新政府會計制度下事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理問題及優(yōu)化研究
——以H 省水利廳為例

●胡 璇 樊 榮 許家傳

一、引言

隨著我國財政制度的不斷深化，政府部門財政管理目標的不斷擴展，傳統(tǒng)的事業(yè)單位會計制度已經(jīng)不能適應當前的發(fā)展。我國財政部于2017 年頒布了規(guī)范行政事業(yè)單位會計相關文件，并要求各單位于2019 年1 月1 日起正式實施新政府會計制度①。與舊政府會計制度相比，新政府會計制度更加注重風險管理與內(nèi)部控制、制定了更為明確的會計準則和要求，這有利于提升事業(yè)單位的財務管理水平，加強信息透明度和可信度，有助于事業(yè)單位更好地履行其使命與責任，并提升其社會形象。行政事業(yè)單位所有資產(chǎn)中占比最大的是固定資產(chǎn)，新政府會計制度中對固定資產(chǎn)準則的改革尤為引人關注，其對固定資產(chǎn)的折舊、提前報廢等處理都產(chǎn)生了較大影響。由于受到歷史遺留的各種因素的影響，在新政府會計制度的背景下，事業(yè)單位管理固定資產(chǎn)時遇到很多問題，因此研究行政事業(yè)單位在實施新政府會計制度下管理固定資產(chǎn)時出現(xiàn)的問題對于其未來發(fā)展具有重大的意義。H 省水利廳主要負責統(tǒng)籌管理生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水等，其每年的資產(chǎn)構成中固定資產(chǎn)占比最大，因而以H 省水利廳為案例進行分析具有典型性和代表性。本文以H 省水利廳為例，基于新政府會計制度實施的背景，將H 省水利廳固定資產(chǎn)管理的生命周期分為預算采購階段、投運使用階段、報廢處置階段三個環(huán)節(jié)，深入剖析H 省水利廳固定資產(chǎn)管理存在的問題及成因，并在此基礎上提出改進固定資產(chǎn)管理的對策建議，這對提升行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算管理水平具有重要意義。

二、固定資產(chǎn)管理的文獻回顧及理論基礎

（一）文獻回顧

發(fā)達國家政府公共資產(chǎn)與行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有許多相似之處，如何適應市場經(jīng)濟發(fā)展建立有效的國有資產(chǎn)管理體制，一直以來是世界各國面臨的共同問題，固定資產(chǎn)管理作為資產(chǎn)管理的重要環(huán)節(jié)之一，引起了學術界的廣泛關注。

國外學者對固定資產(chǎn)管理的研究主要來源于資產(chǎn)管理和固定資產(chǎn)管理兩個維度。在資產(chǎn)管理維度，Tor（2006）、Davis （2007）、Kaganova 和 Kopanyi（2014）等學者著眼于資產(chǎn)管理的定義，提出資產(chǎn)管理的“過程論”，即認為資產(chǎn)管理是指導資產(chǎn)的采購、使用和處置的過程，是一種持續(xù)的改進策略過程，是在考慮成本效益的基礎上對固定資產(chǎn)全生命周期實施決策的過程。之后，國際標準化組織(ISO)在ISO55000②中將資產(chǎn)管理的定義統(tǒng)一為“實現(xiàn)資產(chǎn)系統(tǒng)價值的綜合活動”。盡管不同國家的制度背景不同，但世界各地政府對資產(chǎn)管理的良好實踐具有共同的核心特征：戰(zhàn)略性的財務規(guī)劃、責任明確的制度結構、管理過程的透明度、良好的優(yōu)化維護和基于市場的評估（Kaganova，2006)。這些特征中包含兩個主要的概念：首先，良好的資產(chǎn)管理應該是戰(zhàn)略性的和系統(tǒng)性的，其次是基于生命周期的管理（Campanaro 等，2017）。在固定資產(chǎn)管理維度，Okoye（2011）以發(fā)展中國家為例，發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)管理存在的問題是固定資產(chǎn)極易折舊，而固定資產(chǎn)使用部門的維修意識普遍較弱。他認為政府和管理層應強制指定委員會對采購的固定資產(chǎn)進行定時檢查，并邀請專家組織內(nèi)部培訓課程加強部門人員的固定資產(chǎn)管理意識。特別是在資產(chǎn)移交期間，應當明確核算固定資產(chǎn)的價值，以便各單位部門隨時了解固定資產(chǎn)的調(diào)用情況。在深入研究固定資產(chǎn)管理存在的問題及相應的優(yōu)化策略后，部分學者將重心轉向了固定資產(chǎn)管理的效率研究，Ekayanti 等（2018）通過定量的方法研究發(fā)現(xiàn)，當?shù)厝肆Y源素質(zhì)、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、政府內(nèi)部控制系統(tǒng)和地方官員的承諾對固定資產(chǎn)管理的有效性有積極且顯著的影響，尤其是當資產(chǎn)管理領域的人力資源素質(zhì)越高時，固定資產(chǎn)的管理工作越有效。

隨著新政府會計制度的實施，國內(nèi)學者對行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的管理不斷深入研究，聚焦于固定資產(chǎn)的核算內(nèi)容和管理模式兩方面。在核算內(nèi)容方面，英美的政府會計是以權責發(fā)生制作為會計基礎，強調(diào)政府公共受托責任的履行和報告；預算會計則是中國根據(jù)舊政府會計制度采取的核算基礎，側重于適應國家宏觀經(jīng)濟管理的需要（么冬梅，2006）。通過對比中外會計核算內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，以收付實現(xiàn)制為基礎的核算將政府預算與資產(chǎn)核算分開，導致各預算單位只注重預算額度而不重視資產(chǎn)管理，使得政府無法全面掌握國有資產(chǎn)的真實情況，降低了政府經(jīng)濟資源的使用效益（馬慧，2013）。在結合我國國情借鑒西方政府會計改革的經(jīng)驗后，新政府會計制度應運而生。在事業(yè)單位的會計核算中。行政事業(yè)單要提高固定資產(chǎn)管理水平，必定離不開對傳統(tǒng)固定資產(chǎn)管理模式的改進。在管理模式方面，胡川（2009）借鑒發(fā)達國家政府公共資產(chǎn)管理模式，提出六個維度的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的新模式，即規(guī)范資產(chǎn)管理過程的法制化程度、明確資產(chǎn)管理部門的集中化程度、促進資產(chǎn)產(chǎn)權分解的分層程度、加強資產(chǎn)分類管理的分類程度、完善資產(chǎn)內(nèi)外部監(jiān)督的公開化程度、調(diào)整資產(chǎn)分布領域的社會化程度。同時，李建發(fā)等（2017）提出利用制度理論建立恰當?shù)膱?zhí)行機制，完善固定資產(chǎn)的管理模式，可以促進政府會計制度在行政事業(yè)單位中更好地發(fā)揮作用。陳永清（2017）將公共行政理論應用于高校固定資產(chǎn)管理，提出既強調(diào)公共服務型模式、也注重對資產(chǎn)進行必要控制的管理模式，有助于固定資產(chǎn)的科學配置和高效使用。

結合上述固定資產(chǎn)管理的研究來看，國內(nèi)外學者在固定資產(chǎn)管理的方法效率、核算內(nèi)容、管理模式等方面的研究豐富了資產(chǎn)管理的相關理論，為世界各國加強固定資產(chǎn)管理提供了重要經(jīng)驗。然而在我國實施新政府會計制度后，已有文獻對行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的研究大多集中在實踐層面，較少有文獻將固定資產(chǎn)的管理理論與實際問題相結合。以全生命周期理論、循環(huán)經(jīng)濟理論和價值管理理論為基礎對固定資產(chǎn)實施精細化管理不僅可以規(guī)范固定資產(chǎn)的核算工作，也可以最大限度地提高資產(chǎn)的使用效率。

（二）理論基礎與分析框架

近年來，國內(nèi)外學者對固定資產(chǎn)的全生命周期管理展開了大量的研究。Hendriksen 和Breda（2002）認為，在發(fā)現(xiàn)采購設備的后期維護費用高達初期購買費用的10%之后，美國國防部提出設備成本的評估方法應當涵蓋設備的整個生命周期，吸引了學術界對資產(chǎn)全生命周期視角的關注。Hlouskova 等（2005）以此為基礎發(fā)現(xiàn)，在單位進行設備成本費用的評估過程中，將成本費用控制從采購環(huán)節(jié)擴展到整個生命周期，不僅可以更好地實現(xiàn)單位費用支出的合理化，也為資產(chǎn)管理提供了有效的監(jiān)督機制，進而提高單位的決策效率。在之后的研究中，Barth 和Taylor（2010）將資產(chǎn)全生命周期理論擴展到固定資產(chǎn)的管理層面發(fā)現(xiàn)，采用全生命周期管理方式對固定資產(chǎn)進行管理可以使單位不同部門的資產(chǎn)管理職能更加清晰，有利于資產(chǎn)管理質(zhì)量的提升。國內(nèi)學者帥毅（2013）以高校的固定資產(chǎn)管理為對象展開研究發(fā)現(xiàn)，將資產(chǎn)的購入、使用和報廢等全生命周期引入資產(chǎn)管理可以更好地服務高校教研活動。涂娟（2016）將全生命周期管理定義為“從人類對特定商品的要求到商品被利用并管理的完整流程”。全生命周期理論在固定資產(chǎn)管理應用中的發(fā)展和豐富，形成了固定資產(chǎn)全生命周期管理理論，即以固定資產(chǎn)為對象，對固定資產(chǎn)的整個生命周期進行統(tǒng)籌規(guī)劃和全程把控，從而提升固定資產(chǎn)使用效率，實現(xiàn)固定資產(chǎn)最優(yōu)管理、服務單位管理決策的目標。

為了讓固定資產(chǎn)全生命周期理論在資產(chǎn)管理中得到充分應用，新政府會計制度要求行政事業(yè)單位在使用固定資產(chǎn)時要對固定資產(chǎn)計提折舊，固定資產(chǎn)計提折舊的理論基礎是循環(huán)經(jīng)濟理論。美國著名經(jīng)濟學家波爾丁在20 世紀60 年代提出“循環(huán)經(jīng)濟”，是指在人、自然資源和科學技術的大系統(tǒng)內(nèi)，在資源投入、企業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品消費及其廢棄的全過程中，把傳統(tǒng)的依賴資源消耗的線型增長經(jīng)濟，轉變?yōu)橐揽可鷳B(tài)型資源循環(huán)來發(fā)展的經(jīng)濟。李兆前和齊建國（2004）將學術界對循環(huán)經(jīng)濟的表述歸納為三類：從人與自然的關系角度、從生產(chǎn)的技術范式角度、從追求可持續(xù)發(fā)展角度。不論是哪種表述，循環(huán)經(jīng)濟理論始終強調(diào)資源的循環(huán)利用，以減少廢棄物的產(chǎn)生，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在循環(huán)經(jīng)濟模型中，固定資產(chǎn)被視為重要的資源。固定資產(chǎn)折舊是指將固定資產(chǎn)的成本在其使用壽命內(nèi)按照一定的比例分攤到每個會計期間的過程。在傳統(tǒng)的線性經(jīng)濟模式下，折舊通常會導致固定資產(chǎn)最終被廢棄和取代，不利于資源的循環(huán)利用。在循環(huán)經(jīng)濟模式下，循環(huán)經(jīng)濟鼓勵通過維修、再制造、再使用等方式延長固定資產(chǎn)的使用壽命，以減少廢棄物的產(chǎn)生?？梢钥闯?，對固定資產(chǎn)計提折舊有助于促進資產(chǎn)的循環(huán)利用，提升固定資產(chǎn)的使用效率，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。所以要加強對固定資產(chǎn)折舊的監(jiān)管，對資產(chǎn)折舊進行有效管理，從而提高資產(chǎn)循環(huán)利用的效率。

從資產(chǎn)集價值和使用價值于一體的特征來看，資產(chǎn)的管理也具備雙重屬性，Grinyer（1987）對固定資產(chǎn)進行重估時發(fā)現(xiàn)，資產(chǎn)的管理包括無形的價值管理和有形的實物管理兩方面?；诖?，為了解決資產(chǎn)管理不善導致的經(jīng)濟效率低下等問題，越來越多的學者開始關注對固定資產(chǎn)進行價值管理的研究。Srinivasan 和Parlikad（2020）基于價值管理視角提出將用戶需求與資產(chǎn)價值有機結合的資產(chǎn)管理方法，從而實現(xiàn)組織成本、風險和績效的平衡。優(yōu)化資產(chǎn)管理的另一種方法是對資產(chǎn)進行有效的監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和應對風險，確保資產(chǎn)的安全穩(wěn)定。監(jiān)測資產(chǎn)不局限于記錄資產(chǎn)登記冊，還包括資產(chǎn)的估值等方法（Astriyan 等，2020）。我國行政事業(yè)單位普遍存在“重實物、輕價值”的資產(chǎn)管理的問題。實物是價值的載體，價值是實物的表現(xiàn)形式，價值管理與實物管理的背離會導致資產(chǎn)管理的混亂（徐朝宏，2006）。姜宏青等（2020）從價值管理的角度出發(fā)，提出建立增量和存量相配比的制度，將資產(chǎn)的管理流程與單位的預算績效相結合，從而實現(xiàn)資產(chǎn)全生命周期實物管理的目標，建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)的價值管理體系，做好行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理工作。

因此，本文根據(jù)固定資產(chǎn)全生命周期管理理論，將H 省水利廳固定資產(chǎn)的管理分為預算采購階段、投運使用階段、報廢處置階段三個環(huán)節(jié)，分析H 省水利廳固定資產(chǎn)全生命周期三個環(huán)節(jié)的管理中存在的問題，并以循環(huán)經(jīng)濟理論和價值管理理論為基礎對H 省水利廳存在的問題提出優(yōu)化策略，如圖1 為本文的分析框架：

圖1 H 省水利廳固定資產(chǎn)核算管理分析框架

（三）制度規(guī)定

為了規(guī)范行政事業(yè)單位的會計核算，財政部于2017 年頒布了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》（以下簡稱“新政府會計制度”），規(guī)定事業(yè)單位的會計基礎由收付實現(xiàn)制轉為權責發(fā)生制。新政府會計制度對固定資產(chǎn)的改革尤為引人關注，一方面重新劃分固定資產(chǎn)類別，精簡分類，擴大核算范圍，使得固定資產(chǎn)核算更具有現(xiàn)實意義；另一方面，新政府會計制度要求行政事業(yè)單位對固定資產(chǎn)計提折舊，不僅可以還原固定資產(chǎn)真實賬面價值，對行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理要求進一步提升，也有利于事業(yè)單位固定資產(chǎn)的監(jiān)督管理。隨后，財政部發(fā)布《關于進一步加強和改進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的通知》，首次明確提出“要把資產(chǎn)管理放在與資金管理同等重要位置③”。執(zhí)行新政府會計制度后，為了更進一步強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，完善資產(chǎn)管理體制，財政部于2021 年發(fā)布了關于做好《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》貫徹實施工作的通知④，強調(diào)要合理配置、有效使用、規(guī)范處置資產(chǎn)，建立固定資產(chǎn)調(diào)劑、共享共用機制；要強化預算管理，按照預算管理規(guī)定等來配置資產(chǎn)；要完善事業(yè)單位資產(chǎn)賬務管理，做到賬實相符、賬賬相符；認真執(zhí)行資產(chǎn)管理情況報告制度，完善報告程序并按規(guī)定開展監(jiān)督工作，接受相關部門監(jiān)督。一系列制度的不斷推出，表示政府對資產(chǎn)管理的要求越來越精細化，對行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理越來越重視。

三、H 省水利廳固定資產(chǎn)管理存在的問題

（一）H 省水利廳固定資產(chǎn)核算管理現(xiàn)狀

新政府會計制度對資產(chǎn)管理的要求更高，這就需要行政事業(yè)單位打通資產(chǎn)管理全過程的堵點、解決資產(chǎn)管理效率低的難點、消除固定資產(chǎn)管理難的痛點。

以H 省水利廳2018—2022 年各類資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比重情況圖2 為例，當前H 省水利廳資產(chǎn)主要包括貨幣資金、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、在建工程、其他應收款、政府儲備物資和預付賬款七類。雖然2018—2022 年固定資產(chǎn)占比總體上呈下降趨勢，但固定資產(chǎn)在每年H 省水利廳所有資產(chǎn)中占比仍然是最大的，因此做好固定資產(chǎn)的管理工作仍然是H 省水利廳的重要任務之一。

圖2 H 省水利廳2018—2022 年各類資產(chǎn)占總資產(chǎn)比重

通過對H 省水利廳固定資產(chǎn)占比圖3 分析可知，2019 年正式執(zhí)行新政府會計制度，對固定資產(chǎn)計提折舊后，H 省水利廳固定資產(chǎn)占比呈下降趨勢并且在2022年固定資產(chǎn)占比達到近五年最小值。通過對H 省水利廳各類資產(chǎn)存量與可配置數(shù)量圖4 分析可以看出，存在臺式計算機、辦公座椅、高檔相機等資產(chǎn)超額配置的現(xiàn)象。其中相機作為水利廳的非核心資產(chǎn)，超額配置的數(shù)量接近100 臺，說明H 省水利廳的資產(chǎn)配置預算沒有以資產(chǎn)存量清單為基礎進行申報。

圖3 H 省水利廳2018—2022 年固定資產(chǎn)占總資產(chǎn)比重

圖4 H 省水利廳各類資產(chǎn)存量與可配置數(shù)量

因此，如何推進固定資產(chǎn)的合理配置、加強對固定資產(chǎn)折舊的監(jiān)管、推動固定資產(chǎn)的信息化系統(tǒng)建設，從而實現(xiàn)固定資產(chǎn)全生命周期的動態(tài)化管理，是目前H省水利廳面臨的亟須解決的問題。

（二）H 省水利廳固定資產(chǎn)管理存在的問題

固定資產(chǎn)的全生命周期管理貫穿了單位從申請預算、采購設備、日常管理、維修使用到報廢處置的全過程，對固定資產(chǎn)實施了全面的監(jiān)管。固定資產(chǎn)全生命周期管理模式的應用不僅有效提高了固定資產(chǎn)的管理效率，也有利于提高財政撥款資金的使用績效。因此，本文將H 省水利廳固定資產(chǎn)管理全生命周期分為預算采購階段、投運使用階段、報廢處置階段三個環(huán)節(jié)，并以此為基礎分析H 省水利廳固定資產(chǎn)全生命周期管理存在的問題。

1.存在資產(chǎn)盤盈，缺乏解決辦法。新政府會計制度實施后，H 省水利廳資產(chǎn)負債表上的固定資產(chǎn)賬面余額與資產(chǎn)管理部門的資產(chǎn)賬面余額不存在較大差異，基本達到了賬實平衡。值得注意的是，存在一些資產(chǎn)的盤點過程中出現(xiàn)了盤盈的情況。盤盈和盤虧是固定資產(chǎn)處置一般會出現(xiàn)的情況，行政事業(yè)單位往往會對盤虧的固定資產(chǎn)給予過多的關注，而對盤盈的固定資產(chǎn)，事業(yè)單位往往缺少嚴格的管理方式。以H 省水利廳為例，目前對盤盈的固定資產(chǎn)幾乎沒有采取任何處理辦法。

2.固定資產(chǎn)折舊缺乏監(jiān)管。在固定資產(chǎn)全生命周期中，往往會出現(xiàn)重復購置、資產(chǎn)閑置和折舊缺少監(jiān)管等諸多問題。在新政府會計制度背景下，事業(yè)單位被要求對固定資產(chǎn)計提折舊。圖5 所示為H 省水利廳資產(chǎn)累計折舊/攤銷費用占比，可以看出，無形資產(chǎn)攤銷費用占比22.87%，而固定資產(chǎn)折舊費用占比高達77.13%。固定資產(chǎn)折舊費用占比較大，而H 省水利廳以前年度使用的國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)無法對資產(chǎn)折舊進行有效監(jiān)管，因此對固定資產(chǎn)折舊進行全面管理、實時監(jiān)管十分迫切。

圖5 H 省水利廳資產(chǎn)累計折舊費用占比

3.固定資產(chǎn)管理存在的其他問題。固定資產(chǎn)全生命周期管理從預算采購、投運使用到報廢處置的三個階段都是資產(chǎn)管理的核心環(huán)節(jié)，只有把這三個階段的管理工作做好，才能實現(xiàn)固定資產(chǎn)在整個生命周期內(nèi)的運維費用最低、使用效率最高、綜合效益最優(yōu)的目標，進而有助于新政府會計制度在行政事業(yè)單位更好地發(fā)揮作用。

在新政府會計制度的背景下，由于受到歷史遺留的各種因素的影響，H 省水利廳在預算采購、投運使用和報廢處置三個階段中對固定資產(chǎn)進行管理都存在一些亟須解決的問題。首先，在固定資產(chǎn)的采購階段，H 省水利廳出現(xiàn)資產(chǎn)管理不規(guī)范的問題，比如對軟件資產(chǎn)管理意識薄弱，對實物資產(chǎn)的管理與預算脫節(jié)等問題較為突出。其次，在固定資產(chǎn)的使用階段，除了上述提到固定資產(chǎn)存在盤盈、折舊缺乏監(jiān)管外，H 省水利廳在資產(chǎn)日常使用還存在著如資產(chǎn)管理制度建設滯后、資產(chǎn)移交手續(xù)不完善、個別部門不夠重視資產(chǎn)管理、車輛資產(chǎn)管理不夠規(guī)范等問題。最后，在固定資產(chǎn)的處置階段，H 省水利廳部分已損失資產(chǎn)歸屬的資產(chǎn)使用處室沒有按規(guī)定及時向財務部門申報處置，存在部分已損失資產(chǎn)未及時申報處置的問題。綜上所述，H 省水利廳在資產(chǎn)全生命周期的不同環(huán)節(jié)都存在問題，如果不能及時解決，會導致H 省水利廳固定資產(chǎn)管理混亂，有關部門無法有效評估資產(chǎn)的狀況和需求導致資產(chǎn)的重復采購，降低單位資金的使用效率。

四、H 省水利廳固定資產(chǎn)管理的問題剖析

（一）固定資產(chǎn)盤盈成因分析

經(jīng)過實地考察發(fā)現(xiàn)，H 省水利廳固定資產(chǎn)的盤盈主要是由以下原因造成的：第一，由于固定資產(chǎn)標準的提高，以往購買的入賬價值為介于500 元和1000 元的固定資產(chǎn)在現(xiàn)行標準下都未達到固定資產(chǎn)的定義，在資產(chǎn)清查過程中都被列為盤盈的固定資產(chǎn)；第二，存在已達到報廢年限下賬但仍在繼續(xù)使用的固定資產(chǎn)；第三，在對資產(chǎn)進行管理的過程中，固定資產(chǎn)卡片是按相關規(guī)定錄入的，并在錄入新增資產(chǎn)時進行了嚴格的分類。但是，H 省水利廳有的部門人員調(diào)動幅度較大，在發(fā)生人員調(diào)動時，相關的資產(chǎn)歸屬處室無法確定，導致在兩年一次的資產(chǎn)清查中存在賬面的差異，其中大多數(shù)為盤盈的固定資產(chǎn)。由于以上三種原因，導致H 省水利廳出現(xiàn)固定資產(chǎn)盤盈的現(xiàn)象，如果這一問題得不到有效解決，就會降低固定資產(chǎn)的使用效率，造成資源消耗與資金浪費。因此，H 省水利廳應當有針對性地采取措施來解決資產(chǎn)盤盈問題。

（二）固定資產(chǎn)折舊缺乏監(jiān)管成因分析

為推動資產(chǎn)管理融入預算管理一體化建設、建立健全資產(chǎn)卡片標準化管理體系等，財政部制定了全國統(tǒng)一的《預算管理一體化規(guī)范（試行）》。對固定資產(chǎn)計提折舊是行政事業(yè)單位進行預算管理的重要組成部分，目前H省水利廳仍處于由國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)向預算管理一體化系統(tǒng)過渡的階段，存在對新政府會計制度理解不夠透徹的問題，沒有嚴格要求按新政府會計制度來優(yōu)化固定資產(chǎn)管理的工作，致使預算管理一體化系統(tǒng)落實不到位，進而使固定資產(chǎn)折舊缺少必要的監(jiān)管。同時，部分工作人員還沒有意識到新政府會計制度實施對預算管理的影響，未充分認識到新政府會計制度對固定資產(chǎn)改革的重大意義，仍然按過去的方式管理固定資產(chǎn)，沒有根據(jù)新規(guī)及時優(yōu)化預算編制的方法以及控制預算執(zhí)行的過程，無法對資產(chǎn)折舊進行有效的管理，導致固定資產(chǎn)折舊缺乏監(jiān)管。

（三）固定資產(chǎn)管理存在的其他問題成因分析

1.資產(chǎn)管理不規(guī)范。由于H 省水利廳缺少對于資產(chǎn)管理人員的培訓，有關工作人員不夠重視資產(chǎn)管理工作，導致存在資產(chǎn)管理不規(guī)范的問題。同時，H 省水利廳沒有單獨的資產(chǎn)管理部門來管理軟件和實物資產(chǎn)，這也反映了H 省水利廳資產(chǎn)管理不規(guī)范的問題。在固定資產(chǎn)的全生命周期中，預算采購是非常重要的階段。如果資產(chǎn)的采購沒有根據(jù)預算來配置，很可能會造成資源浪費。目前，H 省水利廳資產(chǎn)的配置不是根據(jù)預算進行的，而是根據(jù)編制人數(shù)進行配置，實物資產(chǎn)的管理與預算脫節(jié)。一方面，H 省水利廳的資產(chǎn)采購是以自身需求為出發(fā)點，沒有考慮當前資產(chǎn)的存量情況，導致重復購買的資產(chǎn)閑置；另一方面H 省水利廳對專用設備等資產(chǎn)的采購沒有進行充分調(diào)研，相關人員只重視資產(chǎn)的采購，卻不關注購買的資產(chǎn)是否符合使用要求、能否產(chǎn)生最大效益。如果不建立健全資產(chǎn)全生命周期管理中的采購機制，資產(chǎn)采購就會偏離預算，造成資源閑置和資金浪費。

2.制度建設滯后。由于沒有深入理解新政府會計制度內(nèi)容，H 省水利廳人員還未建立針對固定資產(chǎn)全過程管理較為合理的制度，使得預算管理一體化系統(tǒng)未能在單位得到全面應用。目前，H 省水利廳缺少一套完整的固定資產(chǎn)管理辦法，資產(chǎn)管理制度建設滯后也導致了一系列問題。如資產(chǎn)移交的程序和標準制度的缺失導致存在人員調(diào)動等情況時，有關資產(chǎn)的去向不明確，增加資產(chǎn)清查人員的工作量。在固定資產(chǎn)的處置階段，由于固定資產(chǎn)處置制度不夠完善，H 省水利廳部分已損失資產(chǎn)沒有按規(guī)定及時向財務部門申報處置，導致資產(chǎn)的盤盈。

3.缺乏激勵機制。H 省水利廳在固定資產(chǎn)的日常使用階段存在個別部門不夠重視資產(chǎn)管理的問題。我國行政事業(yè)單位不以營利為目的，沒有進行成本費用核算的需求。因此，過去一段時間行政事業(yè)單位普遍缺乏對固定資產(chǎn)管理的關注，在開展資產(chǎn)管理的過程中不夠重視固定資產(chǎn)的管理工作。同時，H 省水利廳缺乏相應的激勵機制，相關處室人員沒有做好固定資產(chǎn)管理工作的動力，對已毀損或閑置資產(chǎn)隨意堆放，致使資產(chǎn)重復購置。尤其是對高檔相機、無人機等技術需求型資產(chǎn)，沒有做到與其成本相配比的管理工作，導致資產(chǎn)的超額配置以及資源的浪費。

五、H 省水利廳優(yōu)化固定資產(chǎn)管理的措施

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是黨和國家發(fā)展的重要支撐。近幾年，事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，管理水平不斷提升，但依然出現(xiàn)部分資產(chǎn)閑置、使用效率不高等現(xiàn)象。加強固定資產(chǎn)的管理對于事業(yè)單位非常重要，一旦資產(chǎn)管理混亂，行政事業(yè)單位可能無法充分發(fā)揮其在社會治理中的職能。新政府會計制度對固定資產(chǎn)的改革力度較大，給H 省水利廳固定資產(chǎn)的管理工作帶來了很大的挑戰(zhàn)。如何充分發(fā)揮新政府會計制度在日常工作中的作用、加強對各處室固定資產(chǎn)的管理是H 省水利廳當前最主要的任務之一。針對H 省水利廳固定資產(chǎn)管理的問題，本文提出加強資產(chǎn)核算管理的策略。

（一）重視固定資產(chǎn)管理，針對性解決固定資產(chǎn)盤盈問題

第一，針對存在已達到報廢年限下賬但仍在繼續(xù)使用的固定資產(chǎn)導致的盤盈，H 省水利廳可以采取貼標的方法來解決。H 省水利廳可以對所有處室的固定資產(chǎn)進行分類貼標，對于已經(jīng)達到了報廢年限但依舊繼續(xù)使用的固定資產(chǎn)貼紅色標簽，清查資產(chǎn)的時候可以準確識別不在賬上的資產(chǎn)，有效避免資產(chǎn)的盤盈與管理工作的混亂。此外，事業(yè)單位要將在用資產(chǎn)的使用價值發(fā)揮到最大限度，已達到報廢年限但仍具有使用價值的資產(chǎn)要繼續(xù)使用，避免資源的浪費。

第二，針對固定資產(chǎn)標準的提高導致的盤盈，H 省水利廳應該嚴格按照新政府會計制度的有關要求確認固定資產(chǎn)。H 省水利廳的相關人員需要嚴格遵循固定資產(chǎn)的確認條件，充分結合職業(yè)判斷和重要性原則來判斷處室所購買的資產(chǎn)是否符合固定資產(chǎn)的確認條件。對于那些滿足固定資產(chǎn)確認條件的資產(chǎn)，需按規(guī)定確認為固定資產(chǎn)。

第三，針對人員調(diào)動導致的固定資產(chǎn)盤盈，H 省水利廳可以通過擬定固定資產(chǎn)變動表來處理。擬定固定資產(chǎn)變動表，可以記錄每項資產(chǎn)的使用、轉移等變動情況，清楚地知道擁有哪些資產(chǎn)，以及它們的位置、狀態(tài)和價值，從而更有效地管理和利用這些固定資產(chǎn)，避免H 省水利廳出現(xiàn)人員變動帶來固定資產(chǎn)管理混亂的現(xiàn)象。此外，H 省水利廳還可以通過建立公共物品倉庫來解決固定資產(chǎn)盤盈問題。人員調(diào)動可能會導致出現(xiàn)資產(chǎn)閑置的現(xiàn)象，一個處室閑置的資產(chǎn)可能是另一個處室需要上報預算審批購買的資產(chǎn)，建立公物倉正好可以有效解決這個問題。當某個處室需要使用某種物資時，可以在公物倉申領，很大程度上避免由于物資缺乏而耽誤工作進度的現(xiàn)象發(fā)生，合理解決固定資產(chǎn)盤盈問題。同時，建立公物倉還有助于提高資產(chǎn)利用效率，減少資源的浪費和重復采購。H 省水利廳的各資產(chǎn)歸口管理部門應及時掌握各處室資產(chǎn)的使用動態(tài)，對盤盈的資產(chǎn)及時收回，放入公共物品倉，妥善保管，合理使用。

（二）推動預算管理一體化，加強固定資產(chǎn)折舊監(jiān)管

執(zhí)行新政府會計制度后，對固定資產(chǎn)全面計提折舊，符合循環(huán)經(jīng)濟理論的要求，也體現(xiàn)了配比原則。對固定資產(chǎn)計提折舊，需要各部門了解資產(chǎn)的存量情況，依托信息化系統(tǒng)推動固定資產(chǎn)信息化管理的進程。針對H 省水利廳以前年度使用的國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)無法對資產(chǎn)折舊進行有效監(jiān)管的問題，預算管理一體化系統(tǒng)的全面應用可以更加科學合理地保證資產(chǎn)折舊數(shù)據(jù)的準確性，實時反映資產(chǎn)數(shù)據(jù)的動態(tài)變化，所以H省水利廳要落實預算管理一體化系統(tǒng)，推動固定資產(chǎn)的信息化管理，讓各部門可以通過系統(tǒng)得到真實準確的資產(chǎn)情況反映，為單位的決策提供準確依據(jù)。在全面應用預算管理一體化系統(tǒng)后，固定資產(chǎn)的折舊數(shù)據(jù)可以與會計核算的數(shù)據(jù)自動核對，不僅減輕了相關人員的工作量，也加強對已計提折舊資產(chǎn)的監(jiān)管。推動預算管理一體化系統(tǒng)的全面應用，可以優(yōu)化H 省水利廳固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，有序推動資產(chǎn)計提折舊工作的開展，使預算管理一體化系統(tǒng)在資產(chǎn)管理中發(fā)揮更大的作用。

（三）加強固定資產(chǎn)管理的其他建議

1.加強資產(chǎn)管理意識，提高資產(chǎn)配置效率。一方面，H 省水利廳應設立單獨的資產(chǎn)管理部門，結合本單位實際情況加強人員的資產(chǎn)管理意識、設置專人專崗管理實物資產(chǎn)。確保資產(chǎn)管理部門、資產(chǎn)使用部門、財務核算部門、資產(chǎn)使用人分別按照資產(chǎn)管理制度履行崗位職責，對占有、使用的各項實物和軟件資產(chǎn)從配置申請、資產(chǎn)采購、驗收入庫、資產(chǎn)領用、信息變動、資產(chǎn)處置進行全口徑、全過程管理。另一方面，在固定資產(chǎn)的采購階段，H 省水利廳應設置資產(chǎn)歸口管理部門，按照年度部門預算編制要求，結合存量資產(chǎn)結構，提出下年度擬采購資產(chǎn)預算。同時，應建立健全固定資產(chǎn)全生命周期管理機制，資產(chǎn)采購要嚴格按照批準的采購預算執(zhí)行，不得辦理無預算指標的資產(chǎn)購置事項。將按預算指標進行資產(chǎn)采購納入資產(chǎn)管理績效考評指標，促使資產(chǎn)管理考核指標更全面合理，進而提高H 省水利廳資產(chǎn)配置的效率。

2.完善資產(chǎn)管理制度，推進全生命周期管理。在固定資產(chǎn)的日常管理中，H 省水利廳應加強對新政府會計制度的學習，根據(jù)新制度的相關規(guī)定，修改制定可操作性強、適用于廳機關的國有資產(chǎn)管理制度，比如編制適用于自身的《H 省水利廳固定資產(chǎn)管理辦法》等，完善H 省水利廳的資產(chǎn)移交手續(xù)制度，在資產(chǎn)使用人因工作部門發(fā)生變動時要向資產(chǎn)歸口管理部門辦理部門變更手續(xù)，做好固定資產(chǎn)相關信息的記錄與保存。此外要對固定資產(chǎn)定義及其分類和計價、管理職責和分工、固定資產(chǎn)配置及采購、資產(chǎn)驗收與入賬、資產(chǎn)的領用及其發(fā)放與回收、資產(chǎn)的使用、資產(chǎn)的維修維護、資產(chǎn)的清查、資產(chǎn)的處置、固定資產(chǎn)的檔案管理等業(yè)務都進行詳細的規(guī)定，建立健全規(guī)章制度來規(guī)范和嚴格控制固定資產(chǎn)管理，以達到固定資產(chǎn)管理的規(guī)范化、制度化，確保流程清晰、管理規(guī)范、責任可查。同時應該對廳機關公務用車和防汛物資等核心固定資產(chǎn)，分類制定具體管理辦法和細則，確保相關資產(chǎn)賬實相符、高效使用。在固定資產(chǎn)全生命周期的處置階段，要明確不同價值固定資產(chǎn)處置的審批權限，嚴格履行審批手續(xù)。審批通過的資產(chǎn)處置事項，應及時辦理實物資產(chǎn)移交與賬務核銷等相關手續(xù)。H 省水利廳需建立健全固定資產(chǎn)全生命周期管理機制，在資產(chǎn)整個生命周期內(nèi)保持權責分明的問責制，將責任落實到具體處室和人員，確保固定資產(chǎn)的有效利用。

3.建立資產(chǎn)激勵機制，提高資產(chǎn)重視程度。固定資產(chǎn)管理能否做好，在一定程度上是由單位部門和工作人員對這項工作的重視程度所決定的。因此，H 省水利廳應該通過“軟”“硬”兼施來加強各部門對新政府會計制度的學習，提高對資產(chǎn)管理的重視程度。“軟”是宣傳教育，制度的監(jiān)管不可能面面俱到，要定期舉行關于學習新政府會計制度、固定資產(chǎn)管理相關知識的講座，讓各部門由不愿到甘愿、由自發(fā)到自覺的重視固定資產(chǎn)管理；“硬”則是制度的監(jiān)管，對于隨意閑置和堆放固定資產(chǎn)、不重視固定資產(chǎn)管理的部門要進行一定的懲罰，對重視固定資產(chǎn)管理、學習新政府會計制度的部門給予一定激勵，構建績效考核評價指標體系，提升固定資產(chǎn)管理的效率，并適當結合績效評價獎懲制度，建立合理的激勵機制，促使各個部門加強其對固定資產(chǎn)管理工作的重視程度?！?/p>

注釋：

①引用自財政部財會〔2017〕25 號文件：關于印發(fā)《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》 的通知(mof.gov.cn)。

②引用自ISO(International Organization for Standardization)：ISO 55000:2014 - Asset management —Overview,principles and terminology。

③引用自財政部財資函〔2018〕108 號文件：關于進一步加強和改進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的通知（http://zcgls.mof.gov.cn/）。

④引用自財政部財資函〔2021〕2 號文件：關于做好《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》 貫徹實施工作的通知（http://zcgls.mof.gov.cn/）。