以產(chǎn)業(yè)有效協(xié)同助推都市圈高質(zhì)量發(fā)展

龍婷玉 于 強(qiáng) 王瑞民

內(nèi)容提要：

都市圈是由一個(gè)或多個(gè)綜合實(shí)力較強(qiáng)的核心城市以及外圍衛(wèi)星城市共同組成的內(nèi)部聯(lián)系緊密、高效分工協(xié)作的城市化區(qū)域，都市圈的形成與發(fā)展深受都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的主導(dǎo)與影響。本文對如何以產(chǎn)業(yè)有效協(xié)同助推都市圈高質(zhì)量發(fā)展提出政策建議。一是構(gòu)建以核心城市為主導(dǎo)、周圍城市協(xié)同發(fā)展的都市圈協(xié)同治理機(jī)制，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供組織基礎(chǔ)；二是建設(shè)協(xié)同的都市圈基礎(chǔ)設(shè)施體系，為都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供物質(zhì)支撐；三是構(gòu)建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，為都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供扎實(shí)支撐。

產(chǎn)業(yè)的集聚與擴(kuò)散深刻影響著城市化的方向與演化路徑。城市化邁入中后期后，包括人口在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)要素加速向都市圈集聚，為都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，也帶來了新的挑戰(zhàn)。結(jié)合國際主要都市圈的演化實(shí)踐，本文建議從協(xié)同治理、協(xié)同基礎(chǔ)設(shè)施、協(xié)同創(chuàng)新三大核心機(jī)制入手，推動(dòng)都市圈范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，從而有效促進(jìn)都市圈高質(zhì)量發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展是都市圈演進(jìn)的主要驅(qū)動(dòng)力

地理學(xué)家戈德曼（Gottmann，1957）將美國東北海岸的波士頓到華盛頓長600英里、擁有3000萬人口的城市連綿區(qū)域（continuity of an area of “metropolitan”），稱為大都市帶（Megalopolis），戈德曼認(rèn)為都市圈是構(gòu)成大都市帶的基本地域單元（張京祥、鄒軍、吳啟焰、陳小卉，2001）。

具體來看，都市圈是由一個(gè)或多個(gè)綜合實(shí)力較強(qiáng)的核心城市以及外圍衛(wèi)星城市共同組成的內(nèi)部聯(lián)系緊密、高效分工協(xié)作的城市化區(qū)域，都市圈的形成與發(fā)展深受都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的主導(dǎo)與影響。當(dāng)產(chǎn)業(yè)在核心城市的集聚達(dá)到一定水平后，土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的價(jià)格也隨之提高，產(chǎn)業(yè)集群會(huì)向周邊地區(qū)擴(kuò)散，帶動(dòng)周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而高端制造業(yè)、金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等高回報(bào)率的產(chǎn)業(yè)則繼續(xù)留在核心地區(qū)，成為核心城市和整個(gè)都市圈的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。向外圍擴(kuò)散的產(chǎn)業(yè)也會(huì)因?yàn)樯a(chǎn)要素而集聚，從而形成專業(yè)化產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。專業(yè)化產(chǎn)業(yè)功能區(qū)也將進(jìn)一步發(fā)展成為都市圈的次核心，逐漸形成多中心的都市圈格局，多中心都市圈的形成也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成熟的標(biāo)志之一。都市圈內(nèi)的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與核心城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)共同形成了都市圈發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)了都市圈內(nèi)各城市之間的聯(lián)系，反過來又促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。從這個(gè)意義上分析，產(chǎn)業(yè)的不斷轉(zhuǎn)型升級推動(dòng)了都市圈的形成（馬春輝，2004；薛俊菲、顧朝林、孫加鳳，2006）。

2023年5月1日，鐵路建設(shè)者在淮宿蚌鐵路項(xiàng)目上施工?；此薨龀请H鐵路是皖北城市群連接合肥都市圈及長三角地區(qū)的便捷通道。

都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工是一種新型的分工形式，產(chǎn)品和服務(wù)不再局限于某一個(gè)區(qū)域，而是根據(jù)不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)的要求分布到各個(gè)區(qū)域，通過區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作完成最終產(chǎn)品或服務(wù)的供給（李靖， 2015）。都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同與分工既體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈的跨區(qū)域分工所發(fā)揮的各區(qū)域比較優(yōu)勢，同時(shí)加強(qiáng)了各區(qū)域之間的協(xié)作，都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同耦合為都市圈的整體優(yōu)勢（國家發(fā)改委國地所課題組、肖金成，2009）。首先，都市圈內(nèi)各城市通過產(chǎn)業(yè)在都市圈內(nèi)的分工，找到各自明確的定位和功能，通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)資源的合理配置，提高資源使用效率，提高了都市圈的整體競爭力。其次，產(chǎn)業(yè)的分工與布局是生產(chǎn)要素流動(dòng)的結(jié)果，各區(qū)域在承接都市圈產(chǎn)業(yè)鏈某一環(huán)節(jié)的生產(chǎn)和服務(wù)的同時(shí)，也成為生產(chǎn)要素的流入地，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。

國際主要都市圈的發(fā)展實(shí)踐中，普遍注重發(fā)揮核心區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用，打造多個(gè)副中心城市和特色衛(wèi)星城，并以此為載體，構(gòu)建都市圈內(nèi)有序分工、錯(cuò)位發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。紐約都市圈核心區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)是金融、房地產(chǎn)、信息、文化娛樂、科技服務(wù)等高附加值、高技術(shù)含量、知識(shí)密集型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，內(nèi)圈高度聚集了先進(jìn)制造、商貿(mào)零售、健康醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)，外圈則主要承載農(nóng)業(yè)及部分服務(wù)本地居民的零售、醫(yī)療服務(wù)業(yè)等。倫敦都市圈的核心大倫敦都市區(qū)是英國的金融資本和貿(mào)易中心，主要承擔(dān)高級商業(yè)服務(wù)功能，國際化、信息化程度較高。大倫敦都市區(qū)與周邊的伯明翰、利物浦、曼徹斯特等城市形成組團(tuán)發(fā)展格局（金東，2021）。從產(chǎn)業(yè)空間重組來看，東京都市圈逐步形成梯度發(fā)展、階層趨于固化的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，服務(wù)業(yè)和高附加值輕工業(yè)中心集聚，技術(shù)密集型重工業(yè)外圍布局（陳紅艷、駱華松、宋金平，2020）。

我國都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同的主要特征與問題

新中國成立之初，我國城鎮(zhèn)化率僅有10%，2011年城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%，開始進(jìn)入城市化社會(huì)，后穩(wěn)步提升至 2022年的65.2%。我國城市化邁入了中后期階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也從制造業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)，為都市圈形態(tài)的形成與初步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但同時(shí)要看到，當(dāng)前都市圈發(fā)展中突出的核心城市產(chǎn)業(yè)極化現(xiàn)象一定程度上制約了都市圈高質(zhì)量發(fā)展。

一是不同城市產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化突出，尚未形成都市圈范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展格局。產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展與都市圈高質(zhì)量發(fā)展相輔相成、互為條件，要素和資源跨越行政邊界的束縛自由流動(dòng)，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)的分工與協(xié)作，促進(jìn)了都市圈的形成與發(fā)展；都市圈產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展又進(jìn)一步促進(jìn)了要素的跨區(qū)域流動(dòng)和配置。我國的部分都市圈產(chǎn)業(yè)集聚度不夠，各城市產(chǎn)業(yè)自成體系，高度同質(zhì)化，沒有形成跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作體系。中心城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和合理化趨勢明顯，但外圍城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為落后，不少外圍城市的縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍然是農(nóng)業(yè)?？傮w來看，我國現(xiàn)階段的都市圈主要是城市群的形態(tài)，綜合表現(xiàn)為人口、資金、信息等方面的綜合聯(lián)系，不同城市的總體分工水平較低（王瑞民，2021）。

二是人口等生產(chǎn)要素過度向核心城市中心城區(qū)集聚，產(chǎn)生嚴(yán)重的城市病。從高度城市化國家的發(fā)展歷程來看，一個(gè)規(guī)律是當(dāng)城市化率達(dá)到 60%左右，因受到城市病以及交易成本等因素的影響，開始出現(xiàn)人口以及與之相伴隨的就業(yè)分散化現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為人口和就業(yè)不再單向地聚集在核心城市和核心城區(qū)，而是開始向外圍地區(qū)擴(kuò)散，核心城市和核心城區(qū)的人口增長率低于外圍地區(qū)，并最終形成多中心的城市化區(qū)域。當(dāng)前我國都市圈內(nèi)人口流動(dòng)的主要方向仍然是從鄉(xiāng)村流向城市，從外圍城市流向核心城市。從我國主要都市圈的情況來看，都市圈內(nèi)核心城市的區(qū)縣人口呈現(xiàn)明顯的增長趨勢，非核心城市區(qū)縣人口呈現(xiàn)明顯的減少趨勢，且各個(gè)城市的主城區(qū)以人口增加為主要趨勢，郊縣以人口減少為主要趨勢。我國在城市化率過半之后，仍然保持著人口持續(xù)向核心城市和核心城區(qū)的集聚，其結(jié)果是城市地區(qū)出現(xiàn)房價(jià)上漲、交通擁堵、環(huán)境惡化、土地供需矛盾突出等城市病。

三是都市圈內(nèi)部區(qū)域分割嚴(yán)重，尚未形成都市圈范圍的協(xié)同治理機(jī)制。成熟的都市圈能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要原因之一是實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)的協(xié)同治理，各地區(qū)共同參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，共同分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，各區(qū)域收入水平的差距相對較小。我國的都市圈存在兩類典型的區(qū)域分割。一類是區(qū)域間的行政分割，各區(qū)域以行政范圍為界，各自為戰(zhàn)。行政區(qū)劃制度對資源配置與要素流動(dòng)產(chǎn)生了極強(qiáng)的固化作用，城市邊界成為地方政府行使公共權(quán)力的邊界（申明銳、王紫晴、崔功豪， 2023）。地方政府受到利益最大化追求的驅(qū)動(dòng)，在實(shí)際發(fā)展中往往容易產(chǎn)生地方本位主義和保護(hù)主義，即通過行政區(qū)劃壁壘阻礙要素在各區(qū)域間的自由流動(dòng)（張京祥、沈建法、黃鈞堯等，2002）。而且，在現(xiàn)階段的都市圈內(nèi)部不同城市或區(qū)域財(cái)政稅收等政策方面的協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善，對資金、土地、能源和排放等要素的配置權(quán)力不明確，制約了都市圈內(nèi)資源的高效利用（王圣軍，2007；劉云中，2023）。另一類是同一區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)分割。數(shù)據(jù)分析顯示，珠三角城市群、上海都市圈和杭州都市圈內(nèi)各區(qū)縣的城鄉(xiāng)收入之比相對較小，集中分布在1.5—2.5這一區(qū)間。而京津冀城市群、西安都市圈、南京都市圈的城鄉(xiāng)差距懸殊，分布也更為分散，城鄉(xiāng)收入之比主要分布在1.5—3.5這一區(qū)間。

推動(dòng)都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的內(nèi)外部有利條件

當(dāng)前復(fù)雜多變的國際形勢對我國的都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了更高要求。新一輪技術(shù)革命方興未艾，也為我國都市圈的發(fā)展提供了有利條件（見圖1）。

圖1 都市圈功能區(qū)與產(chǎn)業(yè)分布示例

一是經(jīng)濟(jì)全球化遭遇挑戰(zhàn)，危中有機(jī)。當(dāng)今世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，國際局勢復(fù)雜多變，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。其一，大國博弈日趨激烈。其二，逆全球化浪潮此起彼伏，國際貿(mào)易、國際投資、國際金融等多個(gè)領(lǐng)域的保護(hù)主義加劇，也伴隨著新一輪的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則的重構(gòu)。

二是都市圈范圍內(nèi)的協(xié)同發(fā)展是城市化高質(zhì)量發(fā)展的重要共識(shí)。我國經(jīng)濟(jì)處在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化是拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的巨大引擎和擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，破除大城市病、以城市高質(zhì)量發(fā)展助推社會(huì)的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級是當(dāng)前及下一階段我國發(fā)展的重要共識(shí)之一。從倫敦、巴黎等國際著名的大都市圈的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，在大城市發(fā)展達(dá)到一定規(guī)模、城市病凸顯的前提下，圍繞中心城市布局產(chǎn)業(yè)新城、構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的都市圈成為這些地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

三是新一輪技術(shù)革命為都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供澎湃動(dòng)力。數(shù)字技術(shù)通過助推信息、數(shù)據(jù)、知識(shí)等要素的跨區(qū)域流動(dòng)，打破了產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要素流動(dòng)的地域空間障礙，并有效縮小了各行業(yè)之間的壁壘，減少了時(shí)間和空間對產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的制約，進(jìn)一步延伸了各產(chǎn)業(yè)鏈條，拓展了產(chǎn)業(yè)鏈的寬度。新一輪以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為代表的技術(shù)革命使得擁有高新技術(shù)的都市圈在發(fā)展中更具競爭力，加劇了都市圈的分化。一些傳統(tǒng)的依靠自然資源優(yōu)勢形成的工業(yè)化城市群開始衰落，而依靠技術(shù)進(jìn)步、集聚高新產(chǎn)業(yè)的都市圈正成為經(jīng)濟(jì)增長的中心。在新一輪技術(shù)革命推動(dòng)下，我國中小城市的城市化率將不斷提高，中等規(guī)模城市城市化率增速更快，大型城市的城市化率將進(jìn)入平臺(tái)期，超大型城市人口幾近飽和，城市化進(jìn)程趨緩（國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所課題組，2021）。

以產(chǎn)業(yè)有效協(xié)同助推都市圈高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

從國際都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展既是城市化發(fā)展到一定階段以后經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的結(jié)果，同時(shí)也受到規(guī)劃引導(dǎo)的深遠(yuǎn)影響。國際大都市規(guī)劃的共同之處在于制定長期發(fā)展規(guī)劃，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供組織基礎(chǔ)，大規(guī)模推進(jìn)都市圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高要素配置效率，以都市圈為單位進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，明確區(qū)域功能定位。

結(jié)合自身?xiàng)l件，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，我國可從構(gòu)建都市圈協(xié)同治理機(jī)制、協(xié)同基礎(chǔ)設(shè)施體系以及協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制等方面著力，促進(jìn)都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。我國都市圈的發(fā)展應(yīng)以打造都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展格局為重點(diǎn)，著眼于如何實(shí)現(xiàn)都市圈范圍內(nèi)的城市分工與協(xié)作，提高產(chǎn)業(yè)鏈韌性、安全和國際競爭力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)都市圈的高質(zhì)量發(fā)展。具體建議如下。

一是構(gòu)建以核心城市為主導(dǎo)、周圍城市協(xié)同發(fā)展的都市圈協(xié)同治理機(jī)制，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供組織基礎(chǔ)。明確劃定都市圈的范圍，并在此基礎(chǔ)上建立完善都市圈內(nèi)部各行政區(qū)域的跨行政界限統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建都市圈內(nèi)協(xié)同的治理體系。通過在區(qū)域規(guī)劃、行政管理、財(cái)政稅收體系、住房供應(yīng)、公共服務(wù)等多維度探索構(gòu)建都市圈內(nèi)協(xié)同的治理體系，打破行政區(qū)域?qū)σ亓鲃?dòng)的限制，推進(jìn)一體化的勞動(dòng)力市場、資本市場、土地市場等要素統(tǒng)一大市場的構(gòu)建，促進(jìn)資源和要素在都市圈內(nèi)自由高效流動(dòng)。

二是建設(shè)協(xié)同的都市圈基礎(chǔ)設(shè)施體系，為都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供物質(zhì)支撐。一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效降低了要素跨區(qū)域流動(dòng)的成本，提高了要素配置效率，有效促進(jìn)了都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。其中，交通設(shè)施的建設(shè)尤為關(guān)鍵，交通設(shè)施通過影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的運(yùn)輸成本和居民的居住選擇進(jìn)而影響城市人口和經(jīng)濟(jì)布局（傅志寰、吳志強(qiáng)，2023）。大力推進(jìn)都市圈交通運(yùn)輸體系建設(shè)，打破地理位置對區(qū)域交流協(xié)作的制約，縮短要素配置的時(shí)空距離。同時(shí)，促進(jìn)都市圈內(nèi)各城市的收益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制的形成。鼓勵(lì)都市圈內(nèi)各城市在公共服務(wù)的各項(xiàng)領(lǐng)域開展跨區(qū)域合作，整體上提高資源配置效率。

三是構(gòu)建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，為都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供制度保障。根據(jù)新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的觀點(diǎn)，創(chuàng)新在城市發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，創(chuàng)新因存在知識(shí)壁壘和交易成本等模仿障礙而產(chǎn)生壟斷租金收益，當(dāng)創(chuàng)新收益隨著知識(shí)擴(kuò)散降低到一定水平，創(chuàng)新又會(huì)在新的區(qū)域開始，每一次新的創(chuàng)新都會(huì)產(chǎn)生新一輪的壟斷租金，正是這種周而復(fù)始的創(chuàng)新促進(jìn)了城市長期的增長。創(chuàng)新涉及企業(yè)、大學(xué)、實(shí)驗(yàn)室等不同組織的參與者的互動(dòng)與合作，受到城市制度體系的深刻影響（邁克爾·斯托珀?duì)枺?020）。協(xié)同的治理體系以及基礎(chǔ)設(shè)施體系有效地保證了人口等要素在都市圈內(nèi)的互動(dòng)，進(jìn)而有效地保障了都市圈內(nèi)創(chuàng)新的發(fā)展。同時(shí)，創(chuàng)新體系自身的建設(shè)也必不可少。建議通過聯(lián)合建立重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)創(chuàng)新中心等合作平臺(tái)的方式，實(shí)現(xiàn)資源共享、成果共用。圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)難點(diǎn)瓶頸等問題，開展研究合作，推動(dòng)技術(shù)成果加速轉(zhuǎn)化，提升都市圈整體的創(chuàng)新能力，促進(jìn)都市圈產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。