農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊成員資格認(rèn)定研究

陳天怡

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊成員的資格認(rèn)定在理論和實踐中存在顯著差異，文章通過對浙江省4縣7鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)樣本村在處理特殊群體成員資格的實踐上存在諸多困境，如以外嫁女為代表的特殊成員權(quán)益易受侵害、戶籍登記制度缺失、各級地方政府政策不一。對此，應(yīng)通過立法厘清特殊群眾成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策推進(jìn)成員登記制度、倡導(dǎo)良好鄉(xiāng)風(fēng)文明等舉措，以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員中特殊群體的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；成員資格；調(diào)查分析

從物權(quán)法到民法典，集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益得到進(jìn)一步明確。但在司法實踐中，成員資格的界定存在較大爭議，甚至還出現(xiàn)“拒絕受理”和“予以確認(rèn)”的結(jié)果對立。因許多涉農(nóng)法規(guī)政策在適用對象上莫衷一是，導(dǎo)致執(zhí)法部門對執(zhí)法范圍和執(zhí)法對象不明晰，進(jìn)而存在執(zhí)法灰色地段。

成員資格的認(rèn)定涉及集體成員的起點公平，起點公平是鄉(xiāng)村共同富裕的底線。由于其地位重要，加上中央暫未統(tǒng)一成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)研究一直是學(xué)術(shù)與實踐的熱點，理論收獲與實踐成果豐厚。劉高勇、高圣平認(rèn)為不論考量要素的單一與否都應(yīng)遵循基本生存保障原則、平等保障原則、權(quán)利義務(wù)互聯(lián)原則、唯一性和確定性原則；管洪彥認(rèn)為，以戶籍、長期固定的生產(chǎn)與生活關(guān)系、生活保障基礎(chǔ)三方面因素作為一般認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對特殊情形進(jìn)行針對性的特別處理；韓俊英認(rèn)為，取得標(biāo)準(zhǔn)需綜合采用直接和靈活標(biāo)準(zhǔn)，考慮戶籍、權(quán)利義務(wù)對價性及生產(chǎn)生活保障性與村民自治相統(tǒng)一；吳昭軍認(rèn)為，可采取“因素—效果”立法模式，依次按照是否以土地作為基本生存保障、血緣關(guān)系和地緣關(guān)系、戶籍等作為認(rèn)定的考量因素。部分地區(qū)也在探索成員資格的認(rèn)定辦法并取得了一定的效果，如浙江、四川、黑龍江分別出臺各自的《村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》以及邢臺中院《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件若干問題的意見》等都為中央未來立法提供了肥沃的實踐土壤。在研究相關(guān)學(xué)說與政策之后，筆者赴浙江的慈溪、天臺、開化、縉云四縣開展實地調(diào)查，通過走訪村落、以村民和村干部訪談的方式探索成員資格在浙江鄉(xiāng)村的實際界定情況以及實踐中遇到的問題，結(jié)合相應(yīng)的法規(guī)政策與學(xué)術(shù)觀點提出完善建議，以期助力鄉(xiāng)村振興。

一、調(diào)查方式與調(diào)查村落概況

調(diào)查對象以村干部為主，部分選擇對本村事務(wù)相對熟悉的網(wǎng)格長、村民代表、村民小組組長等，確保獲得信息的準(zhǔn)確性。調(diào)查方式是問卷+訪談，主要按照問卷內(nèi)容向調(diào)查對象提問，在調(diào)查中貫穿深度訪談并做好記錄和錄音工作。

在調(diào)查村落的選取上，考量地形、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度及產(chǎn)業(yè)概況三大要素。寧波、臺州、衢州、麗水分別位于浙江的東北、中東部、西部、西南地區(qū)，地形有沿海平原、丘陵和山地，在浙江省各地級市GDP排名中有較大差距。選取村落的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)也各有代表，其概況如表 1所示。以上樣本村能較好覆蓋浙江村落相關(guān)情況，基本能反映浙江農(nóng)村關(guān)于成員資格的界定情況，代表性較高。

二、調(diào)查村對特殊人員的實際認(rèn)定方法

通過整理歸納，發(fā)現(xiàn)同市縣范圍內(nèi)各樣本村落其成員資格認(rèn)定辦法基本相似，不同市縣內(nèi)的村落有一定差異。婦女、大學(xué)生、士官和服刑人員由于其流動性或者戶籍地與經(jīng)常居住地不一致等情況，成員資格常存在一些認(rèn)定困難，在全國的司法實踐中有關(guān)成員資格的糾紛也多集中出現(xiàn)在此類群體。在調(diào)研中對此類人群進(jìn)行重點詢問與分析，探求其共性與特性。

（一）婦女的成員權(quán)利

所調(diào)查的村落都認(rèn)可嫁進(jìn)村且遷進(jìn)戶口的女子可以享有成員資格的規(guī)則，這利于本村村民娶妻生子，也符合男娶女嫁的傳統(tǒng)觀念。但在外嫁女的成員資格認(rèn)定上存在差異（見表2），其中慈溪樣本村較貼合省級文件要求，做到男女平等。兩村的外嫁女只要戶口未遷出且未加入其他組織就仍享有完整的成員資格。

相比慈溪，臺州、開化和縉云仍遵從傳統(tǒng)的“女嫁從夫”的觀念，外嫁女即使戶口仍在本村也不享有分紅等財產(chǎn)性權(quán)益，只有選舉投票權(quán)。在臺州和縉云，終身未嫁的女子既無法通過出嫁獲得外村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，也無法通過出生獲得本村成員資格，其基本的生存權(quán)益難以獲得有效保障，與省條例中的有關(guān)規(guī)定相違背。在訪談中一些村民稱只能通過和本村男性“假結(jié)婚”來取得成員資格，這不利于婚姻制度的管理以及社會的和諧穩(wěn)定。

另外，雖上述三縣在外嫁女資格上剝奪其選擇權(quán)，但均對離婚的外嫁女成員資格有所保障，按照戶口為其提供成員權(quán)益。如在章程中規(guī)定“與本村社員離婚，戶籍關(guān)系未遷出的人員及其依法判決的隨同子女為股權(quán)享受對象”等條款。

（二）戶籍遷出的大學(xué)生的成員權(quán)利

關(guān)于遷出戶籍的全日制大、中專學(xué)校的在校生能否遷回戶籍，是否還是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的規(guī)定上，部分村落仍認(rèn)定其為成員；部分村落保留其成員資格，待戶口遷回后恢復(fù)為正式成員（見表3）。但是遷回程序較為煩瑣，在具體實踐中可能會發(fā)生無法順利遷回戶籍的情況。如縉云河陽村村干部表示遷回戶籍需經(jīng)公安局認(rèn)定，但公安通常以畢業(yè)回村的學(xué)生“在本村中無不動產(chǎn)”設(shè)限。

（三）服役士官及服刑人員的成員權(quán)利

在浙江省的條例中規(guī)定戶籍遷出或被注銷的服役士官和服刑人員應(yīng)當(dāng)保留成員資格，但是對“成員資格”的定義、如何成為正式成員以及保留成員資格時所享有的權(quán)利等具體內(nèi)容在條例中并未明確。

為探明此類群體在實踐中的具體權(quán)益情況，筆者在訪談中對此進(jìn)行重點詢問。發(fā)現(xiàn)各村都認(rèn)定服役人員仍保留成員的身份，在服役期間仍享受村中的分紅等財產(chǎn)權(quán)益，也能夠獲得承包地、宅基地，享有充分的成員權(quán)利。對于戶籍遷出或被注銷的服刑人員，樣本村統(tǒng)一保留其成員資格，待其刑滿釋放后恢復(fù)成員身份。如開化底本村，村集體會幫60歲以上老年人繳付“惠衢?！?，若老年人處于服刑期間村里暫緩幫繳，直至出獄回村又繼續(xù)幫繳。通過比較兩類群體不難發(fā)現(xiàn)雖二者在條例中都規(guī)定“保留成員資格”，但服役士官的權(quán)利與正式成員并無區(qū)別，而服刑人員的權(quán)利更接近于“非成員”，只是享有在出獄后恢復(fù)為正式成員的權(quán)益。

三、調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題

（一）婦女的資格權(quán)利易受侵害

當(dāng)下“從夫居”仍占農(nóng)村婚姻遷徙的主流，對于大多數(shù)農(nóng)村婦女來說，結(jié)婚后即住在夫家村。在樣本村落中，村集體并不考慮外嫁的婦女是否已得到夫村的成員資格，只要婦女外嫁即使未變更戶籍也認(rèn)定其喪失成員資格。在訪談中一位婦女提到她婚后并未獲得夫村的成員資格，但想要獲取夫村的成員名單存在一定困難，娘家村即以其無法證明自己無夫家村的成員資格為由拒絕認(rèn)定其為娘家村成員。成員資格既不能“兩頭占”，也不能“兩頭空”，但在實際認(rèn)定中，村集體為維護(hù)自身利益，常通過收回成員資格的方式將“兩頭占”的風(fēng)險轉(zhuǎn)化至婦女個人的“兩頭空”，無視了個人的生存權(quán)益。

（二）戶籍制度嚴(yán)格捆綁成員資格

由于戶籍制度仍然是成員資格確認(rèn)的重要依據(jù)，加之戶籍制度的認(rèn)定與管理牽涉部門繁多，造成有關(guān)規(guī)定相互矛盾或者難以落地實施的局面。如上述河陽村在外大學(xué)生無法遷回戶籍的問題，村干部表示希望畢業(yè)生們能回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)且不會在成員認(rèn)定上設(shè)置障礙，但現(xiàn)實是公安的戶籍政策使畢業(yè)生們望而卻步，放棄回村的想法轉(zhuǎn)而進(jìn)入城鎮(zhèn)發(fā)展。這使鄉(xiāng)村人才大量外流，拉大城鄉(xiāng)差距，不利于實現(xiàn)共同富裕。

在縉云湖川村的訪談中，村民還提到“過繼女兒”的問題，該村屬于上述外嫁女僅為“無男戶”可認(rèn)定成員資格的村落。訪談中村民提到，已盡到贍養(yǎng)義務(wù)的過繼女兒，因缺乏一紙收養(yǎng)證明且分屬不同戶籍，故而無法適用“無男戶”政策，不享有成員資格，也無法順利繼承被繼承人宅基地附著建筑物。

（三）不統(tǒng)一的政策容易引發(fā)矛盾

這在天臺縣泳溪鄉(xiāng)庫區(qū)移民中體現(xiàn)尤為明顯。泳溪鄉(xiāng)內(nèi)有兩大水庫需要同時移民，一個是本縣的抽水蓄能電站，庫區(qū)居民移到天臺赤城街道；另一個是為寧波供水的清溪水庫，庫區(qū)居民移到寧波市寧?？h。抽水蓄能電站的庫區(qū)居民適用天臺的政策，家里有幾個男孩（不論是否成家）就能得幾套房屋，如果全是女兒則只能分得一套房屋；清溪水庫適用寧海的政策，按照戶內(nèi)男女合計人口分，1-2人分得小型，3-4人享受中套，5人及以上分得大套。由于兩個水庫移民適用不同市縣的政策，移民成員為實現(xiàn)利益最大化，對政策施行紛爭不止。多女兒的家庭希望適用寧海政策，而多男孩的家庭希望適用天臺政策，紛爭、上訪不斷，導(dǎo)致移民工作開展困難。

四、追本溯源：問題的成因

（一）法律供給滯后

我國現(xiàn)行立法并未明確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而是將其納入村民自治的范疇，村民們都希望適用對自己最為有利的標(biāo)準(zhǔn)，因此紛爭不斷?！锻恋爻邪ā菲鸩輹r因全國二輪承包地已基本分配完成而擱置成員資格認(rèn)定問題。之后最高院認(rèn)為成員資格的認(rèn)定問題事關(guān)廣大農(nóng)村農(nóng)民的基本權(quán)利，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會，因此也未對成員資格作出具體解釋。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》在第二章列舉了幾類取得和喪失成員身份的標(biāo)準(zhǔn)，但并未明確實踐中爭議較大的幾類人群的資格情況，由于是示范章程，其倡導(dǎo)意義大于規(guī)范意義。浙江省為適應(yīng)農(nóng)村的現(xiàn)實需要頒布實施《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，雖然為成員認(rèn)定提供思路，但具體規(guī)定并不明晰，條文內(nèi)容也有一些模棱之處。加之具體實踐情況極為多樣，關(guān)于集體成員的認(rèn)定仍然主要依靠村民自治。為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》于2022年12月30日頒布，立法工作緊鑼密鼓但仍有較長的路要走。

（二）成員資格登記制度缺失

現(xiàn)行成員身份制度與戶籍制度嚴(yán)格捆綁。雖戶籍制度便于確定公民身份，戶籍登記的公示性與形式性具有簡潔明了、方便管理的特點，但戶籍登記并未明確包含對成員身份管理的內(nèi)容。將戶籍登記與成員登記等同的預(yù)設(shè)前提是被登記者是農(nóng)村居民也是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，長久居住在農(nóng)村并以農(nóng)業(yè)為生。該前提在改革開放前大體適用，現(xiàn)需結(jié)合當(dāng)前發(fā)展情況與時俱進(jìn)。有戶籍者不一定是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，如空掛戶；反之也未必喪失成員資格，如服役士官。《土地承包法》明確提出“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”，這意味著城鎮(zhèn)戶籍與土地承包權(quán)并非不能并存，戶籍對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的調(diào)控作用將進(jìn)一步弱化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合多部門在2022年提出要加快成員權(quán)證的登記頒發(fā)工作，甄別“兩頭占”與“兩頭空”群體。改變戶籍制度統(tǒng)管成員資格的現(xiàn)狀，建立獨立的成員身份登記制度勢在必行。

（三）平等意識缺位

男娶女嫁的文化根基與經(jīng)濟(jì)理性的思維方式使多數(shù)村集體都存在排斥外嫁女的傾向，村民自治多數(shù)表決又提供了將該傾向轉(zhuǎn)化為制度的路徑。村集體在認(rèn)定資格時，無須考慮外嫁女在夫村是否有成員資格，是否存在“兩頭空”的問題，只要多數(shù)表決通過資格認(rèn)定規(guī)則并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，自治章程即生效。村集體經(jīng)濟(jì)組織隨即能以自治章程為合法依據(jù)來取消婦女的成員資格。雖然村莊中的外嫁女可以形成一個利益組織體來維護(hù)成員權(quán)利，但與全村村民相比依然是少數(shù)群體，缺少群眾支持，甚至自己的親屬也會站在父權(quán)制的立場上與其為敵，外嫁女與村集體的博弈通常要耗費巨大精力卻仍以失敗告終。

五、解決的路徑

（一）加強法治保障

以《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》提上立法日程以及二輪土地承包即將到期為契機(jī)，統(tǒng)一全國千差萬別的認(rèn)定方法。同時，在立法過程中注重弱勢群體尤其是婦女權(quán)益的保護(hù)。在父權(quán)制根深蒂固的廣大鄉(xiāng)村，將成員認(rèn)定辦法交由村民自治很容易忽略婦女的權(quán)益，建議在法律制定與適用過程中引入社會性別視角，避免隱形性別歧視。

建議增加“村集體經(jīng)濟(jì)組織以‘某村民取得其他組織成員權(quán)利’為由而拒絕認(rèn)定其為本組織成員的，須提供證明材料”等類似法律條文；同時在司法實踐中，需明確相關(guān)舉證責(zé)任由村集體承擔(dān)。

建議立法全面考慮不同弱勢群體類型，從其外出打工、上學(xué)、婚嫁等流動性方面考慮其是否享有成員資格，為農(nóng)村弱勢群體提供全方位的保護(hù)。相比于普通農(nóng)戶，特殊的農(nóng)民群體常受到本集體經(jīng)濟(jì)組織的排斥，處于弱勢地位，因而其合法權(quán)益更易受到侵害。這些群體由于其流動性導(dǎo)致戶籍登記、土地承包關(guān)系及生產(chǎn)生活關(guān)系相互脫離，存在錯綜復(fù)雜的情形，因而需要特別注意并予以重點保護(hù)。

（二）推進(jìn)部門聯(lián)合

首先，加快推進(jìn)獨立于戶籍管理制度的集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記制度，通過信息數(shù)據(jù)比對來核查“雙身份”與“無身份”人員，守護(hù)好社會最基本的公平正義。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定與權(quán)益保障涉及眾多部門，各個部門應(yīng)整合政策制度，廢止違反上位法精神的文件，為鄉(xiāng)村振興掃除障礙。敞開民意收集渠道，增強服務(wù)意識，提升政府公信力。再次，各個機(jī)構(gòu)之間需厘清職責(zé)邊界，精簡交叉環(huán)節(jié)，特別是需要各個機(jī)構(gòu)通力配合的環(huán)節(jié)更需加強統(tǒng)籌安排，嚴(yán)厲打擊推卸責(zé)任的行為。搭建一體化的互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)各部門工作有效銜接，促進(jìn)部門聯(lián)動形成合力，破解實踐中遇到的成員資格認(rèn)定難題，助推共同富裕。

（三）加強村規(guī)民約建設(shè)與普法宣傳

通過村規(guī)民約與普法宣傳使村民轉(zhuǎn)變觀念，構(gòu)建和諧的鄰里關(guān)系。首先，制定“良法善治”的村規(guī)民約。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強對自治章程、村規(guī)民約的審查權(quán)，村規(guī)民約不得與國家政策、精神相抵觸，更不能侵犯村民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過全體村民的反復(fù)討論并投票通過。其次，加強鄰里互幫互助，形成文明鄉(xiāng)風(fēng)，在人均耕地不平衡的情況下更應(yīng)互相理解、守望相助。最后，在普法教育工作上，增強弱勢群體的權(quán)利意識，激發(fā)其法治自覺性；鼓勵村民通過法律途徑解決問題，而非上訪鬧事。

六、結(jié)語

十九大以來，中央堅持鄉(xiāng)村振興，加速城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)依舊堅定，舉國上下攜手共富的士氣依然高昂，這些給了我們長風(fēng)破浪、橫渡滄海的發(fā)展底氣。中國發(fā)展的命脈在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興的根基在農(nóng)民，農(nóng)民權(quán)益的第一保障人是村集體。成為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是生于斯長于斯的農(nóng)民最基本的權(quán)益，也是增強農(nóng)民參與感和獲得感的關(guān)鍵。面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊成員資格認(rèn)定的現(xiàn)實困境，中央層面應(yīng)加快立法工作、統(tǒng)一認(rèn)定條件；地方層面應(yīng)積極回應(yīng)民生所需、增強服務(wù)職能；村莊層面應(yīng)宣揚文明鄉(xiāng)風(fēng)，保護(hù)弱者權(quán)益，倡導(dǎo)守望相助；個人層面應(yīng)遵守規(guī)則，不侵占雙份利益，守護(hù)好社會最基本的公平正義。不同主體齊心協(xié)力，合力破解成員認(rèn)定難題，共同擘畫鄉(xiāng)村振興韶秀畫卷。

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（作者單位：紹興文理學(xué)院）