“廣西科改33 條”政策落地狀況調(diào)查與對策

唐青青

廣西壯族自治區(qū)科學技術(shù)情報研究所，廣西，南寧，530022

科技政策是推動科技創(chuàng)新發(fā)展的“指南針”，是提升國家和區(qū)域科技創(chuàng)新實力的重要支撐條件。當前，我國科技創(chuàng)新發(fā)展在科技創(chuàng)新投入、產(chǎn)出、成果、活力、體系、能力、支撐引領(lǐng)、體制機制、國際合作等方面取得了偉大歷史性成就[1]，這與科技政策的支持密不可分。黨的十八大以來，國家把科技創(chuàng)新的地位和作用提升到新的戰(zhàn)略高度，科技政策出臺的密度和強度前所未有，但有調(diào)研反映科技政策落實不到位的現(xiàn)象突出，有學者提出科技政策落地率不超過5%。[2]針對這一狀況，2021 年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議將“科技政策要扎實落地”列入2022 年重點部署的七大任務(wù)之一。近年來，廣西也出臺了一系列力度大、內(nèi)容實、針對性強的科技創(chuàng)新政策，政策不可謂不多、力度不可謂不大，但由于種種原因，這些政策的落地、落實效果卻不甚理想，科技政策落地的緊迫性和艱巨性日益凸顯。因此，對廣西科技政策落地狀況進行調(diào)查，加快研究推動廣西科技政策扎實落地的政策舉措，及時解決科技政策落實中的“最后一公里”問題和“中梗阻”問題，迫在眉睫、意義重大。

政策文本是政治的行為后果和行政的執(zhí)行依據(jù)，對政策文本開展研究是政策科學的重要研究內(nèi)容，深入研究政策文本對我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極促進作用。[3]文章以廣西壯族自治區(qū)黨委、人民政府2020 年出臺的《關(guān)于進一步深化科技體制改革推動科技創(chuàng)新促進廣西高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》（以下簡稱“廣西科改33 條”）—這一近年來廣西科技創(chuàng)新領(lǐng)域政策最全、突破最大、“干貨”最多的政策文件為例，基于對列入落實“廣西科改33條”“百千萬”行動名單的100 家高等院校和科研院所、1 000 家科技型企業(yè)和10 000 名科研人員的跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析，研究提出“廣西科改33 條”政策落地的現(xiàn)狀、落實效果和存在的主要問題，并提出推動“廣西科改33 條”政策扎實落地的對策措施，以為政府部門推動科技政策扎實落地提供重要決策參考，為國家和其他地方推動科技政策落地提供“廣西經(jīng)驗”和“廣西方案”。

一、調(diào)查方法和調(diào)查基本情況

根據(jù)自治區(qū)科技領(lǐng)導小組辦公室關(guān)于印發(fā)《建立“廣西科改33 條”“百千萬”行動落實情況報告制度的實施方案》的通知（桂科組辦字〔2021〕5 號）要求，加大對列入落實“廣西科改33 條”“百千萬”行動名單進行重點跟蹤，深入推進“廣西科改33 條”落實落地，有效發(fā)揮政策激勵和導向作用。依托“百千萬”行動名單（在全區(qū)高等學校、科研事業(yè)單位、新型研發(fā)機構(gòu)、高新技術(shù)企業(yè)等創(chuàng)新主體中選取100 家高校和科研院所、1 000家科研型企業(yè)和10 000 名科研人員），基于科技工作者狀況調(diào)查站點體系和科技工作者視角，面向全區(qū)科技工作者發(fā)放填寫《“廣西科改33 條”落實調(diào)查問卷》，截至2021 年11 月，共完成有效問卷6 994 份。本次調(diào)查樣本分布基本合理，從年齡上看，30 歲及以下的科研人員占比為20.62%（1 442人），31—40歲占47.15%（3 298人），41—50 歲占22.91%（1 602 人），50 歲以上占9.32%（652 人）；從學歷上看，博士研究生占11.45%（801人），碩士研究生占21.30%（1 490 人），本科生占47.21%（3 302 人），大專生占16.39%（1 146人），其他占3.65%（255 人）；從職稱上看，正高級職稱的科研人員占6.83%（478 人），副高級職稱占19.66%（1 375 人），中級職稱占32.30%（2 259人），初級職稱占16.71%（1 169 人），無職稱的占24.49%（1 713 人）；從單位類型上看，企業(yè)科研人員占54.96%（3 844 人），科研院所占12.87%（900人），高等院校占29.50%（2 063 人），新型研發(fā)機構(gòu)占2.67%（187 人）。從年齡、職稱、學歷和單位類型這幾個層面的科研人員占比來看，問卷覆蓋的科研人員比較合理，能有效地反映不同年齡階段、不同職稱、不同學歷和不同單位的科研人員對“廣西科改33 條”的客觀評價。

二、“廣西科改33 條”政策落地狀況調(diào)查分析

（一）推動“廣西科改33 條”政策落地的措施及成效

問卷結(jié)果顯示，超過一半的科研人員（50.83%）認為“廣西科改33 條”政策在促進廣西科技創(chuàng)新上的整體效果顯著。在重點措施落實效果的單項評價上，排名前三的分別為激發(fā)科技人員創(chuàng)新活力政策、加強科技成果轉(zhuǎn)化激勵政策和完善科研管理機制政策，占比分別為47.81%、39.65%和36.8%。其中，對扶持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展等10 大政策點落實效果比較滿意（見圖1）。廣西以“五化”舉措織牢“五張網(wǎng)”，推動“廣西科改33 條”政策落地見效。

圖1 “廣西科改33 條”政策點落實效果滿意度調(diào)查結(jié)果

1.強化系統(tǒng)謀劃“領(lǐng)導力”，織密織牢科技政策扎實落地扁平化“指揮網(wǎng)”

自治區(qū)科技領(lǐng)導小組辦公室統(tǒng)籌“百千萬”行動方案落實工作，協(xié)調(diào)解決落實過程中的重大科技事項。系統(tǒng)謀劃印發(fā)《關(guān)于開展落實“廣西科改33條”“百千萬”行動的實施方案》和《建立“廣西科改33 條”“百千萬”行動落實情況報告制度的實施方案》等系列落實方案。自治區(qū)領(lǐng)導靠前指揮、率先垂范，實施“點對點”的扁平化指揮，多次召開“廣西科改33條”推進落實工作會，部署將90 個政策點細化，并要求責任牽頭部門切實擔起主責，協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同出臺細化落實文件，避免執(zhí)行、審計過程中的摩擦，將責任壓力縱向傳導到底、橫向擴展到邊，最大限度縮短指揮半徑。

2.強化協(xié)同聯(lián)動“執(zhí)行力”，織密織牢科技政策扎實落地網(wǎng)格化“責任網(wǎng)”

自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步深化科技體制改革推動科技創(chuàng)新促進廣西高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》任務(wù)分工表的通知（桂政辦函〔2020〕17 號），將“廣西科改33 條”政策的8 個方面、33 條措施、90 個政策點細化分解為67 項具體任務(wù)，確定各責任部門工作重點和分工?？萍碱I(lǐng)導小組辦公室結(jié)合《任務(wù)分工表》，印發(fā)《關(guān)于進一步深化科技體制改革推動科技創(chuàng)新促進廣西高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》改革任務(wù)配套政策和工作措施落實清單的通知（桂科組辦字〔2020〕3 號）進一步明確目標任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，廣西科技廳印發(fā)科技廳貫徹落實《關(guān)于進一步深化科技體制改革推動科技創(chuàng)新促進廣西高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》任務(wù)分工方案及落實清單的通知（桂科政字〔2020〕95 號），逐條明確責任處室。從政府、科技領(lǐng)導小組、科技行政管理部門三個層面繪制了任務(wù)分工拓撲圖，既有自主科目，又有協(xié)同動作，多點開花促進“廣西科改33 條”政策貫徹落實。建立包括工作聯(lián)動的組織網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)席會議制度、信息共享工作流程等在內(nèi)的協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制，形成齊抓共管、形成合力的工作格局，有力推動重點難點政策的落實。

3.強化監(jiān)督考核“推動力”，織密織牢科技政策扎實落地動態(tài)化“監(jiān)督網(wǎng)”

依托“百千萬”行動名單，建立聯(lián)絡(luò)員機制，組織相關(guān)單位按時填報“廣西科改33 條”政策落實情況季度報表，以及廣泛發(fā)動科技人員填寫“廣西科改33條”政策落實情況調(diào)查問卷，建立具體跟蹤評估指標、設(shè)置考核目標，對90 個政策點的落實情況逐一進行跟蹤監(jiān)督，并及時協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題。同時，積極開展重點改革任務(wù)跟蹤落實及評估，將研發(fā)投入比重、成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)合同成交、高新技術(shù)企業(yè)認定、科技型中小企業(yè)培育、創(chuàng)新券發(fā)放等6 項指標納入設(shè)區(qū)市績效考評指標。

4.強化示范引領(lǐng)“牽引力”，織密織牢科技政策扎實落地全覆蓋“宣傳網(wǎng)”

圍繞“廣西科改33條”各政策點的落實，在“百千萬”行動過程中加強成功案例的收集和推廣，實行“成熟一批，推介一批”的策略，將“廣西科改33 條”政策落實過程中形成的好經(jīng)驗、好做法和好案例面向全廣西進行推廣，形成可借鑒、可復制、可推廣的工作模式。制定“廣西科改33 條”政策宣傳方案，召開新聞發(fā)布會，匯編印發(fā)“廣西科改33 條”政策解讀材料，舉辦專題宣講超過30 場，受眾超15 000 人次，全面提高了政策的知曉率和普及面。

5.強化重點突破“帶動力”，織密織牢科技政策扎實落地精準化“落實網(wǎng)”

聚焦政策落實的重點難點問題，細化政策措施，廣西科技廳將原67 項具體措施細化梳理為113 個政策點，分別向自治區(qū)黨委辦公廳、改革辦、督查室報送《“廣西科改33 條”落實重點難點問題及對策措施》白頭文，請相關(guān)部門指導并牽頭征求各有關(guān)單位意見。聚焦科研院所優(yōu)化整合、科技成果轉(zhuǎn)化落地、科研激勵等落實難點，暢通各部門溝通和對接機制，有效推動出臺一批落實配套文件，成效明顯，獲得科研人員的較高評價。如廣西壯族自治區(qū)印發(fā)《廣西促進科技成果轉(zhuǎn)化實施股權(quán)和分紅獎勵辦法》《關(guān)于自治區(qū)本級事業(yè)單位試行將科研教學獎勵納入績效工資總量管理有關(guān)事宜的通知》《關(guān)于大力支持監(jiān)管企業(yè)核心技術(shù)攻關(guān)若干激勵政策的意見（試行）》等一批配套政策，推動以增加知識價值為導向的激勵機制不斷完善，科技人員創(chuàng)新活力全面迸發(fā)。調(diào)查顯示，科研人員所在單位建立績效工資總量調(diào)整機制的占比為69.60%，近一半的科研人員（49.31%）認為激勵產(chǎn)出高水平科技成果措施落實效果顯著；認為廣西著力減輕科技型企業(yè)稅費負擔政策落實效果顯著的，占比達51.34%。

（二）“廣西科改33 條”政策落地存在的問題

“廣西科改33 條”政策落地雖然取得明顯進展與成效，但仍存在部分政策點難以落實或落實效果不明顯等問題。調(diào)查問卷數(shù)據(jù)顯示，有近一半的科研人員認為“廣西科改33 條”政策在促進廣西科技創(chuàng)新上的整體效果一般。其中，對事業(yè)性質(zhì)科研院所優(yōu)化整合等10大政策點落實效果不滿意（見圖2）。

圖2 “廣西科改33 條”政策點落實效果不滿意度調(diào)查結(jié)果

1.科技政策與創(chuàng)新的匹配融合度不足，政策精準性和可操作性有待加強

部分科技政策比較宏觀，缺少與之相應(yīng)的配套措施或配套措施出臺滯后，致使科技政策難以落實或落地緩慢。如“廣西科改33 條”政策明確提到，“高校、科研機構(gòu)接受企業(yè)、其他社會組織委托開展技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)等活動的獎酬金提取，參照科技成果轉(zhuǎn)化股權(quán)和分紅獎勵有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對科技成果在我區(qū)實現(xiàn)轉(zhuǎn)化并形成稅收收入的，前3年由企業(yè)注冊所在地人民政府按產(chǎn)業(yè)化稅收帶來的地方財力分享部分的40%給予成果研發(fā)團隊獎補。稅收貢獻特別大的，3年后可按‘一企一策’制定相關(guān)政策”。但截至目前，仍有一些設(shè)區(qū)市未制定出臺配套措施，致使該項改革舉措無法落地。

2.科技政策宣傳普及不到位，政策知曉率和覆蓋面有待提高

新政策出臺后，相當一部分單位對政策了解不足，單位具體辦理人員、高層管理人員之間的認識有分離。如對“廣西科改33 條”政策跟蹤落實調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣西廣業(yè)貴糖糖業(yè)集團有限公司等多家企業(yè)表示不了解“廣西科改33 條”，從未收到“廣西科改33 條”政策文件，對其條款內(nèi)容不知道如何具體操作。同時，根據(jù)問卷調(diào)查來看，在“您認為效果欠佳的政策主要存在哪方面不足?”的提問中，科研人員自主回答“宣傳不到位”這一觀點的共有83 條，排第三（見圖3）。在“您認為您所在單位在促進科技成果轉(zhuǎn)化落地過程中尚存在哪些阻礙”的提問中，科研人員回答“科技成果轉(zhuǎn)化政策普及執(zhí)行不到位”的答案有189 條，排在第三（見圖4）。

圖3 科研人員就效果欠佳的政策主要存在的不足發(fā)表觀點情況

圖4 科研人員就阻礙科技成果落地轉(zhuǎn)化因素發(fā)表觀點情況

3.科技政策協(xié)同落實力度不夠，政策落實“最后一公里”問題有待解決

“廣西科改33 條”政策中涉及的管理部門、創(chuàng)新主體較多，各部門、各主體之間“各自為政、煙囪林立、信息孤島”問題仍然存在，難以形成合力。加之缺少強有力的督察手段，導致科技政策落實上也不同程度呈現(xiàn)疲軟現(xiàn)象。如其中出臺了一系列“減輕科技型企業(yè)稅費負擔”的稅收優(yōu)惠政策，但因稅收、財政收入等原因，往往在落實減稅政策和財政補助政策時難以協(xié)調(diào)，以致部分政策難以落實或者落實力度很小，對創(chuàng)新主體的吸引力也就較弱。同時，調(diào)查結(jié)果顯示，科研人員認為開展取消單位行政級別改革的進展緩慢（如圖5）。

4.科技政策落實容錯機制不健全，政策落實“畏首畏尾”思想亟待破解

盡管《廣西壯族自治區(qū)促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》等諸多政策法規(guī)都提到建立寬容失敗、容錯免錯的機制，但怎樣才算沒有錯，容錯和糾錯機制是什么？目前，政策都不清晰，缺乏具體可操作的配套措施，導致各級各部門在政策執(zhí)行過程中，瞻前顧后、畏手畏腳。新政策出臺后，大部分科研單位處于觀望狀態(tài)，習慣等一等、看一看，等待更具體的實施細則或配套措施出臺才敢落實。很多單位存在畏難回避情緒，擔心制定的內(nèi)部制度不符合財政、審計以及巡視檢查的要求，怕追責擔責，“不敢”出臺內(nèi)部的具體管理制度。

三、加快推動“廣西科改33 條”政策扎實落地的政策建議

（一）完善政策研究制定機制，提高科技政策精準供給度

應(yīng)加強政策制定前端調(diào)研，充分了解廣西實情，吃透上級政策，確?？萍颊咧贫ǖ睦砟睢⒙窂?、方向和目標任務(wù)與上級要求相一致，保證制定的政策符合科技創(chuàng)新規(guī)律和創(chuàng)新主體需求。尤其是在制定出臺重大科技決策時，要邀請專家和社會各界人士參與組成專班，共同研究起草，采取多種形式，征求政策受眾的意見建議，使政策更加切合實際。同時，應(yīng)及時制定配套措施或具體操作辦法，并主動了解政策出臺后各方面對政策落實情況的意見建議，對反映較為強烈、集中的問題，要認真研究、及時修訂完善，提出合理的意見建議。

（二）細化政策宣傳推送機制，提高科技政策知曉率和覆蓋面

科學有效的科技政策宣傳是規(guī)范科技創(chuàng)新活動的重要支撐，也是提升創(chuàng)新主體創(chuàng)新能力的關(guān)鍵因素。[4]應(yīng)建立科技政策宣傳推廣和正向反饋的循環(huán)機制[5]，重點關(guān)注科技政策受眾對于科技政策宣講廣度、深度與實用度等指標方面的反饋與評價。按照“誰起草、誰解讀、應(yīng)解讀、盡解讀”的原則，堅持公文與解讀方案、解讀材料同步組織、同步審簽、同時發(fā)布。加大政策主動推送力度，利用好各類信息化平臺和大數(shù)據(jù)手段，實現(xiàn)普惠政策“大水漫灌”廣泛提醒式推送，專項政策“精準滴灌”定向靶向式推送，最大限度提高科技創(chuàng)新主體對政策的知曉度。

（三）健全政策綜合協(xié)調(diào)機制與督查考核機制，提高科技政策的執(zhí)行力和落實力

強化科技政策制定部門聯(lián)動作用[6]，加大科技政策協(xié)同落實力度，強化科技與財政、人社、編辦、審計等部門協(xié)同，打破部門分工界限，促使多部門目標一致推動科研激勵政策落地實施，督促高校和科研院所完善本單位的科研激勵機制。特別是針對科研事業(yè)單位、國有企業(yè)的“管理紅線”問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決單位管理、編制管理、績效工資管理、財政經(jīng)費管理、審計管理等涉及科研激勵機制方面的突出問題，避免一系列科研激勵利好政策因部門規(guī)定相沖突而無法落地實施。

將重大科技政策落實情況納入年度督查檢查考核工作計劃，加大工作力度，研究制定政策落實情況的考核辦法，構(gòu)建起抓全局、有側(cè)重，溝通上下、協(xié)調(diào)左右的政策落實督查格局。將政策落實督查檢查考核情況及第三方評估結(jié)果等及時反饋相關(guān)部門，作為本領(lǐng)域安排項目、分配資金的重要依據(jù)，并將政策落實綜合評價結(jié)果抄送組織人事部門，作為政府科學發(fā)展業(yè)績考核的重要依據(jù)。同時，聘請熟悉本行業(yè)本領(lǐng)域的專業(yè)機構(gòu)和人士，定期對政策落實情況進行評估，形成社會監(jiān)督推動的倒逼機制。

（四）建立政策落實容缺容錯機制，為落實科技政策保駕護航

負責政策落實的相關(guān)部門要及時與區(qū)市有關(guān)部門溝通聯(lián)系，結(jié)合本地區(qū)本單位實際，科學研判，在依法合規(guī)前提下，明確各事項“容缺”的具體要件和環(huán)節(jié)，探索科研經(jīng)費使用的“黑名單制”[7]，實施寬容的“容缺容錯”機制[8]。大力營造鼓勵創(chuàng)新、支持擔當、寬容失誤、允許試錯的良好環(huán)境。對于科技創(chuàng)新決策責任，如符合程序規(guī)定、未非法牟利，免予追究相關(guān)責任人責任，為敢于擔當?shù)母刹繐窝膭拧?/p>