論公共數(shù)據(jù)的分權(quán)治理

喻少如 黃衛(wèi)東

一、問題的提出：權(quán)屬厘定是公共數(shù)據(jù)治理的邏輯起點

隨著數(shù)字經(jīng)濟時代的到來，數(shù)據(jù)要素在經(jīng)濟社會中發(fā)揮著舉足輕重的作用，數(shù)據(jù)要素市場成為建立全國統(tǒng)一大市場的基礎性工程。〔1〕據(jù)統(tǒng)計，2021 年我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量為6.6ZB，位居全球第二，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模為1.3 萬億元?！?〕公共數(shù)據(jù)作為一項重要的數(shù)據(jù)類型，是指社會成員在公共空間的行為數(shù)據(jù)、各類可社會化和經(jīng)濟化的公共類型的數(shù)據(jù)、政府及非營利性機構(gòu)產(chǎn)生的已公開的數(shù)據(jù)。①對于公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與外延，目前尚存爭議，在理論與實務界還未形成較為一致的觀點。本文比較認同李揚、李曉宇的觀點，限于篇幅，本文在此不做專門闡述。參見李揚、李曉宇：《大數(shù)據(jù)時代企業(yè)數(shù)據(jù)邊界的界定與澄清——兼談不同類型數(shù)據(jù)之間的分野與勾連》，載于《福建論壇（人文社會科學版）》2019年第11期。公共數(shù)據(jù)在促動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了諸多現(xiàn)實問題，“這些問題不僅影響數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展，而且違反法律法規(guī)、對國家經(jīng)濟金融安全構(gòu)成威脅，必須堅決糾正和治理”〔3〕。為有效推動數(shù)據(jù)要素合法、合理、高效利用，黨和國家通過發(fā)布《國務院關于印發(fā)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的通知》《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》《中共中央、國務院關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》等一系列政策文件加強頂層設計，明確要求加快數(shù)據(jù)治理，建立健全數(shù)據(jù)治理制度和標準體系。

從已有研究看，當前學界對公共數(shù)據(jù)治理的研究主要集中在其上位概念——數(shù)據(jù)治理上，體現(xiàn)在以下方面。第一，數(shù)據(jù)治理是什么?，F(xiàn)有研究對“數(shù)據(jù)治理”的內(nèi)涵和外延尚未達成一致觀點，立足不同維度、不同行業(yè)對何為“數(shù)據(jù)治理”存在不同解讀。創(chuàng)立于2003 年的數(shù)據(jù)治理研究所認為，數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)相關事務進行決策和授權(quán)。〔4〕全球數(shù)據(jù)管理協(xié)會認為，數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理行使權(quán)利和控制的活動集合?！?〕信息技術領域則將數(shù)據(jù)治理界定為用以保證數(shù)據(jù)的定價、創(chuàng)造、消費及管控一系列過程的行為恰當性的決策權(quán)規(guī)范及問責框架。〔6〕國內(nèi)有學者從自知、反思以及創(chuàng)新三個維度揭示“數(shù)據(jù)治理”的內(nèi)涵和要義，并認為數(shù)據(jù)治理是一種既不同于工業(yè)社會下的傳統(tǒng)官僚制模式，也區(qū)別于網(wǎng)絡治理模式的一種新的治理范式。〔7〕第二，為何要進行數(shù)據(jù)治理。數(shù)據(jù)作為核心生產(chǎn)要素已然滲透到政府、經(jīng)濟、社會生活方方面面，大量數(shù)據(jù)在存儲、流動以及應用環(huán)節(jié)牽涉主體多元、范圍廣闊，存在巨大的失范風險。在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，數(shù)據(jù)不僅是治理的工具，也是治理的對象，對數(shù)據(jù)的治理有利于加強數(shù)字政府建設〔8〕，保護公民隱私〔9〕。同時，數(shù)據(jù)的跨國際流動也可能危及國家安全，對數(shù)據(jù)的治理對保障國家安全、協(xié)調(diào)多元主體間的數(shù)據(jù)權(quán)益具有重要意義?！?0〕第三，如何開展數(shù)據(jù)治理。國內(nèi)外關于如何開展數(shù)據(jù)治理主要形成了技術層面、管理層面以及法治層面三條進路。技術層面的治理進路主要圍繞數(shù)據(jù)采集技術、數(shù)據(jù)存儲技術以及數(shù)據(jù)處理技術展開；管理層面的治理進路主要聚焦數(shù)據(jù)生命周期管理和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理兩方面展開；法治層面的數(shù)據(jù)治理進路著眼于從個人、企業(yè)以及國家這三個層面展開?！?1〕比如有研究聚焦于我國數(shù)據(jù)治理的國際規(guī)則銜接，認為中國申請加入《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（簡稱DEPA）有利于進一步擴大中國在全球數(shù)據(jù)治理中的話語權(quán)?！?2〕

綜上，當前學界對公共數(shù)據(jù)治理的研究主要集中在其上位概念，雖然已有部分研究涉及公共數(shù)據(jù)治理，但其內(nèi)容實質(zhì)上更加側(cè)重于政府數(shù)據(jù)治理。〔13〕公共數(shù)據(jù)相較于其他種類的數(shù)據(jù)有其特殊性，“公共”二字所揭示的公共屬性決定了若公共數(shù)據(jù)利用失范極大可能危及國家利益、社會公共利益，應當健全完善公共數(shù)據(jù)治理機制，規(guī)范公共數(shù)據(jù)流通，推動數(shù)據(jù)合法合理利用。遺憾的是，現(xiàn)有研究對公共數(shù)據(jù)治理的探討力度不足，有待進一步深化。我們認為，公共數(shù)據(jù)治理的邏輯起點應當建立在對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬厘定清楚的基礎之上。如此一來，方能更好地推動公共數(shù)據(jù)的開放、共享、利用，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎資源作用和創(chuàng)新引擎作用，助力經(jīng)濟社會的發(fā)展。因而，本文首先擬就公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題展開探討，并將公共數(shù)據(jù)納入財產(chǎn)權(quán)指向的對象進行考量。隨后，將公共數(shù)據(jù)上的財產(chǎn)性權(quán)利分為所有權(quán)、使用權(quán)以及經(jīng)營收益權(quán)三項權(quán)能。最后，立足“三權(quán)分置”這一理論前提對公共數(shù)據(jù)的具體治理規(guī)則予以闡述。

二、公共數(shù)據(jù)的確權(quán)：公共數(shù)據(jù)應是財產(chǎn)權(quán)指向的對象

公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題是數(shù)據(jù)基礎制度體系建設的重要組成部分，事關國家發(fā)展和安全大局。為了有效推動公共數(shù)據(jù)治理、維護國家安全和利益、促進數(shù)據(jù)高效流通、賦能實體經(jīng)濟發(fā)展，宜將公共數(shù)據(jù)視為一種特殊的公物，且這項公物具有財產(chǎn)屬性，是財產(chǎn)權(quán)指向的對象。

（一）公共數(shù)據(jù)宜視作公物

公共數(shù)據(jù)到底是什么？在法律上應當作何理解？這是圍繞著公共數(shù)據(jù)有待探討的諸多重要議題之一。筆者以為，公共數(shù)據(jù)應當被視作一種公共資源，在法律性質(zhì)上宜將其視作一種特殊的公物。

第一，公共數(shù)據(jù)作為一種數(shù)據(jù)資源，從實踐樣態(tài)來看，我們沒有辦法像環(huán)境、空氣一般切實地感知到它的存在，更無法如山川、河流、林木一般真切地觀察到、觸碰到。換言之，公共數(shù)據(jù)作為一種重要的生產(chǎn)資源并非我們可以直接依憑肉眼觀察到的客觀有體物。在數(shù)字經(jīng)濟社會中，公共數(shù)據(jù)是一種客觀存在的無體物。雖然有學者認為數(shù)據(jù)沒有特定性、獨立性，不屬于無形物〔14〕，但不可否認的是，不同于傳統(tǒng)的客觀有體物，公共數(shù)據(jù)能夠被不同主體無限次復制、利用，卻不會造成數(shù)據(jù)本身的損耗，由此產(chǎn)生的成本幾乎可以忽略不計。相反，因為公共數(shù)據(jù)的不斷開放、共享、利用，被重復多次復制、使用的公共數(shù)據(jù)極大可能會因此產(chǎn)生更大的數(shù)據(jù)收益，對政治、經(jīng)濟、社會方方面面產(chǎn)生切實影響。從這個角度而言，公共數(shù)據(jù)應當是客觀存在的無體物。

第二，公共數(shù)據(jù)作為一種無體物，幾乎沒有主體可以通過獨占性的排他手段阻隔其他主體對公共數(shù)據(jù)的使用，這也從本質(zhì)上揭示了公共數(shù)據(jù)的“公共”屬性。只有不被特定主體獨占的公共數(shù)據(jù)方能發(fā)揮其最大的社會價值，否則便會嚴重影響數(shù)據(jù)效益發(fā)揮。公共數(shù)據(jù)的“公共性”還體現(xiàn)為與人民群眾之間的密切聯(lián)系，公共數(shù)據(jù)資源中蘊含著豐富的信息和知識，對揭示國家經(jīng)濟運行狀態(tài)，指導市場發(fā)展具有重要作用，同時對公民個人的日常生活起到重要影響。比如疫情防控期間，通過疫情流調(diào)大數(shù)據(jù)等公共數(shù)據(jù)資源幫助國家制定、調(diào)整疫情防控政策的同時，也對指導和幫助公民個人的日常生活及出行起到了重要作用。由此可知，公共數(shù)據(jù)不同于純粹的商業(yè)數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)資源是應當服務于公共利益需要的，旨在促進社會發(fā)展進步，而純粹的商業(yè)數(shù)據(jù)是服從于商業(yè)發(fā)展的，旨在借助數(shù)據(jù)資產(chǎn)獲取更多私人利益，具有非公共性。

公共數(shù)據(jù)作為一種客觀存在的無體物，以及其內(nèi)在的“公共”屬性特征決定了公共數(shù)據(jù)理應被視作一種特殊的公物。一般而言，大陸法系國家以物的用途作為標準將物劃分為公物和私物〔15〕，并認為“公物與私物之區(qū)別，亦為直接供國家之目的之用與否之區(qū)別，非必服從公法或私法規(guī)律之區(qū)別”〔16〕，“公物，具有其被利用提供于公共之用的特色”〔17〕。囿于時代發(fā)展所限，早期學者對公物的認知還停留在“有體物”階段，認為公物是指“國家或地方公共團體等行政機關直接為公用所提供的每個有形物”〔18〕。顯然，隨著社會的發(fā)展，作為公物的公共數(shù)據(jù)早已突破了這種傳統(tǒng)認知理念。可以說，公共數(shù)據(jù)這一新型公物的出現(xiàn)逆推了公物內(nèi)涵與外延的革新。我國學者曾將公物的范圍分為三種：一是作為傳統(tǒng)公物的有體物，含動產(chǎn)、不動產(chǎn)等；二是適應社會發(fā)展的新型公物，如行政信息、因特網(wǎng)等；三是因傳統(tǒng)財產(chǎn)概念的擴張而相應應予擴張的公物，如全民所有的知識產(chǎn)權(quán)（即公共知識產(chǎn)品）等具有財產(chǎn)價值的公權(quán)利。〔19〕從這個意義上來講，公共數(shù)據(jù)應當是適應社會發(fā)展的一種新型公物。一方面，正如前文所述，公共數(shù)據(jù)與政治、經(jīng)濟以及公眾的生產(chǎn)生活緊密聯(lián)系，公共數(shù)據(jù)可以被不同主體反復使用而不致?lián)p害，反而會創(chuàng)造更大的社會價值〔20〕，這亦從側(cè)面揭示了公共數(shù)據(jù)的公共屬性，其應當服從和服務于公共目的。另一方面，從我國現(xiàn)有規(guī)范體系來看，當前我國未有相關法律法規(guī)對公物概念作出明確界定，但這并不意味著公物在法律層面缺乏相關制度安排。各層級立法中，已然多次出現(xiàn)“公物”這一表述。①我國《監(jiān)獄法》（2012修正）第57條第1款第4項規(guī)定的“節(jié)約原材料或者愛護公物，有成績的”，以及《青島市應繳公物處理辦法（2010修正）》、《國務院辦公廳關于公物處理實行公開拍賣的通知》（國辦發(fā)〔1992〕48號）等相關規(guī)范中，均出現(xiàn)了“公物”這一表述。同時，我國《憲法》（2018 修正）第12 條規(guī)定“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯，國家保護社會主義的公共財產(chǎn)”，這一憲法規(guī)定也應當視為公物制度的直接憲法依據(jù)。足見，不論是從實踐層面還是從規(guī)范層面，均可以為公共數(shù)據(jù)作為一種新型公物找到依憑。

（二）作為公物的公共數(shù)據(jù)應是財產(chǎn)權(quán)的客體

公共數(shù)據(jù)作為一種新型公物，應當具有財產(chǎn)權(quán)屬性，是財產(chǎn)權(quán)的客體。當然，也有學者否認公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權(quán)屬性，認為數(shù)據(jù)無獨立經(jīng)濟價值，其交易性受制于信息的內(nèi)容，且其價值實現(xiàn)依賴于數(shù)據(jù)安全和自我控制保護，因此也不宜將其獨立視作財產(chǎn)，而要將其視作具有中立性的工具?！?1〕這種觀點回避了數(shù)據(jù)的財產(chǎn)價值屬性，說服力不足。公共數(shù)據(jù)本身并非金錢等有體物，而是隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術的發(fā)展，依托算法等技術而出現(xiàn)的一種事物，可以實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)移和流動，具備了財產(chǎn)屬性，應當被視作財產(chǎn)權(quán)的客體。

一方面，從規(guī)范角度考量，現(xiàn)有法律規(guī)范體系實際上已經(jīng)將公共數(shù)據(jù)視作財產(chǎn)。我國《民法典》第127 條明確規(guī)定“法律對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡虛擬財產(chǎn)的保護有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。雖然《民法典》未對包含公共數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)財產(chǎn)屬性作出明確規(guī)定，而是采用了準用性規(guī)范這一立法技術對數(shù)據(jù)的保護做了明確，但該規(guī)定將數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡虛擬財產(chǎn)置于并列地位，亦能從側(cè)面印證公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)屬性。需要說明的是，在揭示公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)屬性時不能將其與傳統(tǒng)意義上的物或物權(quán)等同視之。根據(jù)我國民法相關理論，物權(quán)的客體可以分為動產(chǎn)和不動產(chǎn)兩大類別，而公共數(shù)據(jù)作為客觀存在的無體物，不應當將其納入到物權(quán)的客體范疇考量。對于公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)屬性的認知，應當建立在將公共數(shù)據(jù)視作一種特殊的資源性財產(chǎn)基礎上，這種資源性財產(chǎn)的持有者、使用者可以分立，能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟價值及社會價值，具有財產(chǎn)屬性，應當視作財產(chǎn)權(quán)的客體。另一方面，數(shù)據(jù)得以立身的基礎就在于其背后的價值屬性。以個人信息為例，單一的個人信息無法產(chǎn)生“數(shù)據(jù)”效果，發(fā)揮財產(chǎn)功效，只有大量的個人信息匯集達到一定量級的時候，才完成了由“個人信息”到“數(shù)據(jù)”的跨越，而這個跨越絕非僅僅是“量”上的變化，更為重要的是“質(zhì)”上的轉(zhuǎn)變，即財產(chǎn)價值的誕生。因此，作為公物的公共數(shù)據(jù)應當具有財產(chǎn)屬性，是財產(chǎn)權(quán)指向的客體。

三、公共數(shù)據(jù)的分權(quán)：所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)三分

由于我國尚未出臺高位階的公共數(shù)據(jù)立法，現(xiàn)有立法多集中在地方立法層面，因而作為資源性財產(chǎn)的公共數(shù)據(jù)之上究竟包含哪些權(quán)利還處在不斷探索爭鳴當中。從現(xiàn)有研究來看，對公共數(shù)據(jù)上的權(quán)利的探討多集中于所有權(quán)方面，研究認為公共數(shù)據(jù)應當界定為國家所有〔22〕或政府所有〔23〕。事實上，隨著數(shù)據(jù)這一生產(chǎn)要素的出現(xiàn)，根植于傳統(tǒng)民法理論的所有權(quán)制度已經(jīng)難以很好地解釋公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題了，以至于有學者提出傳統(tǒng)的所有權(quán)制度正在走向末路的論斷，并認為“定義適用于數(shù)字商品的所有權(quán)概念刻不容緩”〔24〕。本文以為，數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題是數(shù)據(jù)治理的元問題，為有效調(diào)適數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展對傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)理論的沖擊，宜將公共數(shù)據(jù)上的權(quán)屬界分為所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)三項權(quán)能。〔25〕其中，公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)應當厘定為國家所有，使用權(quán)應當歸屬于全體公民，收益權(quán)宜設定為一項可協(xié)商性權(quán)利。

（一）公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)厘定為國家所有

依實踐來看，我國部分地方立法曾試圖明確公共數(shù)據(jù)所有權(quán)。比如，廣東省2018 年出臺的《政務數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（試行）》第4 條明確規(guī)定：公共數(shù)據(jù)所有權(quán)歸政府所有。但2020 年公布的《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第4 條卻規(guī)定：公共數(shù)據(jù)是新型公共資源，任何單位或者個人不得將公共數(shù)據(jù)視為私有財產(chǎn)?！稄V東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》并未參考借鑒廣東省《政務數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（試行）》中有關公共數(shù)據(jù)所有權(quán)的相關規(guī)定，而是選擇了回避這一重要問題，表明了地方立法在公共數(shù)據(jù)所有權(quán)厘定這一問題上所持的審慎態(tài)度?！叭绻覀兿Ｍ苊馑胸敻缓蜋?quán)力都集中在一小群精英手中，關鍵在于規(guī)范數(shù)據(jù)的所有權(quán)?！薄?6〕本文認為，應當將公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)厘定為國家所有。

有學者認為，公共數(shù)據(jù)的無形性、非競爭性、可重復利用性等特征決定了“資本經(jīng)濟形態(tài)下形成的以稀缺資源配置效率和對有體財產(chǎn)的獨占為核心關切的所有權(quán)制度喪失了對其適用的基礎”〔27〕，應當弱化對所有權(quán)的強調(diào)，轉(zhuǎn)向?qū)κ褂脵?quán)進行保障。前述觀點尚值商榷。實際上，明確公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)對于公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利并不會產(chǎn)生消極影響，相反，還能有效促進公共數(shù)據(jù)治理，推動使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利的行使?？梢哉f，公共數(shù)據(jù)所有權(quán)的厘定是有效保障公共數(shù)據(jù)使用權(quán)、收益權(quán)行使的基礎，厘定公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)對公共數(shù)據(jù)治理具有重要意義。

所有權(quán)這一概念肇始于西方國家，已然成為各國財產(chǎn)法律制度中的通用概念，但是不同法律制度對這一概念的理解存在差異。在所有權(quán)概念的歷史演變中，羅馬法認為所有權(quán)是權(quán)利主體對標的物享有的永久的、完全的支配權(quán)，這是一種抽象的絕對所有權(quán)觀念；與之相對，日耳曼法則并非秉持這種抽象的、絕對的所有權(quán)概念，而是以事實關系為基礎，是一種基于對物的利用為中心出發(fā)的所有權(quán)觀念?！?8〕羅馬法和日耳曼法關于所有權(quán)觀念上的差異直接影響到了大陸法系和普通法系對所有權(quán)的理解。大陸法系國家承襲了羅馬法的所有權(quán)觀念，主要采取了概括式、列舉式兩種方式定義所有權(quán)。普通法系國家則基本承襲了日耳曼法的所有權(quán)觀念，未明確界分財產(chǎn)和所有權(quán)之間的界限。〔29〕從我國立法現(xiàn)狀來看，我國所采取的所有權(quán)觀念更加傾向于大陸法系的所有權(quán)觀念，且采取的是一種列舉式的定義方式。我國《民法典》第240 條規(guī)定：所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。同時，根據(jù)我國《憲法》及相關法律規(guī)定，依所有權(quán)主體的不同，可以將所有權(quán)分為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)以及私人所有權(quán)。對于公共數(shù)據(jù)這一新型無體物，應當將其所有權(quán)厘定為國家所有。

另外，學界關于我國《憲法》及相關法規(guī)定的“國家所有”的理解，還存在爭議。觀點一將“國家所有”理解為一項制度性安排，認為憲法的這種規(guī)定是一項制度，而非一項權(quán)利，是為了透過制度優(yōu)勢塑造集體福利，避開私主體的所有權(quán)概念〔30〕，防止私人或行政壟斷的出現(xiàn)〔31〕；觀點二將“國家所有”理解為所有權(quán)規(guī)定，認為我國《憲法》建立的是一種“雙重所有”模式，國家是全民資源的受托人，能夠采取一定手段對資源進行管理〔32〕；觀點三將“國家所有”理解為“制度+權(quán)利（力）”規(guī)定，認為“國家所有”兼具雙重屬性，要將“國家所有”一詞理解為一種經(jīng)濟學上的所有制和法學上的所有權(quán)，《憲法》上規(guī)定的“國家所有”，需要經(jīng)過法律條款進行具體化，將其落入物權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)法律秩序領域才能實現(xiàn)?！?3〕上述關于“國家所有”的理解各有側(cè)重，對理解公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)具有較強的啟發(fā)性。本文以為，對“公共數(shù)據(jù)國家所有”這一命題的理解不能遵照民法領域的物權(quán)規(guī)則來實現(xiàn)。如前文所述，公共數(shù)據(jù)并非是傳統(tǒng)物權(quán)觀念下所指向的客體。另外，公共數(shù)據(jù)作為一種特殊的物，其所有權(quán)也不能通過私主體之間的契約關系厘定，必須要經(jīng)由國家這一抽象主體來予以過渡。從這個意義上來講，公共數(shù)據(jù)的國家所有也不同于一般物上的所有權(quán)，公共數(shù)據(jù)的國家所有應當是為公共數(shù)據(jù)的全民所有提供法律基礎和制度依據(jù)。因為國家是全民資源的受托人〔34〕，國家這一抽象主體經(jīng)由全民委托成為公共數(shù)據(jù)這一特殊資源的受托人。當然，即便國家作為公共數(shù)據(jù)資源管理的受托人，但作為抽象主體的“國家”依舊需要經(jīng)由其執(zhí)行機關“政府”來具體管理公共數(shù)據(jù)資源。

（二）公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)歸屬于全體公民

公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)主要針對的是公共數(shù)據(jù)加工、分析、利用等使用活動。為更好地發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的價值效益，應當將公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)歸屬于全體公民。進一步而言，中華人民共和國境內(nèi)的全體公民均有權(quán)使用公共數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)使用權(quán)的登場有利于彌補數(shù)據(jù)鴻溝，突出數(shù)字經(jīng)濟時代的公平正義。有學者認為，數(shù)字經(jīng)濟時代，包容共享成為具有共識的價值理念，數(shù)據(jù)法權(quán)制度應將注意力集中在對數(shù)據(jù)資源進行使用的權(quán)利上，即所謂的“不求所有、但求所用”?！?5〕該種觀點為使用權(quán)的出場提供了一種理論視野，但該觀點稍顯不足之處在于回避了公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)問題，實質(zhì)上并不利于數(shù)據(jù)的治理。誠如前文所述，公共數(shù)據(jù)的無體性、公共性、非競爭性、重復利用等特性對傳統(tǒng)的所有權(quán)制度產(chǎn)生了沖擊，但這并不意味著所有權(quán)制度在公共數(shù)據(jù)治理領域已然“失語”。

公共數(shù)據(jù)使用權(quán)的權(quán)利主體為全體公民，這僅僅是形式意義上的權(quán)利主體界分。從實質(zhì)意義上看，公民要成為公共數(shù)據(jù)的實質(zhì)使用權(quán)人，還必須滿足一定條件，即公民只有在依法持有公共數(shù)據(jù)的前提下，才有權(quán)對公共數(shù)據(jù)開展加工、分析、利用等使用活動。關于這個前置性條件，在部分立法中已經(jīng)有所體現(xiàn)，比如《上海市數(shù)據(jù)條例》第14 條、《廣西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》第44 條、《黑龍江省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應用條例》第7 條等地方立法明確規(guī)定，自然人、法人和非法人組織對其合法取得的數(shù)據(jù)，可以依法使用、加工。《廣西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》還明確，自然人、法人和非法人組織可以依法開展數(shù)據(jù)交易活動。由此可見，能夠加工、分析、利用、交易的公共數(shù)據(jù)應當限于合法取得的數(shù)據(jù)，對于非法取得的公共數(shù)據(jù)，公民不享有使用權(quán)。若公民對非法取得的公共數(shù)據(jù)進行加工、分析、利用、交易等，需要承擔民事責任、行政責任乃至刑事責任。另外，公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)行使也需要受到一定限制。其一，范圍限制，即公共數(shù)據(jù)的使用不得超出法律規(guī)定以及合同約定的范圍。其二，安全保障義務的限制，即使用公共數(shù)據(jù)必須要保障數(shù)據(jù)安全，數(shù)據(jù)使用者必須采取一定措施防止公共數(shù)據(jù)危害公共利益、危及國家安全。其三，使用公共數(shù)據(jù)時應當契合道德、法禮等一般秩序的要求。比如《個人信息保護法》第24 條規(guī)定：在個人數(shù)據(jù)被用于自動化決策時，應當避免不合理的差別待遇，進行信息推送和商業(yè)營銷時，應當提供不針對個人特征的選項或便捷的拒絕方式。

（三）公共數(shù)據(jù)的收益權(quán)宜為可協(xié)商權(quán)利

公共數(shù)據(jù)開放、共享、利用過程中，隨著數(shù)據(jù)的流動，必然產(chǎn)生數(shù)據(jù)收益或基于數(shù)據(jù)產(chǎn)生相關收益，由此生成了附著在公共數(shù)據(jù)之上的收益權(quán)問題。公共數(shù)據(jù)的收益權(quán)是指基于占有或者使用公共數(shù)據(jù)，而獲得或產(chǎn)生經(jīng)濟利益的一項權(quán)利。一方面，公共數(shù)據(jù)的占有人雖然可能并不是具體使用公共數(shù)據(jù)的主體，但是該主體基于自身實際占有人的身份，可以享受因為公共數(shù)據(jù)使用權(quán)變化而帶來的各項收益；另一方面，公共數(shù)據(jù)的實際使用人，也可能因為對公共數(shù)據(jù)的加工、分析、利用、交易等活動而獲得經(jīng)濟利益。我國當前還未建立數(shù)據(jù)要素收益分配機制，只是在實踐中有初步探索。比如《北京市數(shù)字經(jīng)濟促進條例》第15 條明確規(guī)定“探索建立數(shù)據(jù)要素收益分配機制”，但從理論研究和實踐發(fā)展來看，包含公共數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)收益分配機制尚不明晰。

總體而言，本文以為，公共數(shù)據(jù)收益權(quán)宜定性為可協(xié)商性權(quán)利，即在公共數(shù)據(jù)收益分配中，誰有權(quán)獲得收益原則上應當是可以協(xié)商的，這樣更有利于促進公共數(shù)據(jù)的流動，提高資源配置效率。當然，對于部分特殊的公共數(shù)據(jù)，可以明確其受益主體，不能協(xié)商。實踐中，公民個人對公共數(shù)據(jù)資源帶來的利益只能消極被動的享受〔36〕，缺乏相應的制度設計。比如，作為公共數(shù)據(jù)主要來源之一的用戶信息不管是在商業(yè)領域還是在公共政策制定領域都發(fā)揮著重要作用，但通過使用公共數(shù)據(jù)獲益的公民、法人或其他組織同公民個人、國家之間卻缺乏明晰的收益分配機制，普通民眾往往難以從數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)利益中直接分享成果，也讓數(shù)據(jù)逐漸成為加劇社會不公的載體〔37〕，背離了數(shù)據(jù)本身所應當肩負的推動社會公平、正義的價值預設?！秶鴦赵宏P于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》等現(xiàn)行規(guī)范體系對公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用提供了依憑，但卻未對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)利益及其產(chǎn)品歸屬問題作出規(guī)定。為此，有必要明確公共數(shù)據(jù)利益以及數(shù)據(jù)產(chǎn)品權(quán)利歸屬問題，對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用產(chǎn)生正向激勵。對公共數(shù)據(jù)資源收益權(quán)歸屬應當以可協(xié)商為原則，充分釋放公共數(shù)據(jù)的潛能。健全完善公共數(shù)據(jù)收益權(quán)制度，鼓勵政府、公民、法人或其他組織等主體通過訂立共享協(xié)議、開放協(xié)議、利用協(xié)議等各類協(xié)議的方式對公共數(shù)據(jù)增值收益及其產(chǎn)品權(quán)屬分配等問題進行協(xié)商，激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場活力，促進數(shù)據(jù)要素有序流動。

四、“三權(quán)分置”下公共數(shù)據(jù)的治理規(guī)則設計

公共數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的三分能夠有效推動數(shù)據(jù)治理，形成數(shù)字治理新格局，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的可控、可用、善用，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為數(shù)字強國建設注入強大動力。

（一）全國人大或其常委會專門立法明確公共數(shù)據(jù)權(quán)屬

從我國數(shù)據(jù)治理實踐來看，《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等中央層面立法均未明確規(guī)定數(shù)據(jù)權(quán)屬問題?，F(xiàn)有立法中明確數(shù)據(jù)權(quán)屬的主要集中在部分地方立法中，比如《福建省政務數(shù)據(jù)管理辦法》第3 條規(guī)定“政務數(shù)據(jù)資源屬于國家所有，納入國有資產(chǎn)管理，并遵循統(tǒng)籌管理、充分利用、鼓勵開發(fā)、安全可控的原則”?！段靼彩姓諗?shù)據(jù)資源共享管理辦法》第7 條規(guī)定“政務數(shù)據(jù)資源所有權(quán)歸國家，屬于國有資產(chǎn)管理范疇。市政府授權(quán)市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理機構(gòu)行使數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理權(quán)，負責西安市政務數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理、授權(quán)開發(fā)、利用增值和監(jiān)督指導等工作”?！端鞂幨姓諗?shù)據(jù)資源共享管理實施細則（暫行）》第4 條規(guī)定“政務數(shù)據(jù)權(quán)屬政務數(shù)據(jù)資源歸國家所有”。但因公共數(shù)據(jù)和政府數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)之間并非完全等同的關系，所以盡管部分立法中明確了政府數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題，也不能直接等同于地方立法明確了公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬。本文以為，公共數(shù)據(jù)應當包含了部分政府數(shù)據(jù)以及政務數(shù)據(jù)，但是它們彼此之間又不是全然的包含與被包含關系，比如政府數(shù)據(jù)中涉及國家秘密的數(shù)據(jù)不能界定為公共數(shù)據(jù)?，F(xiàn)有地方立法更加偏向于明確政府數(shù)據(jù)或政務數(shù)據(jù)的權(quán)屬，而對于公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題則多選擇回避。①《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》第21 條曾明確“公共數(shù)據(jù)屬于新型國有資產(chǎn)，其數(shù)據(jù)權(quán)歸國家所有”，但在2021年6月29日深圳市第七屆人民代表大會常務委員會通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》中則刪去了該條文。此外，雖然當前實踐中已經(jīng)有十余部地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以“公共數(shù)據(jù)”命名專門規(guī)范公共數(shù)據(jù)②截至2023年7月11日，筆者以“標題：公共數(shù)據(jù)”為檢索條件在北大法寶上檢索后，獲得包含地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章在內(nèi)的法律規(guī)范共計16部。，但目前仍舊未對公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬作出界定。究其原因，一方面，主要是由于當前關于公共數(shù)據(jù)的規(guī)范內(nèi)涵還存在爭議，地方立法保有審慎態(tài)度，轉(zhuǎn)而對政府數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)這類爭議較小的數(shù)據(jù)類型明確權(quán)屬；另一方面，即便地方立法明確了公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題，也不禁讓人產(chǎn)生合法性質(zhì)疑?？傮w來說，通過地方立法的途徑明確公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬從實踐和理論層面來看都存在不小的阻隔。

本文以為，要在吸收借鑒地方立法經(jīng)驗的基礎之上，由全國人大或其常委會制定“基本法律”或者“基本法律以外的其他法律”來厘定公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬。為此，第一，首先需要適時將《數(shù)據(jù)法》或《公共數(shù)據(jù)法》納入全國人大立法規(guī)劃以及立法計劃，明確立法時間和進度，由全國人大主導數(shù)據(jù)立法或公共數(shù)據(jù)立法全過程。第二，在立法過程中，需要明確界分公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與外延，建議將公共數(shù)據(jù)界定為“由政府、公民、法人或其他組織產(chǎn)生的各類可社會化和經(jīng)濟化的公共類型的數(shù)據(jù)”。公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵的界定不宜采用主體標準，應以是否具有“公共性”作為判斷是否為公共數(shù)據(jù)的標準，因此便不能將公民、法人、其他組織等主體排除在外，社會主體也有可能占有、掌握公共數(shù)據(jù)。第三，在立法過程中，宜將公共數(shù)據(jù)的權(quán)利分為所有權(quán)、使用權(quán)以及收益權(quán)三種，并建議在條文中明確規(guī)定“公共數(shù)據(jù)資源權(quán)利包括所有權(quán)、使用權(quán)以及收益權(quán)。公共數(shù)據(jù)歸屬于國家所有，全體公民均享有使用權(quán)。公共數(shù)據(jù)收益由相關主體協(xié)商分配，法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。

（二）構(gòu)建政府主導的多元共治格局

公共數(shù)據(jù)牽涉主體眾多，若被濫用，則極有可能侵害公共利益，甚至危害國家安全。比如，2021 年7 月2 日，國家網(wǎng)絡安全審查辦公室發(fā)布的《關于對“滴滴出行”啟動網(wǎng)絡安全審查的公告》指出：“為防范國家數(shù)據(jù)安全風險，維護國家安全，保障公共利益，依據(jù)《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》，網(wǎng)絡安全審查辦公室按照《網(wǎng)絡安全審查辦法》，對‘滴滴出行’實施網(wǎng)絡安全審查?！薄?8〕值得注意的是，該公告使用了“維護國家安全”這一表述。通常情況下，網(wǎng)絡平臺出現(xiàn)問題多以泄露用戶隱私、違反市場公平競爭秩序等為由，極少牽涉國家安全層面。此次公告明確提及“國家安全”，事情嚴重性可見一斑。①檢索瀏覽國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的諸如《關于騰訊手機管家等84款APP違法違規(guī)手機使用個人信息》《國家網(wǎng)信辦指導有關地方網(wǎng)信辦依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站平臺及賬號》《國家網(wǎng)信辦持續(xù)治理網(wǎng)絡生態(tài)頑疾集中查處一批違法違規(guī)色情、賭博和占卜網(wǎng)站》等訊息中，幾乎均是圍繞“用戶隱私”“黃賭毒”“違規(guī)失信”等問題展開，極少直接明示涉及“國家安全”問題。參見國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，http：／ ／www. cac. gov. cn／，2022年12月11日訪問。為此，對公共數(shù)據(jù)治理具有緊迫性。數(shù)據(jù)治理時需要把握的一個基本著眼點便是多中心治理主體的協(xié)作?！?9〕在公共數(shù)據(jù)“三權(quán)分置”視域下，將政府、公民、法人、其他組織均納入公共數(shù)據(jù)治理場域中來，構(gòu)建由政府主導的多元共治格局。前述主體既是公共數(shù)據(jù)資源的提供者，也是公共數(shù)據(jù)治理的重要參與者、公共數(shù)據(jù)治理成果的享受者。

一方面，公共數(shù)據(jù)治理必須要由政府主導。首先，政府是公共利益的代表機關，是國家意志的執(zhí)行機關。公共數(shù)據(jù)歸屬于國家所有，對公共數(shù)據(jù)的治理必須要有國家公權(quán)力的介入。其次，在諸多主體中，政府擁有強大的國家機器，能夠擔負起公共數(shù)據(jù)治理的主要職責。為有效發(fā)揮政府主導作用，第一，針對濫用公共數(shù)據(jù)，侵害國家利益，以及公民、法人、其他組織合法權(quán)益的，應當賦予政府限制或禁止該主體使用該公共數(shù)據(jù)的權(quán)力。因為國家所有的公共數(shù)據(jù)包含了國家對公共數(shù)據(jù)的處分權(quán)能，作為國家意志執(zhí)行機關的政府應當有權(quán)依法決定該類主體在一定時間內(nèi)禁止使用或者限制使用該種或該類公共數(shù)據(jù)。第二，為有效滿足政府主導的公共數(shù)據(jù)治理需要，建議政府建立專門機構(gòu)或機關統(tǒng)籌負責數(shù)據(jù)治理工作，通過政府購買專業(yè)技術服務等方式，建立專、兼職相結(jié)合的治理隊伍。

另一方面，積極促動民眾等多元主體共同參與到公共數(shù)據(jù)治理中來。首先，公共數(shù)據(jù)同政府數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)之間存在密切聯(lián)系，公共數(shù)據(jù)資源的重要產(chǎn)生者包含了政府，為有效避免政府因“自己作自己裁判”而陷入“監(jiān)管真空”的境遇，必然要引入其他主體參與其中。其次，隨著合作行政的興起，在治理現(xiàn)代化背景下，整合全社會力量解決社會問題，公私協(xié)力提升社會治理能力，改善治理效果是重要發(fā)展趨勢。〔40〕對公共數(shù)據(jù)的治理不能完全交由政府監(jiān)管，傳統(tǒng)的硬法規(guī)制模式因滯后于網(wǎng)絡社會的發(fā)展而亟待變革〔41〕，需要引入市場主體、社會團體、公民個人等力量參與其中，不僅能夠監(jiān)督政府行使公權(quán)力，規(guī)范政府對公共數(shù)據(jù)的治理，同時也能在一定程度上彌補政府在數(shù)據(jù)治理方面存在的專業(yè)短板。為有效推進多元主體參與到公共數(shù)據(jù)治理中來，需要建立健全申訴、投訴渠道，同時也有必要在立法層面明確公共數(shù)據(jù)侵權(quán)時的監(jiān)督救濟渠道，比如鼓勵地方探索開展公共數(shù)據(jù)治理公益訴訟制度。

（三）健全“誰使用，誰保護”的數(shù)據(jù)保護制度

當前我國的數(shù)據(jù)保護制度主要是以《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等法律為核心構(gòu)建起來的，仍舊存在諸多不足。一方面，對公共數(shù)據(jù)的保護側(cè)重在安全領域，所涉范圍相對狹窄；另一方面，保護義務主體集中在國家公權(quán)力機關、數(shù)據(jù)提供者，而缺少對其他主體的關照。對公共數(shù)據(jù)而言，應當建立健全“誰使用，誰保護”的數(shù)據(jù)保護制度。進一步而言，即誰使用該數(shù)據(jù)，誰就負有保護義務。同時，對公共數(shù)據(jù)的保護不應僅僅限于公共數(shù)據(jù)的安全以及個人信息的保護等方面，也應確保公共數(shù)據(jù)不侵害他人合法權(quán)益。

建立“誰使用，誰保護”的公共數(shù)據(jù)保護制度是將公共數(shù)據(jù)保護的整個邏輯鏈條無限延長，同時對保護的內(nèi)容做進一步擴展，對公共數(shù)據(jù)治理具有積極作用?！罢l使用，誰保護”的數(shù)據(jù)保護制度能有效破解公共數(shù)據(jù)使用過程中可能產(chǎn)生的“公地悲劇”現(xiàn)象以及公共數(shù)據(jù)未得到充分利用而生的“反公地悲劇”現(xiàn)象。20 世紀60 年代末，在總結(jié)前人研究的基礎上，英國經(jīng)濟學家加勒特·哈丁在美國《科學》雜志上發(fā)表了“The tragedy of the commons”一文。在該文中，哈丁認為對于每個人都享有使用權(quán)的公共資源而言，將會不可避免地產(chǎn)生過度使用和枯竭的悲劇。〔42〕當然，公共數(shù)據(jù)作為一種特殊的公物，并不會因為無限次、重復使用而導致“公地悲劇”現(xiàn)象的發(fā)生。但“公地悲劇”理論的實質(zhì)就是個人基于自利的理性，都試圖擴大自己的利益、降低自己的成本，無限地擴大社會成本，施加外部性于他人，這種個體的理性造成集體的非理性，這種集體行動最終導致了悲劇的發(fā)生。在公共數(shù)據(jù)開放、共享、利用過程中，部分掌握著公共數(shù)據(jù)的主體可能會基于商業(yè)利益等因素考量，不開放、不共享公共數(shù)據(jù)進而阻隔公共數(shù)據(jù)的價值發(fā)揮，產(chǎn)生“公地悲劇”。同時，也有可能因為保護力度不夠，公共數(shù)據(jù)未能得到充分利用，進而導致公共數(shù)據(jù)資源的閑置或利用不足，由此產(chǎn)生“反公地悲劇”?！?3〕“誰使用，誰保護”的公共數(shù)據(jù)保護制度能夠督促相關主體積極履行公共數(shù)據(jù)上下游的相關主體積極履行義務，有效緩解公共數(shù)據(jù)流通過程中可能產(chǎn)生的“公地悲劇”或“反公地悲劇”現(xiàn)象。

“誰使用，誰保護”的公共數(shù)據(jù)保護制度不僅應當明確使用主體積極履行保護義務，同時應當明晰使用主體在權(quán)益遭受侵害時尋求救濟的途徑，比如，探索公共數(shù)據(jù)侵權(quán)時的公益訴訟制度。在政府機關作為公共數(shù)據(jù)使用主體時，明確政府自身作為保護義務主體的同時，在公共數(shù)據(jù)保護領域探索人民檢察機關提起行政公益訴訟制度，明確人民檢察機關有權(quán)對政府利用不當，侵害國家利益、社會公共利益的情形提起行政公益訴訟。另外，就公民、法人或其他組織作為公共數(shù)據(jù)使用者時，在明確自身作為保護義務主體的同時，也要明確前述主體濫用公共數(shù)據(jù)時的監(jiān)督渠道，比如允許公民、法人或其他組織等主體提起民事公益訴訟，適度拓寬適格主體范圍，或者明確向檢察院舉報的渠道，由檢察院支持有關主體提起民事公益訴訟。

（四）遵循“誰貢獻，誰受益”的利益分配原則

為了充分激發(fā)公共數(shù)據(jù)的價值，在保證公共數(shù)據(jù)為民謀福利的同時，也要充分尊重公共數(shù)據(jù)的市場屬性。盡管“公共數(shù)據(jù)”帶有“公共”屬性，但是這并不意味著否認公共數(shù)據(jù)的商業(yè)特質(zhì)。尊重公共數(shù)據(jù)的市場經(jīng)濟屬性、推動公共數(shù)據(jù)利用行穩(wěn)致遠，需要建立“誰貢獻，誰受益”的收益分配原則，公共數(shù)據(jù)的原始數(shù)據(jù)提供者和二次、多次加工利用者都應當享有數(shù)據(jù)收益權(quán)。有必要明確的是，公共數(shù)據(jù)收益權(quán)和公共數(shù)據(jù)收益分配之間的關系。一方面，誠如前文所言，本文認為公共數(shù)據(jù)的收益權(quán)原則上應當是可以協(xié)商的，這有效地遵從了市場經(jīng)濟運行規(guī)律，旨在解決的是“誰有權(quán)獲得收益”的問題。另一方面，在數(shù)據(jù)權(quán)屬協(xié)商過程中，遵循“誰貢獻，誰受益”的利益分配原則，按照貢獻多寡分配收益，同樣是遵循了市場經(jīng)濟運行規(guī)律以及個體的理性，旨在解決的是“收益多少”的問題?？梢?，收益權(quán)和收益分配原則之間存在緊密聯(lián)系，但是二者之間仍舊存在差異，二者的側(cè)重點不同。公共數(shù)據(jù)的收益權(quán)雖然原則上可以協(xié)商處理，但也不能違背“誰貢獻，誰受益”這一基本原則，不能通過不合法、不合理的協(xié)商將貢獻較大的主體收益權(quán)予以剝奪或限制。當然，若雙方或者多方就收益的分配問題經(jīng)協(xié)商后，意思表示一致、協(xié)議真實有效、且符合法律規(guī)定時，即便貢獻較大的一方獲益較少也應當是可以的。另外，本文所探討的收益分配原則是建立在公共數(shù)據(jù)收益依法繳納個人所得稅、企業(yè)所得稅等法定稅款后的利益分配原則。

為有效推動公共數(shù)據(jù)要素的流動，最大限度地激發(fā)公共數(shù)據(jù)的價值，有必要在公共數(shù)據(jù)的開放、共享以及利用等活動中堅持“誰貢獻，誰受益”的利益分配原則。比如，在公共數(shù)據(jù)開放過程中，應當建立適當?shù)氖召M制度。有學者研究指出，若政府開放公共數(shù)據(jù)是為公共管理之需要，應當是無償?shù)?。?4〕本文以為，無償不等于免費，為開放、共享公共數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的必要成本費用依然應當收取。各地立法實踐中似乎有意回避公共數(shù)據(jù)開放、共享、利用等活動是否可以收費這一問題，比如《上海市數(shù)據(jù)條例（草案）》征求意見稿中曾明確“被授權(quán)運營主體使用市大數(shù)據(jù)資源平臺提供服務的，應當向平臺建設方支付相應的平臺服務費”，但在最終公布實施的《上海市數(shù)據(jù)條例》中卻并未出現(xiàn)該條款內(nèi)容。公共數(shù)據(jù)開放、共享并不等于公共數(shù)據(jù)免費獲取，為促進公共數(shù)據(jù)要素合理流動，有必要明確公共數(shù)據(jù)在開放、共享、利用等活動中的收費制度，并遵從“誰貢獻，誰受益”的利益分配原則分配收益。建立公共數(shù)據(jù)資源的收費機制并不背離公共數(shù)據(jù)國家所有的制度定位，是更加契合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的制度設計〔45〕，也契合了黨和國家的政策方針?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》《中共中央、國務院關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》等文件明確要求，健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。

五、結(jié)語

公共數(shù)據(jù)作為一種重要的數(shù)據(jù)類型，在數(shù)字經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著重要的角色。對公共數(shù)據(jù)的治理是促動公共數(shù)據(jù)要素依法、有序流動的強力舉措，是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，對推動我國由數(shù)字大國邁向數(shù)字強國具有重要意義。對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問題的厘定是推動公共數(shù)據(jù)治理的邏輯起點，在公共數(shù)據(jù)的開放、共享、利用方面發(fā)揮著基礎性保障作用。然而，數(shù)據(jù)要素的出現(xiàn)強力沖擊了傳統(tǒng)的理論體系，傳統(tǒng)的財產(chǎn)權(quán)理論難以回應數(shù)據(jù)權(quán)屬問題。因此，對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定需要適應市場經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，突破傳統(tǒng)的財產(chǎn)權(quán)理論，將其視作一種新型“公物”，且作為財產(chǎn)權(quán)的客體而存在。同時，為有效推動公共數(shù)據(jù)治理，宜將公共數(shù)據(jù)上的財產(chǎn)性權(quán)益分為所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)三項具體權(quán)利，并由此構(gòu)建公共數(shù)據(jù)的具體治理規(guī)則。具體而言，一是通過立法的形式明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問題；二是將公共數(shù)據(jù)資源的提供者、公共數(shù)據(jù)治理的重要參與者、公共數(shù)據(jù)治理成果的享受者等主體均納入公共數(shù)據(jù)治理場域中來，構(gòu)建由政府主導的多元共治格局；三是健全完善數(shù)據(jù)保護制度，有效應對公共數(shù)據(jù)使用過程中可能產(chǎn)生的治理難題；四是明確公共數(shù)據(jù)收益的分配原則，推動公共數(shù)據(jù)利用行穩(wěn)致遠，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的可控、可用、善用。當然，除了本文所探討的公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問題及其治理規(guī)則之外，公共數(shù)據(jù)本身尚有諸多迷霧有待進一步開釋，比如公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵界定、公共數(shù)據(jù)資源獲益后的稅費繳納制度構(gòu)建、公共數(shù)據(jù)資源的使用規(guī)則設計、數(shù)據(jù)交易規(guī)則體系構(gòu)建等內(nèi)容，都還有待進一步深入探討。