全過程人民民主視域下人民政協(xié)參與基層治理共同體構(gòu)建的路徑研究

葉本乾 桂智鵬

一、研究背景與問題提出

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”〔1〕。自改革開放以來，中國社會治理的根基——基層社會正不斷發(fā)生結(jié)構(gòu)性演化。有的學(xué)者認(rèn)為，在城市社會，單位體制的終結(jié)直接導(dǎo)致單位共同體的消解；在鄉(xiāng)土社會，基于血緣、鄉(xiāng)緣等社會聯(lián)結(jié)因素而建構(gòu)的傳統(tǒng)村落共同體逐漸呈現(xiàn)衰敗態(tài)勢。與此同時(shí)，開放型市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加速涌現(xiàn)出新的社會利益階層；社會保障機(jī)制與利益再分配機(jī)制的不完善加劇了“發(fā)展型相對剝奪感”；社會關(guān)系由固化向疏離的轉(zhuǎn)型也引致社會形態(tài)呈現(xiàn)原子化與異質(zhì)化的特征，導(dǎo)致基層治理問題呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化趨勢，基層治理共同體建構(gòu)乏力。〔2〕要破解基層治理困境，必須使我國基層治理共同體及基層治理生態(tài)更好地滿足中國式現(xiàn)代化的發(fā)展需要和全過程人民民主的實(shí)踐訴求。

治理共同體理念及其話語體系在人類早期政治文明實(shí)踐中就已萌發(fā)。以孔子為代表的儒家學(xué)者把家庭倫理、社會倫理和政治倫理打通，將“家國同構(gòu)、大順大同”作為治理共同體的理想追求，成為治理共同體內(nèi)部成員人心歸聚、精神相依的強(qiáng)大精神紐帶?！?〕古希臘亞里士多德等政治學(xué)家將城邦作為高層次的治理共同體，以居民對“共善”的追求和達(dá)成最高最廣大的善業(yè)作為共同體價(jià)值目標(biāo)，有力促進(jìn)了區(qū)域社會的發(fā)展。當(dāng)今社會學(xué)意義上共同體概念發(fā)展于德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯，他將共同體界定為以共同血緣、地緣和文化為基礎(chǔ)，具有共同情感意志的相互關(guān)聯(lián)、互親互愛的結(jié)合體。新中國成立以來，對治理共同體的探索堅(jiān)持以馬克思共同體思想為指導(dǎo)，將人民民主理念貫穿于治理共同體建構(gòu)始終。馬克思認(rèn)為“共同體”是“現(xiàn)實(shí)的人”形成的利益團(tuán)體，是人類生存發(fā)展的基本方式，人類只有通過“真正的共同體”才能得到自由全面的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身的解放。〔4〕馬克思共同體思想與全過程人民民主理論互聯(lián)互通、一脈相承，只有通過全過程人民民主實(shí)踐，才能擺脫共同體的“虛幻性”，消弭人的異化，實(shí)現(xiàn)人的真正自由解放和社會的繁榮發(fā)展。

當(dāng)前，我國關(guān)于基層治理共同體構(gòu)建的研究以馬克思共同體思想為指導(dǎo)取得了顯著進(jìn)展，主要聚焦于基層治理共同體的建構(gòu)邏輯和發(fā)展路徑兩大方面。基層治理共同體的建構(gòu)涉及實(shí)踐邏輯、理論邏輯、制度邏輯和歷史邏輯等多個維度。有的學(xué)者認(rèn)為基層治理共同體的建構(gòu)首先要厘清不同治理主體之間的邊界、功能和互動關(guān)系，進(jìn)而營造復(fù)合共治的多元治理模型〔5〕；基層治理共同體的內(nèi)在邏輯具有多維性，應(yīng)是秩序和諧的生活共同體、權(quán)責(zé)適應(yīng)的責(zé)任共同體、多元構(gòu)成的利益共同體、社會進(jìn)步與人全面發(fā)展的共同體〔6〕；從一元主導(dǎo)到多元共治是基層治理共同體建構(gòu)的歷史之勢〔7〕；從有序服從走向協(xié)商共建是基層治理共同體建構(gòu)的實(shí)踐之變〔8〕。在基層治理共同體的發(fā)展路徑方面，有的學(xué)者認(rèn)為外界多重治理資源的嵌入為基層治理共同體建設(shè)提供了發(fā)展機(jī)遇〔9〕；基層治理共同體正在加快實(shí)現(xiàn)從“碎片化治理”到“全周期治理”的政策理念轉(zhuǎn)變和從“行政主導(dǎo)型”到“合作共治型”的政策結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型〔10〕；基層協(xié)商治理文化氛圍營造、信任建設(shè)、合作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為基層治理共同體建設(shè)提供了有力抓手〔11〕；通過協(xié)商民主的聯(lián)結(jié)功能，能夠把多方主體有機(jī)整合，構(gòu)建一套人人有責(zé)、人人盡責(zé)且主體相容的激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)增效共贏〔12〕。

關(guān)于基層治理共同體的研究已成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)，學(xué)界對其建構(gòu)邏輯、發(fā)展路徑等內(nèi)容進(jìn)行了深入探究，但仍存在不同程度的局限性。一是對基層治理共同體的動態(tài)把握有所不足。目前有學(xué)者將我國的基層治理共同體等同于滕尼斯等西方學(xué)者分析框架下的共同體，將治理共同體視為“治理”和“共同體”的簡單疊加，混淆了兩者在全過程人民民主實(shí)踐基礎(chǔ)上的辯證聯(lián)系?；鶎又卫砉餐w不是基于“冒充的”“虛幻的”共同利益而建構(gòu)的“虛幻的共同體的形式”〔13〕，而是全過程人民民主基層實(shí)踐重要參與主體，關(guān)系人民群眾切身利益，必須扎根協(xié)商民主實(shí)踐對基層治理共同體的實(shí)踐形態(tài)予以動態(tài)考察，在分析其運(yùn)作邏輯的基礎(chǔ)上總結(jié)其發(fā)展路徑。二是對基層治理共同體與人民政協(xié)的互嵌性研究不足。當(dāng)前，很多研究強(qiáng)調(diào)基層社會治理要積極導(dǎo)入外部治理資源，卻大而化之，缺乏對于某一具體資源嵌入機(jī)制的深入研究，就基層實(shí)踐而言其可操作性和針對性并不強(qiáng)。同時(shí)，現(xiàn)有研究往往圍繞外部因素對基層治理共同體的嵌入作用展開，缺乏對互嵌關(guān)系的雙向互動研究，對基層治理共同體反作用嵌入客體的機(jī)制與影響尚未研究透徹。因此，基于馬克思共同體思想和全過程人民民主理論，有必要深刻把握人民政協(xié)對基層社會治理的獨(dú)特作用，系統(tǒng)總結(jié)人民政協(xié)垂直賦能基層治理共同體的方式和路徑，總結(jié)政協(xié)建設(shè)與基層治理共同體構(gòu)建雙向賦能的機(jī)制與作用，確保全過程人民民主要素更好融入基層治理。

二、雙向契合：推動政協(xié)建設(shè)與基層治理共同體構(gòu)建的互嵌邏輯

習(xí)近平總書記指出，“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”〔14〕。基層是踐行和發(fā)展全過程人民民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要場域。黨的十八大以來，黨中央高度重視發(fā)揮人民政協(xié)在基層社會治理中的重要作用。究其根本，是由于人民政協(xié)與基層治理共同體在“人民政協(xié)為人民”以及“基層治理為人民”的價(jià)值旨?xì)w和“議事解民憂、成事聚民心”的實(shí)踐機(jī)理上具有高度一致性和邏輯契合性。因此，在加強(qiáng)共建共治共享的社會治理格局構(gòu)建的過程中，將人民政協(xié)的“一汪活水”與基層治理共同體的“一片濕地”有機(jī)銜接具有理論可能性、現(xiàn)實(shí)需要性和發(fā)展必然性，對于維護(hù)好、發(fā)展好全過程人民民主具有保障性、創(chuàng)新性和支撐性影響。

（一）人民政協(xié)是推動基層治理共同體構(gòu)建的重要力量

基層治理共同體是基層治理主體通過合作參與逐步形成的相對穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)體。二十世紀(jì)八十年代起，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，街道辦事處和居委會等基層治理單元的實(shí)際功能和重要性不斷變化。由于“單位制”的解體，大量居民從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。城市管理體制改革的推進(jìn)，將分散的“條”聚合到街居的“塊”上來，通過社區(qū)這一基層單元開展“綜合治理”，原本由單位實(shí)際承擔(dān)的公共服務(wù)和社會福利職能，逐步向基層政權(quán)乃至社區(qū)下沉。在實(shí)踐中，“街居制”具有強(qiáng)調(diào)秩序控制的工具理性色彩，我國基層治理單元長期以管理工具的形象與民眾互動交往。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層社會的復(fù)雜程度與日俱增，基層管理權(quán)力格局也從實(shí)際上的政府、單位等公權(quán)力完全負(fù)責(zé)制發(fā)展到包括基層黨組織、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織、社區(qū)居民在內(nèi)的“復(fù)合共治”，強(qiáng)“工具性”、弱“價(jià)值性”的傳統(tǒng)中國基層治理邏輯已發(fā)生了深刻變革。據(jù)此，有的學(xué)者認(rèn)為基層治理已經(jīng)發(fā)展至秩序建設(shè)和深度協(xié)商階段〔15〕。

因此，在新時(shí)代要實(shí)現(xiàn)基層有效治理，培育出與“有效的市場”“有為的政府”相適應(yīng)的“有愛的社會”，就必須協(xié)調(diào)好傳統(tǒng)基層權(quán)力主體與新興的基層權(quán)力主體的利益訴求及其相互關(guān)系，推動涵蓋政、學(xué)、工、商等多界別的基層生活主體達(dá)成有效共識?；鶎訌?fù)雜的社情民意和利益訴求，對統(tǒng)籌推進(jìn)全過程人民民主和社會主義協(xié)商民主提出了新的要求，需要充分利用好政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等協(xié)商渠道和平臺，構(gòu)建程序合理、覆蓋面廣、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，培育基層“協(xié)商式治理”文化?；鶎印皡f(xié)商式治理”的創(chuàng)新實(shí)質(zhì)是新的觀念、新的交往方式、新的需要的產(chǎn)物，是全過程人民民主和中國特色社會主義協(xié)商民主的根系發(fā)育?！皡f(xié)商式治理”的創(chuàng)新發(fā)展不是簡單套用傳統(tǒng)文化的母版，也不是西方政治觀念的翻版，而是中國特色社會主義的“中國方案”。在基層治理共同體建構(gòu)中實(shí)現(xiàn)的基層協(xié)商民主創(chuàng)新，是建立在全過程人民民主實(shí)踐過程中人民思想觀念和精神風(fēng)貌的持續(xù)進(jìn)步的基礎(chǔ)之上的，具有促發(fā)展、強(qiáng)主體的重要意義。在這類領(lǐng)域，人民政協(xié)具有獨(dú)特優(yōu)勢，能夠在政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商相銜接的過程中，實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)與基層治理共同體并向發(fā)力、雙向賦能。

人民政協(xié)因民主而生、因協(xié)商而立、因協(xié)商民主而興。人民政協(xié)是協(xié)調(diào)國家政權(quán)所有者、管理者、參與者關(guān)系的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是我國的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和協(xié)商民主的重要平臺，它的性質(zhì)定位、職能特點(diǎn)和工作路徑契合了基層治理的內(nèi)在需求。人民政協(xié)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，契合構(gòu)建“一核多元”的基層治理體系的政治需要，有利于強(qiáng)化黨組織在基層治理共同體中的“定盤星”作用，保證基層治理的正確方向。人民政協(xié)具有統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要職能，把凝聚人心、匯聚共識作為履行職能的中心環(huán)節(jié)，契合基層治理跨越“集體行動困境”的現(xiàn)實(shí)需要，有利于整合傳統(tǒng)基層公權(quán)力主體及新的社會階層人士、新興社會組織等一切積極因素，為基層治理提供人力、物力和智力支持。人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)“大平臺”作用，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”的指示要求，契合暢通基層民眾訴求表達(dá)渠道，化解基層矛盾分歧，維護(hù)發(fā)展好全過程人民民主關(guān)鍵生態(tài)位的實(shí)踐需要。因此，人民政協(xié)在基層治理過程中尚有較大效能潛力可供挖掘，能夠在基層治理共同體構(gòu)建過程中發(fā)揮更大作用。人民政協(xié)有效參與基層治理共同體構(gòu)建，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了全過程人民民主在內(nèi)容層面、運(yùn)作層面與主體層面的深入，彰顯了社會主義協(xié)商民主在新時(shí)代的拓展與深化。

（二）推動基層治理共同體構(gòu)建是人民政協(xié)的發(fā)展需要

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，人民政協(xié)要“把加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)、廣泛凝聚共識作為中心環(huán)節(jié)，堅(jiān)持團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，提高政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政水平，更好凝聚共識”〔16〕。全過程人民民主著重強(qiáng)調(diào)人民參與民主的過程性和對社會治理的全覆蓋。在基層社會治理領(lǐng)域，人民政協(xié)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，踐行著開展基層協(xié)商、發(fā)揚(yáng)基層民主、服務(wù)人民、凝聚共識、推進(jìn)基層社會大團(tuán)結(jié)和大聯(lián)合的使命。人民政協(xié)作為主體參與基層治理共同體構(gòu)建，是在全過程人民民主實(shí)踐中保障基層民眾民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利的必然要求，有利于暢通民意表達(dá)渠道，廣泛凝聚民心，鞏固大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的群眾基礎(chǔ)。

對于基層社會治理領(lǐng)域，人民政協(xié)既有光榮的政治使命，又有獨(dú)特的職能要求。一方面，人民政協(xié)要聚集好“加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)、廣泛凝聚共識”的中心環(huán)節(jié)，就必須堅(jiān)持“人民政協(xié)為人民”的宗旨，貫徹群眾路線的工作方法，深入人民群眾生活的基本單元，關(guān)心基層民眾的現(xiàn)實(shí)生活需求，做好社情民意反映工作。另一方面，基層是涉及人民群眾利益的大量決策的落實(shí)地、工作的開展地以及矛盾的匯集地。人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，就必須切實(shí)解決基層的矛盾糾紛、利益訴求，著力推進(jìn)暢通群眾訴求表達(dá)渠道，健全基層民主協(xié)商機(jī)制，多措并舉推動協(xié)商于民、協(xié)商為民，在參與基層治理、服務(wù)基層治理的過程中更好完成黨交付的政治任務(wù)，促進(jìn)基層民生問題的妥善解決，實(shí)現(xiàn)政協(xié)建設(shè)的增效賦能。

參與基層治理，推動基層治理共同體構(gòu)建也是人民政協(xié)“重點(diǎn)解決市縣政協(xié)基礎(chǔ)工作薄弱、人員力量薄弱”〔17〕問題，變“兩薄弱”為“兩加強(qiáng)”，實(shí)現(xiàn)縱深化發(fā)展，推進(jìn)政協(xié)制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的重要抓手。改革開放以來，人民政協(xié)不斷完善自身組織形態(tài)，形成了全國、省、市、縣四級組織構(gòu)架的格局，部分地區(qū)還在街道、社區(qū)建立了政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)處、委員工作室等基層政協(xié)的派出機(jī)構(gòu)。然而，在做好協(xié)商民主、反映社情民意、加強(qiáng)履職建設(shè)等基礎(chǔ)領(lǐng)域，部分基層政協(xié)還存在著“工作薄弱、人員薄弱”的短板，基層聯(lián)系性弱、政治協(xié)商被邊緣化、統(tǒng)戰(zhàn)能力較薄弱、民主監(jiān)督缺位等問題不時(shí)發(fā)生。而通過參與基層治理共同體的構(gòu)建，有利于完善健全人民政協(xié)的基層組織體系，擴(kuò)大人民政協(xié)與基層民眾的直接聯(lián)系，增強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有機(jī)銜接，提高基層政協(xié)的職能履行力、政策宣講力以及社情民意信息抓取力，推動人民政協(xié)在全過程人民民主全鏈條和國家治理體系各環(huán)節(jié)中發(fā)揮更大作用。

（三）政協(xié)建設(shè)與基層治理共同體構(gòu)建耦合于全過程人民民主實(shí)踐

基層治理共同體是實(shí)踐全過程人民民主的基層復(fù)合主體，人民政協(xié)是發(fā)展全過程人民民主的重要制度安排。人民政協(xié)建設(shè)與基層治理共同體構(gòu)建之所以能夠具有理論關(guān)系、結(jié)構(gòu)功能、制度安排、價(jià)值旨?xì)w等方面的耦合性，關(guān)鍵在于二者在運(yùn)作上統(tǒng)一于全過程人民民主的中國實(shí)踐，在發(fā)展上同調(diào)于中國式現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。因此，發(fā)展全過程人民民主，把協(xié)商民主要素有機(jī)融入基層治理，提高治理主體的治理效能感，必須大力推動基層協(xié)商與政協(xié)協(xié)商有序銜接，引導(dǎo)人民政協(xié)有機(jī)參與基層治理共同體構(gòu)建，在協(xié)商民主與基層治理現(xiàn)代化高度契合的基礎(chǔ)上，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，通過價(jià)值轉(zhuǎn)向、文化重塑的方式，更好滿足人民群眾的美好生活需要，增強(qiáng)人民參與基層社會治理的活力與能力，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基層善治。

在價(jià)值層面，全過程人民民主要求堅(jiān)持共同體意識，堅(jiān)持共商共建、共存共榮的合作理念，強(qiáng)調(diào)凡事好商量，有事商量著來，眾人的事情由眾人商量，找到社會意愿和共同體要求的最大公約數(shù)，這既是人民民主的真諦，也是全過程人民民主的核心要義。受長期歷史因素影響，中國基層治理格局長期具有強(qiáng)調(diào)秩序控制的工具理性色彩，承擔(dān)有管理屬地民眾的任務(wù)，而服務(wù)職能主要聚焦在居住、穩(wěn)定等剛性需求上，其主要目的也是為社會秩序服務(wù)。隨著全過程人民民主的實(shí)踐發(fā)展，傳統(tǒng)的“強(qiáng)工具、弱價(jià)值”的基層治理邏輯愈發(fā)不能滿足人民日益增長的美好生活需要。在此基礎(chǔ)上，人民政協(xié)有機(jī)嵌入基層治理共同體有利于推動基層治理價(jià)值邏輯的轉(zhuǎn)變，能夠在基層治理共同體親密關(guān)系的培育中，有效克服基層治理中的“高行政化”傾向，化解治理主體與權(quán)力主體的矛盾隔閡，使基層治理更加兼具“生活者”視角。從而在具體的社會、經(jīng)濟(jì)和政治實(shí)踐過程中，把人民作為個體的獲得感、滿足感以及公平正義感放在突出地位〔18〕，在基層資源配置、公共服務(wù)供給等方面更加體現(xiàn)人性化關(guān)懷，給廣大基層治理的受益者在安全、舒適和便捷的基礎(chǔ)上創(chuàng)建健康生活體驗(yàn)，促進(jìn)以“人民至上”為要旨的基層治理價(jià)值轉(zhuǎn)向。

在協(xié)商與治理的關(guān)系中，全過程人民民主強(qiáng)調(diào)人民參與民主的過程性和系統(tǒng)性，既要求廣泛地事前協(xié)商，也要重視協(xié)商后的治理以及全流程中人民群眾的有效有序參與。全過程人民民主的全程參與式特征，必須建立在民主參與主體集體認(rèn)同的社會氛圍之上。集體認(rèn)同是基層治理共同體良性運(yùn)作的關(guān)鍵性要素。以往的基層治理路徑更多聚焦于“秩序”與“權(quán)力”，具有黨政部門及體制性機(jī)構(gòu)大包大攬的實(shí)踐傾向，缺乏對普通民眾美好生活需要等柔性需求的精細(xì)關(guān)注。這些柔性需求并非無關(guān)緊要，反而在基層協(xié)商文化氛圍的營造中具有重要作用。對于缺少“抗議性議題”的基層治理而言，建立在需求共識基礎(chǔ)上的集體認(rèn)同對于動員基層民眾行動具有關(guān)鍵意義。因此，人民政協(xié)以協(xié)商民主的方式深度參與基層治理文化氛圍的重塑和構(gòu)建，有利于改變權(quán)力單向運(yùn)作的治理慣性，使基層治理的價(jià)值目標(biāo)與動員對象的現(xiàn)實(shí)利益及情感需求在全過程人民民主實(shí)踐中達(dá)成有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)各治理主體摒棄“包攬性治理”的傳統(tǒng)思維，樹立筑牢“協(xié)商式治理”文化認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)基層治理的文化重塑。

三、有機(jī)嵌入：人民政協(xié)參與基層治理共同體構(gòu)建的實(shí)踐進(jìn)路

治國理政重在基層。加強(qiáng)社會治理，其重心與難點(diǎn)在“最后一公里”。加強(qiáng)基層治理共同體建設(shè)，完善基層治理體系，不僅是落實(shí)黨中央的決策部署、夯實(shí)現(xiàn)代國家治理基石的重要手段，更是提升人民群眾幸福感的有效途徑。在基層社會治理不斷創(chuàng)新和全過程人民民主實(shí)踐持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，探索人民政協(xié)參與基層治理共同體構(gòu)建的實(shí)踐進(jìn)路，將協(xié)商民主作為治理資源有機(jī)嵌入基層治理共同體，對于進(jìn)一步改善基層治理環(huán)境，提高基層協(xié)商治理效能具有重要意義。

（一）下嵌：優(yōu)化群眾聯(lián)系機(jī)制，拓展基層協(xié)商平臺

在發(fā)展全過程人民民主的中國實(shí)踐中，要實(shí)現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與基層治理有機(jī)銜接，將協(xié)商民主邏輯有效嵌入基層治理共同體運(yùn)行機(jī)制，首先在于明確人民政協(xié)的嵌入基層治理共同體中的職能定位。人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，在社會學(xué)意義上具有明顯的平臺性特征，政協(xié)在基層治理共同體中的功能定位是反映社情民意、凝聚社會共識、協(xié)商解決方案，而不是處理矛盾糾紛、完成決策執(zhí)行。在基層治理的具體實(shí)踐中，基層黨組織、居委會、業(yè)委會、社會組織、居民群眾等治理主體到基層政協(xié)（或其搭建的協(xié)商平臺）來，在政協(xié)各委員會、委員的參與和支持下進(jìn)行協(xié)商互動，是在“依靠”政協(xié)協(xié)商，而非同政協(xié)協(xié)商。因此，基層政協(xié)在基層治理體系中發(fā)揮的是協(xié)商組織者、協(xié)商推進(jìn)者以及協(xié)商成果監(jiān)督者的作用。換而言之，就是要做好基層協(xié)商民主的服務(wù)者和“搭臺人”，其功能并非是要取代基層協(xié)商，而是在于改善基層協(xié)商環(huán)境，優(yōu)化全過程人民民主的基層實(shí)踐生態(tài)，實(shí)現(xiàn)基層治理共同體構(gòu)建與人民政協(xié)建設(shè)互融共促、相得益彰。

優(yōu)化群眾聯(lián)系機(jī)制是促進(jìn)政協(xié)協(xié)商有效服務(wù)基層治理的內(nèi)在要求，有利于加強(qiáng)基層治理的制度供給。中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代市縣政協(xié)工作的意見》中要求，鼓勵委員在其工作單位、居住社區(qū)（村）就近就地開展群眾工作，宣傳黨的理論和路線方針政策，及時(shí)反映群眾意見和建議。要使人民政協(xié)在基層治理中發(fā)揮更大作用，就必須完善政協(xié)委員進(jìn)基層制度，以政協(xié)委員的居住地及工作單位為基礎(chǔ)，結(jié)合委員自身意向?qū)⑽瘑T安排至有關(guān)社區(qū)，通過多種形式聯(lián)系群眾，采集社情民意。建立政協(xié)委員參與、協(xié)助和指導(dǎo)基層協(xié)商的聯(lián)系機(jī)制，在基層黨組織、居委會等基層治理主體開展基層協(xié)商、抉擇決策、民主監(jiān)督等活動時(shí)，可邀請相關(guān)委員觀摩、參與和協(xié)助。要在基層治理共同體中發(fā)揮政協(xié)委員的支點(diǎn)作用，形成政協(xié)委員參與、帶動基層協(xié)商、服務(wù)人民群眾的長效機(jī)制，幫助基層治理共同體實(shí)現(xiàn)共識凝聚和行動一致。

構(gòu)建完善基層協(xié)商平臺是人民政協(xié)延伸工作觸角、增強(qiáng)社情民意抓取力、更好完成政治協(xié)商和民主監(jiān)督職能的重要手段。從實(shí)踐上看，專門協(xié)商機(jī)構(gòu)參與基層治理共同體構(gòu)建不能脫離現(xiàn)行社會主義協(xié)商民主的制度框架，必須充分將制度設(shè)計(jì)和工作安排與我國全過程人民民主體系化優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，針對現(xiàn)行協(xié)商民主運(yùn)作的短板和不足，進(jìn)行查漏補(bǔ)缺和強(qiáng)化升級。黨的十八大以來，多地政協(xié)全面加強(qiáng)協(xié)商民主向基層延伸力度，建立了眾多類似政協(xié)委員之家、政協(xié)委員工作室、“有事來協(xié)商”平臺等基層派出機(jī)構(gòu)?；鶎訁f(xié)商平臺的豐富和完善，有效拓寬了基層協(xié)商渠道，為良性基層治理共同體的構(gòu)建、基層協(xié)商文化的培育和協(xié)商效能的提升提供了重要支點(diǎn)。基層政協(xié)派出機(jī)構(gòu)也是政協(xié)委員與群眾互動聯(lián)絡(luò)的重要橋梁，在強(qiáng)化政協(xié)委員的履職意識和擔(dān)當(dāng)精神的同時(shí)，幫助政協(xié)委員及政協(xié)工作人員將專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)送到基層治理一線。

（二）內(nèi)嵌：培育主體協(xié)商能力，激發(fā)基層治理活力

人民政協(xié)作為我國的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，在培育主體協(xié)商能力、激發(fā)基層協(xié)商治理活力、引導(dǎo)基層民眾“學(xué)會協(xié)商，主動協(xié)商”方面具有鮮明優(yōu)勢。基層治理的參與主體涉及社區(qū)群眾、黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、居民自治組織、專家團(tuán)隊(duì)乃至與社區(qū)轄區(qū)有各種聯(lián)系的市場主體等諸多方面，但基層治理的真正主體在于普通居民群眾。因此，在基層治理共同體構(gòu)建過程中，必須在協(xié)商民主中增強(qiáng)居民的獲得感、認(rèn)同感，激發(fā)居民參與熱情，調(diào)動人民群眾建設(shè)基層治理共同體、維護(hù)基層治理共同體、發(fā)展基層治理共同體的積極性。這就要求人民政協(xié)、政協(xié)委員在參與基層治理的過程中，要特別注重對居民群眾協(xié)商觀念與協(xié)商能力的培育，引導(dǎo)居民通過各類基層協(xié)商渠道表達(dá)自身訴求、化解社會矛盾，在有序參與基層治理的過程中，樹立社會主義協(xié)商民主意識，進(jìn)而認(rèn)識好、表達(dá)好、維護(hù)好群眾的根本利益。

人民政協(xié)要增強(qiáng)群眾參與基層協(xié)商治理的活力與能力，首先就要在協(xié)商工作全過程中吸納群眾參與。在協(xié)商的準(zhǔn)備階段，政協(xié)專門委員會和委員應(yīng)廣泛吸納相關(guān)界別群眾的意見，使自身兼具“我要協(xié)商”的主動性和“要我協(xié)商”的代表性。在協(xié)商實(shí)施階段，在涉及基層利益的問題上，可主動邀請一般群眾代表或基層治理積極分子列席政協(xié)工作會議，在吸納直接利益群體意見、加強(qiáng)民主監(jiān)督的同時(shí)，增強(qiáng)基層民眾的協(xié)商能力。其次，為增強(qiáng)居民的滿足感和認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)基層治理的良性閉環(huán)，必須注重協(xié)商結(jié)果的可落地性和可操作性，將協(xié)商成果以協(xié)商紀(jì)要、社情民意信息、調(diào)研報(bào)告、送閱件等形式，報(bào)送黨委政府，進(jìn)而做好協(xié)商結(jié)果的轉(zhuǎn)化工作、檢驗(yàn)工作以及反饋工作。特別是要建立健全跟蹤督辦機(jī)制，對基層協(xié)商結(jié)果的辦理情況加強(qiáng)跟蹤落實(shí)，定期公示。對于具體性問題，可以通過民主監(jiān)督機(jī)制督促黨政部門盡快加以解決和反饋處理結(jié)果，確保政協(xié)協(xié)商民主與基層協(xié)商民主有效銜接的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

最后，人民政協(xié)應(yīng)通過“政協(xié)委員工作室”等派出機(jī)構(gòu)，主動接洽基層民意訴求，著眼基層治理中存在的問題，幫助解決與群眾直接利益相關(guān)的大事小情，培育群眾的協(xié)商觀念。對此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市縣政協(xié)委員面向基層的工作優(yōu)勢，通過考察調(diào)研、走訪了解、理論宣講等方式，增強(qiáng)與基層群眾各界別的交流互動，協(xié)助黨和政府做好協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的工作。這就要求人民政協(xié)、政協(xié)委員必須始終堅(jiān)持人民至上的理念，緊盯基層民生領(lǐng)域“急難愁盼”問題做好社情民意收集工作，在群眾中開展深度調(diào)研、協(xié)商和監(jiān)督，通過嵌入基層治理共同體，與基層治理主體“聯(lián)系—溝通—協(xié)商”中發(fā)現(xiàn)真正的基層問題，在與人民群眾的互動協(xié)商履職盡責(zé)，增進(jìn)民生福祉。

（三）互嵌：完善內(nèi)化外聯(lián)機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)商治理效能

基層治理共同體位于國家治理體系中的神經(jīng)末梢，具有直接關(guān)系千家萬戶獲得感、滿足感的基礎(chǔ)性地位。新時(shí)代進(jìn)一步加強(qiáng)基層治理，一方面要激發(fā)基層治理主體內(nèi)在活力，實(shí)現(xiàn)基層治理共同體內(nèi)部良性發(fā)展；另一方面，要積極引入外在動力，以基層政協(xié)等外部支點(diǎn)為樞紐，將基層治理體系更好融入國家治理體系之中。因此必須構(gòu)建和完善人民政協(xié)服務(wù)基層治理的“內(nèi)化外聯(lián)”互動協(xié)同機(jī)制，依托現(xiàn)行的全過程人民民主制度體系和現(xiàn)有的協(xié)商民主渠道，加強(qiáng)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)向基層延伸力度，通過“不建機(jī)構(gòu)建機(jī)制”的工作方法，促進(jìn)不同治理主體的有機(jī)配合和有序銜接，減少基層治理的“盲區(qū)死角”，實(shí)現(xiàn)復(fù)合共治的協(xié)同效應(yīng)，增強(qiáng)基層協(xié)商治理效能。

所謂完善人民政協(xié)嵌入基層治理共同體的“內(nèi)化”機(jī)制，就是利用專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的制度效能、協(xié)商經(jīng)驗(yàn)、人才優(yōu)勢以及組織調(diào)度能力，在基層建立“有事來協(xié)商”平臺、委員之家、委員工作室等協(xié)商互動、凝聚共識、化解矛盾的支點(diǎn)型平臺，將政協(xié)委員、政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員的豐富經(jīng)驗(yàn)、知識能力以及影響力優(yōu)勢滲入基層，在動員、引導(dǎo)群眾全過程參與協(xié)商民主的實(shí)踐中，增強(qiáng)人民參與基層協(xié)商治理的動力與能力。同時(shí)，人民政協(xié)也應(yīng)把同基層治理主體的協(xié)商互動納入自身的協(xié)商議事程序。一是遵循“走訪調(diào)研—社情民意采集—可行性論證—方案制定”的流程，更多利用政協(xié)在基層的派出機(jī)構(gòu)，“零距離”接觸群眾的利益訴求以確定協(xié)商議題，更加關(guān)注直接影響居民生活但又缺乏話語權(quán)的“基層議題”。二是做到協(xié)商過程的規(guī)范化、公開化，推動政協(xié)協(xié)商與基層群眾自治制度互嵌對接，將協(xié)商的制度性要素嵌入基層群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的運(yùn)作規(guī)則之中。在召集涉及社區(qū)居民、農(nóng)村村民切實(shí)利益的基層協(xié)商會議（座談）前充分保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，將協(xié)商會議的主題、時(shí)間、地點(diǎn)、參會主體、流程等信息告知群眾和各有關(guān)主體。三是協(xié)商議事過程中要尊重人民群眾主體性，要求協(xié)商主持人保持態(tài)度中立，確保不同利益主體具有平等發(fā)言協(xié)商機(jī)會，在公平公正的基礎(chǔ)上推動達(dá)成共識；四是將協(xié)商結(jié)果進(jìn)行匯總公示，及時(shí)報(bào)知有關(guān)部門，并將協(xié)商結(jié)果的處理跟蹤納入政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的工作之中，推動政協(xié)制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為基層社會治理效能。

所謂完善基層政協(xié)嵌入基層治理共同體的“外聯(lián)”機(jī)制，就是要在國家治理體系大格局和基層治理體系小格局中把握好人民政協(xié)的定位，發(fā)揮政協(xié)縱向聯(lián)結(jié)基層治理各主體，橫向聯(lián)結(jié)黨委、政府、人大等施政主體的樞紐優(yōu)勢，在基層凝聚共識、汲取民意，將基層的現(xiàn)實(shí)需求和困境難題有效篩選，納入決策部門視野，監(jiān)督公共部門處理。要充分發(fā)揮好人民政協(xié)的外聯(lián)優(yōu)勢，首先在于加強(qiáng)黨對政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞黨的工作重心聚焦基層協(xié)商議題，將協(xié)商主題確定在當(dāng)?shù)攸h政部門不便直接插手、靠群眾及其自治組織難以解決的事項(xiàng)上，發(fā)揮好中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的“一線參謀部”作用〔19〕；其次，要建立健全人民政協(xié)與上級、同級、下級黨委政府工作銜接機(jī)制，將政協(xié)從基層治理共同體中汲取的重要協(xié)商成果納入黨政工作部署，形成“黨委重視、政府支持、政協(xié)主動、群眾廣泛參與”的基層協(xié)商民主工作格局〔20〕；最后，要加強(qiáng)各級政協(xié)縱向聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，上級政協(xié)要加強(qiáng)對基層治理的關(guān)注和重視，鼓勵政協(xié)委員、機(jī)關(guān)工作人員到基層調(diào)研實(shí)踐、掛職鍛煉?；鶎诱f(xié)要積極將基層框架內(nèi)難以解決的治理難題和具有普遍性意義的社情民意信息及時(shí)向上級政協(xié)匯報(bào)，為基層治理提供更大支持。

（四）分嵌：運(yùn)用信息技術(shù)手段，創(chuàng)新協(xié)商參與形式

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，人民政協(xié)要探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式，健全包括網(wǎng)絡(luò)協(xié)商在內(nèi)的多種協(xié)商方式，不斷提高協(xié)商民主的科學(xué)性和實(shí)效性?！?1〕現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的快速發(fā)展，突破了傳統(tǒng)線下協(xié)商民主的時(shí)空束縛性、局限性，其便捷性、即時(shí)性和交互性的特點(diǎn)，使得原本處于信息弱勢的基層民眾能夠輕松、準(zhǔn)確、及時(shí)獲取來自外界的信息支持，拓寬了基層民眾表達(dá)自己利益訴求、思想觀念的渠道，同時(shí)有效降低了協(xié)商民主的時(shí)間成本和資源成本。因此，在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)日趨普及、網(wǎng)絡(luò)民主政治不斷發(fā)展、基層群眾“人人觸網(wǎng)，人人用網(wǎng)”的大背景下，重點(diǎn)做好網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺創(chuàng)建、運(yùn)行和維護(hù)工作，合理運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)服務(wù)人民政協(xié)參與基層治理全過程，對于提升人民政協(xié)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化率，推動人民政協(xié)更好融入基層治理具有重大意義。

要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有序銜接，首先在于革新政協(xié)單向輸導(dǎo)和宣傳為主的傳統(tǒng)協(xié)商機(jī)制，開展好網(wǎng)絡(luò)協(xié)商互動平臺的創(chuàng)建、運(yùn)行和維護(hù)工作，探索完善線上線下相結(jié)合的工作模式。網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺的構(gòu)建和發(fā)展是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代民主政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)趨勢和必然要求，線下協(xié)商與線上協(xié)商能夠相互促進(jìn)，在成熟網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)平臺的支持下，多地政協(xié)網(wǎng)絡(luò)問政、遠(yuǎn)程協(xié)商已取得明顯成效。這種手段方法同樣也為基層治理所需，在基層協(xié)商治理中協(xié)商主體具有零散性、缺乏代表性的特點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)社會中難以廣泛及時(shí)收集和聚合居民群體意見，但通過基層政協(xié)公眾號、抖音號、客戶端、微信群乃至騰訊會議等網(wǎng)絡(luò)平臺，能夠圍繞群眾急難愁盼的民生問題，便捷地將協(xié)商議題、協(xié)商流程、協(xié)商結(jié)果及落實(shí)反饋情況傳遞給群眾，將網(wǎng)絡(luò)平臺信息技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資政“生產(chǎn)力”和協(xié)商“凝聚力”。

其次，要切實(shí)提高網(wǎng)絡(luò)信息平臺工作人員、使用人員的政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力。自從人民政協(xié)探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式以來，政協(xié)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商議政已經(jīng)得到深入推進(jìn)，但還是有部分政協(xié)委員、政協(xié)工作人員和協(xié)商單位依然抱有惰性思維，對網(wǎng)絡(luò)協(xié)商議政和運(yùn)用信息技術(shù)媒介提高協(xié)商效能及履職能力具有輕視乃至抵觸情緒。從人才層面看，政協(xié)首先要加強(qiáng)對機(jī)關(guān)工作人員的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)培訓(xùn)，不斷吸納專業(yè)人才，打造一支“懂技術(shù)、會創(chuàng)新、善運(yùn)營”的保障型人才隊(duì)伍，為政協(xié)智慧化轉(zhuǎn)型提供人才支撐。同時(shí)，還要加強(qiáng)對政協(xié)委員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，要把信息技術(shù)學(xué)習(xí)作為政治任務(wù)和硬性指標(biāo)，開設(shè)信息技術(shù)培訓(xùn)班，切實(shí)增強(qiáng)政協(xié)委員網(wǎng)絡(luò)協(xié)商議政的履職能力。針對參與協(xié)商的有關(guān)單位，必須重視電子政務(wù)建設(shè)。充分利用網(wǎng)絡(luò)協(xié)商議政平臺便于交流溝通、追蹤提案進(jìn)程的諸多優(yōu)勢，積極主動配合網(wǎng)絡(luò)協(xié)商議政工作的開展，確保廣大政協(xié)委員、政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員和有關(guān)部門具備走向“云”時(shí)代的主觀動力和客觀能力。

綜上所述，人民政協(xié)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面軍，對于加強(qiáng)基層社會治理和推進(jìn)基層民主建設(shè)有著不可替代的特殊作用。在人民政協(xié)建設(shè)與基層治理共同體構(gòu)建雙向契合的基礎(chǔ)上，以多重嵌入的方式將人民政協(xié)的人才、制度、經(jīng)驗(yàn)等治理資源有機(jī)納入基層治理共同體，是夯實(shí)政協(xié)建言資政和凝聚共識的社會基礎(chǔ)的內(nèi)在要求，有利于穩(wěn)步提升基層治理效能，進(jìn)一步將全程人民民主要素融入基層治理共同體，塑造共商共建共享的社會氛圍，進(jìn)而通過橫縱聯(lián)動的格局建構(gòu)有效調(diào)動治理資源，推動人民政協(xié)的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。