居委會、業(yè)委會、監(jiān)委會等社區(qū)管理班子,并且在給予社工服務(wù)站、老年協(xié)會充分自主權(quán)的基礎(chǔ)上引導(dǎo)其服務(wù)和發(fā)展方向。將“大事”與“細(xì)事”區(qū)別處理,通過議事會、交流會的形式各方就社區(qū)治理中存在的問題充分溝通、汲取意見,形成了有效團(tuán)結(jié)聯(lián)系的機制。

其次是社區(qū)老年協(xié)會的自我服務(wù)和服務(wù)他人功能。L社區(qū)的老年協(xié)會成立于2019年,分為舞蹈隊和龍燈隊,成員在40人左右。老年協(xié)會不僅豐富了老年群體的晚年生活,促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)不同群體間的溝通交流,而且在調(diào)節(jié)內(nèi)部矛盾糾紛、宣傳國家政策和協(xié)助居支兩委工作方面發(fā)揮了很大作用。這種內(nèi)生性社會組織可以調(diào)動社區(qū)居民力量參與社區(qū)管理,提升了社區(qū)居民的自治能力,有助于激發(fā)社區(qū)活力。在此基礎(chǔ)上,社區(qū)引入專業(yè)的社工力量提升了社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。通過政府購買社工服務(wù),讓社會工作者作為第三方力量,以提供志愿服務(wù)的形式針對不同群體開展各種活動,為不同群體的利益訴求提供了表達(dá)渠道,促進(jìn)了居民之間的相互熟悉與交往。D街道社會工作服務(wù)站以“社工+志愿者”的模式培育社區(qū)志愿者骨干力量,通過對社區(qū)內(nèi)有志愿意愿的居民進(jìn)行技能培訓(xùn)和活動開展方式講解從而逐漸組建了一支較為完善的隊伍。服務(wù)站圍繞社區(qū)兒童、中青年、老年以及殘障群體的不同特點分別制定規(guī)劃,以個案、小組和志愿服務(wù)形式展開相應(yīng)服務(wù)。通過開展不同活動,有效滿足了社區(qū)不同群體的需求,使居民都能夠參與進(jìn)來,以此使不同的搬遷群體在搬遷后都能適應(yīng)社區(qū)生活、融入新的環(huán)境。

(三)經(jīng)濟(jì)與能力的提升

在易地扶貧搬遷安置社區(qū)的后續(xù)發(fā)展中,居民個人能力和社區(qū)整體能力是影響社區(qū)居民穩(wěn)定脫貧及可持續(xù)發(fā)展的重要因素,因而需要推動搬遷人口個體能力與社區(qū)能力的同步提升,建構(gòu)個體與社區(qū)協(xié)同的連帶發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)是發(fā)展的基礎(chǔ),也是搬遷民眾擺脫貧困、社區(qū)治理有效的關(guān)鍵所在。安置社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展包括居民的就業(yè)和社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個方面。在就業(yè)上,W和L社區(qū)采取了以下措施:一是通過提供招聘信息、職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)補貼等形式,鼓勵有勞動能力的居民勞務(wù)輸出。尤其是蘇州作為銅仁市的對口幫扶點每年提供大量就業(yè)崗位,兩地政府協(xié)調(diào)組織銅仁搬遷居民向蘇州勞務(wù)輸出。二是引導(dǎo)有條件的居民在就近場所實現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)增收。對于由于家中有老人小孩需要照顧而不得不留在社區(qū)或是部分不愿外出務(wù)工的居民,通過培訓(xùn)就業(yè)體系和社區(qū)微工廠來解決其就業(yè)問題。社區(qū)組織了一支就業(yè)協(xié)管員隊伍,協(xié)管員由社區(qū)內(nèi)較為年輕的女性擔(dān)任,就業(yè)協(xié)管員在摸清分管樓棟居民就業(yè)需求的基礎(chǔ)上,相應(yīng)地送政策、送服務(wù)、送信息、送崗位并且進(jìn)行穩(wěn)崗回訪。三是通過利用對口扶貧資金招商引資開辦社區(qū)微工廠,申報扶貧車間和就業(yè)扶貧基地,開發(fā)彈性工作制和就業(yè)崗位,旨在解決因照料老人或孩子而留在社區(qū)的婦女的就業(yè),確保有勞動力家庭實現(xiàn)一人以上穩(wěn)定就業(yè)。微工廠工資實行計件結(jié)算,時間自由靈活,技術(shù)含量低,便于工人快速學(xué)習(xí)上手。此外,社區(qū)鼓勵有能力的居民自主創(chuàng)業(yè),除了提供一站式代辦服務(wù)外,在社區(qū)內(nèi)租門面租金較外面更便宜,且可以享受創(chuàng)業(yè)補助。

在社區(qū)層面,W社區(qū)利用中央財政轉(zhuǎn)移資金與東西部對口扶貧資金發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),以招商引資、入股分紅的形式解決了社區(qū)部分群體的就業(yè)、增加了居民福利,為社區(qū)注入新的發(fā)展活力并成為社區(qū)活動經(jīng)費來源的重要支撐。就同其他類型的城市社區(qū)相比,搬遷社區(qū)能夠存在和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有其自身的特殊性,原因在于有發(fā)展場地和政府資金可供利用。W社區(qū)的家政物業(yè)公司以集體資產(chǎn)的形式注冊,并引入社會資本參與,通過向外輸出服務(wù)的形式來增加社區(qū)內(nèi)居民就業(yè)崗位,解決了社區(qū)部分殘障群體和半勞動力、弱勞動力的就業(yè)問題。社區(qū)每年按照設(shè)備折算成股金的8%固定分紅,分紅所得資金70%按照貧困程度差異化原則二次分紅給居民,另外30%則用于社區(qū)管理和服務(wù)的支出。社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)以設(shè)備入股的形式防止國有資產(chǎn)流失,以二次分紅的增量福利來逐步覆蓋全社區(qū)居民,并且計劃待5年的過渡期結(jié)束后以集體經(jīng)濟(jì)收入來覆蓋社區(qū)物業(yè)和水電的支出。搬遷社區(qū)利用政策的特殊優(yōu)勢發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),增強了社區(qū)內(nèi)生造血動力,為居民提供了增量福利,尤其是以集體經(jīng)濟(jì)收入覆蓋社區(qū)物業(yè)等費用支出,有效緩解了因過渡期結(jié)束后政策福利減少而出現(xiàn)的居民負(fù)擔(dān)加重、情緒激化引發(fā)穩(wěn)定風(fēng)險的可能性。

社區(qū)發(fā)展中的“發(fā)展”不僅意味著經(jīng)濟(jì)增長、收入提高、技術(shù)進(jìn)步,還意味著平等地分配公共物品、轉(zhuǎn)變居民的觀念和生活方式。[26]就業(yè)提升和社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為化解搬遷居民生計困難、生活質(zhì)量不高和社區(qū)資本匱乏等問題發(fā)揮了重要作用。而安置社區(qū)居民意識、素質(zhì)和能力的提升更是社區(qū)發(fā)展的重點所在,可以說社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于使居民更具有競爭力,更能意識到自己的權(quán)利和義務(wù),并且有足夠的能力去追求更好的發(fā)展。安置社區(qū)這方面的工作主要是從社區(qū)參與入手。在黨建引領(lǐng)下,充分吸納社區(qū)中的居民充當(dāng)就業(yè)協(xié)管員、網(wǎng)格管理員、樓棟長和志愿服務(wù)者,讓居民充分參與到社區(qū)治理過程中,通過定期的培訓(xùn)和實際引導(dǎo),在實踐過程中促使居民知識結(jié)構(gòu)和生活觀念的轉(zhuǎn)變,并提高相應(yīng)技能。此外,定期召開黨群聯(lián)席會議和各種培訓(xùn)活動,通過會議學(xué)習(xí)、示范教育等方式予以引導(dǎo),培育其參與意識和主人翁精神。

四、“低發(fā)展的治理”:實踐限度與提升路徑

不可否認(rèn),易地扶貧搬遷社區(qū)在構(gòu)建良好秩序上取得了一定成效,社區(qū)居民在生計、生活方面也有了相應(yīng)的改善與提高,因而不能說易地扶貧搬遷是“沒有發(fā)展的安置”[27],但卻是“低發(fā)展的治理”,其在實踐中依舊面臨著諸多難題。

一是制度與生活的張力。社區(qū)在秩序生成、公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的制度建構(gòu)上,存在直接生硬執(zhí)行上級政府政策或挪用城市社區(qū)治理經(jīng)驗的情況,缺乏針對本社區(qū)的特殊性制定相應(yīng)規(guī)劃,因而難以實現(xiàn)同本社區(qū)居民的生活需求有效契合。尤其是在網(wǎng)格化管理上,憑借廉價的人力資本優(yōu)勢實現(xiàn)了對社區(qū)的高密度監(jiān)管覆蓋,盡管網(wǎng)格化管理手段在向微信、APP、電腦等方面拓展,但社區(qū)的監(jiān)控攝像、電子感應(yīng)、大數(shù)據(jù)使用等設(shè)備覆蓋率低,且由于留守在社區(qū)的以老幼居多,所以現(xiàn)代性技術(shù)設(shè)備單方面運用的效度有限。反之,對社區(qū)工作人員的要求和強度增加,薪資少而工作繁雜,一方面使得許多職責(zé)規(guī)定流于形式、上門服務(wù)成為過場、管理臺賬變成應(yīng)付,另一方面導(dǎo)致許多優(yōu)秀的年輕人不愿繼續(xù)留在社區(qū)工作,造成人才流失,不利于社區(qū)管理隊伍的可持續(xù)發(fā)展。

二是內(nèi)生動力不足。政府主導(dǎo)的社區(qū)過密化治理,通過自上而下的權(quán)力滲入到社區(qū)內(nèi)部,“硬治理”實現(xiàn)了迅速有效地執(zhí)行政策、動員資源以及掌握居民動態(tài)。但社區(qū)治理過多受到上級政府的約束和指導(dǎo),容易造成社區(qū)自治力量的減弱,導(dǎo)致科層化、行政化和程序化,從而成為維系秩序而忽視發(fā)展的機器。長此以往,難以激發(fā)社區(qū)居民的自治性、參與性和認(rèn)同感。尤其是當(dāng)過渡期結(jié)束后,街道選派以及各部門下沉的有能力干部逐漸調(diào)回后,由社區(qū)內(nèi)部選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)班子能否代表居民繼續(xù)治理和發(fā)展好社區(qū)是值得關(guān)注的。而另一方面,搬遷社區(qū)居民的分散安置方式使得原有村落地緣關(guān)系分散,導(dǎo)致由地緣所結(jié)成的共同體意識出現(xiàn)衰落,加上“農(nóng)民上樓”的空間轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的居民之間的生活相對私密化,熟人社會特質(zhì)進(jìn)一步受到削弱。如此社區(qū)欲利用居民之間的關(guān)系、人情、面子等傳統(tǒng)倫理來更好治理則存在困難,反而只能轉(zhuǎn)向更加依靠行政性力量。

三是重治理輕發(fā)展。就安置社區(qū)前期的工作來看,多聚焦于行政性事務(wù),存在治理導(dǎo)向不斷強化,發(fā)展自主權(quán)相對弱化的現(xiàn)象,出現(xiàn)治理和發(fā)展之間關(guān)系不協(xié)調(diào)問題。一方面,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上,社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限、微工廠發(fā)揮的作用不大。社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)在如何立足自身的內(nèi)生性發(fā)展并參與市場多元化競爭方面,依然存在著發(fā)展空間有限、后勁不足和管理方式落后等多重困境,自身造血能力有待加強。另一方面,對居民全面發(fā)展、綜合能力提升的關(guān)注不足。尤其是在教育方面,相當(dāng)大的一部分村民選擇搬遷是為了下一代能夠有更好的發(fā)展,寄希望于教育能夠阻斷貧困的代際傳遞,實現(xiàn)階層的躍升。但居民為子女提供有效指導(dǎo)的能力有限,祖輩們只能通過為孫輩提供無微不至的照料來表達(dá)重視,但實際效果卻不明顯,出現(xiàn)心有余而力不足的情況。

相對以往的農(nóng)村治理與城市社區(qū)服務(wù)而言,易地扶貧搬遷社區(qū)因兼具農(nóng)村與城市雙重性質(zhì)的獨特性對于社區(qū)治理與服務(wù)有著特殊要求。D街道在治理實踐中既探索出了許多有效經(jīng)驗,同時也面臨著諸多限制。這啟示我們,從理論和實踐上來說,跨區(qū)域搬遷安置社區(qū)后續(xù)的發(fā)展工作需要在以下幾個方面加以完善和優(yōu)化,以提高社區(qū)治理的綜合績效。

第一,實現(xiàn)治理制度與生活秩序之間的契合?！吧孓r(nóng)社區(qū)”的治理首先要解決由村落到社區(qū)的生活秩序營造,在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步滿足居民的“美好生活”需求。[28]對于跨區(qū)域搬遷安置社區(qū)而言,社區(qū)內(nèi)部居民構(gòu)成的異質(zhì)性很強,不同的群體面臨著不同的問題,有著不一樣的需求。因而安置社區(qū)治理體系的建設(shè)目標(biāo),除了不斷推進(jìn)街居體制正規(guī)化之外,更重要、更現(xiàn)實的是針對安置社區(qū)的特殊性形成制度與生活的契合。基層政府和社區(qū)居委會不能僅僅提供單一性的行政性福利服務(wù),必須在解決一般性問題的基礎(chǔ)上,聚焦不同群體的特征,有針對性地展開活動。就此而言,社區(qū)治理的重心要落到影響居民日常生活體驗的小微事務(wù)上面。對居民“生活小事”的回應(yīng)需要關(guān)注與居民切身利益相關(guān)的具有瑣碎性、分散性的事情,傾聽不同個體的訴求。治理制度只有契合居民生活的具體訴求才能發(fā)揮最大效用,社區(qū)治理制度的制定和實施應(yīng)以生活秩序的構(gòu)建為依據(jù),以居民日常生活場景為依托,否則制度實踐難以達(dá)到充分成效。

第二,激發(fā)居民主體性,形成多元共治格局。長期以來,我國城市社區(qū)治理依托街居制,形成了完善的治理體系,近年來也在不斷強調(diào)社會力量的介入,以及數(shù)字平臺、智能系統(tǒng)等技術(shù)工具的運用。易地扶貧搬遷雖然是由政府主導(dǎo)的社會工程,行政性力量在其中發(fā)揮了主要作用,但后續(xù)的發(fā)展需要培育社區(qū)內(nèi)生動力。因而一方面需要激發(fā)居民的主體性,充分利用社區(qū)中的鄉(xiāng)土價值與情感資源,完善社區(qū)的公共生活體系。通過搭建交流平臺,培育內(nèi)生性組織來引導(dǎo)居民主動參與社區(qū)治理、社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)服務(wù),并在實踐中培育居民的主人翁意識和參與能力。另一方面,在黨建的引領(lǐng)下,要多吸納社會資源,完善街居聯(lián)動、街縣銜接工作機制,調(diào)動社會工作等第三方力量,同居委會協(xié)同治理,形成橫向與縱向結(jié)合,實現(xiàn)信息互通、事務(wù)共管、資源共享、難題共解。這就要求在社區(qū)生活治理過程中,行政力量、自治力量、社會力量與搬遷民眾各個主體之間的相互協(xié)調(diào)形成多元共治,以達(dá)到有效治理。

第三,聚焦生計發(fā)力,走向全面發(fā)展。經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ),對搬遷居民的美好生活具有重要意義,是社區(qū)有效治理的前提。社區(qū)治理應(yīng)該從居民生計來源作為發(fā)力點,增強居民抵御風(fēng)險的能力,不至于使其突破生存底線。安置地政府在創(chuàng)造就業(yè)崗位,實現(xiàn)有就業(yè)需求和就業(yè)能力的搬遷居民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)的基礎(chǔ)上,還需要加大對搬遷居民的職業(yè)技能培訓(xùn)力度,增強其發(fā)展意識和就業(yè)能力,引導(dǎo)他們積極參與市場競爭,鼓勵更多的居民外出就業(yè)。另一方面,通過建構(gòu)保護(hù)性的保障機制,幫助市場能力不足的社區(qū)居民在市場之外獲取就業(yè)機會和生計來源,保障此類群體的生存安全。尤其是要發(fā)揮好社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的重要作用,著力解決集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨的問題。這就要求社區(qū)努力創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式,發(fā)展多元經(jīng)濟(jì)組織為集體經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)提供基礎(chǔ)。此外,要通過多種方式開展社區(qū)教育,提升居民的能力和素質(zhì)。社區(qū)教育作為“志”力與智力提升的手段,有助于搬遷居民更快適應(yīng)新的生活環(huán)境,使移民掌握新的生產(chǎn)生活知識和技能,提升其心理歸宿感與精神獲得感。[29]

五、結(jié)論與討論

黨的十八大以后,社區(qū)治理作為基層社會治理的重要內(nèi)容,作為國家治理體系的有機組成部分,日益受到重視。在此背景下,社區(qū)治理研究成為學(xué)術(shù)熱點。社區(qū)從管理到治理的轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)的正是社區(qū)如何發(fā)展的新理念、如何克服傳統(tǒng)路徑依賴、如何創(chuàng)新治理模式等問題。何謂社區(qū)治理?研究者大都對其進(jìn)行了分析解讀,盡管在表述方面不盡相同,但都離不開最核心的內(nèi)容,即多元參與、以民為本、善治樂居的價值取向。[30]社區(qū)依靠傳統(tǒng)的治理理念和體制已難以適應(yīng)社區(qū)的發(fā)展,尤其是易地扶貧搬遷搬遷社區(qū)不同于一般類型城市社區(qū),有著自身的特殊性,這就決定我們必須對傳統(tǒng)治理理念和內(nèi)涵進(jìn)行反思和調(diào)整。

“社區(qū)發(fā)展”被認(rèn)為是以“社區(qū)”為基礎(chǔ)單位的一種社區(qū)發(fā)展性活動。[31]在社區(qū)發(fā)展的過程中需要發(fā)揮社區(qū)居民的力量,讓社區(qū)在基層政府、社會組織等各方力量的支持下,通過社區(qū)行動去改善社區(qū)內(nèi)的諸方面狀況。盡管國內(nèi)外對社區(qū)發(fā)展的概念、內(nèi)涵、目標(biāo)及路徑等有著許多看法,但總體而言,社區(qū)治理與社區(qū)發(fā)展最終希望達(dá)至的目標(biāo)都是相同的,就是實現(xiàn)社區(qū)全面發(fā)展。社區(qū)治理與社區(qū)發(fā)展其實是對立統(tǒng)一的關(guān)系。這種關(guān)系的統(tǒng)一性表現(xiàn)為發(fā)展為治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),治理會規(guī)范引導(dǎo)發(fā)展趨向于高質(zhì)量和規(guī)?；?而對立性則表現(xiàn)為發(fā)展本身所具有的外部性會帶來相關(guān)的治理問題,而治理的剛性也會限制發(fā)展的能力和空間。[32]因而,盡管改革開放以來的經(jīng)驗表明有些治理中的問題并不能夠完全通過發(fā)展來解決,但可以說社區(qū)發(fā)展是易地扶貧搬遷社區(qū)治理的題中應(yīng)有之義,治理離不開發(fā)展,發(fā)展是搬遷社區(qū)治理的突破口和解決問題的關(guān)鍵所在,二者是一體兩面、相輔相成的。

社區(qū)治理的出發(fā)點和落腳點應(yīng)該放在社區(qū)發(fā)展和滿足群眾對美好生活的向往上,以達(dá)到“使公共利益最大化的善治”[33]狀態(tài)。從目前狀況來看,無論是在居民就業(yè)、微工廠運營、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,還是在社區(qū)融入、兒童教育、殘障群體保障等方面,跨區(qū)域易地扶貧搬遷社區(qū)的治理成效還是有限的。就此而言,搬遷社區(qū)治理要達(dá)到“居安、業(yè)安、身安、心安”還有漫長的道路要走。治理與發(fā)展兩者緊密相連,與搬遷社區(qū)居民的幸福感息息相關(guān),社區(qū)治理只有將發(fā)展層面作為發(fā)力點,才有可能解決可持續(xù)發(fā)展面臨系列難題與挑戰(zhàn),實現(xiàn)連結(jié)與團(tuán)結(jié)的互動共生[34],最終形成活力與秩序并存的公共生活,不致讓易地搬遷成為“載不動貧困人口的脫貧夢”。