新時(shí)代社保經(jīng)辦工作的新規(guī)范
——從歷史視角研讀《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》

■文／胡曉義

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《經(jīng)辦條例》速覽——讓群眾享有更加高效便利的社保服務(wù)

在社會(huì)保險(xiǎn)工作中，經(jīng)辦、管理、服務(wù)側(cè)與制度、政策、監(jiān)督側(cè)相互依存，缺一不可；而且行業(yè)內(nèi)還有“三分政策、七分管理”之說，強(qiáng)調(diào)操作對(duì)于決策執(zhí)行及其成效的影響作用。由此論之，《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》的出臺(tái)，實(shí)在是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展史上的一件大事。

新中國(guó)成立后，涉及社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦的立法，最早可追溯到1951 年試行的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。當(dāng)時(shí)規(guī)定的經(jīng)辦管理職責(zé)及流程是：勞動(dòng)保險(xiǎn)工作由各級(jí)工會(huì)組織負(fù)責(zé)——企業(yè)基層工會(huì)留用的勞保基金每月結(jié)算，余額轉(zhuǎn)入省、市工會(huì)組織或產(chǎn)業(yè)工會(huì)全國(guó)委員會(huì)，基層不足開支時(shí)向上級(jí)工會(huì)申請(qǐng)調(diào)劑；省、市工會(huì)組織或產(chǎn)業(yè)工會(huì)全國(guó)委員會(huì)的勞動(dòng)保險(xiǎn)調(diào)劑金每年結(jié)算，余額上繳中華全國(guó)總工會(huì)，不足開支時(shí)向中華全國(guó)總工會(huì)申請(qǐng)調(diào)劑；各級(jí)勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督勞?；鸬睦U納，檢查業(yè)務(wù)執(zhí)行情況并處理有關(guān)申訴。這一經(jīng)辦管理模式借鑒了1931 年出臺(tái)的《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》和1948 年出臺(tái)的《東北公營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，是我國(guó)初建社保體系時(shí)期的實(shí)踐探索。

改革開放以來，我國(guó)重構(gòu)社保體系，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)的實(shí)踐越來越豐富，迄今已3 次通過立法（法律或行政法規(guī)）集中規(guī)范、加以引領(lǐng)，反映了對(duì)經(jīng)辦工作重要性和規(guī)律性的認(rèn)識(shí)不斷深化。

經(jīng)辦工作發(fā)育：《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》頒布

上個(gè)世紀(jì)80 年代，我國(guó)重建社會(huì)保險(xiǎn)制度，社保經(jīng)辦工作隨之發(fā)育。1986 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，對(duì)勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老規(guī)定了社會(huì)化的經(jīng)辦管理模式——企業(yè)和勞動(dòng)合同制工人繳納的退休養(yǎng)老基金轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政主管部門所屬的社會(huì)保險(xiǎn)專門機(jī)構(gòu)在銀行開設(shè)的“退休養(yǎng)老基金”專戶，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌集退休養(yǎng)老基金，支付退休養(yǎng)老費(fèi)用和組織管理退休人員；同時(shí)發(fā)布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》明確，勞動(dòng)部門所屬的勞動(dòng)服務(wù)公司負(fù)責(zé)待業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦工作，包括待業(yè)職工的登記、建檔、建卡、組織管理、基金管理與發(fā)放等。此后，隨著職工醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌制度的建立，相應(yīng)的經(jīng)辦管理工作也開展起來。

總結(jié)這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，1999 年年初，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》。這部行政法規(guī)雖然名稱上指向“征繳”，實(shí)際上還對(duì)參保登記、基金管理和監(jiān)督、待遇支付等各環(huán)節(jié)乃至記賬、查詢、公告等流程以及違規(guī)處罰都作出規(guī)定，是首次對(duì)社保經(jīng)辦工作比較完整的規(guī)范。它的創(chuàng)新性價(jià)值表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是以法規(guī)形式確認(rèn)了由政府主管部門管理的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)辦社保事務(wù)，調(diào)整了原勞保制度的管理體制；二是綜合規(guī)范城鎮(zhèn)職工5 項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦管理，超越了之前各險(xiǎn)種分散規(guī)定的格局；三是規(guī)定社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要建立參保登記、繳費(fèi)申報(bào)、基金收支兩條線管理等制度和內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系等。這些規(guī)范，不僅有力支持了當(dāng)時(shí)國(guó)企改革實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確?！钡哪繕?biāo)，也為建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的社保經(jīng)辦體系奠定了法治基礎(chǔ)。此后，社保經(jīng)辦工作步入成長(zhǎng)期，各項(xiàng)規(guī)程、財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等陸續(xù)出臺(tái)，專用信息系統(tǒng)建設(shè)也邁出了啟動(dòng)的步伐。

經(jīng)辦管理服務(wù)發(fā)展成長(zhǎng)：《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)

進(jìn)入新世紀(jì)，經(jīng)歷了東北完善社會(huì)保障體系試點(diǎn)、新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度的試行和普及、新農(nóng)保與城居保制度的創(chuàng)建和推開、工傷保險(xiǎn)立法等重大改革，我國(guó)社保體系框架逐漸成型，社保經(jīng)辦工作的內(nèi)容更加豐富，程序也愈益精密。2010 年10 月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過《社會(huì)保險(xiǎn)法》，于2011 年7 月起施行?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第九章是“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦”專章，但涉及社保經(jīng)辦管理服務(wù)的法條遠(yuǎn)不止于此，第七章的“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳”、第八章的“社會(huì)保險(xiǎn)基金”、第十章的“社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督”、第十一章的“法律責(zé)任”等都有相關(guān)規(guī)定。

2011 年施行 《社會(huì)保險(xiǎn)法》時(shí)，距《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》出臺(tái)已過去12 年?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》在社保經(jīng)辦方面的歷史性建樹，集中體現(xiàn)在4 個(gè)“首次”：一是首次確定了各級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)立原則和程序，包括根據(jù)需要可以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)；二是首次全面界定了社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限和義務(wù)，要求建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度；三是首次在法律中對(duì)社保經(jīng)辦引入“服務(wù)”概念，規(guī)定了建立和管理檔案、免費(fèi)提供業(yè)務(wù)咨詢和記錄查詢、寄送對(duì)賬憑證等服務(wù)項(xiàng)目；四是首次以法律形式明確了社保經(jīng)辦的信息化方向，確定國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，由各級(jí)政府按照分級(jí)負(fù)責(zé)原則共同建設(shè)。

這部法律推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革深化，同時(shí)促進(jìn)了社保經(jīng)辦管理服務(wù)進(jìn)入了以“一網(wǎng)三化”為突出特征的發(fā)展階段：“一網(wǎng)”是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了中央、省、地市、縣4 級(jí)全險(xiǎn)種全覆蓋，并延伸到城鄉(xiāng)基層，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）全部設(shè)立起工作平臺(tái)，形成了縱橫互通的網(wǎng)絡(luò)，把社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)直接送到老百姓家門口。“三化”，即規(guī)范化——全面實(shí)行基金預(yù)算管理，落實(shí)內(nèi)控機(jī)制，建立信息披露制度接受社會(huì)監(jiān)督，適應(yīng)參保人跨制度、跨城鄉(xiāng)的流動(dòng)性需求，制定施行多險(xiǎn)種轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)規(guī)程，建立專業(yè)性檔案管理系統(tǒng)等，著力提高工作質(zhì)量和效率；標(biāo)準(zhǔn)化——實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工程，2012—2022年全國(guó)制定、修訂施行了31 項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)（不含醫(yī)療保險(xiǎn)）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不少地區(qū)也制定了地方標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)社保經(jīng)辦管理服務(wù)向可直觀測(cè)度、量化方向發(fā)展；信息化——通過兩期金保工程建設(shè)，建成了覆蓋全國(guó)人社系統(tǒng)的專用網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)省級(jí)集中，全國(guó)集中的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌信息系統(tǒng)、個(gè)人養(yǎng)老金信息平臺(tái)、職業(yè)傷害保障信息平臺(tái)等順暢運(yùn)行，網(wǎng)上經(jīng)辦和移動(dòng)通訊服務(wù)成為主流模式，社會(huì)保障卡覆蓋全國(guó)97%以上人口，其中8 億多人持有電子社保卡，并正向居民服務(wù)“一卡通”邁進(jìn)。

經(jīng)辦體系集成協(xié)同：《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》公布

又是一輪12 年過去，今年國(guó)務(wù)院公布《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》（以下簡(jiǎn)稱《經(jīng)辦條例》）。這部法規(guī)出臺(tái)的最大歷史背景，是黨的十八大以來中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)建成了世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，同時(shí)面臨社會(huì)主要矛盾變化和新型城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化等諸多新挑戰(zhàn)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)必須不斷滿足人民群眾對(duì)社保高質(zhì)量發(fā)展的新需求。站在新的歷史起點(diǎn)，《經(jīng)辦條例》在原有法規(guī)基礎(chǔ)上，從4 個(gè)方面完善、優(yōu)化了社保經(jīng)辦工作規(guī)范。

更加全面?！督?jīng)辦條例》開宗明義指出立法的5 項(xiàng)宗旨——規(guī)范經(jīng)辦、優(yōu)化服務(wù)、保障安全、維護(hù)權(quán)益、促進(jìn)公平，確立了合法、便民、及時(shí)、公開、安全5 條原則，在具體內(nèi)容上，全面涵蓋了各項(xiàng)社保登記和轉(zhuǎn)移、待遇核定和支付、經(jīng)辦服務(wù)和管理、經(jīng)辦監(jiān)督和法律責(zé)任。這樣全方位、全過程規(guī)范，秉持的是以人民為中心的理念，既凸顯經(jīng)辦環(huán)節(jié)是國(guó)家社保體系將制度、政策落實(shí)到百姓身上的“最后一公里”，又使經(jīng)辦工作穿透窗口、柜臺(tái)服務(wù)的表層，擴(kuò)展、延伸至人民群眾更深廣的獲得感、安全感、公平感、便利感，貫穿起參保人從建立社保關(guān)系第一天的“最初一公里”至伴隨其終生的“每一公里”。

更求細(xì)化?！督?jīng)辦條例》把行之有效的管理政策、經(jīng)辦規(guī)程、服務(wù)舉措、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等上升為法規(guī)，彌補(bǔ)了原有法定規(guī)則相對(duì)粗泛的不足。典型條款如社保經(jīng)辦需記錄的信息內(nèi)容、各類社保關(guān)系轉(zhuǎn)移的規(guī)則、各項(xiàng)社保待遇的申領(lǐng)和終止程序、對(duì)相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行協(xié)議管理、建立社保信用管理制度等，都是基于多年經(jīng)驗(yàn)積累并加以提煉，反映了精細(xì)化管理的孜孜追求。

更重便民?！督?jīng)辦條例》汲取各地成功經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了許多便民利民舉措。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，把《社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“可以在本統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)”的允許性規(guī)定，調(diào)整為“應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）全覆蓋”的強(qiáng)制性規(guī)定；在經(jīng)辦手段上，要求開辟政府網(wǎng)站、移動(dòng)終端、自助終端服務(wù)和窗口辦理等多種渠道，滿足不同群體需求；在環(huán)境建設(shè)上，要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供無障礙信息交流，完善無障礙服務(wù)設(shè)施設(shè)備，并采取授權(quán)代辦、上門服務(wù)等方式，為老年人、殘疾人等特殊群體提供便利；在流程規(guī)則上，要求簡(jiǎn)化經(jīng)辦程序，減少不必要的證明材料，縮短審核期限；在工作方式上，建立健全異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度，委托第三方機(jī)構(gòu)核驗(yàn)待遇享受資格等。一條條、一項(xiàng)項(xiàng)，無不彰顯著人民政府緊盯老百姓在社保方面反映強(qiáng)烈的煩心事、操心事、揪心事的真誠(chéng)關(guān)切。

更講協(xié)同。社保經(jīng)辦的主要職責(zé)在人社、醫(yī)保部門，但也需要多個(gè)相關(guān)部門的協(xié)作支持?！督?jīng)辦條例》高度強(qiáng)調(diào)各部門各方面密切配合，共同做好社保經(jīng)辦工作，如推動(dòng)社保經(jīng)辦窗口進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心提供一站式服務(wù)，社保經(jīng)辦事項(xiàng)與相關(guān)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)協(xié)同辦理，財(cái)政、審計(jì)部門的依法監(jiān)督等；信息化社會(huì)中，信息共享尤為重要，因此要求用人單位在登記管理機(jī)關(guān)辦理登記時(shí)同步辦理社保登記，相關(guān)機(jī)關(guān)將單位和個(gè)人信息變更情況與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共享。這是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所必需的，體現(xiàn)了我國(guó)社保體系建設(shè)進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效階段的新要求。

《經(jīng)辦條例》是新時(shí)代社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦工作的新規(guī)范，也必定給億萬參保群眾帶來新福音。落實(shí)好各項(xiàng)規(guī)定，各級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)責(zé)無旁貸，政府各相關(guān)部門、各類社會(huì)組織和全體參保人都有責(zé)任共同遵守，并在新的實(shí)踐中推進(jìn)社保經(jīng)辦工作越來越完善。