宜昌流域保護(hù)綜合執(zhí)法改革的實(shí)踐探索

●梅軍

宜昌市以流域綜合執(zhí)法改革為突破口，開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革試點(diǎn)，打破行政區(qū)劃、部門(mén)分工，推行跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)綜合執(zhí)法，逐步探索建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的“一局管水”綜合執(zhí)法新模式。

黃柏河是宜昌境內(nèi)長(zhǎng)江一級(jí)支流，全長(zhǎng)162公里，流經(jīng)遠(yuǎn)安縣、夷陵區(qū)和西陵區(qū)3個(gè)縣（區(qū)）9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），流域面積1902平方公里，承擔(dān)著宜昌城區(qū)及宜東地區(qū)200萬(wàn)人飲用水和100萬(wàn)畝農(nóng)田灌溉供水，是宜昌的“母親河”。流域內(nèi)磷礦資源豐富，探明磷礦儲(chǔ)量30億噸，居全國(guó)八大磷礦區(qū)第二位，集聚了全市80%的磷礦開(kāi)采企業(yè)。柏臨河是宜昌境內(nèi)長(zhǎng)江北岸一級(jí)支流，全長(zhǎng)55.7公里，流經(jīng)夷陵區(qū)、伍家崗區(qū)和宜昌高新區(qū)，承擔(dān)了夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)5萬(wàn)多居民和3.8萬(wàn)畝農(nóng)田供水重任。長(zhǎng)期以來(lái)，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)形成的礦山堆場(chǎng)沿河布設(shè)，礦山廢水直排、水土流失、侵占河道、養(yǎng)殖污染等問(wèn)題導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，水資源環(huán)境惡化。而流域執(zhí)法涉及市區(qū)縣水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海事等多個(gè)層級(jí)、多個(gè)部門(mén)，多頭分散執(zhí)法、多層交叉執(zhí)法，權(quán)責(zé)不清，推諉扯皮，執(zhí)法效率不高。

針對(duì)上述問(wèn)題，自2015年被確定為全國(guó)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)以來(lái)，宜昌市以流域綜合執(zhí)法改革為突破口，在黃柏河流域開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革試點(diǎn)，打破行政區(qū)劃、部門(mén)分工，推行跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)綜合執(zhí)法，逐步探索建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的“一局管水”綜合執(zhí)法新模式。

一、一支隊(duì)伍管執(zhí)法

2015年6月，宜昌市成立黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局，與市水利水電局一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，依法履行黃柏河流域水資源保護(hù)方面的行政執(zhí)法職責(zé),下設(shè)黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)，具體負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法工作，核定事業(yè)編制32名。

2016年11月，宜昌市在黃柏河流域開(kāi)展水資源保護(hù)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，授權(quán)黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局在黃柏河流域行使原由市、縣（區(qū)）兩級(jí)水行政、環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)、海事等部門(mén)行使的行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)。

2019年地方機(jī)構(gòu)改革，流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)由市水利水電局劃轉(zhuǎn)至市生態(tài)環(huán)境局，黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局也調(diào)整為在市生態(tài)環(huán)境局掛牌。以黃柏河流域綜合執(zhí)法改革為主要內(nèi)容的流域綜合治理取得一定成效后，宜昌市隨即將改革復(fù)制推廣到柏臨河流域。2020年5月，宜昌市在柏臨河流域開(kāi)展相對(duì)集中水生態(tài)保護(hù)行政處罰權(quán)工作，明確由流域水生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法局集中行使柏臨河流域水生態(tài)保護(hù)行政處罰權(quán)以及相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)。同時(shí)，黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局更名為河流水生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法局，并增加柏臨河流域水生態(tài)保護(hù)行政執(zhí)法職責(zé)，將黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)更名為流域水生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)，具體負(fù)責(zé)流域綜合執(zhí)法工作。

流域水生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)內(nèi)設(shè)辦公室、法規(guī)科和綜合科，下設(shè)黃柏河流域水生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法大隊(duì)、市柏臨河流域水生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法大隊(duì)2個(gè)直屬機(jī)構(gòu)。

二、編制清單明權(quán)責(zé)

全面清理、整合湖北省政府授權(quán)范圍內(nèi)的執(zhí)法事項(xiàng)和執(zhí)法權(quán)，編制行政權(quán)力清單，明確河流水生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法局在黃柏河流域行使行政處罰權(quán)121項(xiàng)、行政強(qiáng)制權(quán)11項(xiàng)、行政監(jiān)督檢查權(quán)6項(xiàng)，在柏臨河流域行使行政處罰權(quán)79項(xiàng)、行政強(qiáng)制權(quán)7項(xiàng)、行政監(jiān)督檢查權(quán)4項(xiàng)，涉及《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》《湖北省水污染防治條例》等法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的原由環(huán)境保護(hù)、水行政、漁業(yè)、海事等部門(mén)行使的涉及水污染防治、水生態(tài)保護(hù)、水工程管理、河道采砂管理、水土保持、飲用水源地保護(hù)、農(nóng)業(yè)面源和船舶污染防治等行政權(quán)力。明確流域水生態(tài)保護(hù)綜合執(zhí)法范圍，規(guī)定執(zhí)法區(qū)域，并對(duì)外公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。此外，按照“性質(zhì)相似、內(nèi)容相近、用途一致、簡(jiǎn)便易行”的原則，推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，統(tǒng)一執(zhí)法服裝、裝備、標(biāo)識(shí)，梳理編制執(zhí)法辦案規(guī)程，整合辦案流程，制作從案源登記、立案、處罰到結(jié)案全流程40余種執(zhí)法文書(shū)，維護(hù)執(zhí)法權(quán)威。配備執(zhí)法車(chē)、執(zhí)法記錄儀、無(wú)人機(jī)、快速檢測(cè)設(shè)備等執(zhí)法輔助設(shè)備，健全綜合執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法全過(guò)程記錄、執(zhí)法辦案、日常巡查、執(zhí)法人員考核獎(jiǎng)懲等相關(guān)制度，保障執(zhí)法合法合規(guī)。

三、健全機(jī)制聚合力

制定《黃柏河?xùn)|支流域生態(tài)補(bǔ)償綜合執(zhí)法聯(lián)動(dòng)制度》《柏臨河流域水生態(tài)保護(hù)管理與執(zhí)法協(xié)作工作辦法（試行）》等制度，全面建立區(qū)縣政府、市縣兩級(jí)行政管理部門(mén)與綜合執(zhí)法局之間信息共享、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、線(xiàn)索移送、執(zhí)法協(xié)作、重大問(wèn)題溝通協(xié)調(diào)、行政執(zhí)法與刑事司法銜接等機(jī)制，協(xié)同配合做好綜合執(zhí)法工作。加強(qiáng)流域涉水項(xiàng)目管控，實(shí)行行政審批、行政監(jiān)督檢查與違法案件查處有效銜接，構(gòu)建事前預(yù)防、事中檢查、事后查處有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制。建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)河湖長(zhǎng)制和“河湖長(zhǎng)+警長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)+民間團(tuán)體”齊抓共管保護(hù)機(jī)制。堅(jiān)持以共同締造理念引領(lǐng)流域綜合治理，探索流域橫向補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)共建共享。發(fā)揮立法在流域治理和生態(tài)保護(hù)中的引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用，2018年，宜昌市人大頒布實(shí)施《宜昌市黃柏河流域保護(hù)條例》，創(chuàng)新實(shí)施流域分區(qū)保護(hù)制度，劃定河道管理范圍，將流域劃分為核心區(qū)、控制區(qū)、影響區(qū)，實(shí)施由外向內(nèi)層層遞進(jìn)、漸進(jìn)趨嚴(yán)、逐步升級(jí)的分區(qū)管控措施，規(guī)定污染防治、水量分配、岸線(xiàn)管理、清理疏浚、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)總量控制等制度措施，確保執(zhí)法監(jiān)管更具權(quán)威性、精準(zhǔn)性。

四、關(guān)口前移嚴(yán)執(zhí)法

推行扁平高效的執(zhí)法監(jiān)管模式，設(shè)立夷陵區(qū)樟村坪鎮(zhèn)、遠(yuǎn)安縣嫘祖鎮(zhèn)、高新區(qū)花艷污水處理廠 3個(gè)執(zhí)法點(diǎn)，推行全天候“守在河邊、一線(xiàn)執(zhí)法、流動(dòng)巡查、現(xiàn)場(chǎng)管控”巡查監(jiān)管模式，實(shí)行“包流域、包片區(qū)、包企業(yè)”專(zhuān)人專(zhuān)片、專(zhuān)職專(zhuān)責(zé)的網(wǎng)格化常態(tài)監(jiān)管，做到問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)、早處理。改革以來(lái)，開(kāi)展執(zhí)法檢查3105次，整改查處案件266件，拆除非法捕撈網(wǎng)及網(wǎng)箱7 0 余處、違建30 0 0 余平方米，全面取締非法排污口、采砂場(chǎng)、涉河違建、投肥投糞養(yǎng)殖和不達(dá)標(biāo)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)等違法設(shè)施。探索“智慧+環(huán)?！北O(jiān)管模式，推行在線(xiàn)監(jiān)控、無(wú)人機(jī)巡查、大數(shù)據(jù)分析等信息化手段，在39家磷礦企業(yè)安裝水質(zhì)在線(xiàn)監(jiān)控設(shè)施，建成13個(gè)流域水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，實(shí)現(xiàn)了從排污口到入江口全程水質(zhì)監(jiān)測(cè)；推行“服務(wù)式、差異化”執(zhí)法，落實(shí)生態(tài)環(huán)境信用評(píng)級(jí)分級(jí)分類(lèi)差別化監(jiān)管，營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境。改革從根本上扭轉(zhuǎn)了流域水生態(tài)惡化趨勢(shì)，改善了流域水環(huán)境質(zhì)量。2022年，黃柏河流域水質(zhì)優(yōu)良率達(dá)到100%，黃柏河流域18個(gè)生態(tài)補(bǔ)償斷面Ⅱ類(lèi)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到98.21%，較2016年提高30.93個(gè)百分點(diǎn)。柏臨河流域國(guó)控、省控?cái)嗝嫠|(zhì)達(dá)標(biāo)率100%。長(zhǎng)江干流宜昌段及主要支流清江、香溪河、黃柏河、沮漳河等水質(zhì)均達(dá)到Ⅱ類(lèi)，主要支流總磷濃度分別較2017年下降20%、45%、55%、24%，群眾對(duì)流域綜合治理滿(mǎn)意度達(dá)95%以上。