中國(guó)特色“政策區(qū)”的空間開(kāi)發(fā)范式溯源、機(jī)制解析與演進(jìn)趨勢(shì)：評(píng)介《政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)的中國(guó)實(shí)踐》

政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)在中國(guó)城市與區(qū)域空間開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)程中占據(jù)著舉足輕重的地位。無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期指令式的重要項(xiàng)目建設(shè)和地域開(kāi)發(fā)[1]，還是改革開(kāi)放以來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)和新區(qū)的大規(guī)模建設(shè)[2-3]，都受到了政府政策不同程度的干預(yù)。發(fā)展至今，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了大量政府驅(qū)動(dòng)型空間，包括我國(guó)改革發(fā)展和空間治理進(jìn)程中設(shè)立的各類“政策區(qū)”[4]、“新城新區(qū)”[5-6]、“重大國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域”[7]，[8]1等。作為政府與市場(chǎng)復(fù)合推動(dòng)的空間開(kāi)發(fā)與治理工具，政府驅(qū)動(dòng)主導(dǎo)的空間開(kāi)發(fā)在學(xué)界仍處于分類型探討的階段，還未形成統(tǒng)一的概念共識(shí)和機(jī)制解析，但相關(guān)開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)踐卻伴隨其規(guī)劃和發(fā)展長(zhǎng)期存在。既有研究多借用西方經(jīng)典理論對(duì)中國(guó)的政府驅(qū)動(dòng)型空間的開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行探討[8]2，[9]，但須認(rèn)識(shí)到西方理論與中國(guó)特色社會(huì)主義制度下的城市與區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)存在著本質(zhì)區(qū)別，亟待理論和實(shí)踐方面的進(jìn)一步甄別和探討。一方面相關(guān)經(jīng)典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在中國(guó)的適用性還需要再做辨析，并實(shí)現(xiàn)對(duì)原理論的豐富和更新；另一方面須基于中國(guó)制度環(huán)境對(duì)空間開(kāi)發(fā)中的一般性規(guī)律進(jìn)行提煉和總結(jié)，為我國(guó)空間開(kāi)發(fā)和治理的現(xiàn)代化提供理論依據(jù)和實(shí)現(xiàn)路徑。

如何有效推進(jìn)政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)是當(dāng)前中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展面臨的關(guān)鍵問(wèn)題之一。上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司科研辦主任汪勁柏博士，長(zhǎng)期從事政策區(qū)規(guī)劃建設(shè)、城鄉(xiāng)空間開(kāi)發(fā)與治理等領(lǐng)域研究，其著作《政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)的中國(guó)實(shí)踐》全面系統(tǒng)地總結(jié)梳理了1949年以來(lái)我國(guó)政府驅(qū)動(dòng)空間開(kāi)發(fā)的實(shí)踐與成效，并從理論層面探討了這類中國(guó)特色空間發(fā)展范式的若干規(guī)律，對(duì)于推動(dòng)空間治理領(lǐng)域的中國(guó)式現(xiàn)代化具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。

本書共有10章，敘述主線圍繞中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的“政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)”的理論和實(shí)踐展開(kāi)。第1章緒論總體闡述了我國(guó)政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)的基本概念，介紹了研究的基本框架。同時(shí)，明確指出西方相關(guān)理論雖然與中國(guó)實(shí)踐有一定的原理互通之處，但在底層邏輯方面有著很大的差異，因此認(rèn)為緊緊圍繞中國(guó)政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)的實(shí)踐展開(kāi)針對(duì)性研究，是非常有必要且有價(jià)值的。

第2至4章，是主體論述部分的第一大板塊，系統(tǒng)總結(jié)了政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)的理論基礎(chǔ)、實(shí)踐背景和開(kāi)發(fā)模式。其中，第2章理論綜述，結(jié)合近代以來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典理論及“政府—市場(chǎng)”關(guān)系互動(dòng)過(guò)程，從空間開(kāi)發(fā)和政府驅(qū)動(dòng)兩方面探討了空間生產(chǎn)理論、城市政體理論和發(fā)展型國(guó)家（政府）理論等影響空間開(kāi)發(fā)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論；并借鑒吉登斯結(jié)構(gòu)化理論、奧爾森集體行動(dòng)困境理論和赫爾維茨機(jī)制設(shè)計(jì)理論等，形成對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的解釋性理論；進(jìn)而形成對(duì)政府驅(qū)動(dòng)空間開(kāi)發(fā)的政治經(jīng)濟(jì)解釋。第3章實(shí)踐總覽，梳理了中華人民共和國(guó)成立以來(lái)8輪代表性的政府驅(qū)動(dòng)空間開(kāi)發(fā)實(shí)踐，分階段總結(jié)了各輪實(shí)踐的時(shí)代背景、開(kāi)發(fā)內(nèi)容、影響探討等，為把握中國(guó)相關(guān)實(shí)踐的邏輯性規(guī)律及一般性問(wèn)題提供了基礎(chǔ)（見(jiàn)表1）。第4章模式解析，提出了“政策區(qū)”（Policy-driven Districts，PD）這一政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)的模式，并指出其具有“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以大項(xiàng)目主導(dǎo)、政策投放為輔，而在改革開(kāi)放時(shí)期則以政策驅(qū)動(dòng)為主導(dǎo)、大項(xiàng)目及其他配套政策與項(xiàng)目的結(jié)合為輔”的特點(diǎn)；在此基礎(chǔ)上，結(jié)合既有理論構(gòu)建解釋模型，探討了“集中資源調(diào)配”與“分散資源利用”之間互動(dòng)影響關(guān)系，并進(jìn)行了多情景的推導(dǎo)與解釋。

第5至9章，是主體論述部分的第二大板塊，介紹了4個(gè)重要的國(guó)內(nèi)政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)案例，以及部分相關(guān)國(guó)際案例。國(guó)內(nèi)案例部分，本書選取了中華人民共和國(guó)成立后湖北省多地的政府驅(qū)動(dòng)大項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、寧波北侖地區(qū)開(kāi)發(fā)、上海浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)，以及雄安新區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)行介紹，分別代表計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向改革開(kāi)放轉(zhuǎn)軌時(shí)期、改革開(kāi)放時(shí)期和黨的十八大以來(lái)新時(shí)期，我國(guó)政府驅(qū)動(dòng)空間開(kāi)發(fā)的情況；并從開(kāi)發(fā)演進(jìn)歷程、開(kāi)發(fā)成效評(píng)述、開(kāi)發(fā)機(jī)制解析3大方面，對(duì)案例進(jìn)行了抽絲剝繭般的考察分析，辯證地總結(jié)了其現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及可能的邏輯困境（見(jiàn)表2）。國(guó)外案例部分，本書總結(jié)了英國(guó)新城運(yùn)動(dòng)、法國(guó)巴黎馬恩河谷開(kāi)發(fā)、日本筑波科學(xué)城等，近代以來(lái)與新城建設(shè)和城市更新項(xiàng)目相結(jié)合的國(guó)外政府驅(qū)動(dòng)的片區(qū)開(kāi)發(fā)實(shí)踐；并指出國(guó)際案例在制度背景、開(kāi)發(fā)成效、政府參與程度等方面與我國(guó)存在一定差異，但部分成功經(jīng)驗(yàn)是值得我們吸收和借鑒的，而其中蘊(yùn)含的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和出現(xiàn)的發(fā)展困境亦亟需我們認(rèn)真把握、深刻反思。

第10章是對(duì)全書內(nèi)容的總結(jié)，共形成7方面核心結(jié)論。在實(shí)踐規(guī)律總結(jié)方面，本書肯定了改革開(kāi)放后中國(guó)政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)從“政府集中調(diào)配資源”向“分散化競(jìng)爭(zhēng)性利用資源”轉(zhuǎn)型的路徑轉(zhuǎn)變，并通過(guò)剖析各類空間開(kāi)發(fā)實(shí)踐的典型案例，歸納了共性規(guī)律和差異所在，指出構(gòu)建新型聯(lián)合開(kāi)發(fā)機(jī)制是未來(lái)應(yīng)對(duì)政府驅(qū)動(dòng)空間邏輯悖論并彰顯其效能優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。在理論貢獻(xiàn)拓展方面，提煉出我國(guó)政府驅(qū)動(dòng)型“政策區(qū)”開(kāi)發(fā)模式的核心特征和運(yùn)作路徑，并提出“兩次價(jià)值循環(huán)”（Dual Value Cycles，DVC）的概念框架[10]，指出“項(xiàng)目?jī)r(jià)值小循環(huán)”與“社會(huì)價(jià)值大循環(huán)”之間相互轉(zhuǎn)化和相互支撐的辯證關(guān)系。

縱觀全書，其研究過(guò)程體現(xiàn)出3方面特點(diǎn)。

一是研究理論的豐富性。本書所研究的政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)是一類中國(guó)特色的空間實(shí)踐，研究未將眼光局限于某一特定理論，而是從其空間開(kāi)發(fā)、政府參與等角度出發(fā)，廣泛借鑒和采納近代以來(lái)經(jīng)濟(jì)、政治、空間等領(lǐng)域的經(jīng)典理論，在對(duì)空間生產(chǎn)等理論的思辨性吸收與演繹中，形成基于中國(guó)特色制度背景的解釋框架。

二是空間思維的嚴(yán)謹(jǐn)性。研究通過(guò)宏微觀、歷時(shí)性的對(duì)比分析，系統(tǒng)地將不同時(shí)期的政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)案例置于基于理論演繹所提出的分析框架之下。宏觀層面從時(shí)代背景、主要內(nèi)容、實(shí)踐影響的不同維度，案例層面從演進(jìn)歷程、成效評(píng)價(jià)、機(jī)制解析的不同深度，多層次驗(yàn)證了前文所提出的理論模型并進(jìn)行分類探討。

三是問(wèn)題導(dǎo)向的實(shí)用性。在中國(guó)自上而下的行政管理體系下，空間治理往往依據(jù)行政區(qū)劃逐級(jí)展開(kāi)；而政府驅(qū)動(dòng)型的政策區(qū)空間開(kāi)發(fā)中，集成了各類重大項(xiàng)目、國(guó)家政策的嵌入，實(shí)質(zhì)上已影響到我國(guó)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各方面。雖然在國(guó)家宏觀政策存在調(diào)整和更新、政策區(qū)與行政區(qū)關(guān)系有待優(yōu)化的情況下，相關(guān)研究存在一定的難度，但卻具有無(wú)可替代的價(jià)值。在國(guó)家構(gòu)建新發(fā)展格局、城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，如書中所言：“加深對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)的認(rèn)識(shí)，拓展相關(guān)領(lǐng)域的研究，則是恰逢其時(shí)、大有可為”。

總之，本書立足于國(guó)家“十四五”初期，既有對(duì)中國(guó)政府驅(qū)動(dòng)空間開(kāi)發(fā)的梳理和總結(jié)，更飽含著對(duì)這一類型空間現(xiàn)象及其未來(lái)發(fā)展路徑的思考。尤其是在國(guó)土空間規(guī)劃體系改革背景下，如何處理好政策區(qū)的保護(hù)與開(kāi)發(fā)、如何體現(xiàn)規(guī)劃對(duì)相關(guān)地區(qū)的戰(zhàn)略引領(lǐng)和基礎(chǔ)支撐職能，都需要研究者和決策者予以正視和解決[11]。中國(guó)政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期呈現(xiàn)出滾動(dòng)式更新的特點(diǎn)，當(dāng)前中國(guó)的行政區(qū)之外已經(jīng)形成了豐富多樣的政策區(qū)體系。本書在總結(jié)國(guó)內(nèi)外空間開(kāi)發(fā)理論體系和中國(guó)的政府驅(qū)動(dòng)型空間開(kāi)發(fā)的實(shí)踐演進(jìn)歷程的基礎(chǔ)上，提出“政策區(qū)”開(kāi)發(fā)模式，并針對(duì)重大空間開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)等典型案例開(kāi)展實(shí)證解析，進(jìn)而總結(jié)其內(nèi)在的一般性特征和規(guī)律；值得城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、城市地理學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的研究者及相關(guān)工作中的實(shí)踐者深入研讀和參考。在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入下半場(chǎng)，城市與區(qū)域發(fā)展從粗放、增量轉(zhuǎn)向綠色、存量新階段的背景下[12]，本書的研究成果對(duì)于中國(guó)各類型政策區(qū)及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究，如開(kāi)發(fā)區(qū)、新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展等，均有著巨大的參考價(jià)值，能幫助相關(guān)實(shí)踐者更好地把握中國(guó)特色的空間開(kāi)發(fā)進(jìn)程，進(jìn)而更全面地探索中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑。