日本城市更新對我國土地利用管理的啟示

彭茹燕 王柏源 王敬

我國城市發(fā)展正進入存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重的階段，而實施城市更新行動則成為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。日本先于我國進入存量優(yōu)先的內(nèi)涵式發(fā)展階段。梳理日本的城市更新情況，并總結(jié)可供我國城市更新借鑒的理念或方法，將有利于推進具有中國特色的城市高質(zhì)量發(fā)展。

日本城市更新的基本情況

城市更新，在日本被稱為“都市再生”。二戰(zhàn)后，日本開始開展城市更新，尤其是2002年頒布《都市再生特別措

施法》后，全面實施都市再生行動。經(jīng)過20年的發(fā)展，日本的城市更新已進入復合更新階段。

日本城市更新的目標。日本《都市再生的基本方針》明確，都市再生的意義在于應對急速信息化、國際化、少子化和高齡化等變化，提升城市的活力與魅力。其有五個目標：一是控制城市擴張，向集約型城市轉(zhuǎn)換；二是減少抗震能力差、慢行交通堵塞等問題；三是創(chuàng)造新型都市，即建設(shè)具有國際競爭力且安全美麗宜居的城市，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展型和自然友好型社會等；四是正確評價城市資產(chǎn)價值，以備發(fā)展之需；五是完善城市承載先進產(chǎn)業(yè)和人民生活的功能。

日本城市更新的主要內(nèi)容。日本城市更新主要有三方面內(nèi)容：以三大都市圈為中心的都市再生，以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的全國都市再生，以引導土地利用為主的緊湊型城市建設(shè)。其相應計劃為“緊急系計劃”“都市再生整備計劃”“立地適正化計劃”。一是緊急系計劃。該計劃是日本“都市再生緊急整備地域的劃定與計劃”的簡稱，是在大都市中將交通便捷、都市功能集聚及經(jīng)濟活躍區(qū)域劃為都市再生緊急整備區(qū)域，并開展綜合整治的整備計劃、安全計劃、民間工程等。該計劃通過實施老舊住宅區(qū)與工業(yè)區(qū)改造、交通機能改善等更新活動，改善區(qū)域綜合環(huán)境，提升城市功能。二是都市再生整備計劃。該計劃是日本針對市町村等中小城市實施的以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點的城市更新計劃。其將地區(qū)建設(shè)與城市改造相結(jié)合，支持地方特色城市建設(shè)，并借此促進地方利用本地獨有資源激發(fā)區(qū)域活力，以提高居民生活質(zhì)量、振興地方經(jīng)濟。該計劃通過骨干項目和提案項目實施。三是立地適正化計劃。該計劃也稱選址優(yōu)化規(guī)劃，是日本應對人口衰減、深度老齡化及城市收縮的舉措。其強調(diào)以軌道公交框架為主要發(fā)展軸帶，以公共交通體系為基礎(chǔ)，通過優(yōu)化區(qū)域布局結(jié)構(gòu)，完善居住、醫(yī)療、養(yǎng)老等設(shè)施與服務體系，引導城市公共設(shè)施和居住需求向軌道站點周邊集聚，從而構(gòu)成多個居住集中區(qū)和方便的循環(huán)公共交通網(wǎng)絡(luò)，最終建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)型緊湊城市”。

日本城市更新的典型實施模式。日本城市更新的實施模式包括站城一體開發(fā)、團地（即老舊住宅樓）再生及社區(qū)營造等。一是站城一體開發(fā)，即日本在都市圈內(nèi)推進的以軌道交通為線、以站點為發(fā)展核心的軌道交通與城市發(fā)展相互促進的更新模式。其圍繞軌道交通站點，將商業(yè)、辦公、住宅等功能設(shè)施按照圈層布局，逐層向外輻射。二是團地再生，即日本為應對住宅老化、人口老齡化、住房空置等問題，對團地等老舊住宅區(qū)進行大規(guī)模的綜合改造。其通過翻新老舊集體住宅改造區(qū)域環(huán)境，重構(gòu)地域功能，激發(fā)地域活力。三是社區(qū)營造，即社區(qū)民眾在專家和政府部門的組織下，長期持續(xù)地共同參與所在社區(qū)的日常修繕及運營活動。其沒有嚴格的程序設(shè)計，在社區(qū)更新規(guī)劃中最為普遍，多以當?shù)鼐用駷橹黧w，或由行政機關(guān)和居民合作（協(xié)動）開展。

對我國土地利用管理的啟示

強化頂層設(shè)計，推動城市更新立法。日本為實施都市再生行動，從2002年開始構(gòu)建從國家法律到部門規(guī)章再到地方政策的完整政策體系，這些法律法規(guī)及地方政策在為城市更新提供具體操作指引的同時，既明確了城市更新的法律定位，也保障了都市再生行動目標的實現(xiàn)。隨著城市更新實踐的推進，我國各地在組織模式、政策法規(guī)、操作規(guī)范等方面做了許多有益的嘗試和探索。為保證國家城市更新目標的實現(xiàn)，借鑒日本經(jīng)驗，筆者建議：國家層面可研究制定綱領(lǐng)性的指導方針和法規(guī)政策；地方層面可結(jié)合實際，配套出臺細化的制度政策或構(gòu)建標準體系；同時，針對城市更新的難點堵點，完善規(guī)劃土地、金融財稅、經(jīng)營管理等配套政策和標準規(guī)范，并明確激勵和約束措施，指導和推動地方開展城市更新。

科學編制國土空間規(guī)劃，引領(lǐng)城市更新。日本在國家層面頒布《都市再生基本方針》，并針對以都市圈為代表的核心大都市及各市町村級城市分別制定相應的更新目標與實施計劃以及各類特定政策來定向支持更新。目前，我國各地城市更新實踐多以單個項目形式為主，其上位規(guī)劃的缺失使得各更新項目缺乏統(tǒng)籌，相關(guān)戰(zhàn)略引領(lǐng)和整體謀劃不足。借鑒日本經(jīng)驗，筆者建議，可通過“總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃—實施方案”自上而下的傳導機制，健全“引領(lǐng)+落地”的城市更新規(guī)劃體系，落實國家城市發(fā)展戰(zhàn)略和城市更新行動。同時，結(jié)合市、縣國土空間總體規(guī)劃，明確城市更新的重點區(qū)域、目標和要求，分類引導城市更新，并通過編制近期實施規(guī)劃，明確城市更新時序安排；結(jié)合國土空間詳細規(guī)劃，編制城市更新單元規(guī)劃和實施方案，劃定城市更新范圍，明確城市更新任務和實施路徑，落實城市更新行動。

優(yōu)化土地供應條件，充分發(fā)揮土地“生產(chǎn)”功能。日本城市更新時在一定區(qū)域內(nèi)進行綜合開發(fā)，從一開始就將未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展與運營納入其中，體現(xiàn)了“土地的價值和利用與在該土地上的經(jīng)濟活動直接關(guān)聯(lián)”的思路，從而發(fā)揮出了土地作為生產(chǎn)要素的作用。因此，筆者認為，存量土地開發(fā)利用不應僅限于當前改造，而應著眼于未來發(fā)展需求與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，即以發(fā)展引導存量土地開發(fā)利用，以經(jīng)濟活力推動城市更新。筆者建議，創(chuàng)新土地綜合開發(fā)模式，結(jié)合實際需求以一定片區(qū)為對象進行供地，打破以往出讓用地空間分散、規(guī)模較小、類型單一的模式，按照完整社區(qū)、產(chǎn)城融合、綜合開發(fā)的理念，將居住、產(chǎn)業(yè)、辦公、交通、公共服務等用地進行組合成片出讓、多功能復合開發(fā)，為區(qū)域一體開發(fā)及后期運營創(chuàng)造條件。此外，還應堅持剛性控制與彈性引導相結(jié)合，對各類規(guī)劃建設(shè)條件只明確片區(qū)總量上限和一些強制性、限制性要求，不與具體地塊掛鉤，而將產(chǎn)業(yè)準入、城市設(shè)計、風貌管理等以正負面清單形式進行管控；也可將城市設(shè)計方案等納入土地出讓方案，實行帶方案供應，確保統(tǒng)籌規(guī)劃、一體化開發(fā)。

擴充土地價值表現(xiàn)方式，彰顯土地“資產(chǎn)”價值。日本在城市更新中，對土地及不動產(chǎn)權(quán)利人的補償包括土地面積、樓板面積所有權(quán)、集合住宅的建筑物區(qū)分所有權(quán)或商業(yè)出租樓面的共同持有權(quán)益等。隨著土地開發(fā)利用的深入，土地空間立體化開發(fā)及混合利用越來越普遍，土地的利用形式、權(quán)利性質(zhì)及權(quán)利主體越來越多元，土地價值僅依賴面積來顯化，顯然不夠。借鑒日本經(jīng)驗，筆者建議，可在我國土地資源管理中融入以開發(fā)強度提高土地價值的資產(chǎn)理念，以此擴充土地價值的表現(xiàn)方式。一是細化土地及其空間產(chǎn)權(quán)的設(shè)定和權(quán)能的界定，使用立體化的方式表達土地“資產(chǎn)”價值，既可是土地的地表價值，也可是其上下一定空間范圍內(nèi)的不動產(chǎn)價值或權(quán)益。二是夯實國有土地使用權(quán)出讓合同關(guān)于空間范圍的界定，建立健全基于土地立體化開發(fā)的價值評估標準或方法體系，為顯化土地“資產(chǎn)”價值搭橋鋪路。

完善土地增值收益分配機制，激活存量土地再開發(fā)內(nèi)生動力。日本借助城市更新，基于社會公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市品質(zhì)提升的配套設(shè)施完善等“更好利用條件”下的土地潛在價值可被釋放出來。在我國，隨著存量土地再開發(fā)的推進，政府（土地所有者）、各類權(quán)利人、開發(fā)商等利益主體都會聚焦該土地增值。筆者建議，可在強化公共利益的原則下，對我國存量土地的增值收益采取“誰付出，誰受益”及“取之于此，用之于此”的方式進行再分配。城市更新項目內(nèi)，因公共基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè)而帶來的土地增值主要歸屬于開發(fā)建設(shè)者，并用于該項目。而對于不參與開發(fā)建設(shè)的相關(guān)權(quán)利人，則可盡量減少其對土地增值的分享，但須保證其既有權(quán)益或資產(chǎn)價值不受損。這將激勵開發(fā)商主動承擔城市公共基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè)，對土地進行更精細、更高效的開發(fā)利用；也將激勵原土地權(quán)利人主動推進更新，而不是坐享城市發(fā)展紅利；所在政府也將走出無法通過對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入而獲得土地增值收益、維持城市發(fā)展的困境。