《國家檔案館檔案開放辦法》有關(guān)“開放”與“審核”探析

馬巖龍 朱佳煊 趙磊/新疆軍區(qū)檔案館

《國家檔案館檔案開放辦法》（以下簡稱“辦法”）由國家檔案局第19號令公布，自2022年8月1日起施行，這是國家檔案館檔案事業(yè)發(fā)展上的里程碑事件?！掇k法》既強(qiáng)調(diào)“積極推進(jìn)和規(guī)范國家檔案館檔案開放工作”，又要求“統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)國家檔案主管部門對國家檔案館檔案開放工作的監(jiān)督指導(dǎo)”，推動“開放”與“審核”機(jī)制建設(shè)，以檔案開放審核與法治規(guī)約邏輯共鳴，創(chuàng)新檔案開放管理，為國家檔案館檔案開放與審核邁向高質(zhì)量發(fā)展提供指導(dǎo)。通過“開放”與“審核”二維視角研判《辦法》的背景，解析《辦法》內(nèi)容，為探索和發(fā)展新時代檔案開放審核工作發(fā)展路徑指明方向。

1 《國家檔案館檔案開放辦法》“開放”與“審核”的背景研判

1.1 檔案資源開放審核任務(wù)不斷增長

為推動學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要批示不斷走深走實(shí)，各級檔案部門高度重視檔案信息資源開發(fā)利用，檔案資源開放審核任務(wù)不斷增長。主要表現(xiàn)在：第一，檔案信息資源體系建設(shè)逐步完整。檔案信息資源是檔案工作高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。截至2021年底，我國各級國家綜合檔案館館藏檔案10.47億卷（件），較2012年末增長159%；各級綜合檔案館完成館藏檔案數(shù)字化達(dá)24179TB，館藏檔案數(shù)字資源占比大幅提升[1]。這些檔案實(shí)體和數(shù)字信息構(gòu)成關(guān)系密切、結(jié)構(gòu)完整的檔案信息資源體系，急需在制度層面明確面向公眾開放標(biāo)準(zhǔn)，為人民群眾提供更為廣泛的檔案信息資源，共享檔案事業(yè)發(fā)展成果。第二，數(shù)字檔案開放服務(wù)持續(xù)優(yōu)化。目前，我國已建成全國示范水平的數(shù)字檔案館（室）120余家，各級各類數(shù)字檔案館（室）6000余家[2]，數(shù)字檔案館（室）占比大幅提升，電子公文、電子票據(jù)、電子證照、電子卷宗大量應(yīng)用，數(shù)字服務(wù)持續(xù)優(yōu)化，利用者通過網(wǎng)絡(luò)平臺對各數(shù)字檔案館（室）開放檔案信息的訪問，大大提高了服務(wù)利用效率。第三，檔案開放審核工作依法開展。近些年，為推動檔案開放工作走深走細(xì)，從國家到地方各層面檔案部門依據(jù)相關(guān)法規(guī)不斷探索檔案開放審核方法路子，并進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐。如南昌市檔案館依據(jù)新修訂《檔案法》，制定《檔案開放審核工作方案》《檔案開放審核適用規(guī)則》，堅持依法依規(guī)穩(wěn)妥有序推進(jìn)館藏檔案開放審核工作，實(shí)現(xiàn)檔案“應(yīng)開放盡開放”[3]。

1.2 檔案開放審核發(fā)展趨勢不可阻擋

為更好地發(fā)揮檔案服務(wù)民生與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家檔案館大力推進(jìn)館藏檔案開放審核工作，努力做到檔案“應(yīng)開盡放”。主要表現(xiàn)在：第一，檔案開放審核機(jī)制初顯成效。檔案開放審核機(jī)制順暢運(yùn)行是保障檔案開放工作的前提。中央檔案館率先建立定期集中開放檔案目錄機(jī)制，中國第一歷史檔案館新館向社會全面公布檔案目錄410余萬條。同時，河北、陜西、河南、廣州等地陸續(xù)建立檔案館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制[4]。第二，檔案開放審核法治成果卓越。1986年2月的《檔案館開放檔案暫行辦法》首次提出檔案開放的內(nèi)涵和主體；1991年12月修訂的《各級國家檔案館開放檔案辦法》進(jìn)一步完善檔案開放的內(nèi)涵、主體和具體辦法；2021年6月修訂的《中華人民共和國檔案法》細(xì)化了檔案開放的時限、審核利用方式和公布要求。第三，館藏檔案開放審核效率提升?！掇k法》頒布后，各地檔案部門迅即響應(yīng)，全面提升館藏檔案開放審核效率。如浙江麗水建立健全檔案開放的具體操作規(guī)定和工作流程[5]；江西省會同21家省直屬單位完成14.71萬余件文書檔案的開放審核，分5批向社會開放檔案6.42萬余件[6]；福建研發(fā)人工智能檔案開放系統(tǒng)，可在線完成120多萬件開放檔案的審核任務(wù)，極大提升了檔案開放審核工作效率[7]。

1.3 數(shù)字賦能檔案開放審核工作日趨明顯

深化技術(shù)賦能，建立健全檔案開放的基本操作規(guī)定和工作流程是提升檔案開放審核效率的重要方式，當(dāng)前人工智能技術(shù)的發(fā)展為檔案開放審核工作加速發(fā)展提供便捷途徑。主要表現(xiàn)在：第一，智能化手段成為檔案開放審核新動力。隨著數(shù)字時代發(fā)展，人工智能、數(shù)字人文、元宇宙、ChatGPT等技術(shù)深度運(yùn)用檔案領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)數(shù)字智能分析，為檔案開放審核效率提檔加速。如南昌檔案館購置檔案開放審核系統(tǒng)，智能分析題名、責(zé)任者和全文內(nèi)容等要素，提出檢測結(jié)果和開放理由，實(shí)現(xiàn)智能與人工合力，提高檔案開放審核質(zhì)量[8]。第二，檔案開放審核一體化平臺建設(shè)增速快。當(dāng)前，我國檔案開放審核一體化平臺建設(shè)試點(diǎn)逐步推進(jìn)，成效明顯。國家檔案主管部門將近1200家檔案館的開放檔案信息接入全國檔案查詢利用服務(wù)平臺，面向社會公布開放檔案信息，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)查檔、百館聯(lián)動”，激發(fā)了全社會查檔用檔需求，全年累計接收查檔申請5.2萬件[9]，使檔案真正走向社會、走近百姓、走入生活。第三，檔案開放審核數(shù)智模式逐步拓展。后疫情的沖擊，“互聯(lián)網(wǎng)+”線上服務(wù)模式迅速發(fā)展，打破地域、時間、空間限制，將檔案信息資源輻射到更多需求群體中，“線上+線下”“館內(nèi)+館外”“本地+異地”融合服務(wù)成為當(dāng)前重要的檔案數(shù)字服務(wù)的新模式。如浙江構(gòu)建“浙里檔案”應(yīng)用場景，集成搭建“我的檔案一鍵通”“查檔一體化”“檔案收集”“檔案管理”“檔案利用”五大功能模塊，可以一站在線查詢?nèi)「骷墮n案館的網(wǎng)上展廳、編研成果，為查檔群眾提供更加便捷的檔案查詢通道[10]。

2 《國家檔案館檔案開放辦法》中 “開放”與“審核”的內(nèi)容解析

2.1 統(tǒng)籌全局：革新檔案“開放”與“審核”體制及機(jī)制

開放與審核機(jī)制是檔案開放管理的重要實(shí)踐方式。第一，明確了檔案開放的內(nèi)涵及主體。檔案開放主體是檔案館對外服務(wù)利用的窗口。一方面，《辦法》指出檔案開放，是指國家檔案館按照法定權(quán)限將形成時間達(dá)到一定年限、無需限制利用的館藏檔案經(jīng)過法定程序向社會提供利用的活動，首次以法規(guī)文件明確檔案開放的內(nèi)涵，不僅為國家檔案館檔案開放指引了方向，而且為社會公眾利用開放檔案提供法規(guī)依據(jù)。另一方面，《辦法》明確國家檔案館和各級檔案主管部門在開放檔案工作中的職能，全面推進(jìn)和規(guī)范檔案開放工作，強(qiáng)化檔案安全監(jiān)管、提升檔案服務(wù)能力，便于開放檔案工作統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)。第二，建立了館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制?！掇k法》創(chuàng)造性提出要建立健全館藏檔案開放審核機(jī)制，規(guī)定縣級以上地方檔案主管部門應(yīng)將館藏檔案開放納入本地區(qū)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)同相關(guān)部門建立共審機(jī)制。明確館藏檔案開放過程中檔案主管部門監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)、國家檔案館公布與利用職責(zé)、檔案形成或移交單位協(xié)調(diào)配合職責(zé)，通過壓實(shí)主體責(zé)任、完善制度設(shè)計，有利于更好地為社會提供開放檔案創(chuàng)造有利條件。第三，完善了檔案開放審核反饋機(jī)制?！掇k法》堅持“以人為本”的發(fā)展理念，提出各級檔案館應(yīng)不斷完善檔案服務(wù)利用條件，聽取社會意見，接受公眾監(jiān)督，完善反饋機(jī)制，不斷提高檔案開放公眾水平。對不按規(guī)定履行檔案開放職責(zé)、提供利用檔案的，要求各級檔案主管部門加大監(jiān)督檢查力度，依法依規(guī)給予處分，有助于及時糾治檔案開放工作過程中的偏差，為公眾合規(guī)合法利用檔案提供制度保障。

2.2 細(xì)化條款：提升檔案“開放”與“審核”工作的實(shí)踐操作性

實(shí)踐操作是檢驗(yàn)檔案工作的重要標(biāo)尺，《辦法》以更加精準(zhǔn)、具體、明晰的視角來進(jìn)行闡釋。主要表現(xiàn)在：第一，檔案開放工作原則更加精準(zhǔn)化?！掇k法》指出檔案開放工作應(yīng)遵循合法、及時、平等和便于利用原則，既從法制規(guī)章層面對檔案開放工作提出要求，又從“人本”原則出發(fā)，最大限度開放檔案滿足利用者的利用需求，從而激活檔案服務(wù)保障功能，發(fā)揮檔案資源的價值。第二，檔案開放工作程序更加具體化。《辦法》明確，國家檔案館應(yīng)按照規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化程序向社會開放檔案，細(xì)化檔案開放計劃、組織、審核、確認(rèn)、公布環(huán)節(jié)的具體工作內(nèi)容和責(zé)任單位，規(guī)定檔案開放審核主體由各級國家檔案館與檔案形成單位或者移交單位共同構(gòu)成，明晰了共同審核的全流程和全要求。第三，檔案開放范疇更加明晰化。首先，《辦法》指出國家檔案館開放的檔案期限為自形成之日起滿二十五年，期滿二十五年的檔案經(jīng)開放審核后無需限制利用的應(yīng)當(dāng)及時向社會開放。其次，《辦法》明確盡最大努力提高與民生息息相關(guān)、社會利用需求高的教育、經(jīng)濟(jì)、文化、科技類等檔案開放比例，并且明確了延期向社會開放的情形和審批要求，最大限度滿足人民日益增長的文化需求。最后，豐富檔案服務(wù)利用方式和利用開放檔案權(quán)限，規(guī)定可以通過現(xiàn)地、函信、電話和互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體等多種方式進(jìn)行檔案利用，對實(shí)現(xiàn)異地服務(wù)和檔案信息資源共享提供了路徑。

2.3 面向時代：全面推動檔案“開放”與“審核”一體化平臺建設(shè)

新時代背景下館藏檔案開放是衡量國家檔案館高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)尺。第一，全力助推數(shù)字檔案館（室）建設(shè)?！掇k法》不僅要求廣泛利用報紙報刊、新聞發(fā)布會以及互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、新媒體平臺等便于公眾知曉的方式及時公布檔案開放信息，還要求檔案數(shù)據(jù)與檔案全媒體進(jìn)行深度融合，實(shí)現(xiàn)檔案信息開放全流程網(wǎng)絡(luò)平臺數(shù)智運(yùn)轉(zhuǎn)，助推數(shù)字檔案館（室）建設(shè)高速發(fā)展。同時，《辦法》強(qiáng)調(diào)要通過互聯(lián)網(wǎng)等便捷方式定期公布開放檔案目錄，為構(gòu)建全國檔案開放一體化平臺建設(shè)提供了新的方向指引。第二，聚力檔案工作信息化建設(shè)。隨著后疫情沖擊和影響，互聯(lián)網(wǎng)+檔案服務(wù)已逐步成為檔案服務(wù)社會的發(fā)展方向和重要方式，對數(shù)字檔案館（室）前沿建設(shè)、助力檔案資源信息化建設(shè)具有重要推動力。首先，《辦法》中國家檔案主管部門統(tǒng)籌建設(shè)開放檔案查詢利用平臺的規(guī)定，與《中華人民共和國檔案法》在第五章提出的“國家要進(jìn)一步推進(jìn)和加強(qiáng)檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)”有效銜接，這為檔案信息化建設(shè)提供了總體性的指導(dǎo)原則，促進(jìn)檔案信息資源建設(shè)，聚力檔案信息資源體系建設(shè)加速發(fā)展。其次，《辦法》指出要通過信函、電話、網(wǎng)絡(luò)和政務(wù)媒體等多種方式進(jìn)行檔案利用，為新時代開放檔案服務(wù)利用方式提供新的發(fā)展路徑。最后，《辦法》要求國家檔案館要建立健全檔案利用渠道，簡化審批手續(xù)，積極為檔案服務(wù)利用創(chuàng)造條件、提供方便，為更大限度地挖掘和發(fā)揮檔案利用價值奠定基礎(chǔ)。第三，助力開放檔案區(qū)域共享。構(gòu)建檔案信息資源共享的大規(guī)模、分布式數(shù)字信息資源建設(shè)庫是實(shí)現(xiàn)檔案價值的最佳方式?！掇k法》強(qiáng)調(diào)要推動開放檔案區(qū)域共享利用。一方面，整合檔案資源來充分聚集各類檔案資源的優(yōu)勢，滿足一定區(qū)域檔案資源的高度系統(tǒng)化需求，成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。另一方面，打破檔案部門分立的局面，將各類檔案集中到中心檔案館進(jìn)行系統(tǒng)化管理，建立以國家檔案館為主，其他檔案館為輔的檔案公共服務(wù)體系，為檔案信息資源從區(qū)域走向全域、消弭信息鴻溝、實(shí)現(xiàn)信息通衢指明了發(fā)展方向。

2.4 并行不悖：加強(qiáng)檔案“開放”與“審核”的協(xié)調(diào)與監(jiān)管

《辦法》在實(shí)踐中為避免與其他部門和檔案法律的不協(xié)調(diào)，對其內(nèi)容進(jìn)行了有效調(diào)整和規(guī)定。主要表現(xiàn)在：第一，與檔案開放相關(guān)部門的協(xié)調(diào)?！掇k法》指出，檔案主管部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門，指出各級國家檔案館在檔案開放工作中應(yīng)當(dāng)配備共建共享?xiàng)l件，為實(shí)現(xiàn)檔案開放與審核提供鏈路保障。此外，《辦法》明確了檔案主管部門在檔案開放工作中的協(xié)調(diào)權(quán)限，從職責(zé)劃分、權(quán)利義務(wù)、合作參與等方面為檔案開放工作監(jiān)督檢查提供法規(guī)依據(jù)。第二，與《中華人民共和國檔案法》有關(guān)規(guī)定的協(xié)調(diào)?！掇k法》不僅提出國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門加強(qiáng)對各級國家檔案館檔案開放工作的監(jiān)督指導(dǎo)，還提出對不按規(guī)定履行檔案開放職責(zé)、提供利用檔案的各級檔案主管部門加大監(jiān)督檢查力度，依法依規(guī)給予處分的規(guī)定，與《中華人民共和國檔案法》第七章“違反規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的”依法給予處分處罰的規(guī)定相一致[11]，并從檔案開放角度完善了檔案主管部門監(jiān)督檢查職責(zé)，對推動檔案部門檔案開放職責(zé)落實(shí)與工作質(zhì)量提供具體指導(dǎo)。第三，與其他檔案法律規(guī)定的協(xié)調(diào)?！稒C(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》指出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定做好移交檔案的密級變更或解除工作，并提出劃控與開放意見的規(guī)定[12]，為機(jī)關(guān)檔案開放工作提供了指引?！掇k法》指出檔案開放應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)有序開放與有效利用和檔案實(shí)體與信息安全相統(tǒng)一，為全面打通檔案開放“最后一公里”，促進(jìn)檔案服務(wù)中國式現(xiàn)代化發(fā)展、滿足人民精神需求創(chuàng)造條件。

3 《國家檔案館檔案開放辦法》指導(dǎo)下檔案“開放”與“審核”的路徑研究

3.1 法治化實(shí)現(xiàn)檔案開放審核更加規(guī)范

《辦法》強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)檔案法治化建設(shè)，從檔案立法、立規(guī)、立標(biāo)、執(zhí)法、普法、監(jiān)管等方面對“開放”與“審核”進(jìn)行了規(guī)范化要求。館藏檔案開放要堅持以“法治化”發(fā)展運(yùn)行，邁向高質(zhì)量發(fā)展道路。具體包括：第一，全面籌劃檔案開放審核法治思維。各級國家檔案部門要依據(jù)《檔案法》《辦法》建立檔案開放審核方案，規(guī)范開放審核規(guī)則流程，通過法治規(guī)約、立規(guī)立標(biāo)建制，進(jìn)一步健全開放審核程序、方法及要求，確保檔案開放審核合法合規(guī)合理。第二，夯實(shí)檔案開放審核流程規(guī)范體系。建立由檔案智能開放系統(tǒng)初審，檔案開放審核小組二審，檔案形成或移交單位復(fù)審的“三位一體”工作體系，實(shí)現(xiàn)檔案館與立檔單位的有效對接，提高檔案開放的檢全率和檢準(zhǔn)率。第三，常態(tài)發(fā)展檔案開放審核質(zhì)量監(jiān)管。明確各級檔案主管部門的監(jiān)管職能，對各審核環(huán)節(jié)的責(zé)任人、審核內(nèi)容、審核數(shù)量、審核意見、審核時間等進(jìn)行溯源追責(zé)，實(shí)現(xiàn)從前端控制、申請訴求、審批辦理、調(diào)研反饋全流程監(jiān)管。

3.2 機(jī)制化保障檔案開放審核更加安全

準(zhǔn)確高效的機(jī)制是檔案治理現(xiàn)代化的重要引擎，抓好檔案開放審核全流程、全方位、全要素安全管理，要做到：第一，建立主體責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。建立“檔案形成或移交單位—檔案館—檔案主管部門”的主體責(zé)任共擔(dān)工作機(jī)制，明確各方在檔案開放審核中的職責(zé)范圍，實(shí)行責(zé)任共擔(dān)、共建共享。將檔案開放審核列入年度檔案工作考評內(nèi)容，有效推動檔案開放審核落實(shí)，提高檔案開放審核質(zhì)量和效果[13]。第二，完善檔案審核工作機(jī)制。成立檔案開放審核鑒定委員會，建立三審會商、考核考評、定期匯報、臺賬跟蹤、研討交流等多種配套工作機(jī)制，在檔案形成單位和國家檔案館之間形成檔案開放合力，推動健全并不斷完善全過程、全鏈條的方案開放審核工作機(jī)制。第三，創(chuàng)新開放會審合作機(jī)制。革新檔案開放審核傳統(tǒng)工作理念，逐步打破開放會審“孤島”模式，引入新公共管理理論，推動國家檔案館開放館藏檔案審核社會合作與共同參與，建立檔案部門與檔案形成或移交單位會同審核方案，對館藏檔案目錄、檔案內(nèi)容進(jìn)行開放審核，在保障檔案信息安全的前提下助推檔案開放審核高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 智能化促進(jìn)檔案開放審核更加便捷

人工智能技術(shù)助力檔案治理能力和治理水平的全面提升，推動檔案開放審核工作的創(chuàng)新發(fā)展。主要包括：第一，建立智能化檔案開放審核系統(tǒng)。建立健全基于數(shù)字檔案的人工智能檔案開放審核系統(tǒng)，升級和增設(shè)句法分析、學(xué)習(xí)神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)輔助算法模型以及光學(xué)字符識別等，創(chuàng)建智能輔助開放審核模塊，在線提出檔案開放審核意見，優(yōu)化檔案開放審核流程，提升檔案開放審核工作效率。第二，健全數(shù)字檔案智能化服務(wù)。堅持以檔案用戶需求為導(dǎo)向，利用先進(jìn)科技形成檔案開放“用戶畫像”，在審核的“具體”和“細(xì)節(jié)”上聚焦不同用戶的利用需求[14]，實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)挖掘推送，為用戶提供智能化數(shù)據(jù)服務(wù)，推動數(shù)字檔案開放審核縱深發(fā)展。第三，完善檔案開放審核智能管理體系。強(qiáng)化人工智能、數(shù)字人文等前沿尖端科技在檔案開放審核上的全面應(yīng)用，開發(fā)檔案開放審核智能“機(jī)器”，利用智能“人”通過一體化網(wǎng)絡(luò)平臺對用戶檔案開放需求進(jìn)行研判，系統(tǒng)面向需求快速響應(yīng)、智能決策。

3.4 均衡化推動檔案開放審核更加協(xié)調(diào)

堅持強(qiáng)化檔案公共服務(wù)均衡性與可及性是黨的二十大要求的重要課題。為此，要協(xié)調(diào)推動檔案開放審核，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。具體包括：第一，持續(xù)完善檔案開放審核框架與范圍。檔案主管部門加強(qiáng)與國家各級檔案館合作交流，從制度規(guī)范、機(jī)制保障、智能審核等方面制定統(tǒng)一的檔案開放框架標(biāo)準(zhǔn)與范圍，提升檔案工作人員鑒定檔案效率，為社會公眾檔案開放需求提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)[15]。第二，強(qiáng)化檔案館館藏協(xié)同開放審核。在檔案形成或移交單位與檔案館協(xié)同開放審核的基礎(chǔ)上，深化檔案主管部門與檔案館之間協(xié)同，加強(qiáng)檔案館館際、檔案館與數(shù)據(jù)中心、檔案館與科技應(yīng)用、檔案館與社會大眾之間合作，強(qiáng)化館藏檔案協(xié)同開放審核，保障審核的質(zhì)量。第三，推動檔案開放審核普適應(yīng)用。鼓勵國家檔案館舉辦“檔案周”“檔案意識月”等主題活動，通過各種媒介資源宣傳館藏開放檔案信息，定期舉辦民生講座、專題展覽，探索建立“檔案在線”門戶網(wǎng)站，實(shí)時辦理咨詢、預(yù)約等業(yè)務(wù)，開通檔案宣傳大篷車，把檔案館“搬”到社會公眾家門口等有力措施，推動檔案開放審核貼近社會大眾、滿足人民日益增長的文化需求，提高檔案信息資源利用率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)檔案信息服務(wù)的均衡化。