基于業(yè)財(cái)融合的中央高校預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐探討

●戴文婕 張志兵

一、 中央高校預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施背景

（一）法律法規(guī)背景

2018 年修訂的《預(yù)算法》，將“績(jī)效”入法，在預(yù)算原則、預(yù)算編制、預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行、決算五個(gè)方面提到了“績(jī)效”概念（見(jiàn)表1），明確了預(yù)算績(jī)效管理中參與各方的法律責(zé)任，突出了績(jī)效評(píng)價(jià)的作用，為中央高校預(yù)算績(jī)效管理奠定了法理基礎(chǔ)，為有效推動(dòng)高校預(yù)算績(jī)效管理向縱深發(fā)展提供了法律保障。除法律層面的規(guī)定外，財(cái)政部制定的部門(mén)規(guī)章中也強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是高校編制預(yù)算草案的重要參考因素，高校應(yīng)重視全面實(shí)施績(jī)效管理這一財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)（見(jiàn)表2）。

表1 法律法規(guī)涉及“績(jī)效”概念的法條對(duì)高校的指導(dǎo)意義

表2 部門(mén)規(guī)章涉及“績(jī)效”概念的規(guī)定對(duì)高校的指導(dǎo)意義

（二）政策背景

黨的十八屆三中全會(huì)部署了深化財(cái)稅體制改革，明確“提高效率”作為現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并將改進(jìn)預(yù)算管理制度列為三大改革任務(wù)之首。黨的十九大要求加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，明確提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。2018 年，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作出的頂層設(shè)計(jì)和重大部署，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出到2020 年底中央部門(mén)和省級(jí)層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。2019 年，《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)教財(cái)〔2019〕6 號(hào)）進(jìn)一步明確了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求。

（三）文獻(xiàn)回顧

從20 世紀(jì)70 年代開(kāi)始，國(guó)外高校開(kāi)始績(jī)效考核探索。在經(jīng)歷了一段時(shí)期的發(fā)展后，高校預(yù)算績(jī)效管理逐步成為制定教育政策、明確教育財(cái)政支持方向和優(yōu)化教育資源配置的重要依據(jù)。當(dāng)前國(guó)外高?？?jī)效評(píng)價(jià)具體分為兩個(gè)類(lèi)別。

1.復(fù)合主體制高校：重視教育立法，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)。 復(fù)合主體制高校是一個(gè)聯(lián)合體，學(xué)校主要從事對(duì)外事務(wù)和公共服務(wù)，除約定的權(quán)力外其他都在院系。如美國(guó)、英國(guó)等根據(jù)自己的國(guó)情，提高內(nèi)部管理質(zhì)量，根據(jù)本國(guó)高校實(shí)際設(shè)置高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，以建立高等教育質(zhì)量保障體系為目標(biāo)。美國(guó)是較早采用評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)高校財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效的國(guó)家之一，早在1978 年建立了高校財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的立法體系和制度。美國(guó)高校財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入納入了國(guó)家戰(zhàn)略，提高了美國(guó)對(duì)高校經(jīng)費(fèi)支出質(zhì)量的關(guān)注程度。《英國(guó)大學(xué)管理統(tǒng)計(jì)和績(jī)效指標(biāo)體系》具有代表性，其特點(diǎn)是穩(wěn)定性、連續(xù)性、可測(cè)量性及可運(yùn)用性。Cave 和Martin（1988）指出，數(shù)字比文字更簡(jiǎn)明，更便于分析、整理和比較，績(jī)效指標(biāo)體系盡量用“序數(shù)性”“基數(shù)性”“絕對(duì)值”“相對(duì)值”方法，對(duì)高校機(jī)構(gòu)的活動(dòng)及其性質(zhì)作權(quán)威性的測(cè)量。美英兩國(guó)對(duì)我國(guó)教育立法和績(jī)效指標(biāo)設(shè)置具有借鑒意義，從法律和國(guó)家戰(zhàn)略高度重視經(jīng)費(fèi)投入績(jī)效，強(qiáng)調(diào)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)短期利益和長(zhǎng)期利益的結(jié)合，重視績(jī)效指標(biāo)的可操作性。

2.單一主體制高校：強(qiáng)化績(jī)效管理，重視結(jié)果應(yīng)用。 從經(jīng)費(fèi)來(lái)源看，日韓高校與我國(guó)高校的主要來(lái)源是財(cái)政撥款，采用統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的集中管理模式，均屬于政府主導(dǎo)型高校。單一主體制高校對(duì)高校的財(cái)政撥款分配方式正在從投入向績(jī)效方向轉(zhuǎn)變，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將影響下一期的財(cái)政撥款。例如，韓國(guó)自上世紀(jì)90 年代以來(lái)逐步建立起了大學(xué)評(píng)價(jià)制度，實(shí)行“大學(xué)綜合評(píng)價(jià)制”，從教學(xué)、科研、教師、教學(xué)設(shè)施、財(cái)政管理和社會(huì)服務(wù)六大方面以一定的標(biāo)準(zhǔn)量化打分，打分結(jié)果影響高校獲得國(guó)家財(cái)政撥款和政府補(bǔ)助金。

綜上，國(guó)外高校為了優(yōu)化資源配置，績(jī)效考核結(jié)果與政府撥款掛鉤，同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)性撥款。與國(guó)外相比，我國(guó)對(duì)高?？?jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)研究起步比較晚，仍處于早期階段，上級(jí)主管部門(mén)或其他政府機(jī)構(gòu)尚未建立完善的績(jī)效考核體系。我國(guó)系統(tǒng)評(píng)價(jià)高校財(cái)務(wù)績(jī)效的最早成果是楊周復(fù)、施建軍（2002）建立的高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這套指標(biāo)體系集中關(guān)注財(cái)務(wù)成效，為我國(guó)高校奠定了開(kāi)展財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。從2002年至2015 年期間，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究集中于高校預(yù)算績(jī)效管理的必要性、模式及評(píng)價(jià)方法等角度。喬聯(lián)寶（2015）在規(guī)模收益不變假設(shè)之上建立了綜合效率聯(lián)合DEA 模型，以教育部直屬“985”高校的教學(xué)和科研績(jī)效為評(píng)價(jià)對(duì)象，開(kāi)展了教育綜合效率評(píng)價(jià)。

二、中央高校預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

近年來(lái)，財(cái)政部、教育部以及中央高校各司其職，積極探索預(yù)算績(jī)效管理的有效路徑。財(cái)政部和教育部作為主管部門(mén)，從績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)三個(gè)重要環(huán)節(jié)開(kāi)展工作部署和質(zhì)量審核。如2015 年起，預(yù)算編報(bào)階段對(duì)預(yù)算重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)審核，并對(duì)審核結(jié)果進(jìn)行反饋，指導(dǎo)高校更好地完成預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定工作；2016 年起，對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)情況開(kāi)展審核；2018 年起，對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控情況開(kāi)展審核。2019 年，《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》指出在優(yōu)化政策、項(xiàng)目績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)單位整體績(jī)效管理。作為預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施主體，中央高校經(jīng)歷了從單一型的項(xiàng)目支出績(jī)效管理模式，到復(fù)合型的“項(xiàng)目支出+單位整體支出”預(yù)算績(jī)效管理模式。

（一）單一型管理模式：項(xiàng)目支出績(jī)效管理

為貫徹《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的要求，中央高校預(yù)算管理機(jī)制基本建立，校內(nèi)成立由主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)的預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組（或預(yù)算委員會(huì)）全面負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理工作。同時(shí)出臺(tái)或修訂了一系列預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)制度或?qū)嵤┓桨福蓪W(xué)校層面統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。單一型預(yù)算績(jī)效管理模式初見(jiàn)雛形（詳見(jiàn)圖1），根據(jù)學(xué)校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，制定年度工作計(jì)劃，然后分解至具體項(xiàng)目，形成目標(biāo)設(shè)定、執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)管理模式。

圖1 單一型績(jī)效管理模式的基本過(guò)程

（二）復(fù)合型管理模式：“項(xiàng)目支出+單位整體支出”績(jī)效管理

2020 年起，中央高校在貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院、教育部相關(guān)意見(jiàn)的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐中，逐步認(rèn)識(shí)到單一的項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理項(xiàng)目繁多，數(shù)據(jù)量大，不僅受到校內(nèi)預(yù)算單位的排斥，而且績(jī)效申報(bào)、績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)、預(yù)算評(píng)審等環(huán)節(jié)的管理效率受到嚴(yán)重影響，不利于綜合考慮校內(nèi)預(yù)算單位整體支出預(yù)算績(jī)效完成情況，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。因此，根據(jù)資金類(lèi)型分類(lèi)管理的復(fù)合型管理模式應(yīng)運(yùn)而生。其中，中央專(zhuān)項(xiàng)資金根據(jù)教育部要求實(shí)施項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理，校內(nèi)預(yù)算資金采取單位整體支出預(yù)算績(jī)效管理。以校內(nèi)預(yù)算單位為評(píng)價(jià)對(duì)象，在校內(nèi)單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)階段，各預(yù)算單位設(shè)置的單位整體支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，僅僅停留在項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的“物理堆砌”或“機(jī)械疊加”。經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)業(yè)財(cái)融合的反復(fù)研討，基本形成了圍繞預(yù)算單位年度工作計(jì)劃，以預(yù)算資金管理為主線(xiàn)，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，能夠衡量該預(yù)算單位整體績(jī)效水平的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

三、 預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐中遇到的問(wèn)題及原因分析

當(dāng)前，中央高校雖然初步構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但基于業(yè)財(cái)融合的預(yù)算績(jī)效管理尚處于理論和實(shí)踐探索階段，沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可循，仍然存在一些問(wèn)題。

（一）績(jī)效管理和業(yè)財(cái)融合意識(shí)有待加強(qiáng)

一是預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任主體尚不明晰。高校內(nèi)部預(yù)算單位認(rèn)為績(jī)效管理是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，與預(yù)算執(zhí)行主體相關(guān)度不高，對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置、績(jī)效監(jiān)控及自評(píng)等相關(guān)工作的重視程度不夠，缺乏結(jié)合業(yè)務(wù)開(kāi)展、主動(dòng)加強(qiáng)績(jī)效管理的融合機(jī)制。如部分高校內(nèi)部業(yè)務(wù)部門(mén)將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置與填報(bào)都推給財(cái)務(wù)部門(mén)，由財(cái)務(wù)部門(mén)閉門(mén)造車(chē)完成任務(wù)。在績(jī)效自評(píng)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目實(shí)施主體未對(duì)照年初績(jī)效目標(biāo)逐一自評(píng)，而是憑主觀(guān)判斷，自評(píng)高分。二是對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的關(guān)注程度高于預(yù)算績(jī)效。如部分高校財(cái)務(wù)部門(mén)按月推送給業(yè)務(wù)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況，督促其加快預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行及預(yù)算績(jī)效的完成，但最終落實(shí)到項(xiàng)目負(fù)責(zé)人這里就變成了“盡快用錢(qián)”，忽略了項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

存在以上兩個(gè)問(wèn)題的主要原因?yàn)椋阂皇强?jī)效管理質(zhì)量尚未納入主管部門(mén)考核范圍，沒(méi)有外在約束；二是高校對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重視程度不夠，沒(méi)有內(nèi)在動(dòng)力，僅由財(cái)務(wù)部門(mén)“單打獨(dú)斗”；三是缺少面向全員的預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)，業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)政策及實(shí)操知識(shí)了解甚少。

（二）績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)定不科學(xué)，目標(biāo)審核較為寬松

一是績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃不匹配。部分高校設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)未考慮學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)與規(guī)劃目標(biāo)脫節(jié)。二是績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)概念混淆、重復(fù)填報(bào)。如部分高校將計(jì)劃達(dá)成、相對(duì)宏觀(guān)的績(jī)效目標(biāo)與具體實(shí)施、相對(duì)微觀(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)概念混淆，造成績(jī)效目標(biāo)與具體指標(biāo)重復(fù)填報(bào)。三是定性指標(biāo)難以衡量。效益指標(biāo)和滿(mǎn)意度指標(biāo)多為定性指標(biāo)，指標(biāo)值數(shù)據(jù)無(wú)法獲取、難以衡量。四是高校內(nèi)部對(duì)績(jī)效目標(biāo)審核較為寬松，除部分修購(gòu)項(xiàng)目外僅停留在財(cái)務(wù)層面的合規(guī)性審核，未做到業(yè)財(cái)融合進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)的科學(xué)性、合理性審核。目前，績(jī)效目標(biāo)由項(xiàng)目申報(bào)單位填寫(xiě)后，業(yè)務(wù)歸口管理部門(mén)只審核目標(biāo)的相關(guān)性，財(cái)務(wù)部門(mén)只審核與資金相關(guān)的指標(biāo)，主管部門(mén)也僅僅是程序上、形式上的審核，極少會(huì)細(xì)化到具體指標(biāo)是否科學(xué)、合理，導(dǎo)致整個(gè)審核過(guò)程對(duì)績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)定的影響微乎其微。

對(duì)績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)定進(jìn)行深入分析發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致該問(wèn)題出現(xiàn)的主要原因：一是目前缺少相對(duì)科學(xué)、合理、可行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；二是高校本身對(duì)績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)定及內(nèi)部審核重視程度不夠，內(nèi)部培訓(xùn)不足；三是主管部門(mén)審核全國(guó)直屬高校的項(xiàng)目，項(xiàng)目類(lèi)型和數(shù)量繁多，且存在對(duì)于高校相關(guān)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)知識(shí)不夠了解等問(wèn)題，難以高質(zhì)量完成績(jī)效目標(biāo)審核。

（三）績(jī)效監(jiān)控操作性不強(qiáng)，糾偏作用發(fā)揮不充分

中央高校實(shí)踐探索結(jié)果顯示，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，主管部門(mén)定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行考核排名起到了一定的監(jiān)督作用，但績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控操作性不強(qiáng)、無(wú)法達(dá)到預(yù)期監(jiān)控效果。部分高校反映項(xiàng)目支出績(jī)效監(jiān)控表部分指標(biāo)操作性不強(qiáng)，部分指標(biāo)如“論文發(fā)表篇數(shù)”“申請(qǐng)專(zhuān)利”等，均以年度為統(tǒng)計(jì)時(shí)段，1—7 月尚處于送審階段，無(wú)法獲得此項(xiàng)指標(biāo)權(quán)威統(tǒng)計(jì)結(jié)果，只能憑主觀(guān)預(yù)估填寫(xiě)執(zhí)行數(shù)，監(jiān)控結(jié)果填寫(xiě)不夠準(zhǔn)確。

出現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題的原因主要有：一是績(jī)效目標(biāo)設(shè)定為年度指標(biāo)，而高校教學(xué)科研成果具有其特殊性，無(wú)法將年度指標(biāo)值簡(jiǎn)單地一分為二進(jìn)行考核；二是存在信息孤島，績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控信息化平臺(tái)未實(shí)現(xiàn)與預(yù)算管理系統(tǒng)的有效對(duì)接，難以定期在線(xiàn)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的匹配程度；三是部分高校重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，導(dǎo)致中期監(jiān)控?zé)o法獲取準(zhǔn)確數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)主體缺乏獨(dú)立性，評(píng)價(jià)結(jié)果受到質(zhì)疑

中央高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)模式以高?？?jī)效自評(píng)和校內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)為主，主管部門(mén)開(kāi)展績(jī)效復(fù)評(píng)及重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為輔。這種模式的評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立性和有效性也受到了社會(huì)的質(zhì)疑。首先，財(cái)政部作為預(yù)算管理的頂層設(shè)計(jì)者和資金分配部門(mén)，在評(píng)價(jià)結(jié)果間接反映自身政策和資金管理問(wèn)題時(shí)如何保持獨(dú)立？其次，教育部作為高校主管部門(mén)，開(kāi)展本部門(mén)或系統(tǒng)的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，是否愿意將較差的一面反映到績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中？最后，高校自評(píng)這種既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的模式，為了爭(zhēng)取更多的財(cái)政補(bǔ)助資金，難免存在“自我吹捧”的現(xiàn)象。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分，績(jī)效公開(kāi)亟待擴(kuò)大

評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用主要由高校自主開(kāi)展，尚處于監(jiān)管空白狀態(tài)，因此是否應(yīng)用及應(yīng)用程度如何在各個(gè)高校之間存在差異。中央高校雖然在相關(guān)預(yù)算績(jī)效管理制度中指出評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，但績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果尚未作為分配因素，體現(xiàn)在預(yù)算申報(bào)或者分配方案中。問(wèn)題具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用缺乏全流程追蹤反饋，導(dǎo)致部分高校評(píng)價(jià)工作停留在完成評(píng)價(jià)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題層面，部分高校止步于匯報(bào)結(jié)果、剖析問(wèn)題層面，極少數(shù)高校能夠意識(shí)到將評(píng)價(jià)結(jié)果轉(zhuǎn)化為預(yù)算績(jī)效管理的重要參考依據(jù)。二是現(xiàn)行的績(jī)效成果利用方式較為單一，通常采用書(shū)面報(bào)告反饋給被評(píng)價(jià)單位要求其整改，缺乏強(qiáng)有力的整改約束和整改效果的持續(xù)反饋，在高校內(nèi)部，由誰(shuí)整改不明確，容易出現(xiàn)業(yè)務(wù)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人互相推諉的情況。三是績(jī)效目標(biāo)公開(kāi)尚處于起步階段，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果尚未公開(kāi)，未對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果形成一定程度的社會(huì)監(jiān)督。

四、基于業(yè)財(cái)融合的中央高校預(yù)算績(jī)效管理體系構(gòu)建思路

全面預(yù)算績(jī)效管理是將績(jī)效理念融入預(yù)算管理的全過(guò)程，將績(jī)效管理過(guò)程與預(yù)算管理過(guò)程有機(jī)結(jié)合，做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。業(yè)財(cái)融合為全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)現(xiàn)提供組織保障和技術(shù)支撐。

（一）深化“計(jì)劃-預(yù)算-考核”預(yù)算管理機(jī)制變革

推進(jìn)全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系的建立，不僅需要主管部門(mén)及高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效管理的重視，更需要預(yù)算績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)上每一位業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員全面樹(shù)立績(jī)效管理觀(guān)念。而績(jī)效理念的提升離不開(kāi)高?！坝?jì)劃-預(yù)算-考核”的工作機(jī)制改革。通過(guò)建立計(jì)劃與財(cái)經(jīng)管理委員會(huì)等業(yè)財(cái)融合的工作機(jī)制，推行“先計(jì)劃、后預(yù)算、再考核”的工作流程，將全面預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中的業(yè)務(wù)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員共同參與的全流程業(yè)財(cái)融合，有利于戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計(jì)劃的受控執(zhí)行。計(jì)劃環(huán)節(jié)由發(fā)展規(guī)劃部門(mén)牽頭，組織各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)開(kāi)展工作計(jì)劃編制，并將其“項(xiàng)目化”，形成“項(xiàng)目化”的工作計(jì)劃，每個(gè)項(xiàng)目提供簡(jiǎn)單的核心績(jī)效指標(biāo)，納入業(yè)務(wù)部門(mén)單位整體支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。預(yù)算環(huán)節(jié)由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭。經(jīng)相關(guān)業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)通過(guò)的排序后的項(xiàng)目計(jì)劃和單位整體支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系提交財(cái)務(wù)部門(mén)組織預(yù)算評(píng)審，計(jì)劃與財(cái)經(jīng)管理委員會(huì)根據(jù)排序后的計(jì)劃結(jié)合學(xué)校財(cái)力配置資源，最終形成學(xué)校預(yù)算方案報(bào)學(xué)校決策機(jī)構(gòu)審定?？己谁h(huán)節(jié)由組織部門(mén)牽頭，將單位整體支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入學(xué)校年度部門(mén)考核范圍，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用形成強(qiáng)有力的外部約束。在此過(guò)程中，事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)獨(dú)立，進(jìn)一步明確了預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任主體。業(yè)務(wù)部門(mén)承擔(dān)了事權(quán)支出責(zé)任和預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任，財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)論證通過(guò)的事權(quán)配置資源，兩者相互獨(dú)立，又組織融合，為預(yù)算績(jī)效管理提供了強(qiáng)有力的組織保障。

（二）強(qiáng)化項(xiàng)目論證過(guò)程中的績(jī)效目標(biāo)論證，做實(shí)績(jī)效指標(biāo)庫(kù)

根據(jù)“誰(shuí)申請(qǐng)資金，誰(shuí)設(shè)立目標(biāo)”“誰(shuí)分配資金，誰(shuí)考核目標(biāo)”的原則，強(qiáng)化對(duì)資金使用效益的績(jī)效考核，實(shí)行項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)論證分類(lèi)管理。一方面，對(duì)于中央專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)論證，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)I(yè)委員會(huì)的論證。在校內(nèi)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備入庫(kù)過(guò)程中，要求專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目申報(bào)書(shū)嚴(yán)格按照教育部要求，重視績(jī)效目標(biāo)這一項(xiàng)目申報(bào)書(shū)的重要組成部分。所有納入儲(chǔ)備庫(kù)的中央專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目，需經(jīng)過(guò)專(zhuān)項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)I(yè)委員會(huì)進(jìn)行事前論證，其中基建項(xiàng)目等其他重大項(xiàng)目需進(jìn)行事前評(píng)估。在“二上二下”部門(mén)預(yù)算編制過(guò)程中，專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證后，履行出庫(kù)程序和預(yù)算審批程序后予以上報(bào)。另一方面，對(duì)于校內(nèi)單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，嚴(yán)格按照校部預(yù)算“二上二下”程序進(jìn)行單位整體支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、論證和下達(dá)，強(qiáng)調(diào)校內(nèi)預(yù)算單位工作計(jì)劃、整體支出與績(jī)效目標(biāo)三者的相關(guān)性及合理性，學(xué)校預(yù)算咨詢(xún)委員會(huì)對(duì)單位整體支出績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)提供咨詢(xún)和評(píng)審意見(jiàn)，學(xué)校計(jì)劃與財(cái)經(jīng)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)審議預(yù)算方案中單位整體支出績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)，最終學(xué)校黨委常委會(huì)審定年度預(yù)算方案，含各預(yù)算單位整體支出績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)。在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中形成的績(jī)效指標(biāo)申報(bào)庫(kù)，經(jīng)過(guò)層層論證，最終形成學(xué)校年度績(jī)效指標(biāo)正式庫(kù)，滾動(dòng)應(yīng)用到下一年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的編制。

（三）建立業(yè)財(cái)融合的多元評(píng)價(jià)主體參與的高?？?jī)效評(píng)價(jià)體系

建立業(yè)財(cái)融合的多元評(píng)價(jià)主體參與的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是一條解決主體獨(dú)立性的有效路徑。建議更多地引入外部評(píng)價(jià)，提升評(píng)價(jià)質(zhì)量。一是充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能，由人大牽頭對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)高校開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。在法律層面，人大具有對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督權(quán)力。二是構(gòu)建跨部委的績(jī)效評(píng)價(jià)中心，建立由各部委績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家、高?？?jī)效評(píng)價(jià)學(xué)術(shù)專(zhuān)家、高?？?jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐專(zhuān)家、基層績(jī)效評(píng)價(jià)工作人員、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)技術(shù)專(zhuān)家等各方參與的評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)，形成兼具獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)的專(zhuān)業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍，對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理實(shí)行獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)。三是培育高校本土績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍，利用高校獨(dú)特的智力資源，建立一支含科研專(zhuān)家、相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)、預(yù)算管理人員等多元化結(jié)構(gòu)的內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍，充分與發(fā)展規(guī)劃部門(mén)銜接，對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或業(yè)務(wù)部門(mén)提交的自評(píng)結(jié)果進(jìn)行高校層面的復(fù)核評(píng)價(jià)。四是高校引入第三方機(jī)構(gòu)參與工程類(lèi)項(xiàng)目事前評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)，發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性，對(duì)預(yù)算單位非敏感性的重大、重點(diǎn)項(xiàng)目尤其是工程類(lèi)項(xiàng)目，進(jìn)行事前評(píng)估，開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)申報(bào)評(píng)審、績(jī)效自評(píng)復(fù)核，出具績(jī)效評(píng)價(jià)意見(jiàn)，應(yīng)用到下一年度的預(yù)算安排。

（四）進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效公開(kāi)范圍，發(fā)揮績(jī)效監(jiān)督合力

一是借助高校的信息公開(kāi)平臺(tái)，定期將年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果充分向社會(huì)公開(kāi)，增強(qiáng)公信力。建議進(jìn)一步擴(kuò)大項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)表的公開(kāi)范圍，強(qiáng)化公眾對(duì)于資金績(jī)效的監(jiān)督，提高中央專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的編制質(zhì)量。2023 年部門(mén)預(yù)算公開(kāi)中，財(cái)政部要求繼續(xù)擴(kuò)大績(jī)效目標(biāo)公開(kāi)范圍，除涉密項(xiàng)目、敏感項(xiàng)目、結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目外，原則上各直屬高校一般公共預(yù)算二級(jí)項(xiàng)目、政府性基金預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表均應(yīng)按照不低于項(xiàng)目數(shù)量60%的比例向社會(huì)公開(kāi)，比2022 年的公開(kāi)比例增加10%。二是逐步探索校內(nèi)預(yù)算單位整體支出績(jī)效目標(biāo)的校內(nèi)公開(kāi)，落實(shí)主體責(zé)任，逐級(jí)考核績(jī)效。積極推動(dòng)學(xué)校層面和學(xué)校內(nèi)部預(yù)算單位層面的兩級(jí)單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐，按照“誰(shuí)支出，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則明確責(zé)任分工，制定落實(shí)單位整體預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施方案，從簽訂“目標(biāo)責(zé)任書(shū)”轉(zhuǎn)向?qū)W校與預(yù)算單位、預(yù)算單位與院系簽訂“績(jī)效目標(biāo)責(zé)任書(shū)”，從簡(jiǎn)單的工作考核轉(zhuǎn)向預(yù)算績(jī)效考核。三是發(fā)揮績(jī)效監(jiān)督合力，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展規(guī)劃部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)強(qiáng)化事權(quán)監(jiān)督中的績(jī)效監(jiān)督作用；財(cái)務(wù)部門(mén)和審計(jì)部門(mén)強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督職能，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)立、績(jī)效目標(biāo)完成的有效性進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化追蹤問(wèn)效，防范違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題。

（五）以信息化建設(shè)為業(yè)財(cái)融合提供數(shù)據(jù)融合的技術(shù)支持

一是高校應(yīng)按信息化發(fā)展規(guī)劃充分做好信息化建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，搭建業(yè)財(cái)融合的信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的融合與同步。對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)之間的數(shù)據(jù)交叉重復(fù)進(jìn)行整合，通過(guò)數(shù)據(jù)中臺(tái)與預(yù)算管理系統(tǒng)對(duì)接，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)資源共享，做到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)時(shí)提取業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和績(jī)效監(jiān)控，定期通過(guò)預(yù)算管理系統(tǒng)向業(yè)務(wù)系統(tǒng)反饋績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的完成情況，及時(shí)糾正偏差，提高績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控和績(jī)效自評(píng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。二是在高校內(nèi)部控制建設(shè)的統(tǒng)一要求下，內(nèi)控對(duì)象包括業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)借助對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程梳理的平臺(tái)，爭(zhēng)取業(yè)務(wù)信息和財(cái)務(wù)信息對(duì)接融合，對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在預(yù)算管理系統(tǒng)中進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，依托規(guī)則內(nèi)嵌，將業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流程嵌入預(yù)算管理系統(tǒng)，用系統(tǒng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的全過(guò)程進(jìn)行重構(gòu)和優(yōu)化。經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)融合以及內(nèi)部控制梳理，為預(yù)算績(jī)效管理提供經(jīng)過(guò)大數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理后的關(guān)鍵指標(biāo)。三是利用信息化平臺(tái)，逐步構(gòu)建完善分領(lǐng)域分大類(lèi)的績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，一方面用于指導(dǎo)高校統(tǒng)一績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，績(jī)效指標(biāo)值可以根據(jù)不同高校的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)節(jié)，提升同領(lǐng)域、同類(lèi)支出、同類(lèi)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的一致化程度；另一方面進(jìn)一步將績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)要點(diǎn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化，逐步實(shí)現(xiàn)高校間績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的統(tǒng)一和評(píng)價(jià)結(jié)果的橫向可比。■