“揭榜掛帥”機(jī)制下創(chuàng)新聯(lián)合體的模式研究
——基于北京市和浙江省的案例比較分析

李 玲 李海麗 杜 玲

1.北京市科學(xué)技術(shù)研究院創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京，100089；2.中關(guān)村高科技產(chǎn)業(yè)促進(jìn)中心，北京，100041

隨著我國科技體制改革持續(xù)深入，結(jié)合我國國情的新科技管理機(jī)制不斷出現(xiàn)。2019 年，科技部在《關(guān)于新時期支持科技型中小企業(yè)加快創(chuàng)新發(fā)展的若干政策措施》中提出，“支持科技型中小企業(yè)廣泛參與龍頭骨干企業(yè)、高校、科研院所等牽頭的項目，組建創(chuàng)新聯(lián)合體‘揭榜攻關(guān)’”。在此背景下，各地區(qū)不斷自行探索，根據(jù)公開信息檢索統(tǒng)計，截至2023 年年初，近20 個省市自治區(qū)落實組建創(chuàng)新聯(lián)合體，其中北京市、云南省、陜西省、海南省等還出臺了創(chuàng)新聯(lián)合體的工作指引。但僅有北京市、浙江省等少數(shù)省市在創(chuàng)新聯(lián)合體組建方式中提到應(yīng)用“揭榜掛帥”機(jī)制?？傮w來看，在“揭榜掛帥”機(jī)制下組建創(chuàng)新聯(lián)合體是一種新探索，還未形成可多地適用的模式。

在組建創(chuàng)新聯(lián)合體方面，北京市和浙江省采用了兩種不同的模式：北京市自2020 年推出強(qiáng)鏈工程，把“揭榜掛帥”機(jī)制與創(chuàng)新聯(lián)合體相結(jié)合，是一次以企業(yè)為核心主體組織科研項目的嘗試。浙江省自2021 年開始由科技主管部門開展省級創(chuàng)新聯(lián)合體培育工作，并把重點研發(fā)攻關(guān)計劃的組織方式都向“揭榜”轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)融入“揭榜掛帥”組織流程。本研究從創(chuàng)新聯(lián)合體的組建機(jī)制、運行機(jī)制、建設(shè)過程對兩種模式進(jìn)行解構(gòu)分析，從中提煉可借鑒經(jīng)驗，以為我國各省市推進(jìn)創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)提供參考。

一、核心概念

（一）創(chuàng)新聯(lián)合體

創(chuàng)新聯(lián)合體是我國國家戰(zhàn)略科技力量之一，聚焦重大科技成果產(chǎn)業(yè)化端的難題，解決產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)和“卡脖子”問題。[1]創(chuàng)新聯(lián)合體也是化解產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新障礙的機(jī)制，可以“支持龍頭企業(yè)聯(lián)合高校和科研院所組建產(chǎn)學(xué)研用聯(lián)合體，通過市場需求導(dǎo)向倒逼科技創(chuàng)新供給側(cè)改革”[2]。在我國新型舉國體制下，組建創(chuàng)新聯(lián)合體具有制度優(yōu)勢，但要實現(xiàn)知識突破與商業(yè)實現(xiàn)的價值銜接，需推動創(chuàng)新體系中的各單元聚焦戰(zhàn)略需求，形成實質(zhì)性資源整合；發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)在市場前景驅(qū)動下高效實現(xiàn)前沿成果潛在價值的優(yōu)勢。[3]

概括而言，創(chuàng)新聯(lián)合體的組建應(yīng)具備一些基本要素條件，包括其核心目標(biāo)是提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，成員構(gòu)成上要由創(chuàng)新領(lǐng)軍企業(yè)牽頭；應(yīng)承擔(dān)并完成符合國家戰(zhàn)略需求的研發(fā)任務(wù)；需要政府的積極干預(yù)和引導(dǎo)等。[4]文章從創(chuàng)新聯(lián)合體的基本功能出發(fā)，認(rèn)為創(chuàng)新聯(lián)合體是一種實現(xiàn)跨主體合作的、能夠獨立承擔(dān)各類科研任務(wù)的新型科研組織。

（二）“揭榜掛帥”

“揭榜掛帥”是指針對目標(biāo)明確的科技難題和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，設(shè)立項目或獎金向社會公開張榜征集創(chuàng)新性科技成果的一種制度安排。[5]“揭榜掛帥”作為一種新型的科研項目管理的制度安排，在組織實施中一般應(yīng)堅持問題和目標(biāo)導(dǎo)向、以最終用戶為本、“英雄不問出處”以及充分放權(quán)賦權(quán)的原則。[6-7]“揭榜掛帥”應(yīng)用于不同的情境，面向不同目標(biāo)，其流程也存在差異。[8]當(dāng)前，“揭榜掛帥”已在全國得到廣泛應(yīng)用，筆者認(rèn)為，“揭榜掛帥”的核心功能是針對真實需求提出問題，并以解決問題為最終目標(biāo)，不對承擔(dān)任務(wù)的主體做任何限制的開放性的制度設(shè)計。在“揭榜掛帥”機(jī)制應(yīng)用下，創(chuàng)新聯(lián)合體的組建和運行具有其特殊性，值得進(jìn)行探究。

二、北京市強(qiáng)鏈工程支持創(chuàng)新聯(lián)合體“揭榜攻關(guān)”的模式分析

北京市聚焦高精尖產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈薄弱環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展共性技術(shù)需求，于2020 年12 月由中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會（兩委合署辦公前）印發(fā)實施的《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)高精尖產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鏈工程實施方案（2020—2025 年）》（以下簡稱“《強(qiáng)鏈工程方案》”），提出以“揭榜掛帥”機(jī)制實施強(qiáng)鏈工程，完善政府引導(dǎo)開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、實現(xiàn)科技自立自強(qiáng)的有效路徑，探索形成領(lǐng)軍企業(yè)牽頭、大中小企業(yè)和各類主體深度參與協(xié)同創(chuàng)新的有效機(jī)制，構(gòu)筑更高水平需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的創(chuàng)新格局。

（一）強(qiáng)鏈工程創(chuàng)新聯(lián)合體的組建機(jī)制

1.組建動力來自科技領(lǐng)軍企業(yè)需求

強(qiáng)鏈工程支持成立的創(chuàng)新聯(lián)合體需首先應(yīng)具有研發(fā)需求，再通過競爭遴選，由發(fā)榜單位與揭榜單位合作構(gòu)建成立。

科技領(lǐng)軍企業(yè)提出研發(fā)需求解決產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈卡點問題，通過研發(fā)活動實現(xiàn)攻關(guān)?？萍碱I(lǐng)軍企業(yè)是指具有明確的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略及完善的組織體系，科技創(chuàng)新投入水平高，在關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)和顛覆性技術(shù)方面取得明顯優(yōu)勢，能夠引領(lǐng)和帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)、有效組織產(chǎn)學(xué)研力量實現(xiàn)融通創(chuàng)新發(fā)展，并在產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)明專利、自主品牌等方面居于同行業(yè)領(lǐng)先地位的創(chuàng)新型企業(yè)。[9]北京市強(qiáng)鏈工程的研發(fā)需求可歸結(jié)為兩類：一類是嚴(yán)重依賴國外企業(yè)的底層核心技術(shù)，希望通過國內(nèi)創(chuàng)新主體的研發(fā)，實現(xiàn)國內(nèi)自主可控，保障產(chǎn)業(yè)鏈安全；另一類是針對供應(yīng)鏈上的卡點、堵點，一般由終端產(chǎn)品的領(lǐng)軍企業(yè)提出需求，從終端產(chǎn)品向上回溯供應(yīng)鏈前端，開發(fā)關(guān)鍵零部件，為穩(wěn)定供應(yīng)鏈做出貢獻(xiàn)，同時也能夠加大科技領(lǐng)軍企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上的話語權(quán)，提升國際競爭力。

2.發(fā)榜企業(yè)與揭榜單位自由合作組成創(chuàng)新聯(lián)合體

領(lǐng)軍企業(yè)作為需求提出方，決定如何遴選項目承擔(dān)單位，充分體現(xiàn)其決策權(quán)。在這個過程中，企業(yè)與政府科技主管部門具有明確分工，科技主管部門為企業(yè)提供平臺與人員組織評審。

發(fā)榜之后，揭榜單位向科技主管部門提交揭榜申請。由科技主管部門與發(fā)榜企業(yè)對揭榜單位進(jìn)行第一輪篩選，之后發(fā)榜企業(yè)組織專家進(jìn)行二次篩選。在二次篩選之前，還可以對揭榜單位進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研。

遴選方式由發(fā)榜企業(yè)決定。在強(qiáng)鏈工程中，遴選方式可有現(xiàn)場答辯、現(xiàn)場演示、實地考察等，發(fā)榜企業(yè)具有一票否決權(quán)。在二次篩選中，由發(fā)榜企業(yè)主導(dǎo)，根據(jù)評審結(jié)果形成遴選報告提交科技主管部門。最終經(jīng)科技主管部門審批并揭榜成功的項目，由發(fā)榜企業(yè)與揭榜單位組建創(chuàng)新聯(lián)合體，簽署創(chuàng)新聯(lián)合體協(xié)議。

（二）強(qiáng)鏈工程創(chuàng)新聯(lián)合體的運行機(jī)制

1.協(xié)同研發(fā)、定向采購機(jī)制

創(chuàng)新聯(lián)合體具有明確的攻關(guān)目標(biāo)，也可稱為有共同要解決的問題（即榜單需求）。面向此需求，聯(lián)合體共同開展研發(fā)活動，在過程中保持緊密的溝通，知識流動障礙較小。發(fā)榜企業(yè)要向揭榜單位提供必要的研發(fā)測試環(huán)境，把握項目研發(fā)的方向、進(jìn)度，推動技術(shù)攻關(guān)真正取得實效。

發(fā)榜企業(yè)向揭榜單位進(jìn)行定向采購，使強(qiáng)鏈工程項目成果更快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、市場化。例如，強(qiáng)鏈工程中的一項醫(yī)療技術(shù)項目，發(fā)榜企業(yè)與揭榜單位簽訂創(chuàng)新聯(lián)合體協(xié)議，內(nèi)容包括對聯(lián)合研發(fā)團(tuán)隊負(fù)責(zé)人、任務(wù)分工、雙方資源投入等做出約定，同時在協(xié)議中約定了采購計劃和產(chǎn)業(yè)化安排，項目完成后，發(fā)榜企業(yè)將在首年進(jìn)行30—50 臺的小批量采購，此后逐年擴(kuò)大采購量。在實現(xiàn)研發(fā)成果直接進(jìn)入發(fā)榜企業(yè)供應(yīng)鏈后，向產(chǎn)業(yè)中的其他應(yīng)用主體進(jìn)行推廣。

2.企業(yè)為主、政府為輔的資金投入機(jī)制

強(qiáng)鏈工程以發(fā)榜企業(yè)為資金投入主體，政府財政資金作為重要補(bǔ)充。其中，強(qiáng)鏈工程項目的財政資金采用事前撥付，一旦立項，政府即可撥付資金，以保證研發(fā)活動的順利開展。在第一期強(qiáng)鏈工程中，財政資金最高資助額度為1 000 萬元，要求發(fā)榜企業(yè)投入不低于3 000 萬元。

3.應(yīng)用為標(biāo)準(zhǔn)的項目驗收機(jī)制

強(qiáng)鏈工程的“揭榜掛帥”項目，在立項之初，即建立較為明確的、可量化的考核指標(biāo)。執(zhí)行期結(jié)束后，政府部門與發(fā)榜企業(yè)一起組織驗收工作，驗收結(jié)論以發(fā)榜企業(yè)的意見為優(yōu)先。

發(fā)榜企業(yè)在組建創(chuàng)新聯(lián)合體時會承諾定向采購，同時揭榜單位形成的技術(shù)和產(chǎn)品要直接進(jìn)入發(fā)榜企業(yè)的供應(yīng)鏈，切實補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的短板。在此要求之下，項目驗收以實際應(yīng)用為明確導(dǎo)向。

（三）強(qiáng)鏈工程支持創(chuàng)新聯(lián)合體“揭榜攻關(guān)”的過程模式分析

強(qiáng)鏈工程構(gòu)建以領(lǐng)軍企業(yè)為主導(dǎo)、政府服務(wù)為主體、聯(lián)結(jié)多創(chuàng)新主體組建創(chuàng)新聯(lián)合體共同開展攻關(guān)任務(wù)的科研組織模式，依托于“揭榜掛帥”項目構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體（見圖1）。

圖1 北京市強(qiáng)鏈工程在“揭榜掛帥”機(jī)制下創(chuàng)新聯(lián)合體組建的全周期示意圖

強(qiáng)鏈工程將項目全周期簡化為四個環(huán)節(jié)：榜單形成與發(fā)布—揭榜遴選—攻關(guān)實施—考核驗收。其一，榜單形成與發(fā)榜環(huán)節(jié)。政府組織將從發(fā)榜企業(yè)征集來的需求進(jìn)行論證凝練，形成“揭榜掛帥”的項目榜單，并通過政府平臺進(jìn)行發(fā)布。政府在此承擔(dān)了搭建平臺的服務(wù)角色，榜單一般面向全國征集揭榜單位；對于不適合公開發(fā)布的榜單，采取定向發(fā)榜或個性化渠道限定范圍發(fā)布。其二，揭榜遴選環(huán)節(jié)。由發(fā)榜企業(yè)組織遴選專家會，揭榜單位進(jìn)行答辯。發(fā)榜企業(yè)確定揭榜單位后，雙方組建創(chuàng)新攻關(guān)聯(lián)合體，進(jìn)入項目實施環(huán)節(jié)。其三，攻關(guān)實施環(huán)節(jié)。發(fā)榜企業(yè)對研發(fā)的進(jìn)度等進(jìn)行監(jiān)督，并最終主導(dǎo)項目的驗收。其四，考核驗收環(huán)節(jié)。將最終成果應(yīng)用于發(fā)榜企業(yè)或其提供的場景，實現(xiàn)知識突破與商業(yè)價值的連接。此外，在項目完成之后可能會發(fā)現(xiàn)新的問題，提出新的需求。

總體而言，強(qiáng)鏈工程的過程模式可概括為“誰被卡誰出題”“誰能干誰來干”“誰牽頭誰采購”。其中，“誰被卡誰出題”和“誰牽頭誰采購”相輔相成，“被卡”的企業(yè)提出問題，并帶著采購合同或意向發(fā)榜，擴(kuò)大研發(fā)成果的市場預(yù)期和研發(fā)回報，形成需求牽引創(chuàng)新、市場反哺創(chuàng)新的閉環(huán)。

三、浙江省創(chuàng)新聯(lián)合體組建的模式分析

2022年，浙江省科學(xué)技術(shù)廳等7個部門發(fā)布了《關(guān)于推動創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展的若干意見》（浙科發(fā)高〔2022〕16 號）（以下簡稱“《若干意見》”），提出將企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體與“揭榜掛帥”項目組織方式進(jìn)行結(jié)合，這種組建方式與北京市強(qiáng)鏈工程具有較強(qiáng)的可比性。

（一）浙江省創(chuàng)新聯(lián)合體的組建機(jī)制

1.組建動力來自產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展需求

2020 年，浙江省政府部門通過研究提出重點領(lǐng)域組建創(chuàng)新聯(lián)合體的需求，圍繞其在《浙江省培育先進(jìn)制造業(yè)集群行動計劃》中提出的“415”先進(jìn)制造業(yè)集群體系[10]，浙江省科學(xué)技術(shù)廳在2021 年提出了創(chuàng)新聯(lián)合體攻關(guān)任務(wù)，接受創(chuàng)新聯(lián)合體推薦申報。由此，創(chuàng)新聯(lián)合體因政府提出的產(chǎn)業(yè)攻關(guān)任務(wù)而成立。

在申報組織上采用自下而上的推薦備案制。2021年5 月，《浙江省科學(xué)技術(shù)廳關(guān)于組織開展2021 年浙江省創(chuàng)新聯(lián)合體培育工作的通知》發(fā)布，在組織方式上由各設(shè)區(qū)市科技部門指導(dǎo)并審核同意后報浙江省科學(xué)技術(shù)廳備案。浙江省級層面發(fā)出通知之后，省屬各市區(qū)各自發(fā)布通知，自下而上推薦創(chuàng)新聯(lián)合體登記備案，并在省級創(chuàng)新聯(lián)合體的體系中分別設(shè)立了市級和區(qū)級創(chuàng)新聯(lián)合體。以杭州市和蕭山區(qū)為例，根據(jù)公開信息可見，杭州市蕭山區(qū)在2022 年發(fā)布的企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體備案通知中提出，“參照杭州市企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體備案申報條件和備案程序，從申報企業(yè)中擇優(yōu)組建若干蕭山區(qū)企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體”。[11]通過區(qū)向市推薦市級創(chuàng)新聯(lián)合體備案。2022 年，杭州市科學(xué)技術(shù)局組織市級創(chuàng)新聯(lián)合體申報，計劃備案15 項，并針對下轄各區(qū)進(jìn)行指標(biāo)分配，蕭山區(qū)能夠進(jìn)入市級的僅有1 個名額，并且同等條件下，優(yōu)先推薦市級企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體申報省級創(chuàng)新聯(lián)合體。[12]由此，形成各區(qū)縣自下而上推薦至市、再由市推薦至省的層層擇優(yōu)篩選方式。與此同時，《若干意見》指出，支持省技術(shù)創(chuàng)新中心牽頭組建國家創(chuàng)新聯(lián)合體[13]，即在浙江省技術(shù)創(chuàng)新中心的架構(gòu)之上再組建創(chuàng)新聯(lián)合體。

2.可動態(tài)調(diào)整的成員單位

創(chuàng)新聯(lián)合體強(qiáng)調(diào)產(chǎn)學(xué)研合作，所以創(chuàng)新聯(lián)合體的成員有兩方面要求，一是牽頭單位必須是企業(yè)，企業(yè)須創(chuàng)新能力突出，在操作層面，可為浙江省創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)、省級技術(shù)創(chuàng)新中心掛靠單位等。二是創(chuàng)新聯(lián)合體成員不固定，依據(jù)承擔(dān)研發(fā)任務(wù)的變化，可以調(diào)整成員單位。

3.設(shè)立管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的非法人主體

在組織形式上，一般為非法人主體，政府與各主體聯(lián)合管理。創(chuàng)新聯(lián)合體雖然仍是非實體組織，但是有明確的建設(shè)方案，并明確組織架構(gòu)、運行機(jī)制、經(jīng)費投入等。牽頭單位與各成員單位需簽署組建協(xié)議，并要求成立創(chuàng)新聯(lián)合體的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在此管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中，負(fù)責(zé)人由牽頭單位推舉，同時市縣的科技部門有專人參與，由此形成政府與創(chuàng)新主體的共治機(jī)制。

2022 年5 月，浙江康恩貝制藥股份有限公司與浙江中醫(yī)藥大學(xué)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈合作單位組建成立浙江省中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)合體，為非法人橫向合作組織。浙江康恩貝制藥股份有限公司為浙江省國際貿(mào)易集團(tuán)有限公司（國有企業(yè)）的實際控股公司，作為此創(chuàng)新聯(lián)合體的牽頭單位，其在2020 入選國家工信部專精特新“小巨人”企業(yè)，承擔(dān)了浙江省2022 年度“尖兵”“領(lǐng)雁”研發(fā)攻關(guān)計劃項目《中藥二次開發(fā)研究—基于整合藥理學(xué)的銀杏葉大品種再提升研究》，創(chuàng)新能力突出，在中醫(yī)藥領(lǐng)域具有領(lǐng)軍企業(yè)特征。并且，浙江康恩貝制藥服務(wù)有限公司與浙江中醫(yī)藥大學(xué)簽訂了雙方戰(zhàn)略合作協(xié)議。雖然剛成立時只有兩家單位（每家單位都有多個子公司、關(guān)聯(lián)單位），但后續(xù)將根據(jù)發(fā)展需要進(jìn)一步吸收相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)、創(chuàng)投機(jī)構(gòu)等參與。[14]

（二）浙江省創(chuàng)新聯(lián)合體的運行機(jī)制

1.基于“項目群”的協(xié)同研發(fā)機(jī)制

創(chuàng)新聯(lián)合體的核心功能是開展協(xié)同研發(fā)，以項目為研發(fā)活動的主要載體。同時，創(chuàng)新聯(lián)合體因明確的研發(fā)任務(wù)而成立，并不因一個項目的結(jié)束而結(jié)束。

《若干意見》提出，聯(lián)合體凝練“尖兵”“領(lǐng)雁”項目攻關(guān)榜單，形成真榜、實榜。政府讓企業(yè)充分發(fā)揮作為出題者的作用，向企業(yè)征集攻關(guān)需求，創(chuàng)新聯(lián)合體可以在需求征集上來之后，進(jìn)一步凝練；此外，創(chuàng)新聯(lián)合體也可自主設(shè)計研究命題，向浙江省級部門或市級部門提出，由政府評估確定能否納入到省級重點研發(fā)攻關(guān)計劃中。

凝練的榜單都由政府部門對外發(fā)布，但公開榜單多面向國內(nèi)外公開征集揭榜團(tuán)隊，并不定向于創(chuàng)新聯(lián)合體。相反，創(chuàng)新聯(lián)合體更多應(yīng)承擔(dān)浙江省創(chuàng)新型省份建設(shè)的功能，面向浙江省“十四五”期間重點發(fā)展的領(lǐng)域?！度舾梢庖姟诽岢?，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)、戰(zhàn)略性儲備性技術(shù)組織“項目群”攻關(guān)，而在創(chuàng)新聯(lián)合體存續(xù)期內(nèi)，應(yīng)主動承擔(dān)政府部門委托的攻關(guān)任務(wù)。

2.創(chuàng)新聯(lián)合體為主的資金投入機(jī)制

按照《若干意見》規(guī)定，創(chuàng)新聯(lián)合體承擔(dān)主要投入責(zé)任。但是，如前面所述，進(jìn)入省級重點研發(fā)攻關(guān)計劃項目，省財政按規(guī)定給予單個項目最高不超過1000 萬元支持。同時，強(qiáng)調(diào)省市區(qū)縣聯(lián)動。

3.面向項目和創(chuàng)新聯(lián)合體自身的雙重評價機(jī)制

創(chuàng)新聯(lián)合體如若承擔(dān)了省、市級科技計劃攻關(guān)項目，則接受常規(guī)科技計劃項目管理。浙江省實行“最終用戶委員會”制度，委員會由行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)、風(fēng)投機(jī)構(gòu)等組成，會同技術(shù)專家，對科技項目進(jìn)行績效評價。此外，還將最終的評價環(huán)節(jié)與關(guān)鍵核心技術(shù)的應(yīng)用場景相結(jié)合，輔助驗證成果。

同時，浙江省對于創(chuàng)新聯(lián)合體作為長期存續(xù)的一類組織進(jìn)行管理，因此對創(chuàng)新聯(lián)合體進(jìn)行績效評價，包括承擔(dān)項目任務(wù)的執(zhí)行情況、內(nèi)部日常管理、成員單位合作情況等方面。評價結(jié)果會影響創(chuàng)新聯(lián)合體能否存續(xù)，如結(jié)果為優(yōu)秀則可能給予后續(xù)的項目滾動支持，如結(jié)果較差則可能被調(diào)整或中止。

（三）浙江省創(chuàng)新聯(lián)合體的過程模式分析

浙江省創(chuàng)新聯(lián)合體一方面發(fā)揮創(chuàng)新能力突出的優(yōu)勢企業(yè)的主體地位和主導(dǎo)作用，另一方面，強(qiáng)調(diào)政府的組織、引導(dǎo)、推動作用。在創(chuàng)新聯(lián)合體的組建和持續(xù)運行中嵌入基于項目的“揭榜掛帥”科研組織模式。兩者之間不是閉環(huán)的融合組織關(guān)系，而是相對獨立又互有支撐的（見圖2）。

圖2 浙江省“揭榜掛帥”機(jī)制與創(chuàng)新聯(lián)合體相結(jié)合的全周期示意圖

在此分析中，以創(chuàng)新聯(lián)合體為主線，全周期可劃分為組建和持續(xù)運行兩個階段。首先，組建階段，政府提出創(chuàng)新聯(lián)合體攻關(guān)任務(wù)并向社會發(fā)布通知征集創(chuàng)新聯(lián)合體，企業(yè)聯(lián)合相關(guān)創(chuàng)新主體自行編制建設(shè)方案從區(qū)縣級科技主管部門申報，經(jīng)篩選獲得備案的聯(lián)合體則為成立，開展攻關(guān)任務(wù)或項目的研發(fā)，最終以任務(wù)或項目的方式由主管部門驗收。其次，持續(xù)運行階段，創(chuàng)新聯(lián)合體成為浙江省科技創(chuàng)新體系中的主體之一，參與政府的“尖兵”計劃、“領(lǐng)雁”計劃項目攻關(guān)榜單的凝練，同時可以圍繞浙江省重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域自主設(shè)計研究命題，即構(gòu)建重點方向的“項目群”。如果所設(shè)計的研究命題被納入浙江省各層級的研發(fā)攻關(guān)計劃，則可得到政府財政資金的支持，開展項目研發(fā)。有實力的創(chuàng)新聯(lián)合體，還可以自行投入資金自主開展更多的研發(fā)活動。

四、北京市與浙江省創(chuàng)新聯(lián)合體的模式比較

基于上述案例解構(gòu)分析，雖然兩省市均將創(chuàng)新聯(lián)合體與“揭榜掛帥”組織模式相結(jié)合，二者之間存在共性特點，也存在非常明顯的差異（見表1）。

表1 北京市強(qiáng)鏈工程組建創(chuàng)新聯(lián)合體與浙江省科學(xué)技術(shù)廳組建創(chuàng)新聯(lián)合體的模式對比

其一，在組建動力方面，根本上兩地都面向本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，只是北京市強(qiáng)鏈工程組建的創(chuàng)新聯(lián)合體更突顯領(lǐng)軍企業(yè)的帶頭作用，以提升領(lǐng)軍企業(yè)創(chuàng)新能力支撐產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，因此需求也由領(lǐng)軍企業(yè)（即發(fā)榜企業(yè)）提出，政府僅做進(jìn)一步的凝練和篩選。而浙江省科學(xué)技術(shù)廳培育的創(chuàng)新聯(lián)合體則是由政府引導(dǎo)，圍繞本區(qū)域的重點產(chǎn)業(yè)直接提出攻關(guān)需求，由企業(yè)牽頭組建的創(chuàng)新聯(lián)合體則是在政府需求之下“答題”組建。相較之下，北京市強(qiáng)鏈工程更加注重企業(yè)的主體地位，浙江省創(chuàng)新聯(lián)合體更加注重發(fā)揮政府的科技攻關(guān)組織作用。

其二，在成員構(gòu)成和管理方式方面，兩地的創(chuàng)新聯(lián)合體原則上都可以有多家單位組成，而且鼓勵產(chǎn)學(xué)研合作。不過在實際操作中，北京市強(qiáng)鏈工程多以供需雙方企業(yè)簽訂聯(lián)合體協(xié)議的方式組建創(chuàng)新聯(lián)合體，聯(lián)合體存續(xù)期有限，項目結(jié)束之后的發(fā)展路徑還未明確。浙江省的創(chuàng)新聯(lián)合體，一般由多家創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈上下游單位共同組建，要簽署組建協(xié)議，并成立管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，成為一類長期運行的創(chuàng)新主體。

其三，在研發(fā)機(jī)制方面，雖然都以項目為運行載體，但是北京市強(qiáng)鏈工程的創(chuàng)新聯(lián)合體以單個項目為周期形成了從需求到成果應(yīng)用的閉環(huán)，而浙江省的創(chuàng)新聯(lián)合體則是以聯(lián)合體持續(xù)發(fā)展為主線，構(gòu)建“項目群”，以期為重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展提供持續(xù)的支撐。

其四，在資金投入機(jī)制方面，北京市更加突顯領(lǐng)軍企業(yè)主體地位，領(lǐng)軍企業(yè)為資金投入主體，一般應(yīng)達(dá)到財政資助金額的3 倍；浙江省則是創(chuàng)新聯(lián)合體承擔(dān)主要投入責(zé)任，在創(chuàng)新聯(lián)合體內(nèi)部各主體之間如果建議長期投入機(jī)制則會在組建方案中另行規(guī)定。

其五，評價機(jī)制方面，北京市以項目為評價對象，即對項目進(jìn)行驗收；浙江省則是在項目層面對其進(jìn)行績效評價，在創(chuàng)新聯(lián)合體層面將其作為一個組織進(jìn)行績效評價。

其六，政府角色方面，北京市的政府部門更強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能，為領(lǐng)軍企業(yè)及其他創(chuàng)新主體搭平臺、組織協(xié)調(diào)相關(guān)活動；浙江省的政府部門則更多行使引導(dǎo)、管理職能。

總體來看，兩地的創(chuàng)新聯(lián)合體存在本質(zhì)上的不同，北京市強(qiáng)鏈工程中創(chuàng)新聯(lián)合體是攻關(guān)項目落實的載體；浙江省更偏向于以項目支持創(chuàng)新聯(lián)合體的持續(xù)發(fā)展。“揭榜掛帥”項目組織模式對于北京市強(qiáng)鏈工程是基本的機(jī)制保障，創(chuàng)新聯(lián)合體因此而生；對于浙江省，“揭榜掛帥”則起到的是優(yōu)化創(chuàng)新聯(lián)合體組建流程的作用，而后進(jìn)一步把創(chuàng)新聯(lián)合體作為一類創(chuàng)新主體納入到一般性的“揭榜掛帥”科技計劃攻關(guān)項目的實施周期中，在此，“揭榜掛帥”可以稱為一種組織保障機(jī)制。

一定程度上，兩地創(chuàng)新資源差異可能是兩地創(chuàng)新聯(lián)合體組建邏輯差異的主要原因。北京市的領(lǐng)軍企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上具有較強(qiáng)的話語權(quán)，攻克領(lǐng)軍企業(yè)的需求對于整體產(chǎn)業(yè)鏈即可產(chǎn)生較大的整體推動作用，因此領(lǐng)軍企業(yè)的話語權(quán)、投入都比較大。而浙江省以民營企業(yè)為主，中小企業(yè)較多，創(chuàng)新活動活躍，但領(lǐng)軍企業(yè)相對少一些，以較為穩(wěn)定的長期運行的創(chuàng)新聯(lián)合體的方式，多主體分擔(dān)風(fēng)險，聚焦重點領(lǐng)域研發(fā)需求布局科技資源，對于整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能更具有創(chuàng)新支撐效用。

五、結(jié)語

通過對兩地創(chuàng)新聯(lián)合體解析和對比，其組建機(jī)制、運行機(jī)制、建設(shè)過程模式各有特點，對全國不同地區(qū)進(jìn)行創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)具有借鑒意義。

第一，各地根據(jù)創(chuàng)新資源稟賦可選擇政府主導(dǎo)或企業(yè)主導(dǎo)組建創(chuàng)新聯(lián)合體。創(chuàng)新聯(lián)合體的最終目標(biāo)都是要解決關(guān)鍵核心技術(shù)，如果區(qū)域的關(guān)鍵核心技術(shù)需求更多為行業(yè)共性技術(shù)，單一機(jī)構(gòu)又難以承擔(dān)研發(fā)任務(wù)，則可選擇政府主導(dǎo)的創(chuàng)新聯(lián)合體組建形式，同時加強(qiáng)政府在聯(lián)合體管理、資金投入等方面的支持；如果區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有全國，乃至全球的領(lǐng)軍企業(yè)，則可選擇領(lǐng)軍企業(yè)主導(dǎo)的組建形式，與“揭榜掛帥”緊密結(jié)合，領(lǐng)軍企業(yè)提出需求、投入主體資金、攻關(guān)成果納入領(lǐng)軍企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

第二，建立清晰的創(chuàng)新聯(lián)合體運行機(jī)制至關(guān)重要。從創(chuàng)新聯(lián)合體的性質(zhì)界定、主導(dǎo)單位、內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)等方面規(guī)范內(nèi)部運行，如浙江要求成立創(chuàng)新聯(lián)合體的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，市縣的科技部門需有專人參與，有效避免了創(chuàng)新聯(lián)合體的“有名無實”的風(fēng)險。從資金投入、項目承擔(dān)方式等方面厘清創(chuàng)新聯(lián)合體與外部政府部門之間的定位，為創(chuàng)新聯(lián)合體可持續(xù)發(fā)展提供保障。

第三，建立與現(xiàn)有科技計劃項目的連接機(jī)制。創(chuàng)新聯(lián)合體的持續(xù)創(chuàng)新需要有項目為載體，在現(xiàn)有的科技計劃體系下，與創(chuàng)新聯(lián)合體有機(jī)結(jié)合。政府提出創(chuàng)新聯(lián)合體攻關(guān)任務(wù)并向社會發(fā)布通知征集創(chuàng)新聯(lián)合體，創(chuàng)新聯(lián)合體承擔(dān)的攻關(guān)任務(wù)或項目為現(xiàn)在科技計劃體系中的一部分；同時，創(chuàng)新聯(lián)合體作為創(chuàng)新主體之一，參與政府相關(guān)科技計劃項目指南的凝練，可得到政府財政資金的支持開展項目研發(fā)。

北京市與浙江省兩地創(chuàng)新聯(lián)合體組建、“揭榜掛帥”與創(chuàng)新聯(lián)合體的結(jié)合呈現(xiàn)出不同的邏輯和路徑，目前都還在探索階段，實施的效果還未顯現(xiàn)。在兩個案例中都無法看到中小企業(yè)的獲益機(jī)制，即如何使成果產(chǎn)生正向外溢，惠及更多的市場主體；知識產(chǎn)權(quán)歸屬問題的解決方式等。未來，在這些方面應(yīng)繼續(xù)研究與探索。