檔案治理視域下的檔案制度演變機理和趨勢研究

摘 要：《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出要推動檔案治理體系構(gòu)建，明確提出要進行檔案制度規(guī)范工程，體現(xiàn)了國家層面推動檔案治理體系構(gòu)建的實踐指向，亦彰顯出檔案制度研究的重要性。本文主要基于制度分析框架理論對檔案制度演變進行研究。首先，通過對制度分析框架基礎(chǔ)理論的闡釋，揭示檔案制度演變的內(nèi)在機理；其次，基于制度分析框架對檔案制度演變的發(fā)展趨勢進行分析，指出檔案制度演變由檔案行政管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的價值重構(gòu)，由一元主導(dǎo)向多元共治的行動者轉(zhuǎn)變，由分散化制度設(shè)計到整體性制度建構(gòu)轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨向，以期為檔案治理視域下的檔案制度研究提供理論借鑒。

關(guān)鍵詞：檔案治理；檔案制度；制度演變；檔案行政；多元共治；制度建構(gòu)

Abstract： The "14th Five Year Plan for the Development of National Archives'' points out that it is necessary topromote the construction of archival management system and clearly proposes the construction of archival systemstandardization engineering， reflecting the practical direction of promoting the construction of archival managementsystem at the national level and highlighting the importance of archival system. This paper mainly studies theevolution of the archival system based on the institutional analysis framework theory. First， it explains the frameworktheory and reveals the internal mechanism of the evolution of the archival system. Then based on the institutionalanalysis framework， it analyzes the trend of the evolution of the system and points out the value reconstruction of thetransformation from archival administrative management to archival governance， from a single dominant actor toa diversified co-governance actor， and from decentralized institutional design to overall institutional construction. Itis expected to provide a theoretical reference for the research of archival system from the perspective of archivalgovernance.

Keywords： Archival governance; Archival system; System evolution; Archival administration; Pluralistic co-governance;Institutional construction

1 引言

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》[1]，指出要推進國家治理現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[2]指出要推動檔案治理體構(gòu)建，并針對檔案治理體系方面的內(nèi)容進行了統(tǒng)籌規(guī)劃和整體安排，就加強檔案制度建設(shè)提出了一系列要求，明確提出要進行檔案制度規(guī)范工程建設(shè)，完善檔案法規(guī)制度體系、檔案標(biāo)準(zhǔn)體系等，為實現(xiàn)檔案治理體系構(gòu)建提供了行動指南，體現(xiàn)了國家層面推動檔案治理體系構(gòu)建的實踐指向，亦彰顯出檔案制度建設(shè)的緊迫性和重要性[3]。要推動檔案治理體系構(gòu)建，必須要深化對檔案制度的認(rèn)識，這也是亟待破解的重要課題。

學(xué)界已有學(xué)者對檔案制度展開了一系列研究，徐擁軍指出，檔案治理體系是管理檔案事務(wù)的制度體系，是對各方面檔案治理體制機制的總概括、總稱謂，實際上還內(nèi)蘊著“誰治理、為什么治理、如何治理、怎么保障”的深層邏輯[4]。徐擁軍等還對檔案之制和檔案之治的關(guān)系進行了探討，指出要推動檔案制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為檔案治理效能[5]。另有學(xué)者指出檔案治理體系的概念，認(rèn)為是圍繞檔案治理事務(wù)形成的制度體系[6]；分析檔案制度創(chuàng)新的內(nèi)容，認(rèn)為包括檔案制度創(chuàng)新要素、創(chuàng)新體系、創(chuàng)新邏輯[7，8]；還有的認(rèn)為檔案治理體系屬于正式或非正式的制度關(guān)系的集合，是由檔案治理的運行體系、保障體系、制度體系等構(gòu)成的整體[9]；也有對檔案制度改革的路徑[10]、檔案制度變遷及因應(yīng)策略[11 ]、構(gòu)建具有公共性、開放性、效能性及責(zé)任性的現(xiàn)代制度體系[12，13]，以及推進檔案治理現(xiàn)代化建設(shè)[14]等方面的研究。相關(guān)研究還涉及加大制度供給，規(guī)范政府服務(wù)電子文件歸檔管理工作[15]、創(chuàng)設(shè)檔案開放審核盡職免責(zé)制度[16]、完善多源檔案收集整理與利用制度和強化檔案共享利用協(xié)作制度等[17]。

目前學(xué)界和業(yè)界針對檔案制度創(chuàng)新、檔案制度改革等均進行了一定的研究；有學(xué)者結(jié)合檔案治理對檔案制度進行了研究；也有學(xué)者針對當(dāng)前的社會需求等方面，立足需求，提出應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會環(huán)境的轉(zhuǎn)變、社會需求的變化，建設(shè)新的檔案制度，并對其進行理論分析和闡釋?？偠灾?，現(xiàn)有研究指出了新的社會需求、呼喚新的制度建設(shè)等相關(guān)問題，為檔案制度創(chuàng)新奠定了重要基礎(chǔ)。但是，以制度分析為切入點開展檔案制度演變理論和趨勢探索的研究尚未出現(xiàn)。

鑒于此，本文以“檔案治理視域下的檔案制度演變機理和趨勢”為題展開討論。首先，基于制度分析理論，以制度分析為切入點，針對檔案制度演變問題展開討論，主要闡釋檔案制度演變的內(nèi)在機理和基本邏輯；其次，從由檔案行政管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的價值重構(gòu)、一元主導(dǎo)向多元共治的行動者轉(zhuǎn)變、分散化制度設(shè)計到整體性制度建構(gòu)轉(zhuǎn)變?nèi)齻€方面進行探討，指出檔案制度演變的發(fā)展趨向，以期推動檔案制度研究，為檔案制度建設(shè)提供理論借鑒。

2 檔案制度演變的內(nèi)在機理

2.1 制度分析框架理論。一個國家的制度體系是經(jīng)歷歷史長期的發(fā)展和實踐積累，并通過憲法、法規(guī)等形式固定下來的[18]。檔案制度體系是全面覆蓋檔案各領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)和各個層面的制度相互聯(lián)結(jié)形成的有機整體。檔案制度演變是在檔案事業(yè)發(fā)展過程中舊的制度被新的制度替代的過程，在這個過程中不僅需要根據(jù)新的時代背景要求和檔案事業(yè)發(fā)展的需求等制定出新的檔案制度，將新的制度確認(rèn)下來，還需要促進新的制度理念、價值的更新，進行新舊制度的更新。我國檔案事業(yè)經(jīng)歷70余年的不斷探索和發(fā)展，在檔案領(lǐng)域的各個方面、檔案工作的各個環(huán)節(jié)等逐漸建立了較為健全的檔案制度，這個過程中必然伴隨著制度的演變，主要體現(xiàn)為制度的轉(zhuǎn)換、更替、調(diào)適等演變路徑。

制度分析理論認(rèn)為，制度演變不僅要聚焦于制度要素，還要注重制度過程的整體性考量[19]。埃莉諾·奧斯特羅姆指出制度通常會受到制度環(huán)境等因素的影響[20]，奧利佛·威廉姆森認(rèn)為應(yīng)從行動者、治理結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境三個層面對制度進行分析[21]?；谥贫确治隼碚摽芍贫鹊难葑冎饕w現(xiàn)為舊的制度被新的制度替代，隨著制度環(huán)境的變化，行動者的需求也會逐漸發(fā)生變化，在這個過程中也會產(chǎn)生新的理念、價值、思想等，共同推動制度的演變，即制度演變受到理念、行動者、制度環(huán)境等多種因素的共同影響。其中，制度環(huán)境是客觀因素、理念是主觀因應(yīng)選擇，兩者共同影響行動者的行為選擇，構(gòu)成了制度演變的內(nèi)外部約束；在制度演變過程中，制度環(huán)境因素、理念價值要素、行動者要素等共同作用于制度要素，直至制度、理念、環(huán)境等要素之間相互適配，在制度演變的過程中達至新的平衡，由此形成制度演變的循環(huán)型閉環(huán)結(jié)構(gòu)[22]。

2.2 檔案制度演變機理分析。根據(jù)制度分析理論對檔案制度演變的機理進行分析可知，檔案制度演變過程中會受到檔案制度環(huán)境、理念價值、行動者等多種要素的影響，這些要素共同作用于檔案制度要素，并在潛移默化之中推動著檔案制度的演變。

首先，從檔案制度環(huán)境來看，檔案制度與我國國家制度之間存在較高的關(guān)聯(lián)性。國家制度為檔案制度體系提供“母制度”，營造制度環(huán)境影響我國檔案制度的內(nèi)在功能和外在結(jié)構(gòu)，以及檔案制度的運行程序；經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)等是檔案制度演變的重要外部因素。易言之，檔案制度的演變受到國家制度、經(jīng)濟、社會發(fā)展的現(xiàn)實需求以及多種要素的多重影響。環(huán)境變化會催生新的制度需求，以實現(xiàn)預(yù)期增加的效益，制度演進成為必然。同樣，檔案制度也會隨著檔案制度環(huán)境的變化而不斷演進，直至與制度環(huán)境達到新的適配[23]。

其次，從理念層面來看，制度承載著價值、理念等認(rèn)同。同時，理念、價值等的轉(zhuǎn)變，也會對檔案制度產(chǎn)生影響，推動檔案制度演變，換言之，理念是制度演變的藍圖[24]。最后，從行動者層面來看，行動者既要理性應(yīng)對環(huán)境變化等，又要執(zhí)行黨和國家的政治決策，接受制度環(huán)境的使能與賦權(quán)，在這個過程中做出相應(yīng)的策略調(diào)試[25]。

總之，檔案制度演變意味著制度中各種要素的重構(gòu)或重組。檔案制度演變的過程中伴隨著制度環(huán)境、價值理念、行動者等多種因素的影響，反映了檔案制度多層次、多方面、多要素的重塑過程，推動檔案制度與檔案事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

具體而言，檔案制度演變具體體現(xiàn)為價值重構(gòu)、行動者轉(zhuǎn)變和制度環(huán)境三個層面，需要從價值理念、行動者轉(zhuǎn)變和制度環(huán)境對檔案制度演變進行分析，檔案制度演變機理的分析框架如圖1所示。

3 檔案制度演變的發(fā)展趨勢

基于制度分析框架理論探討檔案制度演變的機理，主要包含價值重構(gòu)、行動者轉(zhuǎn)變和制度環(huán)境三個方面。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)檔案制度演變的機理，從由檔案行政管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的價值重構(gòu)、由一元主導(dǎo)向多元共治的行動者轉(zhuǎn)變、由分散化制度設(shè)計到整體性制度建構(gòu)的轉(zhuǎn)變?nèi)齻€方面進一步分析檔案制度演變的發(fā)展趨勢。

3.1 由檔案行政管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的價值重構(gòu)。治理相關(guān)議題上升為國家戰(zhàn)略并進入政策設(shè)計范疇，為檔案領(lǐng)域提出檔案治理和推進檔案事業(yè)發(fā)展提供了新的思路與制度依據(jù)。檔案治理理念映射到檔案制度中，主要體現(xiàn)為“以人民為中心”理念下檔案事業(yè)發(fā)展在國家維度和社會維度的協(xié)調(diào)[26，27]。

總體來看，作為黨和國家的一項事業(yè)，經(jīng)歷70余年的發(fā)展，檔案工作已融入國家治理生態(tài)中，廣泛地參與到政治文明建設(shè)、國家記憶構(gòu)建、重大公共危機治理等領(lǐng)域中，為國家各項事業(yè)提供必要的憑證、知識、文化等支撐，成為治國理政的重要基礎(chǔ)與環(huán)節(jié)[28]，表明了檔案向“國家公器”的角色轉(zhuǎn)變。為順應(yīng)這一變化，在檔案事業(yè)發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)堅持以“人民為中心”的新發(fā)展理念，在價值理念上由檔案行政管理向檔案治理轉(zhuǎn)變，以檔案制度服務(wù)國家治理、政府治理等為突破口，推動檔案制度與政府信息公開制度、公共服務(wù)制度等的有效銜接[29]，使檔案制度能夠反映最廣大人民的意愿，實現(xiàn)人民的檔案權(quán)利，并保障公民的檔案權(quán)利，維護最廣大人民群眾的根本利益。同時，要求推動由檔案行政管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的價值重構(gòu)，推動社會力量的參與，在檔案制度建設(shè)中增強對人民的回應(yīng)性，為檔案事業(yè)發(fā)展注入新的動能，進而推動實現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化。再者，要將以人民為中心的理念貫穿檔案制度建設(shè)的全過程、全維度和全方面，使檔案制度能夠反映和統(tǒng)籌兼顧多元利益訴求，以保障人民意志得以表達、集中、整合成為國家政策和行動，以體現(xiàn)絕大多數(shù)人的利益和意志的要求[30]。

創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時代維護公民檔案權(quán)利的制度，健全參與制度，可以使檔案制度更好地體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益，確保人民通過各種途徑實現(xiàn)檔案權(quán)利以及各種方式參與檔案治理。將“人民為中心”作為檔案制度的基本價值遵循，有效落實以人民為中心的理念，不斷夯實檔案制度的根基，要求在檔案制度演變過程中，由檔案行政管理向檔案治理轉(zhuǎn)變，在檔案制度建設(shè)中推動檔案治理理念的價值落實。

3.2 由一元主導(dǎo)向多元共治的行動者轉(zhuǎn)變。中華人民共和國成立初期，全國各項事業(yè)不斷創(chuàng)立和有序發(fā)展。在維護國家穩(wěn)定和社會穩(wěn)定大局的總體要求下，形成了高度集中的全能型管理體制。單位制是當(dāng)時國家管理的重要載體，在單位體制下形成了一元行動者主導(dǎo)的制度設(shè)計。改革開放以來，隨著法制化的提出，也在推動檔案制度不斷演變，并在演變的過程中逐漸完善，主要體現(xiàn)為相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的制定，在這個時期，頒布了《中華人民共和國檔案法》等一系列檔案法律法規(guī)。

隨著國家治理逐漸上升為國家戰(zhàn)略，在各個領(lǐng)域中社會活動主體的主體意識不斷增強[31]，政府、市場、社會等方面的關(guān)系也發(fā)生深刻的變革，國家社會關(guān)系開始呈現(xiàn)出新的形態(tài)[32，33]。新形勢下，國家各個領(lǐng)域均提出了政府治理、社會治理、環(huán)境治理等方略，這體現(xiàn)出新的制度環(huán)境對國家各個領(lǐng)域的映射和影響，檔案領(lǐng)域也呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢，提出了推動檔案治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署。同時，在多樣化的制度選擇的過程中，為了適應(yīng)新的制度環(huán)境，相應(yīng)的制度供給隨之發(fā)生[34]，檔案制度供給也是如此。

國家管理向國家治理、一元主導(dǎo)向多元共治的行動者轉(zhuǎn)變推動著檔案事業(yè)發(fā)展過程中，由檔案事業(yè)管理向檔案事業(yè)治理的轉(zhuǎn)變。同樣，由于制度環(huán)境對檔案事業(yè)發(fā)展的影響，在檔案制度建設(shè)中，亦呈現(xiàn)出由一元主導(dǎo)向多元共治的發(fā)展趨向。檔案制度覆蓋主體的多元共治，意味著多元共治行動者都是檔案制度建設(shè)中應(yīng)考慮的利益相關(guān)者，要確立政府、市場、社會在檔案事業(yè)發(fā)展中的行動者角色定位，推動實現(xiàn)檔案權(quán)利的公平配置，積極探索服務(wù)取向的制度創(chuàng)新，促進檔案制度的完善[35]。

3.3 由分散化制度設(shè)計到整體性制度建構(gòu)的轉(zhuǎn)變。我國一直高度重視檔案制度建設(shè)，從以建章立制為主，到推動檔案制度規(guī)范工程建設(shè)，檔案制度的體系化建設(shè)成為必然趨勢。中華人民共和國成立以來，社會主義制度的建立，為檔案領(lǐng)域各方面的制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，檔案制度主要呈現(xiàn)出從無到有的突破以及由點到面的拓展。早期由于尚未有可遵循的檔案法律法規(guī)制度，為適應(yīng)檔案工作需要，以中共中央、國務(wù)院和國家檔案局為主制定了一系列檔案事業(yè)管理的文件、規(guī)定和意見等，明確了檔案事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、管理原則、組織支撐，領(lǐng)導(dǎo)體制等，為初具國家規(guī)模的檔案事業(yè)提供了制度保障，為檔案工作提供了制度依據(jù)，奠定了我國檔案制度建設(shè)的基礎(chǔ)。國家管理時期主要通過制定檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)制度、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等規(guī)范和協(xié)調(diào)檔案工作，尤其是《檔案法》的頒布實現(xiàn)了檔案法律制度從無到有的飛躍[36]。在這個基礎(chǔ)上，又頒布了《檔案法實施辦法》《檔案行政執(zhí)法許可程序規(guī)定》等一系列法律法規(guī)。這一時期主要側(cè)重于檔案法規(guī)制度的建設(shè)，恢復(fù)“文革”時期破壞的檔案組織管理框架和運行機制，相關(guān)制度更加具有現(xiàn)實針對性，更加細(xì)致全面，為我國檔案事業(yè)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境和法規(guī)制度保障。這種制度設(shè)計主要以分散化和查漏補缺為主要特點，經(jīng)過長期的優(yōu)化得到不斷完善，保障了我國檔案事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》關(guān)于推進檔案治理法治化[37]，到“十四五”時期推動檔案制度規(guī)范工程建設(shè)、檔案法規(guī)制度體系以及檔案標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等舉措的提出，表明檔案制度整體性建構(gòu)的內(nèi)生動力和客觀條件已經(jīng)具備，從起初的建章立制向體系化建設(shè)轉(zhuǎn)變，由逐漸分散化的制度設(shè)計走向整體性制度建構(gòu)的時代已經(jīng)開啟。

4 結(jié)論

檔案制度是檔案治理行為的基本依據(jù)，檔案制度環(huán)境的演進客觀推動著檔案制度的演變，而針對檔案制度建設(shè)進行整體性考量是重中之重。檔案制度建設(shè)需要總結(jié)歷史、立足現(xiàn)實和面向未來進行系統(tǒng)部署和推進。檔案領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)時代課題，注重檔案制度的整體性建構(gòu)，推動檔案制度更加成熟定型，保障檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

*本文系國家社科基金一般項目“檔案治理生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化及治理效能提升研究”（項目編號：22BTQ108），河南省檔案局科技項目“國家治理時代我國檔案治理體系構(gòu)建研究”（項目編號：2023-R-028）的階段研究成果。

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（作者單位：鄭州大學(xué)圖書館、鄭州大學(xué)管理科學(xué)與工程博士后流動站 宋晶晶，博士，館員 來稿日期：2023-06-16）