應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)韌性評(píng)估與差異化提升策略

陳浩然 彭翀 林櫻子

關(guān)鍵詞：社區(qū)韌性；韌性評(píng)估；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；新老社區(qū)；差異化提升策略

近年來我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷發(fā)生，自2003年的“非典”、2012年突發(fā)的中東呼吸綜合征，到2019年底暴發(fā)肆虐全球的新冠疫情，疫情的反復(fù)嚴(yán)重威脅人民群眾的身體健康，帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成一定影響。如何常態(tài)化應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件已成為我國當(dāng)前面臨的重要挑戰(zhàn)。而社區(qū)作為城市治理和居民生活的基礎(chǔ)單元，其防災(zāi)能力直接關(guān)系到居民生命安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何提升社區(qū)防災(zāi)能力是當(dāng)前亟需解決的問題?！绊g性”理論倡導(dǎo)災(zāi)前主動(dòng)預(yù)警、災(zāi)時(shí)積極抵抗、災(zāi)后迅速適應(yīng)，比“可持續(xù)”理論更加適合應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜多變的自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題。因此提升社區(qū)韌性是社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的熱點(diǎn)議題，也是提升社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力的重要途經(jīng)。但國內(nèi)外對(duì)于社區(qū)韌性評(píng)估體系的構(gòu)建尚未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且囿于理論體系不完善、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難獲取等現(xiàn)實(shí)因素，國內(nèi)社區(qū)韌性評(píng)估的相關(guān)研究多數(shù)缺乏實(shí)證研究的支撐。本文梳理總結(jié)了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)韌性評(píng)估框架，并以湖北省武漢市4個(gè)典型社區(qū)為例，探索不同類型社區(qū)的韌性特征并提出差異化的韌性提升策略。

1 社區(qū)韌性評(píng)估基礎(chǔ)

1.1 社區(qū)韌性概念

自20世紀(jì)70年代Holling[1]81首次將韌性概念引入生態(tài)學(xué)以來，韌性理論向不同的研究尺度延伸發(fā)展，社區(qū)韌性可認(rèn)為是韌性理論在社區(qū)尺度上的拓展。國外自1999年起對(duì)社區(qū)韌性開展探索，早期的學(xué)者認(rèn)為社區(qū)韌性是由社區(qū)中個(gè)體韌性構(gòu)成的，所有居民的個(gè)體韌性總和即為社區(qū)的總體韌性[2]。此后的研究更傾向于將社區(qū)韌性視為一個(gè)有機(jī)整體，認(rèn)為社區(qū)韌性是一系列能力的合集，主要包括社區(qū)的抵抗能力、恢復(fù)能力和適應(yīng)能力。例如BRUNEAU[3]注重社區(qū)韌性的抵抗能力，他認(rèn)為社區(qū)韌性是社區(qū)減輕災(zāi)害、控制災(zāi)害影響及最小化社會(huì)破壞的能力。TOBIN[4]強(qiáng)調(diào)社區(qū)韌性的恢復(fù)能力，他認(rèn)為社區(qū)韌性是指社區(qū)受到干擾的影響最小化，并且在干擾發(fā)生后社區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠快速恢復(fù)的能力。NORRIS[5]132通過總結(jié)不同學(xué)者對(duì)社區(qū)韌性的定義，將社區(qū)韌性定義為適應(yīng)能力，以及社區(qū)受到干擾后功能性和適應(yīng)性正向發(fā)展的過程。

相較于國外，國內(nèi)關(guān)于社區(qū)韌性的研究整體起步較晚，研究內(nèi)容多聚焦其概念內(nèi)涵、要素構(gòu)成或?qū)傩蕴卣鳌Ｈ缣茟c鵬[1]83從應(yīng)急管理的視角，總結(jié)了抵抗能力、恢復(fù)能力和適應(yīng)能力3個(gè)特征，將社區(qū)韌性定義為接近相同風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)共同體在外部沖擊下保持穩(wěn)定并迅速恢復(fù)到原有狀態(tài)，甚至能夠進(jìn)一步發(fā)展的能力。王冰等[6]提出了社區(qū)韌性目前所達(dá)成的3項(xiàng)共識(shí)：一是社區(qū)韌性是抵抗干擾時(shí)維持系統(tǒng)基本運(yùn)轉(zhuǎn)的能力；二是社區(qū)在干擾發(fā)生后迅速恢復(fù)的能力；三是社區(qū)韌性是一個(gè)過程而不是結(jié)果，它需要系統(tǒng)的自組織、自適應(yīng)能力。彭翀等[7]認(rèn)為社區(qū)韌性是貫穿災(zāi)前、災(zāi)時(shí)、災(zāi)后3個(gè)階段的穩(wěn)定能力、恢復(fù)能力和適應(yīng)能力3種能力的集合；同時(shí)社區(qū)韌性是一個(gè)成長過程，即社區(qū)在遭遇災(zāi)害后，不可能完全恢復(fù)到最初的狀態(tài)，而是成為一個(gè)可以適應(yīng)各種變化保持發(fā)展的系統(tǒng)，可以認(rèn)為韌性是系統(tǒng)提升適應(yīng)能力并最終適應(yīng)災(zāi)害的整個(gè)過程。社區(qū)韌性是社區(qū)防災(zāi)的目標(biāo)，社區(qū)韌性無論是被看作能力還是過程，其最終目標(biāo)就是為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)。綜上所述，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)韌性是社區(qū)在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)抵抗能力、恢復(fù)能力和適應(yīng)能力的集合，并且是一個(gè)動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)的過程而不是一個(gè)結(jié)果。

1.2 社區(qū)韌性評(píng)估研究進(jìn)展

國外的社區(qū)韌性評(píng)估研究主要可以分為兩類。第一類是對(duì)社區(qū)韌性的領(lǐng)域類型進(jìn)行劃分，圍繞社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、制度、社區(qū)能力、基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行分析。例如，CUTTER[8]598通過明晰韌性和脆弱性為相互獨(dú)立且相互關(guān)聯(lián)的概念，構(gòu)建了地方災(zāi)害模型以展示社區(qū)韌性和脆弱性的關(guān)系，基于此模型從生態(tài)韌性、社會(huì)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、制度韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性、社區(qū)能力6個(gè)領(lǐng)域構(gòu)建了社區(qū)韌性指標(biāo)體系。NORRIS[5]136則從公共衛(wèi)生和心理學(xué)領(lǐng)域著手，認(rèn)為社區(qū)韌性能力應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)資本、信息和通信，以及社區(qū)能力4個(gè)能力集合。第二類則是從社區(qū)韌性的基本特征出發(fā)，對(duì)其穩(wěn)定性、冗余度、效率性和適應(yīng)性等屬性特征進(jìn)行分析。這種方法充分考慮了各指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的韌性特征，并融入時(shí)間維度。例如，F(xiàn)OX-LENT[9]提出韌性矩陣框架，在社區(qū)韌性評(píng)估中加入時(shí)間維度的思考，他將社區(qū)系統(tǒng)的物理韌性、信息韌性、社會(huì)韌性、認(rèn)知韌性4個(gè)領(lǐng)域和災(zāi)害管理的計(jì)劃、吸收、恢復(fù)、適應(yīng)4個(gè)階段融合構(gòu)建了4×4矩陣，可以隨時(shí)間檢測(cè)各韌性系統(tǒng)的情況。

國內(nèi)關(guān)于社區(qū)韌性評(píng)估的研究從時(shí)間上可劃分為起步和發(fā)展兩個(gè)階段。第一階段為2015—2019年，為國內(nèi)社區(qū)韌性評(píng)估起步階段。此階段國內(nèi)學(xué)者從國外引入社區(qū)韌性的概念，社區(qū)韌性評(píng)估模型多引用自國外，但相較于國外，國內(nèi)文獻(xiàn)應(yīng)用性更強(qiáng)，多關(guān)注消防安全、雨洪防澇、氣候變化和抗震防災(zāi)等自然災(zāi)害。例如，姜宇逍[10]在雨洪防澇視角下，以濟(jì)南市社區(qū)為研究對(duì)象，構(gòu)建了由社區(qū)應(yīng)災(zāi)設(shè)施防災(zāi)能力、社區(qū)空間防災(zāi)能力、社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)能力、社區(qū)綜合防災(zāi)管理能力、智慧化與防災(zāi)溝通能力5個(gè)維度組成的指標(biāo)體系。第二階段為2019年至今，是國內(nèi)社區(qū)韌性研究的發(fā)展階段。自2019年年底，國內(nèi)暴發(fā)新冠疫情以來，學(xué)者意識(shí)到社區(qū)韌性建設(shè)不僅要包括雨洪防澇、抗震防災(zāi)等自然災(zāi)害，社區(qū)作為疫情防控的基本單元，其應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性能力也尤為關(guān)鍵，因此關(guān)于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)韌性評(píng)估受到廣泛關(guān)注。例如，于洋等[11]在新冠疫情暴發(fā)的背景下，構(gòu)建了平疫結(jié)合的社區(qū)韌性評(píng)估框架，并認(rèn)為社區(qū)韌性可以分為物質(zhì)空間和社會(huì)空間兩個(gè)方面，其中物質(zhì)空間包括空間韌性、設(shè)施韌性、環(huán)境韌性，社會(huì)空間包括治理韌性和資本韌性，為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)韌性評(píng)估框架的構(gòu)建提供了參考。

2 應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)韌性評(píng)估體系構(gòu)建

2.1 構(gòu)建理論基礎(chǔ)

由于國內(nèi)外尚未形成統(tǒng)一的社區(qū)韌性評(píng)估體系，因此本文首先系統(tǒng)梳理相關(guān)文獻(xiàn)，篩選出內(nèi)容相關(guān)且引用率較高的文獻(xiàn)共55篇，包括33篇中文文獻(xiàn)，22篇英文文獻(xiàn)。其次，對(duì)代表性文獻(xiàn)中涉及的評(píng)估領(lǐng)域進(jìn)行歸納總結(jié)（見表 1）。根據(jù)梳理結(jié)果可以看到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)關(guān)系、管理制度和基礎(chǔ)設(shè)施4個(gè)領(lǐng)域通常被視為社區(qū)韌性的基礎(chǔ)評(píng)估領(lǐng)域，是當(dāng)前社區(qū)韌性評(píng)估中必不可少的部分。再次，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的視角下，社區(qū)公共空間也發(fā)揮了顯著的作用；同時(shí)結(jié)合當(dāng)前我國構(gòu)建社區(qū)生活圈的時(shí)代背景，平疫結(jié)合的社區(qū)生活圈對(duì)社區(qū)韌性具有外部支撐的作用。因此，本文評(píng)估體系融入了社區(qū)空間韌性和社區(qū)生活圈支撐韌性領(lǐng)域。最后，本文選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)關(guān)系、組織制度、基礎(chǔ)設(shè)施4個(gè)基礎(chǔ)領(lǐng)域，并補(bǔ)充空間結(jié)構(gòu)和生活圈支撐兩個(gè)評(píng)估領(lǐng)域，由6個(gè)領(lǐng)域共同構(gòu)成社區(qū)韌性評(píng)估體系。

（1）社區(qū)經(jīng)濟(jì)韌性是社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的底線保障。社區(qū)經(jīng)濟(jì)韌性有別于城市經(jīng)濟(jì)韌性，其重點(diǎn)不在于區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)的競爭力和勞動(dòng)力水平等內(nèi)容，而是在社區(qū)層面關(guān)注社區(qū)居民、社區(qū)及政府3個(gè)主體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以評(píng)估各主體在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的抵抗能力和適應(yīng)能力。

（2）社區(qū)社會(huì)韌性是社區(qū)面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的連接紐帶。其是指社區(qū)的社會(huì)系統(tǒng)在面對(duì)災(zāi)害時(shí)恢復(fù)平衡狀態(tài)的能力，社區(qū)內(nèi)的社會(huì)包括社區(qū)居民個(gè)體、群體和組織。

（3）社區(qū)制度韌性在社區(qū)面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)具有引領(lǐng)作用。一個(gè)擁有完善的管理制度、組織結(jié)構(gòu)的社區(qū)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，能夠引導(dǎo)社區(qū)快速響應(yīng)，迅速恢復(fù)正常運(yùn)作，通過自上而下的制度管理和組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，迅速適應(yīng)災(zāi)害帶來的影響，并通過引導(dǎo)形成自下而上的社區(qū)居民自組織能力，強(qiáng)化公眾參與在社區(qū)韌性中的作用。

（4）社區(qū)設(shè)施韌性是社區(qū)面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本保障。關(guān)注社區(qū)內(nèi)部各項(xiàng)設(shè)施配置的完善性、合理性和可達(dá)性。社區(qū)擁有完善合理的基礎(chǔ)設(shè)施，日常能為居民提供基本的公共服務(wù)，在疫情緊急時(shí)則能夠提供應(yīng)急醫(yī)療、防疫檢測(cè)的應(yīng)急設(shè)施。

（5）社區(qū)空間韌性是社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的功能基礎(chǔ)?？臻g韌性強(qiáng)調(diào)社區(qū)空間在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的抵抗力和冗余度，空間韌性主要包括用地布局結(jié)構(gòu)和環(huán)境景觀兩個(gè)方面。

（6）社區(qū)支撐韌性是社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的外部支撐。支撐韌性強(qiáng)調(diào)15分鐘社區(qū)生活圈的設(shè)施及空間對(duì)社區(qū)內(nèi)部的支撐作用，并從時(shí)間維度上劃分為日常生活和疫情緊急兩個(gè)維度。

與此同時(shí)，社區(qū)韌性不僅是經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、制度韌性、設(shè)施韌性、空間韌性和支撐韌性6個(gè)領(lǐng)域的集合，還是一個(gè)過程，包括災(zāi)前預(yù)防階段、災(zāi)時(shí)抵抗階段和災(zāi)后恢復(fù)階段?；诖耍疚臉?gòu)建了平疫結(jié)合的全周期社區(qū)韌性評(píng)估模型（見圖1）。

2.2 評(píng)估指標(biāo)確定

在明確評(píng)估領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，緊扣其內(nèi)涵與特征進(jìn)行指標(biāo)選取。在借鑒相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，本文綜合考慮社區(qū)韌性的研究方向、社區(qū)的地域差異、社區(qū)的災(zāi)害類型、指標(biāo)的時(shí)效性等內(nèi)容，兼顧數(shù)據(jù)的可獲取性和典型性，選取37項(xiàng)代理指標(biāo)構(gòu)成社區(qū)韌性評(píng)估指標(biāo)體系（見表 2）。

2.3 指標(biāo)權(quán)重確定

依據(jù)上文構(gòu)建的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)韌性評(píng)估體系，本文運(yùn)用層次分析法構(gòu)建由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、方案層組成的層次結(jié)構(gòu)模型（見圖2）。并邀請(qǐng)城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)領(lǐng)域的6名專家，填寫“應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)韌性評(píng)估指標(biāo)層次分析法判定打分”調(diào)研問卷，對(duì)評(píng)估體系3個(gè)層次的指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行打分，最終取6位專家指標(biāo)權(quán)重平均值作為本文指標(biāo)最終權(quán)重值（見表2）。

3 武漢市社區(qū)韌性評(píng)估案例

武漢市是湖北省的省會(huì)，是我國中部地區(qū)的中心城市，也是全國的綜合交通樞紐，擁有1 200萬常住人口，巨大的人口流動(dòng)為疫情防控增加了難度。同時(shí)，武漢市是國內(nèi)首先暴發(fā)疫情的地區(qū)，社區(qū)管理及社區(qū)居民均擁有疫情防控的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，具有一定的代表性，因此選取武漢市4個(gè)新舊社區(qū)作為研究樣本。

3.1 研究社區(qū)概況

遵循差異性和典型性的原則， 按照社區(qū)的建成年代選取老舊社區(qū)和新建社區(qū)作為研究樣本，其中老舊社區(qū)是指2000年以前建成的社區(qū)，新建社區(qū)是指2000年以后建成的社區(qū)。同時(shí)考慮地理區(qū)位、社區(qū)規(guī)模、社區(qū)特色等因素，選取武漢市不同區(qū)位的A、B、C、D4個(gè)社區(qū)（見表 3，圖3）。

3.2 數(shù)據(jù)來源與評(píng)價(jià)結(jié)果

本文所涉及的數(shù)據(jù)主要包括兩類：第一類是研究對(duì)象的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及調(diào)研數(shù)據(jù)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)通過政府相關(guān)網(wǎng)站及社區(qū)居委會(huì)訪談獲取，調(diào)研數(shù)據(jù)通過社區(qū)實(shí)地調(diào)研、問卷發(fā)放、個(gè)別訪談等方式獲取。調(diào)研共發(fā)放問卷280份，其中有效問卷266份，問卷發(fā)放有效率95%；第二類是設(shè)施點(diǎn)POI數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)通過開放數(shù)據(jù)平臺(tái)“規(guī)劃云”進(jìn)行抓取。對(duì)于研究的路網(wǎng)數(shù)據(jù)通過OpenStreeMap（簡稱OSM）開源wiki地圖獲取武漢市武昌區(qū)和青山區(qū)的路網(wǎng)數(shù)據(jù)，在ArcGIS中對(duì)POI數(shù)據(jù)及路網(wǎng)數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步處理。將各指標(biāo)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理后乘以各指標(biāo)權(quán)重，計(jì)算求得各指標(biāo)評(píng)估結(jié)果（見表 4）。

3.3 結(jié)果分析

3.3.1 社區(qū)韌性綜合得分比較

由表4綜合韌性能力得分可見A和B兩個(gè)新建社區(qū)韌性綜合得分顯著高于C和D兩個(gè)老舊社區(qū)。但從各社區(qū)得分?jǐn)?shù)值上來看，新建社區(qū)仍有較大的提升空間。

3.3.2 一級(jí)指標(biāo)分析

按社區(qū)類型將經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、設(shè)施韌性、制度韌性、空間韌性和支撐韌性6個(gè)領(lǐng)域的得分劃分為新建社區(qū)和老舊社區(qū)，匯總對(duì)比如圖 4所示。新建社區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、設(shè)施、制度和支撐5個(gè)研究領(lǐng)域均有較大的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)了新老社區(qū)之間的差異性。老舊社區(qū)充分利用微空間形成分布更為合理的公共場(chǎng)地和彈性空間，并且路網(wǎng)結(jié)構(gòu)更加合理，因此在空間韌性領(lǐng)域存在一定優(yōu)勢(shì)。

3.3.3 二級(jí)指標(biāo)分析

（1）在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，新老社區(qū)政府經(jīng)濟(jì)韌性差異顯著，災(zāi)前預(yù)防支出亟待提升。新建社區(qū)在居民經(jīng)濟(jì)韌性、社區(qū)經(jīng)濟(jì)韌性和政府經(jīng)濟(jì)韌性3個(gè)維度韌性得分均高于老舊社區(qū)，其中政府經(jīng)濟(jì)韌性差異最為顯著。在韌性理念下，社區(qū)應(yīng)依據(jù)災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中抵抗、災(zāi)后恢復(fù)的全周期理論進(jìn)行安排，而當(dāng)前災(zāi)前預(yù)防被政府和居民所忽視，因此無論新老社區(qū)在災(zāi)害防治支出方面都亟待提升。

（2）在社會(huì)領(lǐng)域，老舊社區(qū)脆弱人群亟待關(guān)注，新建社區(qū)凝聚力有待增強(qiáng)。社區(qū)居民社會(huì)韌性差異顯著，老舊社區(qū)內(nèi)老年人和低收入群體比例較大。這部分人普遍受教育程度低，防災(zāi)意識(shí)較差，因此脆弱性較高。在疫情防控時(shí)，脆弱人群因自身無法保障基本生活，需要社區(qū)志愿者或工作人員提供幫助，因此如何妥善關(guān)照脆弱人群是當(dāng)前的巨大挑戰(zhàn)。此外，在社區(qū)意識(shí)方面，新建社區(qū)鄰里關(guān)系、社區(qū)歸屬感遠(yuǎn)不如老舊社區(qū)，在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，新建社區(qū)居民缺乏互幫互助，居民的凝聚力亟待增強(qiáng)。

（3）在制度領(lǐng)域，新老社區(qū)管理制度仍待完善，老舊社區(qū)缺乏居民主體參與。在制度韌性方面老舊社區(qū)管理制度與新建社區(qū)相比差距明顯，主要體現(xiàn)在老舊社區(qū)居委會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)能力不足、社區(qū)安保不到位兩個(gè)方面。在組織結(jié)構(gòu)和防災(zāi)意識(shí)方面，新老社區(qū)整體上未體現(xiàn)明顯的差異，但在志愿者比例指標(biāo)中可見，新老社區(qū)差距顯著，老舊社區(qū)的志愿者基本由社區(qū)黨員構(gòu)成，其在社區(qū)建設(shè)過程中嚴(yán)重缺乏居民主體的參與。

（4）在設(shè)施領(lǐng)域，老舊社區(qū)缺乏建筑防災(zāi)設(shè)施，新建社區(qū)的公用設(shè)施冗余度不足。新建社區(qū)的公用設(shè)施覆蓋率相較于老舊社區(qū)差距較大，這主要是因?yàn)槔吓f社區(qū)設(shè)施更為完善、布局更加合理。而在建筑防災(zāi)設(shè)施方面，老舊社區(qū)由于建成年代較久，居民樓缺乏門禁系統(tǒng)，且缺乏防疫相應(yīng)消毒設(shè)施。

（5）在空間領(lǐng)域，老舊社區(qū)的人居環(huán)境品質(zhì)較差，新建社區(qū)的公共空間配置不均衡。老舊社區(qū)的環(huán)境品質(zhì)明顯不如新建社區(qū)，主要存在綠化率不足、環(huán)境品質(zhì)較差、公共環(huán)境侵占嚴(yán)重等問題。而在社區(qū)用地布局方面，老舊社區(qū)的空間布局更為合理，新建社區(qū)的公共空間普遍采取集中布局的方式，導(dǎo)致社區(qū)整體的公共空間分布不均衡。

（6）在支撐領(lǐng)域，新建社區(qū)的支撐韌性略強(qiáng)，平疫結(jié)合的社區(qū)生活圈亟待建設(shè)。新建社區(qū)的生活圈空間支撐韌性和生活圈設(shè)施支撐韌性均略強(qiáng)于老舊社區(qū)，但整體差異較小，問題主要集中于生活圈內(nèi)綜合公園和綜合醫(yī)院覆蓋率不足。因此在當(dāng)前國內(nèi)推動(dòng)社區(qū)生活圈建設(shè)的背景下，社區(qū)生活圈作為社區(qū)和城市之間的中間層級(jí)，社區(qū)生活圈內(nèi)應(yīng)急設(shè)施及應(yīng)急空間仍需完善，以對(duì)社區(qū)起到充分的支撐作用（見圖5）。

4 差異化提升策略

依據(jù)前文對(duì)武漢市4個(gè)新舊社區(qū)的韌性評(píng)估，對(duì)經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、制度韌性、設(shè)施韌性、空間韌性、支撐韌性6個(gè)領(lǐng)域的特征及問題進(jìn)行總結(jié)，在此基礎(chǔ)上將問題梳理為社區(qū)生活圈、社區(qū)兩個(gè)空間層級(jí)和老舊社區(qū)、新建社區(qū)兩種社區(qū)類型，并分別提出差異化的提升策略（見圖6）。

4.1 分級(jí)差異化提升策略

4.1.1 分級(jí)管控：構(gòu)建“社區(qū)生活圈—社區(qū)”韌性結(jié)構(gòu)，落實(shí)分級(jí)差異化管控策略

社區(qū)生活圈作為“社區(qū)—社區(qū)生活圈—城市”3級(jí)結(jié)構(gòu)中承上啟下的部分，相較于傳統(tǒng)的社區(qū)生活圈，本文提出構(gòu)建韌性的社區(qū)生活圈模式。該模式重點(diǎn)關(guān)注以下5個(gè)方面內(nèi)容：一是依據(jù)人步行尺度，明晰各層級(jí)的行政主體。二是以醫(yī)療圈為核心落實(shí)社區(qū)生活圈公共服務(wù)設(shè)施的分級(jí)配置。旨在以綜合醫(yī)院為核心，結(jié)合社區(qū)衛(wèi)生站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和養(yǎng)老設(shè)施等構(gòu)建醫(yī)療、看護(hù)、預(yù)防為一體的醫(yī)療圈層，以緩解綜合醫(yī)院的負(fù)擔(dān)。三是利用彈性用地、綜合公園和社區(qū)綠地等構(gòu)建生活圈緊急避難圈。四是在考慮經(jīng)濟(jì)、人力成本的前提下，提升設(shè)施冗余度。五是依據(jù)當(dāng)?shù)氐匦?、城市性質(zhì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等，因地制宜地配置各類服務(wù)設(shè)施（見圖7）。

4.1.2 韌性結(jié)構(gòu)：打造“開放—管控”結(jié)合的空間結(jié)構(gòu)，尋求平疫結(jié)合的動(dòng)態(tài)平衡

基于當(dāng)前疫情防控常態(tài)化的趨勢(shì)，應(yīng)打造“開放型生活圈—管控型社區(qū)”的空間結(jié)構(gòu)。社區(qū)生活圈的韌性建設(shè)從時(shí)間維度上應(yīng)充分考慮日常生活和疫情緊急兩個(gè)維度，并通過社區(qū)生活圈內(nèi)部功能的置換形成“平疫結(jié)合”的動(dòng)態(tài)平衡。在日常生活時(shí)，社區(qū)生活圈的醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)設(shè)施，超市等商業(yè)設(shè)施及道路交通市政設(shè)施等與社區(qū)實(shí)現(xiàn)雙向的共建共享。但在疫情緊急的情況下，應(yīng)以醫(yī)療服務(wù)和應(yīng)急避難場(chǎng)所為核心，形成社區(qū)生活圈向社區(qū)單向流動(dòng)的防控形態(tài)，在此時(shí)間維度下，街道應(yīng)統(tǒng)一調(diào)配社區(qū)生活圈內(nèi)的空間資源，將社區(qū)公園、彈性空間和中小學(xué)教育設(shè)施等功能置換為應(yīng)急避難空間及醫(yī)療服務(wù)空間，并承擔(dān)社區(qū)應(yīng)急集中救治的功能。社區(qū)內(nèi)的用地空間也要注重日常和緊急情況下的轉(zhuǎn)化利用。在日常狀態(tài)下，社區(qū)整體呈現(xiàn)全面開放的結(jié)構(gòu)。在疫情狀態(tài)下，社區(qū)僅預(yù)留一個(gè)主要出入口，整體呈現(xiàn)全面管控的狀態(tài)（見圖8-圖9）。

4.1.3 韌性周期：加強(qiáng)全周期管理意識(shí)，完善應(yīng)急防控體系

為加強(qiáng)“全周期管理”的意識(shí)，社區(qū)應(yīng)做到“日常預(yù)防—疫中應(yīng)急—疫后恢復(fù)”的全時(shí)態(tài)管理以提升社區(qū)韌性?！叭粘ｎA(yù)防”作為當(dāng)前被忽視的時(shí)間維度，應(yīng)得到著重提升，主要關(guān)注3個(gè)方面：一是完善社區(qū)韌性的頂層設(shè)計(jì)，將社區(qū)韌性建設(shè)納入“十四五”規(guī)劃，使社區(qū)韌性建設(shè)有法可依；二是各社區(qū)應(yīng)積極開展社區(qū)韌性評(píng)估工作，識(shí)別各社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)與不足，為社區(qū)韌性針對(duì)性提升提供參考依據(jù)；三是需提升居民防災(zāi)意識(shí)。在“疫中應(yīng)急”階段需要提升的3個(gè)方面：一是在基礎(chǔ)設(shè)施保障方面要重視醫(yī)療資源的分級(jí)設(shè)置；二是在空間平疫轉(zhuǎn)換方面，要求用地空間能夠快速轉(zhuǎn)換；三是在多部門聯(lián)動(dòng)治理方面，各部門應(yīng)按照政府防疫的總體安排，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升防疫管控效率。在“疫后恢復(fù)”階段需倡導(dǎo)居民公共參與，打造社區(qū)命運(yùn)共同體；同時(shí)社區(qū)仍需維持常態(tài)化防控措施，做到社區(qū)出入口體溫監(jiān)測(cè)、外來人員登記、發(fā)熱情況上報(bào)，并建立反饋機(jī)制（見圖10）。

4.1.4 智慧技術(shù)：運(yùn)用智慧社區(qū)技術(shù)，促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急能力提升

當(dāng)前智慧技術(shù)支持下的社區(qū)韌性建設(shè)重點(diǎn)有全周期的綜合信息平臺(tái)、智慧化的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和智慧化的基礎(chǔ)設(shè)施3個(gè)方面。具體而言，一是基于全周期管理意識(shí)打造綜合信息管理平臺(tái)，分為“日常信息監(jiān)控”“疫中應(yīng)急指揮”“疫后反饋提升”3個(gè)板塊。二是利用智慧技術(shù)構(gòu)建靈敏的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制?；谌芷诘木C合信息平臺(tái)能夠?qū)?shù)據(jù)實(shí)時(shí)反饋到社區(qū)工作人員，可對(duì)脆弱人群提供精細(xì)化管理，遇到緊急情況時(shí)能夠做到快速響應(yīng)，及時(shí)發(fā)布消息，對(duì)居民實(shí)行有序疏散，以降低災(zāi)害造成的損失。三是加快智慧化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如互聯(lián)網(wǎng)、5G等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠保障信息的實(shí)時(shí)監(jiān)控和消息的及時(shí)傳達(dá)，改變過去每家每戶上門訪談的模式，提高工作效率；在智慧化應(yīng)急設(shè)施方面，發(fā)展智能救援車、智能快遞柜等，能夠在疫情期間時(shí)減少人員之間的接觸，保障工作人員安全的同時(shí)為居民提供基本的生活需求。

4.2 分類差異化提升策略

4.2.1 脆弱群體：關(guān)注社區(qū)脆弱群體，完善社區(qū)應(yīng)急救助機(jī)制

老舊社區(qū)平均脆弱人群比例為0.0080，新建社區(qū)平均脆弱人群比例為0.0045，老舊社區(qū)脆弱人群比例顯著高于新建社區(qū)，這與脆弱群體普遍收入較低、老人較多的現(xiàn)狀相符，因此，在老舊社區(qū)更需要關(guān)注脆弱群體并建立完善的社區(qū)應(yīng)急救助機(jī)制。具體而言包括以下4個(gè)方面：一是在疫情常態(tài)化的背景下，引入疫情保險(xiǎn)，以政府牽頭聯(lián)合相關(guān)企業(yè)共同推進(jìn)疫情保險(xiǎn)服務(wù)，并針對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)較高社區(qū)及脆弱人群大力推廣，提高脆弱群體的經(jīng)濟(jì)韌性。二是完善殘障人士救助中心、養(yǎng)老院等健康基礎(chǔ)設(shè)施和無障礙避難通道、脆弱群體避難場(chǎng)所等應(yīng)急設(shè)施建設(shè)。三是設(shè)定脆弱群體專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，在日常要加強(qiáng)對(duì)脆弱群體防災(zāi)知識(shí)的宣傳，提高其防災(zāi)能力，在面對(duì)疫情時(shí)提供避難幫扶，通過社區(qū)志愿者提供送菜服務(wù)，保障脆弱群體應(yīng)急情況下的基本需求。四是災(zāi)后生活適應(yīng)，應(yīng)組織專業(yè)人員為脆弱群體提供心理疏導(dǎo)，使其盡快適應(yīng)疫后常態(tài)化管控的生活，并提供就業(yè)指導(dǎo)，使得失業(yè)人群再就業(yè)。

4.2.2 多元協(xié)同：強(qiáng)化多元主體協(xié)同治理，提高社區(qū)自組織力

依據(jù)志愿者比例指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果，老舊社區(qū)平均志愿者比例為0.02，新建社區(qū)平均志愿者比例為0.08，老舊社區(qū)居民在社區(qū)建設(shè)中參與度較低。這是由于當(dāng)前老舊社區(qū)的減災(zāi)主體為社區(qū)居委會(huì)，在這種單一主體的模式下忽視了社區(qū)居民、社會(huì)組織在社區(qū)防災(zāi)中的作用。因此，參照西方“官學(xué)民”三方合作的模式，老舊社區(qū)應(yīng)建立“政府引領(lǐng)、居民主體參與、社會(huì)組織協(xié)助”的多元協(xié)同治理模式，從而共同建設(shè)社區(qū)。在此模式下，政府需作為主要引領(lǐng)者，在頂層設(shè)計(jì)上制定社區(qū)韌性法律法規(guī)、完善應(yīng)急防控體系、推動(dòng)社區(qū)韌性評(píng)估等。在實(shí)踐層面，政府應(yīng)落實(shí)各社區(qū)職責(zé)，并對(duì)各社區(qū)防災(zāi)實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督考核；社區(qū)居民作為社區(qū)建設(shè)的主體，要積極參與社區(qū)建設(shè)，并自覺遵守社區(qū)防災(zāi)規(guī)定；社會(huì)組織及企業(yè)作為社區(qū)防災(zāi)中的重要助力，應(yīng)在其完善自身防災(zāi)減災(zāi)工作的前提下，為社區(qū)提供多樣化、專業(yè)化的援助。

4.2.3 醫(yī)療設(shè)施：注重社區(qū)醫(yī)療設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)設(shè)施冗余度

依據(jù)社區(qū)醫(yī)療設(shè)施指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果，其中A社區(qū)并未配置社區(qū)衛(wèi)生站，而B社區(qū)的衛(wèi)生站300 m服務(wù)半徑內(nèi)僅覆蓋不到50%的社區(qū)居民。但這兩個(gè)新建社區(qū)均建有大面積商業(yè)街，呈現(xiàn)重視商業(yè)建設(shè)而忽視醫(yī)療等應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特征。并且此次新冠疫情反映了基層醫(yī)療設(shè)施空缺的問題，因此新建社區(qū)更應(yīng)注重醫(yī)療等應(yīng)急設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)設(shè)施冗余度。本文提出以下兩點(diǎn)建議：一是構(gòu)建“社區(qū)衛(wèi)生站為基礎(chǔ)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心及綜合醫(yī)院為支撐、?？漆t(yī)院為補(bǔ)充”的分級(jí)醫(yī)療體系。二是提高醫(yī)療等應(yīng)急設(shè)施冗余度。優(yōu)化《社區(qū)生活圈規(guī)劃指南》的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建議所有社區(qū)內(nèi)配置社區(qū)衛(wèi)生站，并加強(qiáng)基層醫(yī)護(hù)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，完善基層醫(yī)院的醫(yī)療物資儲(chǔ)備，落實(shí)分級(jí)醫(yī)療體系下社區(qū)衛(wèi)生站的基礎(chǔ)作用。

4.2.4 社區(qū)文化：營造社區(qū)文化內(nèi)涵，提升社區(qū)居民凝聚力

依據(jù)社區(qū)鄰里關(guān)系和歸屬感指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果，新建社區(qū)鄰里關(guān)系和歸屬感平均得分分別為2.69和2.39，老舊社區(qū)的鄰里關(guān)系和歸屬感平均得分分別為3.67和4.19。這是由于新建社區(qū)居民居住時(shí)間短、社區(qū)內(nèi)熟悉的鄰居朋友數(shù)量遠(yuǎn)小于老舊社區(qū)，呈現(xiàn)出新建社區(qū)居民鄰里關(guān)系淡薄、居民對(duì)社區(qū)缺乏歸屬感、社區(qū)凝聚力較差等特征。因此為提升社區(qū)凝聚力以增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急時(shí)的自組織能力，需要營造社區(qū)文化內(nèi)涵。本文提出以下兩點(diǎn)建議：一是發(fā)掘社區(qū)文化特色，提升居民文化認(rèn)同感。二是鼓勵(lì)普通社區(qū)居民真正參與到社區(qū)文化建設(shè)中，開展社區(qū)特色文化活動(dòng)，在宣揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化的同時(shí)，促進(jìn)社區(qū)居民交流，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。

5 結(jié)語

在當(dāng)前新冠疫情常態(tài)化管控的背景下，社區(qū)作為城市治理和居民生活的基本單元，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)具有基礎(chǔ)且重要的作用，社區(qū)韌性評(píng)估是識(shí)別與提升社區(qū)防災(zāi)能力的關(guān)鍵。本文在綜合梳理和總結(jié)社區(qū)韌性相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建由經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、制度韌性、設(shè)施韌性、空間韌性和社區(qū)生活圈支撐韌性6個(gè)領(lǐng)域構(gòu)成的平疫結(jié)合的社區(qū)韌性評(píng)估體系。基于武漢市4個(gè)新舊社區(qū)，從社區(qū)韌性綜合得分和社區(qū)韌性分級(jí)指標(biāo)得分進(jìn)行橫向比較，總結(jié)當(dāng)前社區(qū)建設(shè)存在的問題。據(jù)此從社區(qū)生活圈和社區(qū)自身兩個(gè)空間層級(jí)、新建社區(qū)和老舊社區(qū)兩個(gè)社區(qū)類型分別提出差異化提升策略，為社區(qū)韌性建設(shè)提供參考。