關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事業(yè)單位房產(chǎn)出租管理的思考

張之謙

（作者單位：中國(guó)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心）

一、存在的問(wèn)題分析

（一）未按規(guī)定履行審批備案程序

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第十二條“部屬單位（不含行政單位、部機(jī)關(guān)服務(wù)中心）出租、出借房產(chǎn)，單項(xiàng)或批量?jī)r(jià)值（賬面價(jià)值）800 萬(wàn)元及以上的（含800 萬(wàn)元）的，對(duì)于6 個(gè)月以內(nèi)（含6 個(gè)月）的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審批；對(duì)于6 個(gè)月以上的，經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審核后，報(bào)財(cái)政部審批。單項(xiàng)或批量?jī)r(jià)值（賬面價(jià)值）800 萬(wàn)元以下的，授權(quán)部屬各單位自行審批”的有關(guān)規(guī)定，在單位房產(chǎn)出租審批權(quán)限外的出租事項(xiàng)，未經(jīng)批復(fù)，部屬事業(yè)單位不得擅自對(duì)外出租房產(chǎn)。但是仍存在部分單位未按要求履行審批備案程序就直接出租的問(wèn)題，存在決策風(fēng)險(xiǎn)。

（二）未按規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)招租

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第六條“房產(chǎn)出租、出借應(yīng)遵循權(quán)屬清晰、安全完整、嚴(yán)格控制、防范風(fēng)險(xiǎn)、注重績(jī)效和公開(kāi)、公平、公正的原則”的有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位房產(chǎn)出租應(yīng)公開(kāi)、公正，原則上應(yīng)采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)招租的形式，可自行或委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展招租工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。但是存在部分事業(yè)單位在確定承租對(duì)象、租金價(jià)格時(shí)未按規(guī)定采取公開(kāi)、公正和透明的方式進(jìn)行招租，也未采取評(píng)審或者資產(chǎn)評(píng)估等方式確定出租價(jià)格的問(wèn)題，一定程度上造成出租價(jià)格偏低和轉(zhuǎn)租等情況，存在國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）以開(kāi)展技術(shù)合作等名義，規(guī)避房產(chǎn)出租管理

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第四條“房屋出租、出借主要包括的形式”的有關(guān)規(guī)定，將房產(chǎn)有償提供給他人從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，以不變更房產(chǎn)權(quán)屬為前提利用房產(chǎn)與他人聯(lián)營(yíng)、入股經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)的，都屬于房產(chǎn)出租行為。但是存在部分事業(yè)單位、科研單位以開(kāi)展技術(shù)合作、合作共建研發(fā)中心等名義，與企業(yè)簽訂技術(shù)合作合同，向合作單位提供房產(chǎn)場(chǎng)地從事經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)，但無(wú)實(shí)質(zhì)上的技術(shù)合作內(nèi)容，給出租房產(chǎn)行為披上華麗外衣，從而逃避房產(chǎn)出租監(jiān)管的問(wèn)題，存在國(guó)有資產(chǎn)流失和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）房產(chǎn)出租未進(jìn)行詳細(xì)論證

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第五條“房產(chǎn)出租、出借，要符合國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)及政策規(guī)定，同時(shí)進(jìn)行必要的可行性論證，按照規(guī)定程序履行審批手續(xù)”的有關(guān)規(guī)定，部屬事業(yè)單位在申報(bào)房產(chǎn)出租、出借事項(xiàng)前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行單位內(nèi)部決策程序，編制可行性研究報(bào)告。但是存在部分事業(yè)單位在房產(chǎn)出租的過(guò)程中，未進(jìn)行可行性論證，未對(duì)出租的風(fēng)險(xiǎn)、收益等進(jìn)行分析的問(wèn)題，導(dǎo)致房產(chǎn)出租的安全性、可控性和經(jīng)濟(jì)性方面得不到有效保障，部分出租行為還面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。

（五）出租合同簽訂不規(guī)范

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第十七條“房產(chǎn)出租，期限一般最長(zhǎng)不得超過(guò)5 年”的有關(guān)規(guī)定，房產(chǎn)出租租期原則上不超過(guò)5 年。但是存在部分事業(yè)單位房產(chǎn)出租合同簽訂不規(guī)范，簽訂的房產(chǎn)租賃合同出租期限超過(guò)5 年，甚至長(zhǎng)達(dá)20 年之久的問(wèn)題。對(duì)于超期限出租，雖然租賃合同或協(xié)議不符合房產(chǎn)出租管理規(guī)定，但由于沒(méi)有違背有關(guān)法律要求，導(dǎo)致相關(guān)單位既不能解除合約也無(wú)法采取其他追討措施，租金長(zhǎng)期處于低水平，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

（六）租金收入收取不及時(shí)

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第二十九條“各單位必須按照合同規(guī)定及時(shí)收取租金”的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按時(shí)根據(jù)簽訂的房屋出租合同收取房屋出租租金。但是存在部分事業(yè)單位房產(chǎn)出租后疏于管理，沒(méi)有做好日常維護(hù)和跟蹤工作的問(wèn)題，導(dǎo)致未按照合同規(guī)定及時(shí)收取租金的情況，甚至有房產(chǎn)承租單位出現(xiàn)連續(xù)幾年未上交房產(chǎn)租金且數(shù)額巨大，有的承租戶擅自改變租賃用途甚至違規(guī)轉(zhuǎn)租，造成房產(chǎn)短期內(nèi)無(wú)法收回等問(wèn)題。

（七）賬務(wù)處理不規(guī)范

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房屋出租、出借管理暫行辦法》中第三十條“部屬事業(yè)單位房產(chǎn)出租取得的收入，應(yīng)納入單位預(yù)決算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理”的有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位房產(chǎn)出租取得的收入，應(yīng)當(dāng)納入單位預(yù)決算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。但是存在部分單位房產(chǎn)出租收取的租金存放在往來(lái)賬戶管理，未納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理的問(wèn)題，造成會(huì)計(jì)信息不準(zhǔn)確；還有的單位未按有關(guān)稅務(wù)管理規(guī)定繳納稅款，對(duì)于承租方不要求開(kāi)票的情況，也未及時(shí)開(kāi)票和申報(bào)納稅。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

（一）單位重視不足，資產(chǎn)管理主體責(zé)任落實(shí)不到位

部分單位對(duì)資產(chǎn)管理重視不足，單位資產(chǎn)管理主體責(zé)任的意識(shí)比較淡薄，資產(chǎn)管理中存在“重資金輕資產(chǎn)”的現(xiàn)象，同時(shí)，部分單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)不健全，未設(shè)獨(dú)立的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)管理人員存在年齡結(jié)構(gòu)不合理，年齡偏大；有的單位沒(méi)有專職資產(chǎn)管理人員，而是安排兼職從事資產(chǎn)管理工作，資產(chǎn)管理人員變動(dòng)頻繁，資產(chǎn)管理人員對(duì)房產(chǎn)出租出借管理制度和業(yè)務(wù)審批備案流程不熟悉，難以適應(yīng)規(guī)范管理的要求。

（二）依法依規(guī)辦事的意識(shí)不夠

國(guó)家關(guān)于資產(chǎn)管理、房產(chǎn)出租管理都有一系列的規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部每年都舉辦財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理培訓(xùn)班，開(kāi)展財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)和制度的培訓(xùn)，但在房產(chǎn)出租過(guò)程中仍存在違規(guī)行為，相關(guān)管理人員依法依規(guī)辦事的意識(shí)不夠也是產(chǎn)生問(wèn)題的原因之一。

（三）逃避稅費(fèi)

事業(yè)單位出租房產(chǎn)需要繳納的稅費(fèi)包括：增值稅、附加稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，稅率約占房產(chǎn)租金收入的17%～20%。如果以簽訂技術(shù)合作合同變相出租房產(chǎn)所取得的收入，則可以少繳納稅費(fèi)，甚至有的可作為科技成果轉(zhuǎn)化收入發(fā)放職工獎(jiǎng)勵(lì)；如果將房產(chǎn)出租收入計(jì)入往來(lái)科目核算，同樣也規(guī)避了稅費(fèi)的繳納。

（四）房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)不全

一是存在部分事業(yè)單位房產(chǎn)因建設(shè)歷史久遠(yuǎn)、建設(shè)手續(xù)或建設(shè)資料不完備等原因無(wú)法及時(shí)登記資產(chǎn)和辦理產(chǎn)權(quán)證；二是部分事業(yè)單位基建建設(shè)部門與財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理部門銜接不緊密，單位內(nèi)新建房產(chǎn)沒(méi)有及時(shí)辦理固定資產(chǎn)登記和房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記等，為后續(xù)資產(chǎn)管理留下后遺癥；三是部分事業(yè)單位臨時(shí)房、簡(jiǎn)易房在完成臨時(shí)或應(yīng)急任務(wù)后繼續(xù)保留使用甚至用于出租，沒(méi)有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記；四是部分事業(yè)單位房產(chǎn)因土地權(quán)屬或資金安排渠道等原因，房產(chǎn)登記管理單位與占有使用單位不一致。根據(jù)房產(chǎn)出租管理要求，如果出租房產(chǎn)沒(méi)有登記入賬且權(quán)屬清晰，房產(chǎn)出租單位與權(quán)屬單位不一致時(shí)，則很難正常履行出租審批程序和備案管理，這也是產(chǎn)生房產(chǎn)出租問(wèn)題的原因之一。

（五）單位內(nèi)部管理部門銜接不緊密

單位內(nèi)部資產(chǎn)管理部門與財(cái)務(wù)部門在房產(chǎn)出租過(guò)程中銜接不緊密，導(dǎo)致管理脫節(jié)，財(cái)務(wù)部門未及時(shí)與資產(chǎn)管理部門進(jìn)行對(duì)賬，租金不能及時(shí)收取，最終導(dǎo)致房產(chǎn)出租租金流失。

三、規(guī)范房產(chǎn)出租管理的措施建議

針對(duì)房產(chǎn)出租管理中存在的問(wèn)題和產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析，以問(wèn)題為導(dǎo)向，結(jié)合房產(chǎn)出租管理有關(guān)規(guī)定和管理工作實(shí)際，提出以下規(guī)范加強(qiáng)和規(guī)范房產(chǎn)出租管理的措施建議：

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，壓實(shí)管理責(zé)任

加強(qiáng)和規(guī)范房產(chǎn)出租管理，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵，提高認(rèn)識(shí)很重要。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“國(guó)有資產(chǎn)資源來(lái)之不易，是全國(guó)人民的共同財(cái)富。要完善國(guó)有資產(chǎn)資源監(jiān)管制度，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監(jiān)管。”事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障，加強(qiáng)房產(chǎn)出租管理是當(dāng)前事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容之一。單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的全部工作負(fù)責(zé)，因而也是單位房產(chǎn)出租管理的責(zé)任人。因此，建議事業(yè)單位負(fù)責(zé)人從提高單位內(nèi)部治理水平、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)和提高房產(chǎn)使用效益的角度，高度重視房產(chǎn)出租管理，樹(shù)立依法依規(guī)意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)房產(chǎn)出租事項(xiàng)要親自研究、親自部署，認(rèn)真落實(shí)本單位房產(chǎn)出租的具體管理職責(zé)，明確職責(zé)分工，建立單位內(nèi)部各部門之間各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管、運(yùn)行順暢的房產(chǎn)出租管理機(jī)制。

（二）建立健全資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，為強(qiáng)化房產(chǎn)出租管理提供保障

針對(duì)資產(chǎn)管理和房產(chǎn)出租管理薄弱問(wèn)題，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，配齊配強(qiáng)人員，單位固定資產(chǎn)超過(guò)1 億元的單位原則上要設(shè)立專崗專職的資產(chǎn)管理員，資產(chǎn)管理人員和負(fù)責(zé)房產(chǎn)出租人員要保持穩(wěn)定，保證機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與其承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)，有條件的單位要盡可能地設(shè)置獨(dú)立的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。目前，有的單位負(fù)責(zé)房產(chǎn)出租管理的部門在后勤管理等部門，房產(chǎn)出租管理人員常常不能參加上級(jí)部門組織舉辦的相關(guān)培訓(xùn)，對(duì)房產(chǎn)出租管理有關(guān)政策掌握不夠，建議將房產(chǎn)出租職責(zé)整合到資產(chǎn)管理部門。鼓勵(lì)資產(chǎn)管理人員和負(fù)責(zé)房產(chǎn)出租管理人員積極參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟悉國(guó)家有關(guān)資產(chǎn)管理和房產(chǎn)出租出借管理政策和制度，確保房產(chǎn)出租管理人員熟悉公開(kāi)招租要求和程序，房產(chǎn)審批備案等工作程序，確保房產(chǎn)出租程序規(guī)范。同時(shí)，建立健全房產(chǎn)出租業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)管理工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保及時(shí)收取房產(chǎn)出租收入。

（三）加強(qiáng)房產(chǎn)基礎(chǔ)管理，確保房產(chǎn)權(quán)屬清晰

一是加強(qiáng)資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算工作。根據(jù)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則有關(guān)制度、國(guó)有資產(chǎn)管理、房產(chǎn)出租出借管理等制度和辦法要求，設(shè)置固定資產(chǎn)賬簿，針對(duì)房產(chǎn)類固定資產(chǎn)增減變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行有關(guān)會(huì)計(jì)處理，定期與房產(chǎn)類固定資產(chǎn)卡片進(jìn)行核對(duì)，確保賬卡一致。對(duì)尚未辦理竣工決算，但是已經(jīng)投入使用的房產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)按規(guī)定轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)進(jìn)行后續(xù)管理。對(duì)未登記資產(chǎn)的房產(chǎn)，具備資產(chǎn)登記條件的推進(jìn)及時(shí)登記資產(chǎn)，對(duì)于因建設(shè)時(shí)間久遠(yuǎn)或建設(shè)資料缺失等不具備登記條件的房產(chǎn)，推動(dòng)通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估等方式確定資產(chǎn)價(jià)值，完成資產(chǎn)登記。二是強(qiáng)化房產(chǎn)權(quán)屬管理。事業(yè)單位對(duì)需要辦理權(quán)屬登記的房產(chǎn)應(yīng)依法及時(shí)辦理產(chǎn)權(quán)登記證，但在現(xiàn)實(shí)中，事業(yè)單位普遍存在“有賬簿登記但權(quán)證手續(xù)不全”的長(zhǎng)期占有使用并實(shí)際控制的房產(chǎn)，這類房產(chǎn)給辦理出租審批和備案手續(xù)帶來(lái)一定困難。《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》中第四十條規(guī)定，“對(duì)有賬簿記錄但權(quán)證手續(xù)不全的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，可以向本級(jí)政府有關(guān)主管部門提出確認(rèn)資產(chǎn)權(quán)屬申請(qǐng)，及時(shí)辦理權(quán)屬登記”。事業(yè)單位在實(shí)際工作中，對(duì)存在這類歷史遺留問(wèn)題的房產(chǎn)，可據(jù)此規(guī)定，積極向主管部門申請(qǐng)解決。

（四）嚴(yán)格履行審批備案程序，規(guī)范出租行為

事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房產(chǎn)資產(chǎn)出租、出借管理暫行辦法》，嚴(yán)格按照審批權(quán)限履行房產(chǎn)出租審批、備案管理程序。重點(diǎn)落實(shí)好三項(xiàng)要求：一是履行領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決策。嚴(yán)格控制房產(chǎn)出租行為，確需出租的房產(chǎn)，要進(jìn)行可行性論證，經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究討論決策后，按照規(guī)定權(quán)限履行審批備案手續(xù)。二是公開(kāi)招租。房產(chǎn)對(duì)外出租時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行公開(kāi)競(jìng)價(jià)招租程序，必要時(shí)可以采取評(píng)審或者資產(chǎn)評(píng)估等方式確定出租價(jià)格，確保出租過(guò)程公正透明。三是公開(kāi)信息。單位確定意向承租方后，應(yīng)在辦理批復(fù)文件和簽訂合同前，向單位全體職工公開(kāi)擬出租房屋基本情況。每年3 月底前，單位應(yīng)及時(shí)匯總分析上年度房產(chǎn)出租情況，并將上年度房產(chǎn)出租實(shí)際情況和租金收入向全體職工公開(kāi)。

（五）加強(qiáng)對(duì)房產(chǎn)承租方監(jiān)督管理，防范有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)

紀(jì)檢監(jiān)察部門指出，有承租部屬事業(yè)單位房產(chǎn)的企業(yè)，掛牌“中國(guó)”“國(guó)家”等未經(jīng)上級(jí)有關(guān)部門批準(zhǔn)的“冠名”行為，給相關(guān)單位帶來(lái)連帶法律責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，有的企業(yè)甚至侵犯相關(guān)單位名稱權(quán)、名譽(yù)權(quán)以及相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。因此，事業(yè)單位在房屋出租過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)房產(chǎn)承租方的管理和監(jiān)督，維護(hù)單位利益，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)：一是在選擇房屋承租方時(shí)，要對(duì)承租方機(jī)構(gòu)名稱和相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行審查，確保其不存在掛牌“中國(guó)”“國(guó)家”等未經(jīng)主管部門批準(zhǔn)的“冠名”行為，不存在誤導(dǎo)其是房產(chǎn)單位下屬企業(yè)的問(wèn)題，不存在重大違法違紀(jì)行為、不存在不良誠(chéng)信道德問(wèn)題。二是對(duì)已經(jīng)簽訂的租賃合同的履約情況進(jìn)行經(jīng)常性檢查和監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的事項(xiàng)并在第一時(shí)間處理，對(duì)不按時(shí)支付租金的行為要及時(shí)進(jìn)行督促，對(duì)連續(xù)兩次不能按時(shí)支付租金的，要調(diào)查其財(cái)務(wù)狀況，如不能履約的要及時(shí)止損。

（六）強(qiáng)化監(jiān)督檢查，及時(shí)整改相關(guān)問(wèn)題

一是主動(dòng)接受審計(jì)部門和上級(jí)單位的審計(jì)、檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行整改。二是對(duì)照《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政事業(yè)單位房產(chǎn)資產(chǎn)出租、出借管理暫行辦法》和有關(guān)問(wèn)題清單，開(kāi)展經(jīng)常性的自查，對(duì)存在不符合辦法要求的房產(chǎn)出租行為，立即進(jìn)行整改，年底前整改到位。