《監(jiān)察法》與《刑法》的銜接疑難問題研究

王心研

華北水利水電大學(xué)，河南 鄭州 450000

一、《監(jiān)察法》與《刑法》的銜接現(xiàn)狀

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）于2018 年3 月20 日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上正式頒布并實(shí)施，《監(jiān)察法》主要對(duì)公職人員的廉政和職務(wù)違法犯罪行為進(jìn)行約束。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的廉政和職務(wù)違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，對(duì)于特定的職務(wù)犯罪也可以直接處置。要想正確貫徹落實(shí)《監(jiān)察法》發(fā)揮其核心作用，就必須正確處理好其與關(guān)聯(lián)性法律之間的銜接與協(xié)調(diào)問題。在中國特色社會(huì)主義法治體系下，各個(gè)法依據(jù)自身的原理形成了一個(gè)獨(dú)立的法域，相互之間在內(nèi)容上不應(yīng)該存在沖突。也就是說，《監(jiān)察法》允許實(shí)施的行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)也就不能對(duì)該行為進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查，那么也就不屬于《中華人民共和國刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）所規(guī)定的違法犯罪的行為。因?yàn)椤侗O(jiān)察法》的內(nèi)容與《刑法》的內(nèi)容存在共通之處，所以在《監(jiān)察法》的規(guī)范應(yīng)用中，一定要注意與《刑法》之間的銜接。兩者的關(guān)系主要表現(xiàn)為《刑法》對(duì)《監(jiān)察法》的依法規(guī)范實(shí)施起到約束作用，對(duì)《刑法》進(jìn)行司法解釋、修訂時(shí)，也要符合《監(jiān)察法》規(guī)范應(yīng)用的需要。具體來說，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行工作任務(wù)時(shí)，必須遵守《刑法》的基本原則和有關(guān)罪刑規(guī)范的規(guī)定。例如在對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查時(shí)，必須根據(jù)《刑法》來區(qū)分罪與非罪、此罪與彼罪，如果行為不符合該罪的構(gòu)成要件則不能認(rèn)定為職務(wù)犯罪；監(jiān)察機(jī)關(guān)要根據(jù)《刑法》提出合理的從寬處罰量刑建議，不得任意改變從寬處罰的范圍和級(jí)別。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行職務(wù)違法犯罪的調(diào)查、處理過程中出現(xiàn)了刑訊逼供的情況，那么就應(yīng)該受到《刑法》的制裁，也就是不能以監(jiān)察機(jī)關(guān)或者其工作人員的身份，而使有關(guān)的法益侵害免除于《刑法》的規(guī)制。

二、《監(jiān)察法》與《刑法》的銜接問題

盡管目前學(xué)術(shù)界對(duì)《監(jiān)察法》和《刑法》的銜接問題及解決方法進(jìn)行了探索，但仍存在著問題識(shí)別不當(dāng)、疏解措施缺乏、忽略立法和解釋途徑等問題，難以妥善解決《監(jiān)察法》和《刑法》的銜接問題。為此，我們迫切需要對(duì)《監(jiān)察法》和《刑法》的銜接問題進(jìn)行甄別，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行理性解釋和立法修訂。特別是要處理好有關(guān)職務(wù)犯罪的主體界定、監(jiān)察對(duì)象公職單位歸責(zé)銜接及合理量刑與認(rèn)罪認(rèn)罰的銜接等方面的問題，以維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一性。一方面，可以消除目前學(xué)術(shù)上對(duì)這些問題認(rèn)識(shí)上的盲點(diǎn)和誤解；另一方面，通過對(duì)《監(jiān)察法》進(jìn)行詳細(xì)闡釋，以提高其對(duì)法律規(guī)范的解讀能力，進(jìn)而提高其立法質(zhì)量。

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)犯罪的歸責(zé)銜接問題

目前，我國《刑法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員所犯的某些職務(wù)犯罪行為不能加以規(guī)范，導(dǎo)致了與之相適應(yīng)的刑事責(zé)任認(rèn)定存在著銜接不暢的問題。《監(jiān)察法》第六十五條、六十六條對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員一些具體的職務(wù)違法行為進(jìn)行了列舉式規(guī)定，分別對(duì)應(yīng)著單位犯罪和自然人犯罪。問題在于《刑法》很難對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行合理的規(guī)制。工作人員的職務(wù)犯罪對(duì)應(yīng)自然人犯罪，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員屬于國家工作人員，所以工作人員觸犯《刑法》中以國家工作人員作為犯罪主體的有關(guān)犯罪，如濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪時(shí)，就不會(huì)出現(xiàn)與《刑法》相銜接的困難。但是監(jiān)察機(jī)關(guān)若犯私分罰沒財(cái)物罪時(shí)就會(huì)出現(xiàn)難以用《刑法》規(guī)制的單位犯罪情況。

監(jiān)察機(jī)關(guān)不屬于司法機(jī)關(guān)，而是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。因此，雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)上擁有刑事偵查的權(quán)力，但是這種權(quán)力形式上是以調(diào)查職務(wù)違法犯罪為運(yùn)行模式，這就造成了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和工作人員所從事的有關(guān)行為難以用《刑法》加以規(guī)范的尷尬局面。私放在押人員罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪的犯罪主體都是司法工作人員。有的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員觸犯了以司法工作人員為主體的罪名，很難用《刑法》中的相應(yīng)罪名直接規(guī)范監(jiān)察人員的行為。

（二）監(jiān)察對(duì)象單位條款缺失的歸責(zé)銜接問題

《刑法》第三百八十七條規(guī)定了我國單位主體的職務(wù)犯罪?！侗O(jiān)察法》第十五條規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象為公職人員和有關(guān)人員，兜底條款為其他依法履行公職的人員，而未將行使公權(quán)力的公職單位納入其中。如果對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查處置的時(shí)候嚴(yán)格按照《監(jiān)察法》的規(guī)定進(jìn)行，那么公職單位所犯的職務(wù)犯罪行為，就不能按照《監(jiān)察法》的要求進(jìn)行調(diào)查和處置。顯然，對(duì)于監(jiān)察對(duì)象是否包含公職單位這一問題，尚有爭(zhēng)議。但在監(jiān)察實(shí)踐中，公職單位已成為監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象，因?yàn)槿绻话压殕挝涣袨楸O(jiān)察對(duì)象，那么對(duì)公職單位的公職人員的調(diào)查就會(huì)受到阻礙。因此，必須通過立法修訂的方式解決監(jiān)督實(shí)踐與監(jiān)督規(guī)定之間不一致的情況。

（三）厘清量刑與認(rèn)罪認(rèn)罰制度的銜接問題

《監(jiān)察法》在第三十一條、第三十二條中分別對(duì)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰進(jìn)行了規(guī)定，以落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，同時(shí)也是對(duì)消極責(zé)任主義的回應(yīng)。就目前的情況來看，學(xué)術(shù)界對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰制度的性質(zhì)以及其他一些問題都有很大的爭(zhēng)議。學(xué)者石經(jīng)海認(rèn)為，認(rèn)罪認(rèn)罰與《刑法》中規(guī)定的自首、坦白等量刑制度相類似，但其本質(zhì)是一種新的量刑制度，是一種激勵(lì)型的從寬制度［1］。他還認(rèn)為，由于法官在審理公訴案件時(shí)通常較為慎重，控方因追求效率，而辯方未實(shí)質(zhì)受益，所以在實(shí)踐中不太信任該制度。學(xué)者王飛認(rèn)為，《監(jiān)察法》里的認(rèn)罪認(rèn)罰并不是對(duì)《刑法》中關(guān)于量刑情節(jié)制度的創(chuàng)新，而是對(duì)其進(jìn)行重述［2］。各位學(xué)者的看法都有道理，但我們也必須對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰制度的現(xiàn)狀及其所發(fā)揮的能力保持清醒的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也不能忽略其存在的時(shí)代意義和理論意義?！侗O(jiān)察法》第三十一條雖然規(guī)定了認(rèn)罪認(rèn)罰，但其并未跳出自首、坦白、立功的范圍限制，也沒有設(shè)立獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)制。所以需要對(duì)《監(jiān)察法》中的認(rèn)罪認(rèn)罰制度進(jìn)行合理解釋。

三、《監(jiān)察法》與《刑法》銜接的完善路徑

能否妥善處理好《監(jiān)察法》和《刑法》銜接問題，最基本的標(biāo)準(zhǔn)就是：監(jiān)察人員對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行立案調(diào)查和處置時(shí)是否于法有據(jù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)處理職務(wù)犯罪時(shí)不需要考慮《監(jiān)察法》與《刑法》的適用范圍，可以直接運(yùn)用法律而沒有任何沖突和缺陷［3］。筆者認(rèn)為解決《監(jiān)察法》和《刑法》的銜接問題，可以先適用立法解釋、司法解釋解決部分問題，其他用合理解釋不能解決的問題再適用立法修正。但是在修正和解釋的過程中，不應(yīng)當(dāng)采取對(duì)被監(jiān)察人、被調(diào)查人和被處理人不利的類推解釋或類推適用，也不應(yīng)當(dāng)采取對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員不利的類推解釋或類推適用。關(guān)于《監(jiān)察法》和《刑法》之間的監(jiān)察機(jī)關(guān)和工作人員職務(wù)犯罪銜接問題、合理量刑與認(rèn)罪認(rèn)罰制度銜接問題，可以通過合理解釋予以解決。

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察人員職務(wù)犯罪歸責(zé)的合理解釋

《刑法》第二百四十八條“監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人員”是虐待被監(jiān)管人罪的犯罪主體，通過合理解釋可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察人員是符合該犯罪主體要求的。有的學(xué)者主張對(duì)該法條進(jìn)行修訂，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察人員不屬于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人員［4］。筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)有待商榷，雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)是一個(gè)專責(zé)機(jī)關(guān)，但這并不意味著它就不是一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)的概念很寬泛，可以進(jìn)行擴(kuò)大解釋，將監(jiān)察機(jī)關(guān)解釋為監(jiān)管機(jī)構(gòu)不會(huì)覺得不合理。監(jiān)察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性，當(dāng)其行使留置權(quán)對(duì)被調(diào)查人的人身自由進(jìn)行限制時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)就具有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。顯然，沒有必要對(duì)《刑法》第二百四十八條中的虐待被監(jiān)管人罪加以修訂，只要監(jiān)察人員對(duì)被調(diào)查人實(shí)施毆打、肉體虐待或其他行為并對(duì)被調(diào)查人造成嚴(yán)重?fù)p害，就構(gòu)成虐待被監(jiān)管人罪。

對(duì)“司法工作人員”的含義進(jìn)行合理的解釋，使監(jiān)察人員因違反《刑法》中關(guān)于“司法工作人員”為主體的職務(wù)犯罪的刑事責(zé)任追究問題不需要立法上的修訂而得以銜接［5］?！缎谭ā返诰攀臈l規(guī)定：司法工作人員是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員?！侗O(jiān)察法》第四十一條規(guī)定：調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、查封、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施。從本質(zhì)上說，偵查和監(jiān)管是監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的基本職責(zé)。由此可以看出，當(dāng)監(jiān)察人員觸犯了以司法工作人員為主體的《刑法》中的有關(guān)罪名時(shí)，通過合理解釋就可以直接適用《刑法》規(guī)定的罪名予以處罰。綜上所述，只要對(duì)《刑法》中“司法工作人員”這一規(guī)定進(jìn)行合理的解釋，就能解決監(jiān)察人員職務(wù)犯罪歸責(zé)的問題。

（二）合理量刑與認(rèn)罪認(rèn)罰制度的合理解釋

《監(jiān)察法》確立認(rèn)罪認(rèn)罰制度具有時(shí)代意義和理論意義，因?yàn)槠湟?guī)定的內(nèi)容與《刑法》中的自首、立功、坦白相似，所以監(jiān)察人員在適用的時(shí)候不能與《刑法》規(guī)定相違背，但是也需要有一套屬于自己的運(yùn)行制度，不能照搬《刑法》的適用方式。認(rèn)罪認(rèn)罰制度的正當(dāng)性與合理性已經(jīng)得到確立，在監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)，可適用這一制度。實(shí)際上在《監(jiān)察法》的實(shí)施過程中對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰制度的銜接問題并不一定需要通過修改法律來解決。認(rèn)罪認(rèn)罰貫穿于整個(gè)刑事訴訟活動(dòng)，且《監(jiān)察法》明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)提出從寬處罰的建議。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)所提出的量刑建議，應(yīng)該依據(jù)《刑法》有關(guān)罪名的量刑幅度和量刑情節(jié)予以規(guī)定，不能因?yàn)楸徽{(diào)查人不配合調(diào)查等行為就從重或加重處罰，也不能無視被調(diào)查人積極配合調(diào)查或認(rèn)罪認(rèn)罰的行為不給予合法的優(yōu)待。具體而言，量刑建議的減刑、免刑必須有合法依據(jù)；對(duì)沒有理由減輕、免予處罰的，要在法定刑的范圍內(nèi)，給予適當(dāng)?shù)牧啃探ㄗh；對(duì)情節(jié)較輕，不宜判處刑罰的，可以不起訴，也可以不追究。

（三）監(jiān)察對(duì)象單位條款缺失的立法完善

如果僅靠合理解釋還不能很好地解決銜接問題，則應(yīng)從立法的視角來尋求解決之道。通過完善法律，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)腐敗犯罪的依法、規(guī)范監(jiān)督，從而建立起一種長效的、可持續(xù)的治理腐敗的法制模式。關(guān)于《監(jiān)察法》與《刑法》監(jiān)察對(duì)象單位條款的缺失問題、監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察人員職務(wù)犯罪中監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪問題需要進(jìn)行立法完善。

《監(jiān)察法》第十五條明文規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象是“公職人員和有關(guān)人員”，也就是說，監(jiān)察的對(duì)象是行使公權(quán)力的自然人而不包括公職單位。那么會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問題，監(jiān)察機(jī)關(guān)既然不能監(jiān)督公職機(jī)關(guān)，那么又如何去監(jiān)督公職人員呢？因此需要通過修訂的方式將《監(jiān)察法》和《刑法》予以銜接，《監(jiān)察法》才能得到切實(shí)有效的執(zhí)行。具體來說，就是要將《監(jiān)察法》中監(jiān)察對(duì)象從“公職人員和有關(guān)人員”擴(kuò)展到“公職人員及有關(guān)人員、公職單位及有關(guān)單位”。

（四）監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察人員職務(wù)犯罪歸責(zé)的立法完善

《刑法》第三百九十六條第二款中的私分罰沒財(cái)物罪，其犯罪主體為司法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而由于監(jiān)察機(jī)關(guān)是一個(gè)專責(zé)機(jī)關(guān)，與司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處于同等地位，這就產(chǎn)生了一個(gè)問題，那就是雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)督的權(quán)力，但是不能把監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)成司法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來處理。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)違反國家有關(guān)規(guī)定，將本應(yīng)上交國有的沒收財(cái)產(chǎn)，以單位的名義進(jìn)行集體分配，并不能直接適用私分罰沒財(cái)物罪對(duì)其進(jìn)行處罰；在這種情況下，必然會(huì)出現(xiàn)法律漏洞。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在內(nèi)部審查中根據(jù)上述犯罪對(duì)其進(jìn)行調(diào)查和處理，但刑事歸責(zé)上的形式合法性問題依然存在。因此，迫切需要對(duì)有關(guān)條款進(jìn)行修改，使監(jiān)察機(jī)關(guān)成為一個(gè)可以承擔(dān)責(zé)任的專責(zé)機(jī)關(guān)，從而適應(yīng)對(duì)腐敗的全面監(jiān)督治理的需要。

四、結(jié)論

《監(jiān)察法》的頒布使全面監(jiān)察變成了打擊腐敗的根本措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)和工作人員有權(quán)對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查和處理，但同時(shí)也帶來了《刑法》和《監(jiān)察法》之間的銜接問題。針對(duì)銜接問題需要通過對(duì)兩法進(jìn)行修改或?qū)ζ溥M(jìn)行解釋的方法以實(shí)現(xiàn)兩法的有效銜接，以保證我國《監(jiān)察法》的合法、合理運(yùn)行以及兩法之間的協(xié)調(diào)。對(duì)《監(jiān)察法》和《刑法》之間的銜接問題，應(yīng)盡可能采用解釋方法來處理。因?yàn)?，通過立法完善解決現(xiàn)存的銜接問題，但隨著社會(huì)的發(fā)展和監(jiān)察權(quán)力的擴(kuò)張，仍有可能出現(xiàn)新的銜接問題。因此僅憑立法是不可能及時(shí)解決法律之間的問題的，這會(huì)導(dǎo)致法律之間的不協(xié)調(diào)。應(yīng)充分發(fā)揮立法解釋和司法解釋的積極功能。