以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系研究

于成琪,梁 暉,門偉莉

(1 首都醫(yī)科大學(xué)第三臨床醫(yī)學(xué)院,北京 100020;2 北京市西城區(qū)什剎海街道辦事處,北京 100009;3 中國政法大學(xué)法治科學(xué)計量與評價中心,北京 100088)

基層社區(qū)作為國家體制機制轉(zhuǎn)型、社會結(jié)構(gòu)變革、利益格局變動以及思想意識變遷的前沿陣地,長期以來都是政府工作、學(xué)術(shù)研究和社會實踐者重點關(guān)注的對象。社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線。世界衛(wèi)生組織提出,“社區(qū)參與”作為初級衛(wèi)生保障政策的基本原則之一,是有效應(yīng)對傳染病的關(guān)鍵[1]。

在疫情防控過程中,我國在公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系建設(shè)和重大公共衛(wèi)生事件防控體制機制運行方面的不足顯現(xiàn)了出來;基層社區(qū)在公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中的重要作用也日益凸顯。在此背景下,以基層社區(qū)為核心,開展公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系研究,對基層社區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有積極意義[2]。

1 國內(nèi)外研究與實踐現(xiàn)狀

1.1 國際應(yīng)急協(xié)同治理研究現(xiàn)狀

多數(shù)學(xué)者認同協(xié)同治理理論起源于德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué),但對其概念內(nèi)涵學(xué)界尚未達成統(tǒng)一認識。歐洲民事安全體系分析(Analysis of Civil Security Systems in Europe)[3]曾比較分析歐洲22個國家和8個區(qū)域組織,認為受國家文化傳統(tǒng)、行政管理體制機制、自然環(huán)境和地理環(huán)境、突發(fā)事件等因素影響,不同國家的協(xié)同應(yīng)急管理體制共性和差異并存。相關(guān)研究的焦點涉及應(yīng)急協(xié)同治理的總體框架模型、治理結(jié)構(gòu)、挑戰(zhàn)及應(yīng)對措施、民眾在突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)同治理中的作用等。

應(yīng)急協(xié)同治理的管理框架和模型闡明協(xié)同治理在應(yīng)急聯(lián)動過程中的運作流程和規(guī)律。如將危機管理劃分為Reduction、Readiness、Response、Recovery四個階段[4];將管理框架分為緊急處理中心、地方危機指揮中心、危機處置隊伍、國家協(xié)調(diào)小組及地方協(xié)調(diào)小組五個部分[5];公共部門協(xié)同管理應(yīng)重點關(guān)注協(xié)同管理邊界界定與效能評價[6];非正式溝通、臨時會議和志愿者等非正式合作元素對建立合作關(guān)系非常重要,合理授權(quán)、規(guī)則和權(quán)威等級等正式組織體制元素是維持合作長期穩(wěn)定的必要條件[7];領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)伙伴關(guān)系對彌合利益相關(guān)者滿意度和維持合作的可持續(xù)性至關(guān)重要[8]。

對于應(yīng)急協(xié)同治理結(jié)構(gòu),學(xué)者們從達成共識、制訂計劃和目標、構(gòu)建信任、明確權(quán)力關(guān)系、管理內(nèi)部沖突五個階段分析應(yīng)急協(xié)同的職能[9],從地方、州、聯(lián)邦三個層面分析美國國家的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)[10],從政府、學(xué)術(shù)界、工業(yè)界和民間社會的四方合作關(guān)系研究民眾、企業(yè)和第三部門等三元主體的聯(lián)合治理趨勢[11]。

應(yīng)急管理過程中機構(gòu)合作的挑戰(zhàn)來自溝通、環(huán)境、社會、政治、組織間、組織內(nèi)部和基礎(chǔ)設(shè)施等,其中機構(gòu)間通信和數(shù)據(jù)共享是主要挑戰(zhàn)之一。由于缺乏統(tǒng)一的技術(shù)平臺和明確的溝通準則,機構(gòu)間難以實現(xiàn)交互操作[12]。

民眾在對突發(fā)事件的評估、處置及溝通等應(yīng)急協(xié)同治理中的作用往往被忽視[13]。但鑒于芬蘭和美國在健康保護行為上的差異具有統(tǒng)計學(xué)意義,來自該兩國的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,民眾在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮著重要的協(xié)作作用[14]。

1.2 公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理相關(guān)研究

公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理相關(guān)研究的重點包括公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同的組織架構(gòu)、運作模式、政府間合作機制及面向不同治理對象的治理方式等。

運用協(xié)同治理理論分析公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的機制是公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的組織架構(gòu),基于權(quán)威引導(dǎo)的縱向協(xié)同、基于利益共容的橫向協(xié)同和基于責(zé)任共擔(dān)的內(nèi)外協(xié)同是其生成路徑,信息識別與共享、資源整合與分配、行動貫徹與執(zhí)行是其實踐原則[15]。我國學(xué)者認為公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的基本策略是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以政府為主導(dǎo),非政府組織、企業(yè)、公眾等多元主體參與[16];并從構(gòu)建法治保障體系、完善政府協(xié)同治理聯(lián)動機制、運用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)、合理配置區(qū)域合作應(yīng)急資源和充分利用社會力量等方面健全重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的體制機制[17]。

公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同的運作模式應(yīng)建立涵蓋聯(lián)合系統(tǒng)的拓撲結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵技術(shù)、業(yè)務(wù)模式、技術(shù)路線等的城市應(yīng)急聯(lián)合系統(tǒng)[18]。該系統(tǒng)有集權(quán)、授權(quán)、代理、協(xié)同等模式,應(yīng)在模式分析后建立協(xié)同式模型[19];在我國,按照行政區(qū)劃建立的區(qū)域社會聯(lián)動救援體系應(yīng)綜合考慮行政區(qū)域、地理交通、救援資源等方面的異同[20];跨域突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理周期的重要環(huán)節(jié)應(yīng)包括:應(yīng)急資源共享、應(yīng)急信息通報共享、聯(lián)席會議制度、聯(lián)合應(yīng)急處置、聯(lián)動應(yīng)急預(yù)案編制及府際應(yīng)急合作協(xié)議等機制[21];建議以法律法規(guī)為保障,結(jié)合突發(fā)事件的類型和級別,從組織架構(gòu)、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急聯(lián)動、資源儲備利用等方面構(gòu)建公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)式動態(tài)聯(lián)動組織[22];政府部門間的制衡程度、能力及部門的工作經(jīng)驗是影響協(xié)同的顯著因素[23],其協(xié)同工作順利與否是應(yīng)急管理工作成敗的關(guān)鍵[24]。

公共衛(wèi)生事件應(yīng)急資源協(xié)調(diào)及謠言的協(xié)同治理中應(yīng)急資源的跨部門多區(qū)域協(xié)同需建立集成化信息資源綜合平臺將有限應(yīng)急資源進行合理高效配置,并根據(jù)現(xiàn)實需求及時調(diào)整國家治理規(guī)則[25]。由于謠言具有情景規(guī)約性、媒體議程特征以及情緒寄生性等共性[26],公共衛(wèi)生事件突發(fā)期間社會恐慌、從眾心理、投機心理和物資缺乏等不利因素引發(fā)的公共衛(wèi)生事件中物資搶購等問題,為進一步優(yōu)化重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制機制中的市場監(jiān)督處罰機制、監(jiān)測預(yù)警機制、謠言治理機制、信息公開機制、應(yīng)急物資儲存調(diào)配機制提供應(yīng)用場景[27]。另外,謠言治理過程中的多主體協(xié)同治理至關(guān)重要[28],應(yīng)著眼于信息公開共享協(xié)同機制,構(gòu)建信息傳播模式并提出優(yōu)化建議[29]。

1.3 基層社區(qū)國際研究現(xiàn)狀

基層社區(qū)是一個“讓市民參與決策的制定,使市民對社區(qū)建立認同感及向市民提供所需服務(wù)”的組織[30];而社區(qū)工作由居民決定付諸行動、社區(qū)工作者給予支持、采取集體行動解決問題的工作[4]。社區(qū)工作者被認為是社區(qū)社會工作者或具有專業(yè)社會工作背景、工作執(zhí)照并從事社區(qū)服務(wù)的職業(yè)社會工作者;因崗位不同承擔(dān)引導(dǎo)、促成和治療等不同職責(zé)[31]。

20世紀90年代的研究重心是從微觀角度研究社區(qū)居民等行為主體。如澳大利亞對居民參與應(yīng)急管理模式的認可度研究[32]。也有研究認為志愿者往往為非專業(yè)人員,在一定程度上會妨礙應(yīng)急管理活動的開展[33];社區(qū)應(yīng)急管理中應(yīng)組建完全隸屬于學(xué)校的社區(qū)應(yīng)急隊伍[34]。

在我國的危機治理研究中,研究人員更注重從政府應(yīng)急管理理論層面探討社區(qū)工作者的社會角色定位:如面對公共危機時,基層政府應(yīng)注重與公眾在治理能力建設(shè)方面的互動,構(gòu)建“政府多元協(xié)作”的危機管理整體格局,從管理體制和用人機制等方面對基層人才隊伍建設(shè)機制進行改革[35]。當城市管理中心下移時,社區(qū)工作者發(fā)揮重要的承上啟下的作用,承擔(dān)更多以往由政府相關(guān)部門辦理的事務(wù)性工作[36]。

國際上,社區(qū)還肩負快速抗原/抗體檢測、咽拭子檢測等防疫任務(wù)[37],并用相對完善的基層醫(yī)療系統(tǒng)為確診/疑似感染者提供醫(yī)療支持。越南采取與中國類似的措施,建立醫(yī)療保健工作者、醫(yī)學(xué)生、社區(qū)工作者、社會團體和民眾團體的協(xié)作機制[38]。以社區(qū)為單位減少互動和增加身體距離是許多非洲國家公共衛(wèi)生戰(zhàn)略的核心部分[39],在疫情防控中發(fā)揮重要作用。

1.4 公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理相關(guān)實踐

公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系建設(shè)具有重要的實踐價值。一方面,社區(qū)協(xié)同治理分擔(dān)了政府機構(gòu)的壓力;另一方面,社區(qū)通過內(nèi)部交流建立良好的人際關(guān)系,確保居民心理健康[40]。以社區(qū)為單位的活動可以在相互尊重和信任的基礎(chǔ)上為建立與公共衛(wèi)生有關(guān)的可持續(xù)社區(qū)提供堅實基礎(chǔ)。世界衛(wèi)生組織強調(diào)社區(qū)層面在公共衛(wèi)生事件恢復(fù)和重建中的重要作用[41]。社區(qū)提供的基層醫(yī)療保障、治理措施、資源提供和服務(wù)提供[42]對重大公共衛(wèi)生事件后重建提供保障。

改革開放以來,我國的治理環(huán)境與治理結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。從政府系統(tǒng)外部看,企事業(yè)單位、社會組織、基層組織、志愿者等社會力量在中國公共治理中發(fā)揮越來越重要的作用。從政府系統(tǒng)內(nèi)部看,突發(fā)事件表現(xiàn)出越來越強的“跨界”性[43]。2003年的“非典”疫情后,中國應(yīng)急管理體系進入以“一案三制”為基本框架的“全面開創(chuàng)與發(fā)展”階段[44]。黨的十八大以后,國家組建國家衛(wèi)生健康委員會和應(yīng)急管理部加強突發(fā)事件的全過程管理、整合分散在各職能部門的應(yīng)急管理職能。新冠疫情發(fā)生后,疾病預(yù)防控制局(副部級)正式掛牌成立,全面負責(zé)疾病預(yù)防控制體系、疫情監(jiān)測預(yù)警體系、疾病控制科研體系建設(shè)和公共衛(wèi)生督察、傳染病防治監(jiān)管等工作。在政社間關(guān)系上,政府繼續(xù)推進社會分權(quán)、加大對社會力量的吸納和協(xié)調(diào)力度。

2 基層社區(qū)在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件過程中面臨的困境

有效的社區(qū)參與是公共衛(wèi)生戰(zhàn)略實施落地的關(guān)鍵因素[26]。我國重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作正在向全過程、精細化、專業(yè)化、專門化轉(zhuǎn)變,但仍存在一些問題。

2.1 基層社區(qū)應(yīng)急管理組織機構(gòu)不健全

2018年應(yīng)急管理機構(gòu)改革后,我國各級基層組織應(yīng)急管理工作雖然取得了快速發(fā)展,但我國基層社區(qū)應(yīng)急管理機構(gòu)改革仍處于探索階段。如基層應(yīng)急管理組織機構(gòu)不健全在很大程度上制約著相關(guān)工作的高效開展:部分街道、社區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村莊的基層應(yīng)急管理機構(gòu)改革尚未開展或處于起步階段;已開展機構(gòu)改革的基層應(yīng)急管理機構(gòu)既無統(tǒng)一的機構(gòu)設(shè)置,也無固定的人員編制;社區(qū)、農(nóng)村等基層應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)不健全、不完善,與最大限度地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的要求存在現(xiàn)實差距。

2.2 基層社區(qū)應(yīng)急管理規(guī)范化程序化水平不高

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對關(guān)鍵在于建立科學(xué)完善的規(guī)章制度,理順管理流程,實現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)標準化、制度化,過程管理規(guī)范化、程序化。當前,我國不少基層應(yīng)急管理工作的效果在很大程度上取決于基層工作人員的個人經(jīng)驗和應(yīng)急能力,應(yīng)急管理工作法治意識不強,標準化、制度化、規(guī)范化、程序化水平不高。社會力量參與基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急救援時,缺少必要的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。社區(qū)民眾與基層政府工作人員、居委會、社區(qū)醫(yī)護人員、志愿者發(fā)生沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.3 社區(qū)服務(wù)人員體系存在人員不足

為應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件,加強社區(qū)基層組織的預(yù)警能力,我國關(guān)注基層社區(qū)力量的動員和招募[45],但防控工作依然被動。目前社區(qū)服務(wù)體系人員大部分是業(yè)余或志愿人員,他們除參與社區(qū)工作外,還需兼顧日常工作。一旦出現(xiàn)專業(yè)性要求高或工作時間長的崗位,社區(qū)服務(wù)體系人員即出現(xiàn)極大缺口。臨時培訓(xùn)的非專業(yè)人員往往無法在短時間內(nèi)有效勝任專業(yè)的工作,在提供日用品配送、早期心理疏導(dǎo)和衛(wèi)生健康宣傳教育[46]等社區(qū)互助服務(wù)時,也存在社區(qū)工作者短缺、社區(qū)工作時間長、防控工作量大的問題。

2.4 社區(qū)信息聯(lián)通體系交互性低

資源的有效協(xié)同能促進社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的有序性、高效性,其中最關(guān)鍵的是信息資源。雖然各社區(qū)通過建立居民微信群等措施有效完成對社區(qū)居民的情況監(jiān)測、早期匯報、健康狀況監(jiān)測積極,盡力保障居民知情權(quán)。然而,各社區(qū)都存在一定比例的老年人,他們往往通過“口耳相傳”的方式獲取信息。由此導(dǎo)致的信息滯后對其自身乃至整個社區(qū)產(chǎn)生極大的安全隱患。另外,面對重大公共衛(wèi)生事件,人們常常通過非官方渠道獲取虛假信息滿足心理上的安全感或生活上的行為指引,社區(qū)尚無更好的方法引導(dǎo)居民通過官方渠道和權(quán)威媒體及時了解動態(tài)。

社區(qū)還缺乏更高效的途徑保障居民發(fā)言權(quán)。目前,大部分社區(qū)是“自上而下”的單方面頒布和解讀上級政策措施,未實現(xiàn)主動收集社區(qū)居民對防疫政策的意見和建議。社區(qū)工作模式的靈活性及其與居民的緊密聯(lián)系意味著在進行疑似病例篩查和社區(qū)疫情流行病學(xué)調(diào)查方面理應(yīng)更高效。

2.5 社區(qū)響應(yīng)體系工作方法老舊

完善的工作體系是提升社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理效能的方法論,但當前社區(qū)工作缺乏一定靈活性,智能化程度不夠?；鶎由鐓^(qū)除嚴格執(zhí)行上級指令外,忽視自身的特性,未達到增強資源整合力度、提高協(xié)同治理效率的目標。民政部特別提出應(yīng)加強基于大數(shù)據(jù)的社區(qū)預(yù)防教育信息化和智能化[47],建立社區(qū)聯(lián)合預(yù)防和控制機制[48]。但在疫情的防控中,人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)在社區(qū)工作中仍處于初始階段。

面對復(fù)雜人員構(gòu)成,社區(qū)內(nèi)部缺乏共同遵循的集體行為規(guī)則,在沒有兼顧所有利益相關(guān)者的前提下,無法確保治理主體的積極性和主動性。社區(qū)各機構(gòu)日常工作中呈條塊分割狀態(tài),出現(xiàn)重大公共衛(wèi)生事件后治理資源的混亂和工作割裂會直接影響協(xié)同治理的效果,如何真正建立聯(lián)防聯(lián)控、醫(yī)防結(jié)合的社區(qū)響應(yīng)體系成為急需解決的問題。

3 以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理體系建設(shè)舉措

構(gòu)建以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理體系是持續(xù)推進我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機構(gòu)改革、協(xié)調(diào)基層應(yīng)急管理工作統(tǒng)籌發(fā)展的重要嘗試。具體可以從完善基層社區(qū)應(yīng)急管理組織機構(gòu)、擴充基層社區(qū)服務(wù)人力資源,夯實基層社區(qū)應(yīng)急協(xié)同管理規(guī)范化基礎(chǔ)、建立權(quán)威高效的制度執(zhí)行體制機制,提高基層社區(qū)應(yīng)急協(xié)同管理意識、構(gòu)建協(xié)同互補的應(yīng)急資源儲備體系,加強基層社區(qū)信息聯(lián)通體系交互性、增強基層社區(qū)早期監(jiān)測預(yù)警能力等方面入手,著力推進以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理體系。

3.1 完善基層社區(qū)應(yīng)急管理組織機構(gòu),擴充基層社區(qū)服務(wù)人力資源

建設(shè)以基層社區(qū)為核心的應(yīng)急協(xié)同治理體系是我國應(yīng)對日益復(fù)雜多變的公共衛(wèi)生事件的重要舉措。為此,應(yīng)做好總體設(shè)計,在短時間內(nèi)做出應(yīng)急方案,統(tǒng)籌社區(qū)決策、資源配置、信息傳遞、生活物質(zhì)保障、生活秩序維護等各種基層力量和資源,改革并完善基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理組織機構(gòu),組建基層應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、工作機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu),明確基層組織內(nèi)部權(quán)責(zé)并將之落實到各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道相關(guān)單位、組織、部門,具體到崗位。明確社區(qū)居委會、業(yè)委會和物業(yè)等正式組織的機構(gòu)設(shè)置、人員配置與崗位職責(zé),為應(yīng)急管理提供基礎(chǔ)支撐。增強社區(qū)干部與居民自治小組等下轄非正式組織的信任關(guān)系和合作關(guān)系,在危機出現(xiàn)時凸顯自治組織的治理優(yōu)勢。設(shè)立專門組織保障志愿者組織利益。增強對志愿者組織的精神認可,形成社區(qū)與志愿者之間的制度化、規(guī)范化合作關(guān)系,為志愿者提供相應(yīng)保障和激勵方案。

要想真正掌握疫情防控的“主動權(quán)”、完善基層社區(qū)應(yīng)急管理組織機構(gòu)、高效運行以基層社區(qū)為中心的公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系,基層社區(qū)工作人員隊伍建設(shè)是重中之重。擴充基層社區(qū)服務(wù)人力資源,保障基層工作人員的基本權(quán)益和必要的業(yè)務(wù)經(jīng)費,在優(yōu)化、協(xié)調(diào)、整合現(xiàn)有的警務(wù)人員、民兵、預(yù)備役、醫(yī)務(wù)人員、企事業(yè)單位應(yīng)急隊伍、志愿者等重要力量的基礎(chǔ)上,拓寬基層工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和能力提升渠道。在繼續(xù)完善社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系的同時,建立健全基層工作人員動力機制與壓力機制,深化基層防疫人員發(fā)展體制機制改革,完善基層公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理過程中人才的發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、激勵、反饋機制,吸引更多優(yōu)秀人才積極主動進入應(yīng)急管理隊伍,建立和健全基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同人力資源庫;健全疾控機構(gòu)和城鄉(xiāng)社區(qū)聯(lián)動工作機制,創(chuàng)新醫(yī)防協(xié)同機制,建立人員通、信息通、資源通和監(jiān)督管理相互制約的機制。力求實現(xiàn)基層社區(qū)應(yīng)急治理工作具體事務(wù)從計劃、執(zhí)行、督辦、檢查,到總結(jié)、反饋環(huán)環(huán)相扣,各項工作落到實處。為參與基層公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)的特定人員提供充足的物質(zhì)保障、精神保障和制度保障。

3.2 夯實基層社區(qū)應(yīng)急協(xié)同管理規(guī)范化基礎(chǔ),建立權(quán)威高效的制度執(zhí)行體制機制

在構(gòu)建以基層社區(qū)為中心的公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系的過程中,應(yīng)系統(tǒng)梳理、修訂、更新應(yīng)急管理相關(guān)法律制度,堅持運用法治思維和法治方式,提高應(yīng)急管理的規(guī)范化、法治化水平。從國家政策、法律法規(guī)、管理條例、技術(shù)標準、應(yīng)急預(yù)案、操作規(guī)范等不同層次構(gòu)建并完善制度體系,為應(yīng)急管理提供堅實的法治規(guī)范框架。有針對性的迅速推進傳染病防治法等相關(guān)法律工作的修訂工作,普及重大新發(fā)、突發(fā)傳染病防控措施、公共衛(wèi)生事件和疫情防控法律法規(guī)、管理條例、制度辦法。

基層社區(qū)應(yīng)急管理規(guī)范化的具體工作可以重點圍繞應(yīng)急輪崗、信息傳送、應(yīng)急預(yù)案、操作規(guī)范、資源保障等各項制度建設(shè)研究制定覆蓋以基層社區(qū)為中心的我國公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同管理全過程的標準化制度。具體包括但不限于:在公共衛(wèi)生事件防控常態(tài)化階段,研究制訂疾病預(yù)防與應(yīng)急預(yù)防的標準化文件,組織編寫基層組織政府和相關(guān)單位輪崗工作的地方規(guī)范,編制應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案和操作指南,規(guī)劃、統(tǒng)籌、開辟應(yīng)急場所建設(shè)和應(yīng)急避難場所緊急調(diào)用的指導(dǎo)意見,應(yīng)急救援隊伍及時高效組建、調(diào)配、管理與激勵辦法,應(yīng)急物資儲備與管理體系建設(shè)預(yù)案等。在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置與現(xiàn)場救援的規(guī)范化方面,可重點圍繞公共衛(wèi)生事件人員緊急調(diào)配流程、突發(fā)公共衛(wèi)生事件現(xiàn)場指揮人員工作規(guī)范、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急發(fā)現(xiàn)與報送等具體處置工作流程、突發(fā)公共衛(wèi)生事件臨時授權(quán)和權(quán)力界限等方面制定靈活高效的工作規(guī)范,既保障基層社區(qū)工作人員具有合理權(quán)限調(diào)配外部資源,又合理限制權(quán)力濫用,確?；鶎由鐓^(qū)在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件時可深度參與執(zhí)行相關(guān)防控制度。在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置后的恢復(fù)與總結(jié)反饋階段的規(guī)范化方面,可重點圍繞制定公共衛(wèi)生事件總結(jié)反饋工作規(guī)范化、公共衛(wèi)生事件現(xiàn)場處置操作流程評估、公共衛(wèi)生事件損害損失及賠償救助評估等操作指南,進一步理順和優(yōu)化基層社區(qū)在協(xié)同參與公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理過程的政策執(zhí)行制度,加強對基層社區(qū)應(yīng)急管理規(guī)范化工作的監(jiān)督和反饋。

3.3 提高基層社區(qū)應(yīng)急協(xié)同管理意識、構(gòu)建協(xié)同互補的應(yīng)急資源儲備體系

公共衛(wèi)生和應(yīng)急知識普及教育是從根本上加強基層防線和化解風(fēng)險的長期工程。在具體實施過程中,可以以街道、社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、社區(qū)或鄉(xiāng)村衛(wèi)生室等基層單位為重點,協(xié)調(diào)聯(lián)動、全民參與,推進以政府為主體、社會多元主體協(xié)同參與相結(jié)合的應(yīng)急管理宣傳、教育、培訓(xùn)、統(tǒng)籌參與公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作,加強基層民眾積極參與應(yīng)急管理的意識和應(yīng)急知識儲備。把公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)工作中落實政策法規(guī)、條例規(guī)定及其具體功效作為教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容,從根本上提高基層干部和基層民眾的安全意識、憂患意識和應(yīng)對突發(fā)事件的能力。針對具體基層社區(qū)實際情況制作科普教育手冊,將現(xiàn)代公共傳播平臺與傳統(tǒng)傳播媒介相結(jié)合,使用官方微信公眾號、廣播、電視、手機、業(yè)主群、布告欄、傳單、宣傳手冊等多種傳播媒介,開展形式多樣、內(nèi)容豐富、時效性和針對性強的公共衛(wèi)生應(yīng)急治理知識宣傳。同時,基層社區(qū)應(yīng)著手培育社區(qū)居民健康素養(yǎng)及公共衛(wèi)生應(yīng)急防控素養(yǎng),深入開展公共衛(wèi)生知識宣傳教育活動,倡導(dǎo)文明、健康、綠色、環(huán)保的現(xiàn)代生活方式,提高基層公眾對公共衛(wèi)生事件的關(guān)注度和認知水平,增強各級各類公眾在各類公共衛(wèi)生事件中的預(yù)防、自救、互救、恢復(fù)能力。同時,通過教育建立公眾對社區(qū)群體共同命運的感知,提高對社區(qū)的歸屬感和責(zé)任感[43]。加大對社區(qū)志愿者應(yīng)急力量的動員和深度參與,進一步深化網(wǎng)格化服務(wù)管理工作,切實增強群眾自我保護和自救互助意識、做好危機事件應(yīng)急演練、發(fā)揮業(yè)委會和社區(qū)網(wǎng)格作用,提高群眾風(fēng)險防范意識和應(yīng)急技能,將重大公共衛(wèi)生事件的社會風(fēng)險化解在防疫抗災(zāi)的第一線。

推動基層社區(qū)技術(shù)、能力、人才、物品等應(yīng)急資源的儲備、管理、統(tǒng)籌和調(diào)度,構(gòu)建同時滿足物質(zhì)儲備、預(yù)期儲備、中長期規(guī)劃儲備要求,基層政府儲備為主、基層民眾儲備多樣化協(xié)同為輔的基層公共衛(wèi)生應(yīng)急資源儲備體系。科學(xué)調(diào)整和確定資源儲備的種類、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模,確保關(guān)鍵應(yīng)急資源的充足供應(yīng),以提升基層社區(qū)綜合公共衛(wèi)生應(yīng)急治理能力。

3.4 加強基層社區(qū)信息聯(lián)通體系交互性,增強基層社區(qū)早期監(jiān)測預(yù)警能力

信息線就是生命線,及時有效的社區(qū)防控信息聯(lián)通體系對于增強基層社區(qū)早期監(jiān)測預(yù)警能力、迅速形成有針對性的防控方案至關(guān)重要。在信息傳送方式上,可根據(jù)每個社區(qū)人口、醫(yī)療保健系統(tǒng)、公共衛(wèi)生能力及當?shù)卣w疾控戰(zhàn)略等多種因素,通過建立有效的雙向溝通途徑使居民能夠有機會參與應(yīng)對公共衛(wèi)生事件,“自上而下”接收基層政府和社區(qū)防疫政策的同時,“自下而上”地對疫情防控行動獻計獻策。雙向溝通途徑不僅有助于基層政府提高在基層工作中的滿意度,而且可進一步激發(fā)基層民眾的參與熱情,更能及時解決應(yīng)急治理過程中出現(xiàn)的實際問題。

在跨部門信息共享方法上,要進一步建立跨部門信息共享與協(xié)同機制,通過及時對多源信息的匯總、清洗和去冗,對社區(qū)內(nèi)實際人口信息進行更新、分析。充分整合各級政府及現(xiàn)有的信息及資源,設(shè)置專人專崗集中管理公共衛(wèi)生事件中客觀信息,實現(xiàn)基層信息服務(wù)多樣化、信息管理動態(tài)化、信息傳遞時效化。另外,根據(jù)社區(qū)實際需求,探索在保護居民隱私和信息安全的前提下,實現(xiàn)成本低、效果好、魯棒性強的社區(qū)信息共建共享模式。在構(gòu)筑人防、物防、技防、智防相結(jié)合的社區(qū)防線,進一步增強社區(qū)疫情防控的精準性、有效性、持續(xù)性、高效性[48]。通過搭建統(tǒng)一信息資源管理平臺,聯(lián)通多平臺傳播渠道,在實現(xiàn)更高效的信息上傳下達功效的同時,實現(xiàn)更大范圍內(nèi)信息的即時共享。

按照習(xí)近平總書記提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”的現(xiàn)代化社會治理方式,依靠現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)統(tǒng)籌社會多元主體公共參與公共衛(wèi)生公共領(lǐng)域關(guān)系構(gòu)建,做好基層社區(qū)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險防范、偽基站監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置監(jiān)督管理、應(yīng)急演練與救援實戰(zhàn)中多元社會力量與基層民眾等力量動員等工作,鼓勵和促進社會力量和市場力量有序參與,共同實現(xiàn)基層公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理的合作、共治、善治,提高基層社區(qū)對公共衛(wèi)生事件的早期監(jiān)測預(yù)警能力。

3.5 更新響應(yīng)體系工作方法,增強基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)強度

基層社區(qū)在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理過程中不斷創(chuàng)新社區(qū)工作方式方法,實現(xiàn)基層社區(qū)對公共衛(wèi)生事件的快速響應(yīng),更新響應(yīng)體系工作方法,增強基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)強度,提高基層社區(qū)在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力。

在實際管理方法上,應(yīng)不斷強化基層應(yīng)急管理裝備的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和關(guān)鍵技術(shù)支撐、創(chuàng)新應(yīng)急響應(yīng)體系工作方法,健全科技賦能、社會主體多元參與的模式。如加快現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、全球定位系統(tǒng)、人工智能、數(shù)字畫像等技術(shù)的應(yīng)用相關(guān)高技術(shù)成果的集成轉(zhuǎn)化,提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、精細化、智能化、現(xiàn)代化水平。

另外,可以以健康小區(qū)創(chuàng)建為工作抓手,提高基層關(guān)鍵基礎(chǔ)的健康、健身設(shè)施和重點場所的公共衛(wèi)生水平;提高基層重要設(shè)備設(shè)施和應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)和移動互聯(lián)技術(shù)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施與現(xiàn)代科技手段作為常見突發(fā)事件的防御要件,加強社區(qū)特別是人口密集場所等高風(fēng)險地區(qū)的公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及配備,提高基層社區(qū)對公共衛(wèi)生事件的協(xié)同相應(yīng)與處置能力。

4 總結(jié)與討論

當前,應(yīng)積極推進以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理體系建設(shè),按照“全面整合、結(jié)構(gòu)合理、制度完善、人員齊備、技術(shù)先進、方法優(yōu)良”的目標,積極回應(yīng)國內(nèi)外公共衛(wèi)生環(huán)境的快速復(fù)雜變化,提高我國綜合應(yīng)對各類公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力。

疫情防控歷史多次證明,社區(qū)參與是遏制流行病暴發(fā)的關(guān)鍵[41]。在公共衛(wèi)生事件的多部門、跨機構(gòu)協(xié)同響應(yīng)中,基層社區(qū)是疫情防控的最前線,是政府機構(gòu)、企業(yè)、社會組織、志愿者團體、家庭和個人之間的橋梁,是疫情防控的基本單元。本研究在調(diào)研國內(nèi)外應(yīng)急協(xié)同治理和中國公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理方面的理論基礎(chǔ)與實踐經(jīng)驗,結(jié)合我國基層社區(qū)在公共衛(wèi)生應(yīng)急治理具體工作中遇到的困境,從完善基層社區(qū)應(yīng)急管理組織機構(gòu),提高基層社區(qū)應(yīng)急管理規(guī)范化水平,擴充基層社區(qū)服務(wù)人力資源,加強基層社區(qū)信息聯(lián)通體系交互性,更新響應(yīng)體系工作方法等舉措入手,為推進我國以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理體系建設(shè),筑牢應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的基層防線提供參考。