關(guān)于數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下政務(wù)信息化項目事前績效評估的思考

●楊子剛 信俊汝 龔星波

一、 數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景與政務(wù)信息化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景與政務(wù)信息化建設(shè)內(nèi)涵

1. 數(shù)字化轉(zhuǎn)型是構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟體系的手段。2016 年，G20 杭州峰會上的《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》提出，數(shù)字經(jīng)濟的定義是以使用數(shù)字化的知識和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)作為重要載體、以信息通信技術(shù)的有效使用作為效率提升和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要推動力的一系列經(jīng)濟活動。數(shù)字化轉(zhuǎn)型則是利用新一代信息技術(shù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲、處理和反饋閉環(huán)，打通不同層級與不同行業(yè)間的數(shù)據(jù)壁壘，提高行業(yè)整體運行效率，構(gòu)建全新的數(shù)字經(jīng)濟體系。數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求具備四個關(guān)鍵要素：一是提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，包括網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲等設(shè)備；二是數(shù)據(jù)要素管理，包括數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全等；三是數(shù)字應(yīng)用，即通過數(shù)字化手段賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升運行效率；四是政策環(huán)境，包括營商、監(jiān)管、法律等。

2. 政務(wù)信息化是數(shù)字化轉(zhuǎn)型在政務(wù)管理行業(yè)的應(yīng)用。我國的政務(wù)信息化發(fā)展經(jīng)歷了從政務(wù)信息數(shù)字化、政務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)字化到數(shù)字政府建設(shè)的過程，從早期的利用計算機提高管理效率，發(fā)展到建立統(tǒng)一的“數(shù)據(jù)中心+一體化管理平臺+業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”的數(shù)字政府管理體系，實現(xiàn)了政務(wù)管理模式及管理形態(tài)的變革。大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)在政務(wù)管理和社會服務(wù)的各個環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要作用，為業(yè)務(wù)數(shù)字化、信息網(wǎng)絡(luò)化和管理服務(wù)智能化提供了重要支撐。“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”、時空大數(shù)據(jù)平臺等政務(wù)信息化項目，是政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的應(yīng)用體現(xiàn)，這些應(yīng)用使得社會治理和社會服務(wù)更加靈活、便捷、智慧。

（二）政務(wù)信息化建設(shè)現(xiàn)狀

1. 我國政務(wù)信息化進(jìn)入數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展階段。2022 年，《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕14 號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的發(fā)布，標(biāo)志著我國進(jìn)入了數(shù)字政府建設(shè)時期。根據(jù)中國信通院《數(shù)字政府藍(lán)皮報告——業(yè)務(wù)場景視圖與先鋒實踐（2023 年）》，截至2023年5 月，我國數(shù)字政府應(yīng)用建設(shè)項目累計超過4.5 萬個，“十四五”以來建設(shè)項目達(dá)2.8 萬個，“十四五”期間項目占比達(dá)到62%，數(shù)字建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，尤其是公共資源交易類、智慧社區(qū)養(yǎng)老類、環(huán)節(jié)保護(hù)類以及“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等一體化綜合類項目逐年上升，需求巨大。

2.新時期政務(wù)信息化建設(shè)強調(diào)系統(tǒng)性、共享開放性、協(xié)同性、規(guī)范性和安全性。2023 年2 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》指出，建設(shè)數(shù)字中國是數(shù)字時代推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要引擎。數(shù)字政府是數(shù)字中國戰(zhàn)略的核心樞紐。新時期政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)是構(gòu)筑數(shù)字政府，通過數(shù)字政府建設(shè)驅(qū)動數(shù)字中國快速發(fā)展。《指導(dǎo)意見》從構(gòu)建智能集約的平臺支撐體系、開放共享的數(shù)據(jù)資源體系、協(xié)同高效的政府?dāng)?shù)字化履職能力體系、科學(xué)規(guī)范的數(shù)字政府制度規(guī)則體系和全方位安全保障體系等方面對數(shù)字政府建設(shè)提出了要求，與以往政務(wù)信息數(shù)字化階段及業(yè)務(wù)數(shù)字化階段不同的是，數(shù)字政府更強調(diào)建設(shè)的統(tǒng)一性、數(shù)據(jù)的開發(fā)共享性、業(yè)務(wù)的協(xié)同性、制度的科學(xué)規(guī)范性及安全保障的健全性。

3.新時期政務(wù)信息化建設(shè)面臨問題，需通過事前績效管理解決。隨著我國數(shù)字政府建設(shè)加快，政務(wù)信息化項目場景亮點層出不窮，但還存在“建得多，用得少”“數(shù)據(jù)多，價值少”等現(xiàn)象，主要原因為：一是頂層設(shè)計缺乏整體性和前瞻性，導(dǎo)致建設(shè)各自為戰(zhàn)、相互獨立、項目零散，部分項目由于業(yè)務(wù)變化而閑置不用；二是管理機制不健全，以往的政務(wù)信息項目管理缺乏需求管理、過程監(jiān)督、績效評估等環(huán)節(jié)，沒有形成項目全流程管理閉環(huán)，造成項目需求與業(yè)務(wù)需求匹配性不強，項目建設(shè)偏離預(yù)期，項目“不好用”；三是應(yīng)用能力不強，信息技術(shù)與業(yè)務(wù)場景融合深度不夠，部分應(yīng)用尚處于信息網(wǎng)絡(luò)化和信息數(shù)字化階段，還未進(jìn)入業(yè)務(wù)智能化；四是數(shù)據(jù)壁壘依然存在，不少地區(qū)信息化系統(tǒng)相互獨立，數(shù)據(jù)互不相通，未形成數(shù)據(jù)開放共享制度，造成數(shù)據(jù)重復(fù)采集、數(shù)據(jù)應(yīng)用無法有效融合，數(shù)據(jù)價值不能深度挖掘。

以上幾個問題需要從事前管理入手，通過事前績效評估來強化項目頂層設(shè)計的整體化和前瞻性，對項目應(yīng)用的創(chuàng)新性以及數(shù)據(jù)共享開放性等進(jìn)行事前評估把控，確保項目建設(shè)需求及項目方案與建設(shè)目標(biāo)一致，建設(shè)目標(biāo)與業(yè)務(wù)需求一致，并將事前績效評估、事中績效跟蹤與事后績效評價及運維評價結(jié)合起來，形成全生命周期項目績效管理體系，保障政務(wù)信息化項目有效落地并充分發(fā)揮賦能效益。

二、政務(wù)信息化項目事前績效管理概述

（一）我國政務(wù)信息化項目事前績效管理的現(xiàn)狀

1.政策制度先行。2018 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）要求建立重大政策和項目的事前績效評估機制，并重點論證項目立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等，將評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必要條件，這為信息化項目事前績效評估指明了方向。地方層面，北京、上海、江蘇、山東等地相繼出臺《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》《江蘇省省級財政支出事前績效評估管理暫行辦法》《山東省省級政策和項目預(yù)算事前績效評估管理暫行辦法》等文件，對財政支持政策和項目事前績效評價作了要求，評價指標(biāo)要求與《意見》一致。

2.管理實踐滯后。目前，各地對政務(wù)信息化項目事前績效評估工作開展較少，大部分地區(qū)尚未啟動對政務(wù)信息化項目的事前績效評估。各地對政務(wù)信息化項目事前管理工作主要以立項評審為核心，在組織方面，一般由信息化項目管理部門（如大數(shù)據(jù)管理中心、經(jīng)濟信息化局等），對各業(yè)務(wù)需求部門提交的項目可行性研究報告及項目建設(shè)方案進(jìn)行評審，審核內(nèi)容主要集中在項目方案的可行性及預(yù)算的合理性上，評審形式一般分為兩種：一種是信息化項目管理部門組織信息化行業(yè)專家對方案進(jìn)行論證；另一種是委托第三方評估機構(gòu)審核。項目審核通過后信息化項目管理部門出具立項批復(fù)意見，項目進(jìn)入招標(biāo)建設(shè)階段。部分地區(qū)在預(yù)算“一上”前先對項目進(jìn)行預(yù)審，預(yù)審?fù)ㄟ^后項目進(jìn)入項目庫，在預(yù)算“二上”時再進(jìn)行一次審核，二次審核主要對預(yù)算進(jìn)行必要的調(diào)整，二次審核通過后項目才進(jìn)入建設(shè)階段。整個過程都是以項目方案為核心，沒有從資金使用的角度對績效目標(biāo)管理、資金投入、資金分配等問題進(jìn)行把關(guān)，容易導(dǎo)致項目建成使用效果與建設(shè)預(yù)期出現(xiàn)偏差，造成資金浪費。

（二）政務(wù)信息化項目事前管理存在的主要問題

從實踐中發(fā)現(xiàn)，各地政務(wù)信息化項目的事前管理雖然只關(guān)注立項審核，但整個審核過程還存在一些問題。

1.事前審核內(nèi)容不夠全面。目前，多數(shù)地區(qū)僅聚焦項目方案可行性及預(yù)算合理性，審核內(nèi)容還不夠全面，主要表現(xiàn)在：首先，項目建設(shè)需求評估缺失，對于一些業(yè)務(wù)單位盲目追求新技術(shù)應(yīng)用、項目建設(shè)需求與業(yè)務(wù)需求匹配度不高的情況不能提早發(fā)現(xiàn)并及時糾正，造成項目建成后實際使用量不高。其次，項目績效目標(biāo)審核力度不足，無法保障項目建設(shè)內(nèi)容與預(yù)期目標(biāo)一致，且大多數(shù)項目方案績效目標(biāo)不清晰，指標(biāo)空泛，沒有量化，后續(xù)無法衡量，如對績效目標(biāo)不進(jìn)行嚴(yán)格把控，將造成建設(shè)結(jié)果與業(yè)務(wù)需求出現(xiàn)偏離，最終項目“用不好”。最后，項目資金分配審核缺失，新時期政務(wù)信息化項目多為大系統(tǒng)、大平臺、大基座，項目建設(shè)周期跨度超過一年，因此涉及分年度預(yù)算編制，不少地區(qū)平均安排年度預(yù)算，這種做法與實際建設(shè)進(jìn)度不符合，造成預(yù)算浪費。

2.事前審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。一方面，項目方案可行性審核標(biāo)準(zhǔn)缺失，現(xiàn)階段政務(wù)信息化項目審核主要依賴行業(yè)專家根據(jù)行業(yè)經(jīng)驗及項目歷史經(jīng)驗進(jìn)行主觀評估，沒有統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，不同水平、不同經(jīng)驗的專家對項目的評估結(jié)果也不同；另一方面，項目預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用不足，對于信息化項目開發(fā)成本預(yù)算編制，目前有國家標(biāo)準(zhǔn)《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T 36964—2018）和《系統(tǒng)與軟件工程功能規(guī)模測量NESMA 方法》（GB/T 42588—2023）可以參考，但行業(yè)實際普遍采用行業(yè)經(jīng)驗法編制項目預(yù)算，由于各建設(shè)方經(jīng)驗不同，同一項目所編制的預(yù)算結(jié)果可能相差較大，給審核帶來很大挑戰(zhàn)。

3.事前管理缺乏主動性。目前，多數(shù)地區(qū)政務(wù)信息化項目事前管理主要是信息化項目管理部門對項目單位提出的建設(shè)需求及建設(shè)方案進(jìn)行被動審核，僅有部分地區(qū)對項目建設(shè)需求進(jìn)行主動管理，如需求征集、需求評估、需求整合等。被動管理容易形成地區(qū)信息化建設(shè)受項目單位或業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)，數(shù)字政府建設(shè)頂層規(guī)劃與實際建設(shè)脫節(jié)、信息化發(fā)展不協(xié)調(diào)的局面，同時也導(dǎo)致信息化管理部門對地區(qū)信息化總體規(guī)劃的主體責(zé)任缺失。

三、開展事前績效評估的主要思路

針對前述問題，需開展政務(wù)信息化項目事前績效評估，彌補項目審核內(nèi)容的完整性，強化項目評估的科學(xué)性，推進(jìn)項目管理的主動性，為項目后續(xù)建設(shè)管理及運行奠定基礎(chǔ)。具體來講，政務(wù)信息化項目事前績效評估，遵循“必要性——可行性——績效性”的基本路線，同時應(yīng)基于信息化項目的復(fù)雜性、多樣性，建立信息化項目分類體系，針對不同分類設(shè)計不同的評估指標(biāo)。

1.事前評估基本路線

（1）項目立項必要性。立項必要性從立項依據(jù)充分性、需求緊迫性、財政投入相關(guān)性三個方面考慮。其中：立項依據(jù)充分性關(guān)注項目的立項是否與國家及地方信息化宏觀政策、行業(yè)政策相關(guān)，是否與項目部門職能相關(guān)，對于國家或者本級政府重大專項政策要求的項目，應(yīng)予以較高的權(quán)重分。另外，必要性還應(yīng)關(guān)注項目是否滿足當(dāng)?shù)卣?wù)信息化項目管理規(guī)劃要求，是否存在重復(fù)建設(shè)情況，是否涉及負(fù)面清單建設(shè)內(nèi)容，以及所采用的設(shè)備或服務(wù)是否屬于信息技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶持范圍等，因此，指標(biāo)設(shè)計時需對負(fù)面清單內(nèi)容重點關(guān)注，嚴(yán)格審核。需求緊迫性主要從項目業(yè)務(wù)需求、功能需求和性能需求三個方面考察項目，如老舊系統(tǒng)無法使用，嚴(yán)重影響業(yè)務(wù)運行，必須進(jìn)行新系統(tǒng)更替，或系統(tǒng)用戶量大、性能要求高等需求應(yīng)予以較高分值。進(jìn)一步，在三級指標(biāo)設(shè)置時，應(yīng)與項目實際結(jié)合，最好根據(jù)項目特征進(jìn)行分類設(shè)置，如提供公眾服務(wù)類項目應(yīng)考察用戶規(guī)模，涉及數(shù)據(jù)應(yīng)用類項目應(yīng)考察數(shù)據(jù)需求規(guī)模，以新興信息技術(shù)應(yīng)用為特色的項目應(yīng)設(shè)置技術(shù)性能指標(biāo)，這樣同類型項目采用同類指標(biāo)可進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋蕴嵘龑冃繕?biāo)合理性評估的質(zhì)量。財政投入相關(guān)性關(guān)注項目是否屬于公共財政支持范圍，是否有明顯的經(jīng)濟、社會、生態(tài)或可持續(xù)性效益。

（2）項目實施可行性。項目實施可行性一般從決策程序規(guī)范性、實施方案有效性、資金保障程度、運行可持續(xù)性四個方面設(shè)定。其中：決策程序規(guī)范性關(guān)注項目是否按照當(dāng)?shù)卣?wù)信息化項目管理辦法規(guī)定的程序進(jìn)行設(shè)立，如是否做過可行性研究，是否通過專家評審，是否有預(yù)算單位集中論證，相關(guān)材料是否齊全等。實施方案有效性關(guān)注項目組織安排是否明確，實施計劃是否清晰，里程碑節(jié)點是否明確，項目管理制度、資金管理制度是否健全，風(fēng)險管控措施是否到位。資金保障度關(guān)注資金來源是否明確，到位時間是否清晰，是否能夠落實。運行可持續(xù)性關(guān)注項目后續(xù)運行及成效發(fā)揮是否可持續(xù)。

（3）項目實施績效性。項目實施績效性從投入經(jīng)濟性、績效目標(biāo)合理性和預(yù)算編制合理性三個方面設(shè)定。其中：投入經(jīng)濟性關(guān)注項目投入是否經(jīng)濟，是否有其他更有效的替代方案。例如對于項目管理系統(tǒng)，同等資金投入下，采用其他技術(shù)方案，是否能達(dá)到與基于區(qū)塊鏈技術(shù)的項目管理系統(tǒng)相同的功能，且具有更好的性能，或者實現(xiàn)相同功能和性能，建設(shè)成本是否更具經(jīng)濟性?？冃繕?biāo)合理性關(guān)注項目總體目標(biāo)、階段性目標(biāo)是否滿足明確性、可衡量性、可實現(xiàn)性、相關(guān)性和時限性特征。預(yù)算編制合理性關(guān)注預(yù)算編制是否科學(xué)、合理，編制依據(jù)是否充分，測算過程是否合理，預(yù)算分配是否與績效目標(biāo)關(guān)聯(lián)。

2.項目評估分類。為了對政務(wù)信息化項目進(jìn)行統(tǒng)一管理，需要根據(jù)不同行業(yè)的特殊性建立一套項目評估分類體系，以便后續(xù)針對不同類型的項目設(shè)計不同的事前績效評估指標(biāo)，提升指標(biāo)的通用性和針對性。筆者依據(jù)信息化項目基本架構(gòu)特征及業(yè)務(wù)應(yīng)用場景特征，將政務(wù)信息化項目分為基礎(chǔ)設(shè)施類、支撐系統(tǒng)類和應(yīng)用系統(tǒng)類三大類，具體分類如表1。

表1 政務(wù)信息化項目分類參考

基礎(chǔ)設(shè)施類主要是信息化項目的機房、數(shù)據(jù)中心、網(wǎng)絡(luò)、基站等底層基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備及環(huán)境建設(shè)的項目；支撐系統(tǒng)類主要是為業(yè)務(wù)應(yīng)用提供操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、中間件的通用支撐環(huán)境服務(wù)的項目；應(yīng)用系統(tǒng)類是為業(yè)務(wù)場景提供賦能作用的應(yīng)用系統(tǒng)軟件項目，具體可根據(jù)業(yè)務(wù)類型分為安防監(jiān)控、監(jiān)察監(jiān)管、指揮管理等項目。

四、 政務(wù)信息化項目事前績效評估指標(biāo)體系

基于上述評估路線及分類體系，在設(shè)計指標(biāo)體系時，可建立一套“共性+個性”的指標(biāo)體系，共性指標(biāo)用于所有項目評估，個性指標(biāo)根據(jù)不同類型項目設(shè)計不同指標(biāo)。

（一）共性指標(biāo)

總體指標(biāo)體系以必要性、可行性和績效性三大維度為一級指標(biāo)，對應(yīng)設(shè)計政策支撐、需求緊迫、財政相關(guān)等二級指標(biāo)，并細(xì)化至三級指標(biāo)，除了需求緊迫對應(yīng)的三級指標(biāo)為個性指標(biāo)外，其余都為共性指標(biāo)，具體設(shè)計參考如下頁表2 所示。

表2 政務(wù)信息化項目事前績效評估共性指標(biāo)體系設(shè)計參考

（二）個性化指標(biāo)

個性化指標(biāo)主要對項目的需求進(jìn)行評估，通過對不同類型項目的需求評估，一方面可以明確項目的需求情況，另一方面可以幫助信息化項目主管部門摸清各業(yè)務(wù)單位的建設(shè)需求，為信息化建設(shè)規(guī)劃提供支撐。指標(biāo)設(shè)計時根據(jù)表1 中的項目分類，設(shè)計表2 中的三級指標(biāo)，即不同類型的項目設(shè)計不同的需求緊迫性指標(biāo)，參考如下頁表3。

表3 個性化指標(biāo)設(shè)計參考

在實際評估過程中，采用共性指標(biāo)和個性指標(biāo)相結(jié)合的形式，這樣既可以通過共性指標(biāo)對所有項目進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋挚梢岳脗€性指標(biāo)對各類項目進(jìn)行針對性評估，同時，同類型項目之間也可進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，進(jìn)而篩選出質(zhì)差項目。

五、 關(guān)于政務(wù)信息化項目事前績效管理的其他思考

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，政務(wù)信息化項目管理不僅要強化對項目的事前績效管理，更重要的是進(jìn)行全生命周期績效管理。信息化項目管理部門應(yīng)統(tǒng)籌項目事前、事中、事后以及運維的全過程，將績效理念融入其中，形成政務(wù)信息化項目全生命周期管理體系?；诳冃У娜芷陧椖抗芾恚枰獜氖虑翱冃гu估著手，以績效目標(biāo)為牽引，指導(dǎo)預(yù)算單位和信息化項目管理部門進(jìn)行項目建設(shè)。在建設(shè)過程中，通過事中績效跟蹤來監(jiān)督項目建設(shè)進(jìn)展，對中途存在的問題進(jìn)行及時糾偏，確保項目朝預(yù)期方向推進(jìn)。在項目建成后，通過事后績效評價對項目建設(shè)成效進(jìn)行評估，以評促建，為同類項目提供參考，同時為后續(xù)運維計劃提供建議。在項目進(jìn)入運維階段后，需要通過運維評價來監(jiān)督項目實際使用效益，為來年運維資金安排及項目升級或退出計劃提供支撐。事前績效評估作為項目全生命周期績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是項目預(yù)算投入的“守門員”，位置重要，不可替代?！?/p>