建設(shè)項(xiàng)目檔案治理研究：背景、裂隙與彌合

高大偉 李如潔 李偉

摘 要：建設(shè)項(xiàng)目檔案治理面臨檔案數(shù)量規(guī)?？焖僭鲩L、質(zhì)量要求更趨嚴(yán)格、治理環(huán)境深刻調(diào)整的重要挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)與建設(shè)項(xiàng)目檔案實(shí)踐的既有問題交織疊加，構(gòu)成了亟待解決的治理裂隙，主要表現(xiàn)為檔案歸屬流向不清、管理權(quán)認(rèn)識(shí)分歧、多套制度體系并立。應(yīng)以檔案治理的宏觀生成機(jī)理為中心，探索治理裂隙的彌合優(yōu)化策略，包括凝聚價(jià)值共識(shí)、協(xié)調(diào)治理邏輯和健全制度建設(shè)三個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目；檔案；檔案治理；檔案監(jiān)管；依法治檔

Abstract： The archival management of construction projects is faced with important challenges such as rapidincrease in the number and scale of archives， stricter quality requirements and profound adjustment of governanceenvironment. These challenges are intertwined with the existing problems in the archival practice of the constructionproject， forming a governance gap that needs to be bridged urgently. The main problems are manifested in theunclear flow of archival ownership， the divergence of understanding of "management rights" and the coexistence ofmultiple sets of institutional systems. Countermeasures are that we should focus on the macro-generation mechanismof archival governance and explore the strategies for bridging and optimizing the governance gap， which includethree aspects： condensing value consensus， coordinating governance logic and improving system construction.

Keywords： Construction project; Archive; Archival governance; Archival supervision; Archival managementaccording to law

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2022）指出要?jiǎng)?chuàng)新政府治理理念方式，推進(jìn)整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開放透明等數(shù)字治理，加強(qiáng)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)協(xié)同監(jiān)管。[1]“十四五”時(shí)期檔案治理體系建設(shè)也強(qiáng)調(diào)應(yīng)健全“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”手段，創(chuàng)新建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)督指導(dǎo)方式，提升治理效能。[2]針對(duì)社會(huì)覆蓋面廣、價(jià)值需求多元、利益關(guān)系復(fù)雜的建設(shè)項(xiàng)目檔案治理難點(diǎn)，研究者提出應(yīng)構(gòu)建國家站位下的管控協(xié)調(diào)機(jī)制，[3]探索“互聯(lián)網(wǎng)+”新型監(jiān)管機(jī)制，[4]拓寬“新基建”治理視域[5]等觀點(diǎn)，然而，相比學(xué)界對(duì)檔案治理綜合研究的廣泛關(guān)注，建設(shè)項(xiàng)目檔案治理的專門探索亟待加強(qiáng)。建設(shè)項(xiàng)目檔案治理關(guān)聯(lián)科技類、企業(yè)類和城建類檔案管理，涉及檔案、建設(shè)、自然資源與規(guī)劃（以下簡稱資規(guī)）等主管部門和項(xiàng)目所屬領(lǐng)域的其他主管部門、投資主管部門等，也包括直接參與工程建設(shè)的建設(shè)五方責(zé)任主體。廣義的治理有黨和政府實(shí)施的監(jiān)督管理、執(zhí)法檢查、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檔案驗(yàn)收、信用管理等外部性活動(dòng)，也有建設(shè)單位主導(dǎo)的驗(yàn)收交付、合同管理等內(nèi)部活動(dòng)。本文將重點(diǎn)圍繞外部性治理活動(dòng)，通過治理背景透視與裂隙剖析，探討建設(shè)項(xiàng)目檔案治理彌合優(yōu)化的宏觀策略，以期為相關(guān)探索提供參考。

1 建設(shè)項(xiàng)目檔案治理的背景透視考察檔案資源及其治理環(huán)境的變化趨勢是認(rèn)識(shí)建設(shè)項(xiàng)目檔案治理問題的邏輯起點(diǎn)。

1.1 檔案數(shù)量規(guī)?？焖僭鲩L。當(dāng)前我國工程建設(shè)規(guī)模長期保持高位，建設(shè)項(xiàng)目檔案數(shù)量快速增長。以高速公路為例，2011 年至2021年我國高速里程已從8.49萬公里增至16.91萬公里，[6]按每百公里高速建設(shè)形成1萬卷檔案測算，[7]年均檔案增長量達(dá)84.2萬余卷。基于急劇增長的檔案數(shù)量催動(dòng)檔案理論與實(shí)踐變革的歷史經(jīng)驗(yàn)，[8]不斷擴(kuò)大的檔案增量存量規(guī)模，勢必會(huì)給檔案治理帶來新的機(jī)遇挑戰(zhàn)。

1.2 檔案質(zhì)量要求更趨嚴(yán)格。建設(shè)項(xiàng)目檔案具有內(nèi)容專業(yè)、知識(shí)復(fù)雜、主體多元等特點(diǎn)，兼之現(xiàn)實(shí)利益誘惑、過程監(jiān)控與協(xié)同管理困難及重“外業(yè)”輕“內(nèi)業(yè)”等因素影響，檔案質(zhì)量問題呈易發(fā)頻發(fā)態(tài)勢。如河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查[9]、福建泉州欣佳酒店“3·7”重大坍塌事故調(diào)查[10]等都披露出建設(shè)項(xiàng)目檔案不真實(shí)、不準(zhǔn)確、不規(guī)范等情形。建設(shè)項(xiàng)目檔案質(zhì)量問題的經(jīng)常出現(xiàn)和嚴(yán)重影響，也啟示應(yīng)建立更具植根性、時(shí)代性和系統(tǒng)性的治理策略。

1.3 檔案治理環(huán)境深刻調(diào)整

1.3.1 信息技術(shù)環(huán)境。當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎，數(shù)字政府、智慧城市、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)快速發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目檔案模擬態(tài)、數(shù)字態(tài)和數(shù)據(jù)態(tài)多態(tài)并存特點(diǎn)顯著，數(shù)智治理轉(zhuǎn)向愈發(fā)明顯。[11 ]工程審批、驗(yàn)收階段政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件如何跨部門平臺(tái)獲取聚合，工程設(shè)計(jì)、施工、竣工階段各類電子記錄、建筑信息模型（BuildingInformation Modeling，BIM）數(shù)據(jù)如何收集移交，開發(fā)利用階段如何挖掘檔案內(nèi)容價(jià)值，服務(wù)新型智慧城市建設(shè)等問題大量涌現(xiàn)，推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目檔案治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型尤為緊迫。

1.3.2 法規(guī)政策環(huán)境。近年來《中華人民共和國檔案法》（2021）、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019）、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（2017）、《政府投資條例》（2019）等法律法規(guī)不斷完善，建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管要求、主體職責(zé)與業(yè)務(wù)模式不斷調(diào)整。尤其是國家密集出臺(tái)了“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)協(xié)同”及工程審批制度改革等一系列政務(wù)服務(wù)、助企紓困政策，取消了檔案監(jiān)管傳統(tǒng)“抓手”——“檔案預(yù)驗(yàn)收、專項(xiàng)驗(yàn)收”及“檔案完整移交后再出具驗(yàn)收證明”等，提出了多部門“聯(lián)合驗(yàn)收”和跨平臺(tái)數(shù)據(jù)共享等新任務(wù)，也需加快探索建設(shè)項(xiàng)目檔案治理的新方法。

1.3.3 社會(huì)管理環(huán)境。隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革逐步落地，在檔案事業(yè)管理體系發(fā)生重要調(diào)整的同時(shí)，伴隨著政府規(guī)劃職能“多規(guī)合一”改革推進(jìn)，建設(shè)系統(tǒng)原城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能劃入資規(guī)系統(tǒng)，地方上大量原隸屬于建設(shè)系統(tǒng)規(guī)劃部門的城建檔案館轉(zhuǎn)為資規(guī)系統(tǒng)下屬單位，使得全國范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目檔案和城建檔案工作網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)管體系和檔案歸屬流向發(fā)生了較大變化，出現(xiàn)思想認(rèn)識(shí)混亂、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)困難、監(jiān)督指導(dǎo)“黑洞”以及各地方發(fā)展不均衡等諸多問題，也需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順各類監(jiān)管關(guān)系，下好全國建設(shè)項(xiàng)目檔案工作的“一盤棋”。

2 建設(shè)項(xiàng)目檔案治理的裂隙呈現(xiàn)

治理背景變化帶來的挑戰(zhàn)與建設(shè)項(xiàng)目檔案實(shí)踐的既有問題交織疊加，構(gòu)成了建設(shè)項(xiàng)目檔案治理亟待彌合的裂隙。

2.1 檔案歸屬流向問題。歸屬流向問題是建設(shè)項(xiàng)目檔案歸口管理的基礎(chǔ)問題，該問題早在上世紀(jì)八九十年代便引起了一些爭議。1997年國家檔案局曾批復(fù)指出綜合檔案館和城建檔案館在接收范圍上相抵觸時(shí)，原件仍應(yīng)移交前者，后者可接收復(fù)制件。[12]同年，國家檔案局發(fā)布《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》，力求統(tǒng)一歸屬流向要求，但該辦法在長期實(shí)踐中存在諸多需解決的問題。如，該辦法規(guī)定“前期文件的原件，應(yīng)保存在檔案形成單位，城建檔案館留復(fù)印件或副本”，但國家建設(shè)主管部門則發(fā)文強(qiáng)調(diào)“建設(shè)工程項(xiàng)目前期文件的原件應(yīng)當(dāng)保存在城建檔案館”，[13]在其主導(dǎo)的《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》（GB/T 50328—2014，2019年版）中同樣要求工程檔案“一套（原件）應(yīng)移交當(dāng)?shù)爻墙n案管理機(jī)構(gòu)保存”。再如，該辦法規(guī)定城建檔案報(bào)送時(shí)間為工程竣工后6個(gè)月內(nèi)，然而國家建設(shè)主管部門在2001年修正的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》中已把報(bào)送時(shí)間縮短為竣工驗(yàn)收后3個(gè)月內(nèi)，《城市地下管線工程檔案管理辦法》（2019）、《建筑與市政工程施工質(zhì)量控制通用規(guī)范》（GB 55032—2022）則明確將報(bào)送時(shí)間定為竣工驗(yàn)收后的竣工備案前，這一制度“打架”現(xiàn)象在20余年內(nèi)未得到解決。有研究者認(rèn)為該辦法“關(guān)于國家專門檔案館的規(guī)定不切實(shí)際”，[14]是導(dǎo)致國家檔案資源流向不合理性的重要原因。此外，隨著國土資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)的持續(xù)進(jìn)行，鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)建設(shè)活動(dòng)中建設(shè)項(xiàng)目檔案歸屬流向問題也亟待理順。

2.2 管理權(quán)認(rèn)識(shí)分歧。歸屬流向問題只是治理裂隙的表現(xiàn)之一，更為主要的問題是檔案與建設(shè)系統(tǒng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案工作管理權(quán)的認(rèn)識(shí)分歧。

回溯歷史，1990年國家檔案局對(duì)建設(shè)部“管理城市建設(shè)檔案工作”職能設(shè)置提出“法律依據(jù)不足”異議，[15]然而在1987年兩部門聯(lián)合印發(fā)的《城市建設(shè)檔案管理暫行規(guī)定》中已然明確城建檔案工作由城市建設(shè)主管部門管理。1993年國務(wù)院辦公廳亦發(fā)文對(duì)建設(shè)部具有“管理城市建設(shè)檔案工作”職能予以了支持。[16]建設(shè)部曾發(fā)函強(qiáng)調(diào)該部辦公廳管理全國城建檔案工作，城建檔案部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。[17]此外，1991年建設(shè)部就《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案（草案）》向國家檔案局申明城建檔案館由主管城市建設(shè)的部門直接領(lǐng)導(dǎo)，[18]然而，次年國家檔案局印發(fā)的正式方案規(guī)定專門檔案館是歸口中央或地方各級(jí)檔案行政管理部門（或與有關(guān)部門）直接管理的事業(yè)機(jī)構(gòu)，即強(qiáng)調(diào)檔案主管部門具有歸口性“直接管理”職責(zé)，沒有使用此時(shí)《檔案法》中的“主管”“監(jiān)督、指導(dǎo)”措辭，客觀上也帶來了城建檔案館“直接領(lǐng)導(dǎo)”部門和“直接管理”部門的認(rèn)識(shí)混亂。在實(shí)踐中，建設(shè)主管部門的城建檔案工作管理職能一直有所延續(xù)，相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)（即城建檔案管理辦公室、科等，多與城建檔案館、室合署辦公）設(shè)置較為普遍，這些機(jī)構(gòu)掌握了城建檔案工作相對(duì)全面的信息，廣泛開展檔案監(jiān)督指導(dǎo)和驗(yàn)收管理。相反，雖然法律賦予了檔案主管部門管理各類檔案工作的權(quán)力，但仍難以全面介入建設(shè)項(xiàng)目檔案工作體系中，僅對(duì)政府機(jī)構(gòu)及相關(guān)投資主體的部分項(xiàng)目（如重大、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，地方公建項(xiàng)目等）實(shí)施散點(diǎn)式監(jiān)管，也更多依賴企業(yè)檔案的管理口徑推進(jìn)制度建設(shè)，施加影響力。

此外，據(jù)筆者多次參加建設(shè)系統(tǒng)有關(guān)會(huì)議的感受，相當(dāng)比例的城建檔案工作者對(duì)檔案主管部門、綜合檔案館的管理和業(yè)務(wù)能力存疑，對(duì)檔案主管部門直接管理職能及開展項(xiàng)目檔案驗(yàn)收持不同觀點(diǎn)。這一現(xiàn)象也有研究者論及，[19]甚至有研究認(rèn)為突出的實(shí)踐問題不是建設(shè)主管部門“越權(quán)”“侵權(quán)”，而是檔案主管部門不能切合實(shí)際地監(jiān)督指導(dǎo)。[20]

2.3 多套制度體系并立。管理權(quán)的認(rèn)識(shí)分歧致使建設(shè)項(xiàng)目檔案制度建設(shè)沖突現(xiàn)象愈演愈烈，加深了檔案治理裂隙。自國家建設(shè)、檔案主管部門1987年聯(lián)合發(fā)布《城市建設(shè)檔案管理暫行規(guī)定》后，至今30余年來，兩部門協(xié)作產(chǎn)出的制度成果大幅減少，兼之其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門主要參考檔案系統(tǒng)的有關(guān)制度細(xì)化落實(shí)，這就導(dǎo)致當(dāng)前我國建設(shè)項(xiàng)目檔案治理逐漸形成了檔案和建設(shè)系統(tǒng)“兩套”制度體系——事實(shí)上在檔案、建設(shè)等系統(tǒng)各自的制度體系中也存在協(xié)調(diào)性不足的問題。[21]這“兩套”制度體系雖依據(jù)相同的法律法規(guī)，但在更具指導(dǎo)性、操作性的部門規(guī)章、行政規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上存在諸多不協(xié)調(diào)之處。

歷史上在《建設(shè)項(xiàng)目（工程）檔案驗(yàn)收辦法》（1992）發(fā)布的前一天，國家檔案局曾發(fā)函建設(shè)部商議廢止《城市建設(shè)檔案管理暫行規(guī)定》，但建設(shè)部未予支持。[22]2011 年國家檔案局也提到與住建部啟動(dòng)了該規(guī)定的修訂，[23]但現(xiàn)實(shí)是國家建設(shè)主管部門在1997年單獨(dú)發(fā)布了《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》并在2001年、2011 年、2019年修正了3次。這是建設(shè)項(xiàng)目檔案制度不協(xié)調(diào)的真實(shí)寫照。又如《國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記辦法》（1997）、《重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》（2006）等均為國家檔案局單獨(dú)行文并授權(quán)各地檔案局實(shí)施檔案登記驗(yàn)收，只在驗(yàn)收成員構(gòu)成上提出如驗(yàn)收工程在城市規(guī)劃區(qū)，應(yīng)吸納城建檔案管理機(jī)構(gòu)。然而，江蘇省建委曾對(duì)該省轉(zhuǎn)發(fā)的《國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記辦法》提出異議，認(rèn)為該文件與現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章不符，將帶來行政管理的混亂，不宜在本省執(zhí)行。[24]

針對(duì)建設(shè)領(lǐng)域國家政策的調(diào)整，尤其是2019年工程審批制度改革變專項(xiàng)驗(yàn)收為聯(lián)合驗(yàn)收的情形，國家建設(shè)主管部門及時(shí)調(diào)整了《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》《城市地下管線工程檔案管理辦法》等文件，但目前檔案系統(tǒng)的《重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》《建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南》等仍未做出修改，不僅降低了這些制度的實(shí)際效力，同時(shí)由于這些制度常作為其他行業(yè)主管部門擬定其文件的依據(jù)，客觀上對(duì)建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域檔案監(jiān)管的規(guī)范性產(chǎn)生了不利影響?！皟商住敝贫润w系并立的現(xiàn)象在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上更為顯著。如《建設(shè)項(xiàng)目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》（國家檔案局，2016）與《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》（CJJ/T 11 7—2007）在規(guī)范術(shù)語、管理要求上有多處不一致。在《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T18894—2016）有關(guān)科技類電子文件歸檔依據(jù)上，仍要求參照文書類電子文件有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，也忽略了建設(shè)系統(tǒng)《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》和《建設(shè)電子檔案元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 187—2012）的已有成果。

在歸檔整理上，《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》與《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》（DA/T 28—2018）也有多處不一致，如前者仍把檔案保管期限劃分為“永久、長期、短期”，無視檔案系統(tǒng)早已采用“永久、定期”劃定方法的要求；又如前者提出建設(shè)單位不需保存監(jiān)理日志和施工日志，但后者仍要求建設(shè)單位必須保存。研究者認(rèn)為項(xiàng)目檔案驗(yàn)收已事實(shí)形成了分別以GB/T 50328和DA/T 28為核心的兩個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)族”，[25]所給出的建議是除在合同中明確約定外，若檔案需向城建檔案館移交則使用GB/T 50328，若建設(shè)單位自己保存則使用DA/T28，亦即需要整理“兩套”不同的檔案，這與當(dāng)前政務(wù)服務(wù)“堅(jiān)持整體協(xié)同”“堅(jiān)持以人民為中心”“利企便民”[26]的要求背道而馳。

當(dāng)前建設(shè)工程檔案跨行業(yè)領(lǐng)域治理挑戰(zhàn)正逐步加劇。由于社會(huì)管理環(huán)境的變化，建設(shè)系統(tǒng)城建檔案管理工作逐漸分化為建設(shè)、資規(guī)兩個(gè)序列，這將導(dǎo)致已存在的“兩套”制度體系，有向檔案、建設(shè)和資規(guī)系統(tǒng)“三套”制度體系進(jìn)一步變化的趨勢，彌合治理裂隙任重道遠(yuǎn)。

3 建設(shè)項(xiàng)目檔案治理的彌合優(yōu)化

建設(shè)項(xiàng)目檔案治理在宏觀層面的生成機(jī)理上是價(jià)值目標(biāo)、治理邏輯和制度設(shè)計(jì)的集合，即來自建設(shè)項(xiàng)目檔案各類治理主體的價(jià)值目標(biāo)，基于行政、知識(shí)、契約等治理邏輯，通過控制、協(xié)作、競爭等多種形式滲透到實(shí)踐活動(dòng)中，完成宏觀制度設(shè)計(jì)，形成某一時(shí)期的治理體系。彌合優(yōu)化治理裂隙應(yīng)以該生成機(jī)理為中心，探索可行策略。

3.1 凝聚價(jià)值共識(shí)。建設(shè)項(xiàng)目檔案治理是多元治理主體價(jià)值目標(biāo)集中化的過程。理順治理需求，凝聚價(jià)值共識(shí)，驅(qū)動(dòng)松散并帶有分歧的治理關(guān)系轉(zhuǎn)為基于共識(shí)的治理共同體是治理體系彌合優(yōu)化的首要任務(wù)。

促進(jìn)資源管控和有效利用是建設(shè)項(xiàng)目檔案治理的基礎(chǔ)共性需求。資源管控關(guān)注國家建設(shè)項(xiàng)目檔案資源的完整與安全，有效利用則強(qiáng)調(diào)再造檔案產(chǎn)品形態(tài)、實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值。隨著社會(huì)進(jìn)步和時(shí)代發(fā)展，各類治理主體也會(huì)有各類進(jìn)階需求，如適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展的數(shù)智轉(zhuǎn)型、適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)完善、適應(yīng)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)的資源整合等，反映檔案治理發(fā)展新方向，添加治理活動(dòng)中“國家意志”“組織意圖”的新內(nèi)容。在價(jià)值共識(shí)凝聚上，多元治理主體應(yīng)立足國家站位下加強(qiáng)資源管控與有效利用的共性需求，強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持整體協(xié)同，貫徹“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民立場、依法治檔、改革創(chuàng)新、安全底線”[27]總原則，以包括質(zhì)量問題易發(fā)頻發(fā)、歸屬流向不清、管理權(quán)認(rèn)識(shí)分歧等在內(nèi)的檔案運(yùn)行鏈條“補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈”為行動(dòng)主線，統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目檔案實(shí)踐與外部治理環(huán)境的融合共生，提升建設(shè)項(xiàng)目檔案業(yè)務(wù)、流程、制度及監(jiān)管信息的協(xié)同管理與服務(wù)水平，形成“嵌套共生的發(fā)展格局”，[28]營造檔案主管部門主導(dǎo)的共治生態(tài)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展環(huán)境中多元治理主體自身適應(yīng)性調(diào)整和價(jià)值共創(chuàng)。

3.2 協(xié)調(diào)治理邏輯。建設(shè)項(xiàng)目檔案治理體現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的治理邏輯的顯性化。在政府、市場和社會(huì)主體等類型主體的治理活動(dòng)中，政府以檔案、建設(shè)、資規(guī)和數(shù)據(jù)等主管部門為主，既有基于科層制的秩序井然的行政邏輯，也有基于專業(yè)領(lǐng)域蘊(yùn)含著壁壘性的知識(shí)邏輯；市場基于契約型邏輯，涉及各類參建單位、投資主體等；社會(huì)主體基于各類理性邏輯與感性化訴求的集合，以非營利性機(jī)構(gòu)、媒體、公眾等為主。治理邏輯的調(diào)和與沖突發(fā)生于政府內(nèi)部、“政府—市場”及“政府—社會(huì)”的關(guān)系之中。如歷史上“檔案保證金制度”脫胎于建設(shè)主管部門以行政邏輯管控檔案的力有不逮與市場經(jīng)濟(jì)大潮下的啟發(fā)，又很快消失于對(duì)理順“政府—市場”“政府—社會(huì)”關(guān)系、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等契約邏輯的尊重。前述政府內(nèi)部的治理裂隙既反映了專業(yè)主管部門與行業(yè)主管部門行政邏輯的博弈，也有檔案、建設(shè)等領(lǐng)域知識(shí)邏輯的競爭。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，無論是推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目電子文件“應(yīng)歸盡歸、應(yīng)收盡收”，實(shí)現(xiàn)數(shù)智時(shí)代檔案工作“守土有責(zé)”“守土盡責(zé)”，還是提升檔案利用服務(wù)均等化、智慧化水平，抑或是價(jià)值共識(shí)凝聚中對(duì)共治生態(tài)的營造，都表明新時(shí)代對(duì)治理裂隙的彌合不能局限于對(duì)現(xiàn)有行政、知識(shí)或契約邏輯的簡單修補(bǔ)，而應(yīng)挖掘強(qiáng)化具備變革、賦能因子的新變量，引領(lǐng)撬動(dòng)多重治理邏輯協(xié)調(diào)，有效推進(jìn)基于共識(shí)的治理共同體打造。

一方面，中國式現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中檔案工作現(xiàn)代化的發(fā)展定位[29]及新時(shí)代檔案事業(yè)發(fā)展取得的歷史性成就，[30]都突出強(qiáng)調(diào)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)。作為黨的機(jī)構(gòu)的檔案主管部門應(yīng)加強(qiáng)行政邏輯背后的政治引領(lǐng)，跳出現(xiàn)有政府內(nèi)部治理邏輯不暢的“怪圈”，引領(lǐng)政府內(nèi)部、“政府—市場”及“政府—社會(huì)”關(guān)系調(diào)整，做好以“三個(gè)走向”“四好兩服務(wù)”等為根本遵循，以依法治理為主要路徑的治理體系現(xiàn)代化體制機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化各主體法定職能落實(shí)，真正推動(dòng)“多元治理主體協(xié)調(diào)統(tǒng)一、各盡其能”。[31]

另一方面，當(dāng)前數(shù)字政府、數(shù)字中國建設(shè)的“數(shù)據(jù)賦能”[32]“以數(shù)字化驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)生活和治理方式變革”[33]趨勢啟示建設(shè)項(xiàng)目檔案治理應(yīng)深耕獨(dú)立于傳統(tǒng)邏輯之外的、具有刺破現(xiàn)有治理堅(jiān)冰的技術(shù)邏輯。即加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、智能化、非現(xiàn)場等技術(shù)手段應(yīng)用與數(shù)據(jù)治理，探索基于“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“智慧監(jiān)管”的一體化在線協(xié)同監(jiān)管，統(tǒng)一分散化治理口徑，推動(dòng)建立以多元主體協(xié)同、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通為特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)。

以“自上而下”模式為例，可由國家檔案主管部門建設(shè)一體化在線協(xié)同監(jiān)管系統(tǒng)，搭建監(jiān)管“總站”，采集管理全國重大（重點(diǎn)）建設(shè)項(xiàng)目信息；在各行業(yè)、各地區(qū)等設(shè)立“分站”，在行業(yè)、地方數(shù)據(jù)管理部門信息化基礎(chǔ)設(shè)置與數(shù)據(jù)共享的支持下，接入各治理主體數(shù)據(jù)并統(tǒng)一管理，消除“數(shù)據(jù)煙囪”。各治理主體實(shí)施相應(yīng)職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管事項(xiàng)，同時(shí)向社會(huì)公開有關(guān)信息，接受監(jiān)督反饋。通過“總站”“分站”數(shù)據(jù)交互和監(jiān)管信息分析處理，支撐主管部門對(duì)全國建設(shè)項(xiàng)目檔案工作的全面實(shí)時(shí)管控，提升數(shù)據(jù)治理效能。也可參照此模式推進(jìn)行業(yè)性、地方性一體化在線協(xié)同監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)，創(chuàng)新“自下而上”實(shí)踐。

3.3 健全制度建設(shè)。制度建設(shè)指通過制度設(shè)立、改革與創(chuàng)新等方式支撐固化價(jià)值目標(biāo)和治理邏輯，是建設(shè)項(xiàng)目檔案治理的關(guān)鍵要素。

建設(shè)項(xiàng)目檔案制度建設(shè)有三個(gè)主題：一是協(xié)調(diào)，即消弭制度體系的抵牾沖突；二是強(qiáng)基，即調(diào)整完善已有制度設(shè)計(jì)的某些慣例與不足；三是更新，即實(shí)施滿足治理新需求的制度設(shè)計(jì)，突出時(shí)代主題下的改革創(chuàng)新。協(xié)調(diào)、強(qiáng)基與更新緊密關(guān)聯(lián)，相互滲透，需要在制度建設(shè)時(shí)通盤考慮。如在推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目檔案數(shù)字治理制度建設(shè)時(shí)，既要分析《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等立法依據(jù)多使用“經(jīng)濟(jì)技術(shù)資料”“相關(guān)資料”詞語、未使用“檔案”概念及未對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案工作做出專門條款規(guī)定的歷史問題，也要正視近年來城市更新、智慧城市建設(shè)等政策多見“數(shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)治理”“城市數(shù)據(jù)體系”的提法，鮮見表達(dá)建設(shè)項(xiàng)目檔案、城建檔案的發(fā)展問題，還要解決各類主管部門制度設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)問題。

在發(fā)展建議上：一是宜統(tǒng)籌設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在綜合考慮不同行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目檔案實(shí)踐情形及地方政府自主權(quán)的基礎(chǔ)上，針對(duì)“條塊結(jié)合”中“條”的“離心”“互斥”和“塊”的“松散”“滯后”問題，宜以黨和政府多部門聯(lián)合發(fā)文、國務(wù)院行政法規(guī)等形式發(fā)布有關(guān)政策制度，強(qiáng)化“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”“按專業(yè)統(tǒng)一管理”原則，建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的檔案主管部門主導(dǎo)，各方面共同參與的體制機(jī)制，健全制度頂層設(shè)計(jì)。二是從國家檔案資源體系建設(shè)的站位出發(fā)，協(xié)調(diào)科技檔案、企業(yè)檔案、城建檔案、村級(jí)檔案、開發(fā)區(qū)檔案等制度設(shè)計(jì)的多條口徑，豐富行政管理、合同管理、信用管理等多種手段，明確直接或委托性執(zhí)法監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，規(guī)范綜合檔案館、城建檔案館（室）、企業(yè)檔案館（室）等管理職責(zé)，清晰檔案歸屬流向，健全建設(shè)項(xiàng)目檔案治理網(wǎng)絡(luò)。三是強(qiáng)調(diào)各行業(yè)系統(tǒng)及地方應(yīng)貫徹落實(shí)依法治檔，依據(jù)“合政、合法、合公、合德”“雙隨機(jī)、一公開”等要求，加快推進(jìn)政策規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)并構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制、審查機(jī)制，推進(jìn)監(jiān)管互認(rèn)，同時(shí)及時(shí)跟進(jìn)社會(huì)各領(lǐng)域出現(xiàn)的建設(shè)項(xiàng)目檔案新現(xiàn)象，建立企業(yè)、社會(huì)有效參與機(jī)制，推進(jìn)協(xié)同共治。

在制度建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容上，以筆者參與的某省城建檔案管理地方規(guī)章建設(shè)為例，為應(yīng)對(duì)數(shù)字政府、新型城鎮(zhèn)化、城市更新、韌性城市等建設(shè)及工程審批制度改革挑戰(zhàn)，解決該省城建檔案館（室）在建設(shè)、資規(guī)系統(tǒng)分設(shè)導(dǎo)致的歸口管理混亂及規(guī)范化信息化建設(shè)滯后等問題，在草擬階段建立了包含建設(shè)、檔案、發(fā)改、資規(guī)、人防、數(shù)據(jù)等部門及城建檔案管理機(jī)構(gòu)、高校的團(tuán)隊(duì)，重點(diǎn)實(shí)施制度性探索。

一是明確政府職責(zé)，即明確人民政府對(duì)城建檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)與支持，明確省住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門是省級(jí)城建檔案工作主管部門，要求縣以上人民政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況確定當(dāng)?shù)刂鞴懿块T，要求各級(jí)主管部門應(yīng)在業(yè)務(wù)上接受同級(jí)檔案主管部門監(jiān)督、指導(dǎo)；二是厘清城建檔案管理機(jī)構(gòu)職責(zé)及包含建筑信息模型在內(nèi)的城建檔案管理范圍，明確建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任單位職責(zé)，強(qiáng)調(diào)各責(zé)任單位對(duì)其形成的工程文件負(fù)終身責(zé)任；三是建立告知制度與數(shù)據(jù)共享機(jī)制，要求各級(jí)行政審批和政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、受理窗口等公共平臺(tái)或場所，書面告知建設(shè)單位移交城建檔案的責(zé)任，要求行政審批和政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)爻墙n案管理機(jī)構(gòu)開放工程審批與驗(yàn)收數(shù)據(jù)的收集渠道或開通、預(yù)留通用數(shù)據(jù)接口，便于檔案收集；四是規(guī)范移交報(bào)送，實(shí)施信用管理，即要求建設(shè)單位應(yīng)在工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收備案前移交建設(shè)工程檔案，若暫緩移交應(yīng)提交信用承諾，并納入地方建筑市場信用管理體系；五是突出城建檔案信息化建設(shè)，推進(jìn)數(shù)字轉(zhuǎn)型，規(guī)范原生電子檔案法律效力與條件要素等；六是健全城建檔案事業(yè)發(fā)展保障，完善利用服務(wù)、科技創(chuàng)新、隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急響應(yīng)、法律責(zé)任等要素。

4 結(jié)語

建設(shè)項(xiàng)目檔案治理是檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)，堅(jiān)持國家站位下的宏觀考量，揭示治理裂隙并探索彌合優(yōu)化策略，打造基于共識(shí)的治理共同體是當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目檔案治理的關(guān)鍵任務(wù)，也是本文研究的主要內(nèi)容。在資源建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步等維度跟蹤推進(jìn)社會(huì)性治理研究外，未來研究還應(yīng)關(guān)注建設(shè)五方責(zé)任主體構(gòu)成的各項(xiàng)內(nèi)部性治理活動(dòng)，建立更為全面的治理體系優(yōu)化策略，進(jìn)一步提升檔案治理效能。

*本文系國家社科基金項(xiàng)目“國家建設(shè)工程檔案資源保障體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17CTQ049）；鄭州航院研究生創(chuàng)新基金“大數(shù)據(jù)背景下建設(shè)工程檔案智慧監(jiān)管機(jī)制建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022CX30）及“數(shù)智時(shí)代下城建電子檔案審驗(yàn)云平臺(tái)建設(shè)與分析決策服務(wù)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022CX32）階段性研究成果。

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（作者單位：1.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院信息管理學(xué)院高大偉，副教授，副院長，碩士生導(dǎo)師；李如潔，圖書情報(bào)碩士研究生；2.南陽市臥龍區(qū)會(huì)展服務(wù)中心 李偉，館員 來稿日期：2023-06-16）